田長慧

[摘要]目前基層央行在審計(jì)整改中還存在思想認(rèn)識(shí)不到位、整改過程敷衍了事、治標(biāo)不治本，導(dǎo)致屢查屢犯、屢審屢犯的問題層出不窮。本文從基層央行在審計(jì)整改中存在的問題出發(fā)，從完善機(jī)制、壓實(shí)責(zé)任、構(gòu)建整改合力的角度對(duì)深化審計(jì)整改進(jìn)行了實(shí)踐探索，并就進(jìn)一步深化審計(jì)實(shí)踐做出了積極思考。

[關(guān)鍵詞]基層央行? ?審計(jì)整改? ?實(shí)踐

基層央行作為人民銀行的基層組織，承擔(dān)著貫徹和執(zhí)行貨幣政策、提供金融服務(wù)、維護(hù)轄區(qū)金融穩(wěn)定的重要職責(zé)。內(nèi)部審計(jì)作為基層央行的內(nèi)設(shè)職能部門，為促進(jìn)各項(xiàng)業(yè)務(wù)安全運(yùn)行、維護(hù)基層央行健康履職提供重要保障。審計(jì)整改作為內(nèi)部審計(jì)工作的重要一環(huán)，是審計(jì)工作質(zhì)效的最終反映。從近幾年的審計(jì)實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，基層央行審計(jì)整改還存在一系列問題，直接影響了審計(jì)監(jiān)督效能的發(fā)揮。

一、基層央行當(dāng)前審計(jì)整改中存在的主要問題

（一）審計(jì)整改缺乏制度約束，可操作性差

目前，《中國人民銀行內(nèi)審工作制度》對(duì)審計(jì)整改僅規(guī)定了整改報(bào)告的報(bào)送時(shí)間要求、內(nèi)審部門可對(duì)被查單位執(zhí)行“內(nèi)審結(jié)論和處理決定”的情況進(jìn)行后續(xù)檢查等內(nèi)容;《關(guān)于深化人民銀行內(nèi)審工作的指導(dǎo)意見》對(duì)各單位建立健全整改工作機(jī)制提出要求，但并未對(duì)審計(jì)整改工作機(jī)制建立、整改職責(zé)劃分、整改效果監(jiān)督、整改結(jié)果運(yùn)用等內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，導(dǎo)致基層央行相關(guān)部門在落實(shí)審計(jì)整改實(shí)踐中標(biāo)準(zhǔn)不一、各行其是，問題整改效果并不理想。

（二）思想認(rèn)識(shí)不到位，被審計(jì)單位主動(dòng)落實(shí)整改的意識(shí)不強(qiáng)

由于思想認(rèn)識(shí)不到位，審計(jì)整改經(jīng)常敷衍了事，多數(shù)被審計(jì)單位存在“現(xiàn)場(chǎng)結(jié)束即審計(jì)結(jié)束”的思想，很大精力都用在了讓發(fā)現(xiàn)的問題不被反映、不上報(bào)告方面，一旦問題確認(rèn)，就連需要報(bào)送的整改報(bào)告也都需催促再三，具體整改過程、問題是否整改、整改是否有效、是否可持續(xù)不得而知。內(nèi)審部門雖然也對(duì)部分項(xiàng)目進(jìn)行了后續(xù)審計(jì)，但范圍很小，對(duì)被審計(jì)單位影響不足，再加上缺乏有效的激勵(lì)或約束機(jī)制，使被審計(jì)單位或部門主動(dòng)整改、積極整改的意識(shí)并不強(qiáng)，審計(jì)整改通常會(huì)隨著整改報(bào)告的提交而結(jié)束。

（三）內(nèi)審人員“重審計(jì)、輕整改”傾向嚴(yán)重

目前縣級(jí)支行已撤銷內(nèi)審人員，中心支行層面設(shè)有內(nèi)審職能部門，除了負(fù)責(zé)轄區(qū)縣支行的審計(jì)監(jiān)督外，還承擔(dān)中心支行同級(jí)監(jiān)督職責(zé)，再加上總分行強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的要求，審計(jì)項(xiàng)目愈加增多，但受限于審計(jì)資源、人員配備等，內(nèi)審人員只能將更多的精力放在審計(jì)項(xiàng)目的開展上，缺乏對(duì)審計(jì)整改深層次的思考與關(guān)注，內(nèi)審人員“重審計(jì)、輕整改”現(xiàn)象普遍存在。

（四）審計(jì)整改“表面化”現(xiàn)象嚴(yán)重，缺乏長效機(jī)制，問題整改“治標(biāo)不治本”

目前央行將審計(jì)整改的狀態(tài)劃分為“已整改”“未整改”“無需整改”“長期促進(jìn)”四種。由于基層央行內(nèi)審部門開展的審計(jì)多為事后監(jiān)督，審計(jì)發(fā)現(xiàn)的很多問題都屬于“長期促進(jìn)”問題，既成事實(shí)具有不可追溯性，一般是項(xiàng)目已結(jié)束或者審批流程已結(jié)束，再談問題本身的整改已無意義，需要會(huì)同多部門共同研究對(duì)策，進(jìn)一步從業(yè)務(wù)流程、制度建設(shè)、體制機(jī)制等層面解決，整改難度相對(duì)較大。囿于精力、難度、利益等因素考慮，被審計(jì)單位往往會(huì)選擇“表面整改”，問題整改“治標(biāo)不治本”現(xiàn)象普遍。

（五）審計(jì)整改“軟約束”，責(zé)任追究缺失，整改效果差，整改結(jié)果未得到有效運(yùn)用

目前，基層央行內(nèi)審部門只有審計(jì)建議權(quán)、無問責(zé)權(quán)，雖然發(fā)現(xiàn)的問題較多、責(zé)任人也比較明確，但缺乏與巡視、紀(jì)檢監(jiān)察和組織人事部門的溝通與聯(lián)合，并沒有采取有效的責(zé)任追究措施，內(nèi)審部門無法對(duì)被審計(jì)單位施加壓力，審計(jì)整改效果并不會(huì)對(duì)被審計(jì)單位或部門的相關(guān)人員產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，導(dǎo)致整改效果差，屢查屢犯、屢審屢犯的現(xiàn)象普遍存在，審計(jì)整改結(jié)果并未得到有效運(yùn)用。

二、進(jìn)一步深化審計(jì)整改的實(shí)踐與探索

2018年以來，中國人民銀行淄博市中心支行持續(xù)貫徹落實(shí)人民銀行總分行不斷深化審計(jì)整改工作的精神指示，在中心支行黨委的重視和強(qiáng)力推動(dòng)下，在相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合下，整改機(jī)制不斷建立健全，整改責(zé)任不斷壓實(shí)靠緊，整改合力不斷匯合集聚，構(gòu)建了審計(jì)整改長效工作機(jī)制，充分發(fā)揮了審計(jì)“治已病”的作用，有效服務(wù)和保障了轄區(qū)各項(xiàng)業(yè)務(wù)安全合規(guī)運(yùn)行。

（一）主要做法

1.黨委重視、高位推動(dòng)，壓實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。一是將審計(jì)整改與主題教育的開展結(jié)合起來，以高度的政治覺悟和責(zé)任感推動(dòng)審計(jì)整改落實(shí)。要求各部門全面梳理審計(jì)發(fā)現(xiàn)，主動(dòng)對(duì)號(hào)入座，認(rèn)真檢視問題，把落實(shí)審計(jì)整改工作作為提升“不忘初心、牢記使命”主題教育成效的務(wù)實(shí)舉措。二是將審計(jì)整改工作作為中心支行重點(diǎn)工作抓緊抓實(shí)，成立以行長任組長、相關(guān)行領(lǐng)導(dǎo)為成員的審計(jì)整改領(lǐng)導(dǎo)小組。行長全面負(fù)責(zé)審計(jì)整改工作，分管行長負(fù)責(zé)組織分管部門研究落實(shí)問題整改的方案與措施，督導(dǎo)分管部門將審計(jì)整改落實(shí)到位。對(duì)涉及審計(jì)對(duì)象較多、問題較重、風(fēng)險(xiǎn)較大的重要審計(jì)發(fā)現(xiàn)，由行長或者分管行長組織召開審計(jì)整改專題會(huì)議，安排部署問題整改工作，確保審計(jì)整改到位。

2.內(nèi)審部門擔(dān)當(dāng)作為，壓實(shí)整改牽頭責(zé)任。一是細(xì)化和完善審計(jì)整改工作機(jī)制，將審計(jì)整改貫穿于整個(gè)審計(jì)流程中，與審計(jì)項(xiàng)目同部署、同開展，改變內(nèi)審人員“重業(yè)務(wù)、輕整改”的現(xiàn)狀。在審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)點(diǎn)會(huì)上，向被審計(jì)單位負(fù)責(zé)人和業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人傳達(dá)審計(jì)整改的重要性及整改要求;在現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)項(xiàng)目開展中，對(duì)于即查即改、邊查邊改的問題，只要審計(jì)結(jié)束前完全整改到位的不作為問題發(fā)現(xiàn)、不在審計(jì)報(bào)告中反映，鼓勵(lì)審計(jì)對(duì)象主動(dòng)整改、積極整改;在審計(jì)報(bào)告中，突出問題整改分析，專題反映以往審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改情況、屢查屢犯的問題情況。二是實(shí)行問題整改“銷號(hào)”+審計(jì)整改“回頭看”機(jī)制，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的落實(shí)情況。建立審計(jì)整改問題臺(tái)賬，以“審計(jì)對(duì)象+審計(jì)項(xiàng)目”為單位，制定問題清單，采取審閱資料、飛行檢查、現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)收、后續(xù)審計(jì)等形式，定期、不定期地對(duì)被審計(jì)單位的整改情況進(jìn)行抽查。對(duì)于積極整改真正解決問題的實(shí)行銷號(hào)，整改完成一項(xiàng)、銷號(hào)一項(xiàng)，確保不遺一事、不漏一項(xiàng)，問題全部整改。三是實(shí)行審計(jì)建議制度。對(duì)審計(jì)中存在的普遍性、典型性、風(fēng)險(xiǎn)性問題，內(nèi)審部門采取定期編發(fā)《審計(jì)建議書》的形式在全轄進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)警示，把事后監(jiān)督變?yōu)槭虑疤嵝?，引?dǎo)業(yè)務(wù)部門自查自糾，自覺推動(dòng)問題整改。

3.強(qiáng)化約束，壓實(shí)被審計(jì)單位的整改主體責(zé)任，保障整改實(shí)施。一是實(shí)行重要審計(jì)發(fā)現(xiàn)約見談話制度。明確被審計(jì)單位主要負(fù)責(zé)人為審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改的“第一責(zé)任人”，對(duì)于在審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題、屢查屢犯問題、涉及金額較大或者影響較廣泛的重要審計(jì)發(fā)現(xiàn)，由中心支行紀(jì)委書記以談話的形式約見被審計(jì)單位的主要負(fù)責(zé)人，要求其對(duì)問題發(fā)生的原因、擬采取的措施、對(duì)相關(guān)責(zé)任的處理等內(nèi)容做出解釋說明。同時(shí)根據(jù)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題性質(zhì)，紀(jì)委書記可以要求紀(jì)檢監(jiān)察部門參加，對(duì)被審計(jì)單位負(fù)責(zé)人做出問責(zé)處理，從嚴(yán)壓實(shí)“一把手”責(zé)任。二是實(shí)行審計(jì)整改“清單制”，壓實(shí)被審計(jì)部門負(fù)責(zé)人和相關(guān)責(zé)任人的直接責(zé)任。收到審計(jì)整改通知后，被審計(jì)部門應(yīng)全面梳理審計(jì)問題，建立“問題”清單，分類、逐條制訂整改方案，明確“整改五項(xiàng)”，即整改人員、整改任務(wù)、整改措施、整改期限、整改責(zé)任人，并經(jīng)上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門批準(zhǔn)后發(fā)送相關(guān)部門，便于掌握整改情況，及時(shí)開展督導(dǎo)。

4.條線助力，聚力靶向問題整改，壓實(shí)業(yè)務(wù)主管部門的督導(dǎo)責(zé)任。業(yè)務(wù)主管部門對(duì)審計(jì)整改負(fù)有直接督促指導(dǎo)責(zé)任。一是實(shí)行問題分類指導(dǎo)機(jī)制。明確中心支行業(yè)務(wù)主管部門對(duì)轄內(nèi)支行審計(jì)整改的檢查、指導(dǎo)和督導(dǎo)責(zé)任。業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)全面審核下級(jí)被審計(jì)部門提交的審計(jì)整改方案，并根據(jù)問題性質(zhì)因地制宜、分類指導(dǎo)：對(duì)由于被審計(jì)部門自身疏忽或者違規(guī)操作導(dǎo)致的問題，負(fù)責(zé)指導(dǎo)被審計(jì)單位整改;對(duì)問題在被審計(jì)部門但屬于業(yè)務(wù)條線內(nèi)的制度缺陷問題，負(fù)責(zé)健全完善相關(guān)規(guī)定辦法，堵塞管理漏洞;對(duì)需要由多部門共同解決的問題，負(fù)責(zé)牽頭建立協(xié)同機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)其他部門，明確各自職責(zé)，共同推動(dòng)整改;對(duì)歷史遺留問題，負(fù)責(zé)采取相應(yīng)管理措施，密切關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)向，需要依政策擇機(jī)處理;對(duì)涉及體制機(jī)制、需要結(jié)合體制改革逐步解決的問題，及時(shí)向相關(guān)部門反映。二是實(shí)行條線考核機(jī)制。中心支行定期會(huì)對(duì)縣支行進(jìn)行“目標(biāo)管理先進(jìn)”考核，由人事組織部門牽頭召開考核會(huì)議，各業(yè)務(wù)主管部門共同投票決定。將審計(jì)整改落實(shí)情況納入條線考核范圍，對(duì)審計(jì)整改進(jìn)行剛性約束，有助于推動(dòng)整改真正落實(shí)。

5.定期對(duì)審計(jì)整改落實(shí)情況進(jìn)行評(píng)估。一是實(shí)行內(nèi)審發(fā)現(xiàn)問題整改評(píng)估制度。每年年末，內(nèi)審部門會(huì)組織相關(guān)人員對(duì)當(dāng)年轄內(nèi)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改情況進(jìn)行全面評(píng)估。評(píng)估實(shí)行百分制考核，根據(jù)被審計(jì)單位提供的審計(jì)整改報(bào)告和相關(guān)整改證明材料，從整改的組織落實(shí)，整改材料的完整及時(shí)，整改措施的針對(duì)性、有效性等方面進(jìn)行評(píng)估計(jì)分，據(jù)此確定評(píng)估結(jié)果，并在全轄進(jìn)行通報(bào)，起到鞭策、激勵(lì)作用。二是實(shí)行內(nèi)審考核、問責(zé)建議制度，將審計(jì)整改與履職問責(zé)、績效考核、干部任用、創(chuàng)優(yōu)評(píng)先和職稱晉升掛鉤。在對(duì)審計(jì)整改進(jìn)行評(píng)估的基礎(chǔ)上，內(nèi)審部門每年會(huì)從審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題數(shù)量、整改評(píng)估結(jié)果、屢查屢犯、責(zé)任落實(shí)方面對(duì)審計(jì)對(duì)象進(jìn)行綜合考量，提出考核處罰建議，同時(shí)提交人事組織部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門，便于對(duì)被審計(jì)單位和個(gè)人進(jìn)行績效問責(zé)、評(píng)優(yōu)評(píng)先。

（二）取得的成效

1.被審計(jì)單位主動(dòng)整改、積極整改的意識(shí)明顯增強(qiáng)。通過建章立制，壓實(shí)整改責(zé)任，層層傳導(dǎo)整改壓力、分解整改壓力，提升了審計(jì)整改的積極主動(dòng)性，促使被審計(jì)單位或部門逐步從“要我改”轉(zhuǎn)變成“我要改”。

2.提升了問題整改的效率和效果。通過對(duì)轄區(qū)2017年以來審計(jì)整改情況進(jìn)行分析梳理，發(fā)現(xiàn)審計(jì)問題整改率已實(shí)現(xiàn)逐年上升。借助上級(jí)主管業(yè)務(wù)部門的力量和專業(yè)指導(dǎo)，對(duì)問題進(jìn)行分類處理、對(duì)癥下藥，充分發(fā)揮條線管理職能，使因制度缺失不利于管理、因體制機(jī)制原因出現(xiàn)的問題能夠從根本上得以解決。比如，針對(duì)縣支行大型修繕項(xiàng)目審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的集中采購程序規(guī)范、施工現(xiàn)場(chǎng)管理不到位等普遍性問題，中心支行會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門專門印發(fā)《中國人民銀行淄博市中心支行維修改造項(xiàng)目管理操作規(guī)程》文件，對(duì)轄區(qū)修繕項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范和管理，防止同類問題再次發(fā)生。

3.促進(jìn)審計(jì)整改的組織化、流程化。從黨委帶頭優(yōu)化整改、內(nèi)審部門牽頭落實(shí)整改、被審計(jì)單位實(shí)施整改、業(yè)務(wù)主管部門指導(dǎo)整改，到相關(guān)部門激勵(lì)整改，上下聯(lián)動(dòng)、協(xié)同發(fā)力，既實(shí)現(xiàn)了審計(jì)整改與審計(jì)過程的高度銜接，又促使審計(jì)整改落實(shí)形成一套鏈條體系，為高質(zhì)量完成整改工作提供了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)和組織保障。

三、進(jìn)一步深化審計(jì)整改的思考與建議

從深化審計(jì)整改的實(shí)踐來看，通過厘清整改責(zé)任、建立機(jī)制保障的整改體系，使審計(jì)整改上下貫通、協(xié)同發(fā)力，令問題整改能動(dòng)真碰硬，整改全過程暢通，最終實(shí)現(xiàn)問題整改真正落地生根。

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化制度約束

首先，人民銀行總行層面應(yīng)建立健全審計(jì)整改的相關(guān)制度或操作規(guī)程，進(jìn)一步明確審計(jì)整改職責(zé)履行、問責(zé)權(quán)限及處理辦法，把問題整改切實(shí)關(guān)進(jìn)制度的“籠子”，使基層支行落實(shí)審計(jì)整改時(shí)有據(jù)可依、有據(jù)可查，提升審計(jì)整改的執(zhí)行力。其次，基層支行應(yīng)結(jié)合轄區(qū)實(shí)際，細(xì)化整改辦法和措施，因地制宜、因行施策，提升審計(jì)整改的針對(duì)性與有效性。

（二）明確層級(jí)責(zé)任，提高審計(jì)整改的效果

審計(jì)整改不是內(nèi)審部門的“獨(dú)角戲”，需要黨委支持、各部門齊抓共管、各司其職，以形成監(jiān)督合力?；鶎狱h委應(yīng)對(duì)審計(jì)整改負(fù)責(zé)，及時(shí)聽取審計(jì)整改匯報(bào)，對(duì)整改不力的部門與人員要加大通報(bào)力度，督促相關(guān)部門落實(shí)整改;業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)本專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)審計(jì)問題整改的指導(dǎo)，做到舉一反三，加強(qiáng)管理，促進(jìn)問題從根源整改;對(duì)拒不整改、屢查屢犯的部門或人員應(yīng)由紀(jì)檢監(jiān)察部門依法追責(zé)問責(zé)，強(qiáng)力推動(dòng)整改落實(shí)。

（三）獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，擴(kuò)大審計(jì)整改結(jié)果的運(yùn)用途徑和范圍

《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》明確規(guī)定，內(nèi)部審計(jì)結(jié)果及整改情況應(yīng)當(dāng)作為考核、任免、獎(jiǎng)懲干部和相關(guān)決策的重要依據(jù)。人民銀行相關(guān)部門應(yīng)充分貫徹這一要求，結(jié)合自身實(shí)際，制定審計(jì)發(fā)現(xiàn)和整改結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，明確整改結(jié)果的適用對(duì)象、適用情形及適用辦法，實(shí)行獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，切實(shí)擴(kuò)大成果運(yùn)用途徑和范圍，使職工的切身利益與審計(jì)整改效果直接掛鉤。

（作者單位：中國人民銀行淄博市中心支行，

郵政編碼：255000，電子郵箱：1046979461@qq.com）

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