王蕙娜

[摘要]本文考證了中國(guó)革命根據(jù)地時(shí)期，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，內(nèi)部審計(jì)作為審計(jì)監(jiān)督的重要組成部分，經(jīng)歷的從無(wú)到有、逐步創(chuàng)建與發(fā)展的過(guò)程。

[關(guān)鍵詞]革命根據(jù)地? ?黨的領(lǐng)導(dǎo)? ?內(nèi)部審計(jì)

國(guó)革命根據(jù)地（1931-1948）時(shí)期，內(nèi)部審

計(jì)作為審計(jì)監(jiān)督的重要組成部分，經(jīng)歷了從無(wú)到有、逐步創(chuàng)建與發(fā)展的過(guò)程。建黨初期，黨在領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)展工人運(yùn)動(dòng)的同時(shí)，對(duì)審計(jì)監(jiān)督進(jìn)行了初步嘗試。紅色政權(quán)建立后，一些根據(jù)地的蘇維埃政權(quán)開(kāi)始在政府部門、合作社等組織建立具有內(nèi)部審計(jì)性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)本單位財(cái)政、財(cái)務(wù)收支情況開(kāi)展監(jiān)督活動(dòng)。抗日戰(zhàn)爭(zhēng)和解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，黨政軍系統(tǒng)及企業(yè)、銀行等機(jī)構(gòu)進(jìn)一步建立健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，在支援革命戰(zhàn)爭(zhēng)、嚴(yán)格本單位財(cái)政管理、加強(qiáng)內(nèi)部控制、提高資金使用效益、防止貪污浪費(fèi)等方面發(fā)揮作用。

一、土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期根據(jù)地的內(nèi)部審計(jì)

1931年中央革命根據(jù)地建立后，為鞏固剛剛誕生的紅色政權(quán)，有效克服和制止貪污浪費(fèi)現(xiàn)象，中華蘇維埃共和國(guó)臨時(shí)中央政府開(kāi)始在政府部門、合作社等組織陸續(xù)設(shè)立具有內(nèi)部審計(jì)性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)審查委員會(huì)，對(duì)本單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支情況開(kāi)展監(jiān)督。蘇維埃政府審計(jì)最終形成了以中央審計(jì)委員會(huì)及省審計(jì)分會(huì)為主體、各部門內(nèi)部審計(jì)組織為補(bǔ)充的審計(jì)體制。

財(cái)政部門的會(huì)計(jì)科普遍承擔(dān)了本部門的審計(jì)監(jiān)督職能。1933年12月頒布的《中華蘇維埃共和國(guó)地方蘇維埃暫行組織法（草案）》明確規(guī)定，各級(jí)財(cái)政部下設(shè)會(huì)計(jì)科，“會(huì)計(jì)之下，設(shè)記賬、出納、審核等股”。1933年，中央郵政總局成立各級(jí)經(jīng)濟(jì)審查委員會(huì)，專門清查郵局賬目，反對(duì)貪污浪費(fèi)和虛浮預(yù)算，節(jié)省公用經(jīng)費(fèi)。1933年10月，各省縣郵政局長(zhǎng)召開(kāi)第三次聯(lián)席會(huì)議，針對(duì)一些省縣市局未嚴(yán)格按照上級(jí)要求建立經(jīng)濟(jì)審查委員會(huì)、郵政業(yè)務(wù)上的浪費(fèi)現(xiàn)象仍不斷發(fā)生等問(wèn)題，要求各級(jí)郵政局成立經(jīng)濟(jì)審查委員會(huì)。1934年1月，中央郵政總局經(jīng)濟(jì)審查委員會(huì)發(fā)布第一號(hào)通令，規(guī)定各級(jí)經(jīng)濟(jì)審查委員會(huì)的任務(wù)、人員規(guī)模和審計(jì)工作的方式方法等內(nèi)容。郵政總局各級(jí)經(jīng)濟(jì)審查委員會(huì)堅(jiān)決執(zhí)行中央方針，有力地促進(jìn)了反貪污浪費(fèi)斗爭(zhēng)的開(kāi)展。

各合作社組成審查委員會(huì)開(kāi)展監(jiān)督。1932年9月發(fā)布的《糧食合作社章程》規(guī)定，“社員大會(huì)選舉3人至5人組織審查委員會(huì)，一年改選一次”“審委會(huì)兩個(gè)月開(kāi)會(huì)一次”“審查管理委員會(huì)之行為及賬目”。同期發(fā)布的《生產(chǎn)合作社標(biāo)準(zhǔn)章程》和《消費(fèi)合作社標(biāo)準(zhǔn)章程》均對(duì)合作社的審查委員會(huì)作出了類似規(guī)定。1933年12月，中央蘇區(qū)召開(kāi)消費(fèi)合作社大會(huì)，指出某些合作社存在“負(fù)責(zé)人員的貪污腐化，以至合作社虧本的現(xiàn)象，以及賒賬制度的妨礙等等”的問(wèn)題，要求“審查委員會(huì)要絕對(duì)負(fù)起責(zé)來(lái)，經(jīng)常審查合作社的賬目（每月一次），并監(jiān)督合作社的工作”。

一些革命根據(jù)地也成立了審查委員會(huì)開(kāi)展監(jiān)督。川陜省雇農(nóng)工會(huì)要求“各級(jí)的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支須列舉預(yù)算，待上級(jí)或同級(jí)的審查委員會(huì)之批準(zhǔn)”;川陜省總工會(huì)要求，各級(jí)工會(huì)每月的決算，須于下月5日制定預(yù)算報(bào)表上報(bào)批準(zhǔn)，并交審查委員會(huì)審查。

二、全民族抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期根據(jù)地的內(nèi)部審計(jì)

1937年，陜甘寧邊區(qū)政府成立后，根據(jù)革命戰(zhàn)爭(zhēng)需要，以及政治、經(jīng)濟(jì)、軍事環(huán)境變化，邊區(qū)政府成立審計(jì)處、審計(jì)科等機(jī)構(gòu)開(kāi)展多形式的審計(jì)監(jiān)督活動(dòng)。邊區(qū)和根據(jù)地的政府部門及一些企業(yè)、銀行等機(jī)構(gòu)，探索建立起了內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)或配備內(nèi)部審計(jì)人員，開(kāi)展對(duì)財(cái)務(wù)收支的審核與批準(zhǔn)，以及經(jīng)費(fèi)預(yù)決算審批和財(cái)務(wù)檢查等工作。

在陜甘寧邊區(qū)，一些政府部門將內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督職能賦予到財(cái)務(wù)或綜合處室。比如，主管中央直屬機(jī)關(guān)財(cái)經(jīng)工作的中央管理局，其下屬的中央招待所等單位的會(huì)計(jì)科同時(shí)具備審計(jì)職能。1944年，為加強(qiáng)會(huì)計(jì)審計(jì)工作，中央管理局發(fā)布《模范會(huì)計(jì)條例》，明確要求各機(jī)關(guān)“建立起會(huì)計(jì)審計(jì)制度”，并對(duì)審計(jì)工作提出具體要求，即各機(jī)關(guān)會(huì)計(jì)科（室）的審計(jì)人員負(fù)責(zé)審核各個(gè)部門的財(cái)經(jīng)數(shù)目的工作，到基層去檢查各項(xiàng)收支是否適當(dāng)，檢查各項(xiàng)制度的執(zhí)行程序等，并督促各單位及時(shí)編制報(bào)表及按期報(bào)送統(tǒng)計(jì)材料等。又如，1941年10月公布的《陜甘寧邊區(qū)各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)組織規(guī)程》，明確稅務(wù)總局第一科負(fù)責(zé)“各級(jí)局所之經(jīng)費(fèi)預(yù)決算及收支憑單之審核事項(xiàng)”和第三科負(fù)責(zé)“新售票照之領(lǐng)發(fā)、登記及稽核事項(xiàng)”的審計(jì)職責(zé);11月公布的《陜甘寧邊區(qū)糧食局組織規(guī)程》，明確糧食局第一科負(fù)責(zé)“糧草賬簿票據(jù)、各種表報(bào)之稽核、登記與編造事項(xiàng)”和第二科負(fù)責(zé)“糧食草料、計(jì)算之審核與匯編事項(xiàng)”的審計(jì)職責(zé)。

晉冀魯豫邊區(qū)的冀南銀行和山東革命根據(jù)地的北海銀行等設(shè)置內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)或配備內(nèi)部審計(jì)人員。1943年7月，冀南銀行召開(kāi)分行主任聯(lián)席會(huì)議，決定將內(nèi)設(shè)“各級(jí)會(huì)計(jì)科、股，改為審計(jì)科、股”。1944年10月，晉冀魯豫邊區(qū)太行區(qū)工商管理局、冀南銀行召開(kāi)干部擴(kuò)大會(huì)議，明確機(jī)構(gòu)合署辦公，審計(jì)科負(fù)責(zé)“全部財(cái)產(chǎn)之掌握運(yùn)用”和“各種審會(huì)計(jì)制度之建立并監(jiān)督執(zhí)行”“進(jìn)行對(duì)審會(huì)計(jì)人員之教育”的職責(zé)，并要求“審計(jì)科編制內(nèi)之稽核人員對(duì)總分稽核及審計(jì)科長(zhǎng)負(fù)責(zé)，工廠商店之審計(jì)員對(duì)直接分行局負(fù)責(zé)”。北海銀行在會(huì)計(jì)部門內(nèi)設(shè)置稽核人員，承擔(dān)傳票、記賬、報(bào)表（日、旬、月、年報(bào)）的審核蓋章職責(zé)，實(shí)際發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)作用。

三、全國(guó)解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期解放區(qū)的內(nèi)部審計(jì)

進(jìn)入解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，在審計(jì)機(jī)關(guān)的推動(dòng)下，更多的解放區(qū)政府部門開(kāi)始進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)所屬單位的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，單獨(dú)設(shè)置審計(jì)機(jī)構(gòu)，配備專職審計(jì)人員，或者在財(cái)務(wù)等處室設(shè)置審計(jì)崗位，開(kāi)展對(duì)本單位的審計(jì)監(jiān)督工作，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)逐漸建立健全，工作范圍覆蓋更加全面，在強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督管理方面發(fā)揮作用。

1948年10月發(fā)布的《陜甘寧晉綏邊區(qū)暫行審計(jì)條例》第五條明確規(guī)定，“陜甘寧邊區(qū)政府秘書(shū)處，聯(lián)防軍后勤部，西北局秘書(shū)處各設(shè)立一審計(jì)科。邊區(qū)政府秘書(shū)處及西北局秘書(shū)處之審計(jì)科各受其秘書(shū)長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，聯(lián)防軍后勤部之審計(jì)科，受后勤部長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)”。陜甘寧邊區(qū)的政府部門開(kāi)始廣泛建立起內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)。據(jù)尤洪和王征回憶，“起初，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)只是在邊區(qū)政府秘書(shū)處、西北局秘書(shū)處和聯(lián)防軍后勤部的下面分別設(shè)審計(jì)科?！院?，又把內(nèi)部審計(jì)的主管機(jī)關(guān)擴(kuò)展到鹽務(wù)、稅務(wù)、糧食系統(tǒng)和邊區(qū)黨政軍以及行署、分區(qū)的各直屬單位”。

這一時(shí)期，中直機(jī)關(guān)的內(nèi)部審計(jì)工作在機(jī)構(gòu)設(shè)置、制度保障和工作開(kāi)展等方面得到進(jìn)一步加強(qiáng)。1945年，中央管理局改稱軍委供給部后，在供給處下設(shè)審計(jì)科，同時(shí)制定審計(jì)制度，明確審計(jì)機(jī)構(gòu)“參與制定生產(chǎn)計(jì)劃、供給標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)政管理制度”“向邊區(qū)政府編報(bào)預(yù)決算和審批所屬機(jī)關(guān)的預(yù)決算（包括實(shí)物部分）”“審定各機(jī)關(guān)報(bào)送的‘人員、馬匹報(bào)告表”“審核臨時(shí)費(fèi)及特殊開(kāi)支”等任務(wù)和重點(diǎn)。1946年，軍委供給部供給處制定《審計(jì)、會(huì)計(jì)工作條例》，詳細(xì)規(guī)定審計(jì)權(quán)限、依據(jù)、程序和方法，如每月審批經(jīng)費(fèi)決算時(shí)，須將邊區(qū)財(cái)政廳所發(fā)經(jīng)費(fèi)與軍委供給部補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)分別核批;凡經(jīng)邊區(qū)政府批準(zhǔn)的經(jīng)費(fèi)、糧秣、被服決算，審計(jì)科按月通知各主管會(huì)計(jì)部門結(jié)賬等。1947年，中直機(jī)關(guān)又對(duì)審計(jì)人員的職責(zé)和審計(jì)程序、方法進(jìn)行了補(bǔ)充，使審計(jì)工作范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。

晉冀魯豫解放區(qū)的冀南銀行進(jìn)一步健全內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，完善內(nèi)部審計(jì)制度。1946年8月公布的冀南銀行總、區(qū)、分、支行機(jī)構(gòu)系統(tǒng)表顯示，總行本部和區(qū)行均設(shè)有審計(jì)科，配備審計(jì)人員。1948年2月修訂發(fā)布的《冀南銀行總行會(huì)計(jì)制度》還明確規(guī)定了審計(jì)人員的職責(zé)和任務(wù)，如對(duì)所有會(huì)計(jì)制度進(jìn)行復(fù)審，審核賬簿表單數(shù)目，進(jìn)行各種預(yù)計(jì)算、損益處理、庫(kù)存保管之審核和財(cái)產(chǎn)統(tǒng)計(jì)分析工作等。制度同時(shí)規(guī)定，審計(jì)人員應(yīng)對(duì)資金運(yùn)用及財(cái)產(chǎn)變化與業(yè)務(wù)執(zhí)行情形提出適當(dāng)?shù)母倪M(jìn)意見(jiàn)供領(lǐng)導(dǎo)決策參考，如審計(jì)人員有失職之責(zé)，應(yīng)受連帶處分，有貪污浪費(fèi)現(xiàn)象應(yīng)受加倍處分等。

1945年8月，山東省政府宣布成立，當(dāng)年公布的《山東省政府編制表》顯示，交通總局秘書(shū)室下設(shè)審計(jì)股，工商總局下設(shè)審計(jì)股，財(cái)政廳下設(shè)審計(jì)科，北海銀行總行會(huì)計(jì)科下設(shè)稽核股等。1945年10月，山東省政府行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，確定行政公署財(cái)糧處下設(shè)財(cái)務(wù)行政、會(huì)計(jì)、審計(jì)、糧食四科。之后，山東省各級(jí)政府的一些部門也開(kāi)始設(shè)立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，1946年5月公布的《山東省郵政管理局編制表》顯示，郵政管理局總務(wù)科下設(shè)計(jì)核股審計(jì)員。1946年7月發(fā)布的《山東省各級(jí)糧食機(jī)構(gòu)組織條例》規(guī)定，糧食總局第三科是會(huì)審科，分局第三科是會(huì)計(jì)審計(jì)科，支局第三股是會(huì)計(jì)審計(jì)股。總局第三科的職能是：審核糧草收支預(yù)決算，建立糧草預(yù)決算制度并督促執(zhí)行，研究如何改進(jìn)糧草開(kāi)支制度，發(fā)現(xiàn)遵守制度、厲行節(jié)約的優(yōu)良典型并提請(qǐng)褒獎(jiǎng)，收集、檢舉糧草貪污浪費(fèi)情況。1947年3月，山東省膠東區(qū)行政公署發(fā)布稅字第九號(hào)命令，確定膠東糧食分局下設(shè)會(huì)審科，負(fù)責(zé)收支統(tǒng)調(diào)、賬簿記載、糧票管理，預(yù)決算的審核及糧秣制度，供給標(biāo)準(zhǔn)等工作，配備審計(jì)人員2人。1949年6月公布的《聊城菏澤濮陽(yáng)城關(guān)區(qū)政府編制表》顯示，稅務(wù)局下設(shè)會(huì)審股。這些均反映出了當(dāng)時(shí)山東省各級(jí)政府的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置情況。

1948年1月，豫皖蘇解放區(qū)公布的《豫皖蘇各級(jí)政府編制表》顯示，行署級(jí)政府財(cái)糧處設(shè)立審會(huì)計(jì)科從事審計(jì)工作，并配備2人;專署級(jí)政府設(shè)立財(cái)糧科從事審計(jì)工作，配備2人;縣級(jí)政府設(shè)立財(cái)糧科，其中由科員1人兼任審計(jì)員。5月，《豫皖蘇邊區(qū)行政公署關(guān)于各級(jí)財(cái)糧機(jī)構(gòu)的決定》明確要求，在行署、專署與縣政府三級(jí)中分別設(shè)立財(cái)糧處（科），并下設(shè)審會(huì)計(jì)科（股），配備審計(jì)人員2名。9月公布的《豫皖蘇行政分會(huì)編制表》顯示，財(cái)糧處審計(jì)科設(shè)科長(zhǎng)、副科長(zhǎng)各1名，審計(jì)員4名，工商局行政科與業(yè)務(wù)科均設(shè)有審計(jì)崗位，審計(jì)人員數(shù)量明顯增加。

總結(jié)回顧中國(guó)革命根據(jù)地時(shí)期的內(nèi)部審計(jì)，具有以下三個(gè)特點(diǎn)：

一是始終堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)革命根據(jù)地的內(nèi)部審計(jì)，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)歷了土地革命時(shí)期、抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期、解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，經(jīng)歷了從無(wú)到有、逐步創(chuàng)建與發(fā)展的過(guò)程。其作為審計(jì)監(jiān)督的重要組成部分，始終堅(jiān)決執(zhí)行黨的經(jīng)濟(jì)工作方針，開(kāi)展了財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)和經(jīng)費(fèi)、糧秣、被服預(yù)決算審計(jì)等內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督活動(dòng)，在嚴(yán)格本單位財(cái)政管理、加強(qiáng)內(nèi)部控制、提高資金使用效益、防止貪污浪費(fèi)、保障根據(jù)地經(jīng)濟(jì)建設(shè)等方面作出了貢獻(xiàn)。

二是始終得到審計(jì)機(jī)關(guān)的支持與推動(dòng)。為推動(dòng)各單位建立經(jīng)濟(jì)審查委員會(huì)等內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，中央審計(jì)委員會(huì)在對(duì)中央印刷廠、中央造幣廠等國(guó)家企業(yè)進(jìn)行審計(jì)時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注了“經(jīng)濟(jì)審查委員會(huì)的建立及工作成績(jī)”，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)逐漸建立并發(fā)揮作用。進(jìn)入解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，隨著解放區(qū)的擴(kuò)大和解放軍隊(duì)伍的不斷壯大，經(jīng)費(fèi)開(kāi)支不斷增加，財(cái)政壓力隨之加大，單純依靠審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督無(wú)法滿足形勢(shì)發(fā)展的需要，在審計(jì)機(jī)關(guān)的推動(dòng)下，陜甘寧邊區(qū)開(kāi)始廣泛建立起內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，對(duì)本部門所屬單位的收支預(yù)決算進(jìn)行核準(zhǔn)核銷，在一定程度上擴(kuò)大了審計(jì)監(jiān)督范圍，緩解了審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督壓力。

三是始終強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督管理職能。中國(guó)革命根據(jù)地時(shí)期的內(nèi)部審計(jì)，是各政府部門、企事業(yè)單位基于對(duì)自身財(cái)政財(cái)務(wù)收支的監(jiān)督，提高對(duì)有限資金的使用效益、強(qiáng)化內(nèi)部控制的需要而不斷發(fā)展與壯大起來(lái)的。土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，許多單位建立起經(jīng)濟(jì)審查委員會(huì)，目的是杜絕浪費(fèi)與健全本單位財(cái)政管理?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，各單位建立審計(jì)機(jī)構(gòu)或配備審計(jì)人員，則是為了緩解本單位的財(cái)政壓力，審核和批準(zhǔn)財(cái)務(wù)開(kāi)支、審批經(jīng)費(fèi)和實(shí)物供給項(xiàng)目的預(yù)決算等。解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，各解放區(qū)財(cái)政制度呈現(xiàn)不統(tǒng)一狀態(tài)，單純依靠審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行全方位的審計(jì)監(jiān)督并不現(xiàn)實(shí)，需要各主管部門組織力量來(lái)加強(qiáng)對(duì)本系統(tǒng)所屬各單位的監(jiān)督，內(nèi)部審計(jì)因而得到較大加強(qiáng)。

（作者單位：審計(jì)署審計(jì)科研所，郵政編碼：100086，電子郵箱：wanghn45@sohu.com）

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