岑指昊

（右江民族醫(yī)學(xué)院公共衛(wèi)生與管理學(xué)院，廣西 百色 533000）

廣西壯族自治區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“廣西”）現(xiàn)已進(jìn)入典型的老齡化社會(huì)。截至2019年末，廣西境內(nèi)常住人口4960萬人，其中65歲及其以上人口496萬人，占總?cè)丝?0%，是繼2018年來首次突破10%的關(guān)口；當(dāng)年人口凈增長(zhǎng)34.8萬人，是繼2017年人口凈增長(zhǎng)峰值50.1萬人后連續(xù)第二年下跌。區(qū)域人口與勞動(dòng)力形勢(shì)不容樂觀。

近年來，得益于國(guó)家、自治區(qū)政府資金和政策的支持，廣西在支持區(qū)內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展工作上取得了一定成效，尤其在構(gòu)建我區(qū)以“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”的養(yǎng)老體系方面取得了顯著成績(jī)。

在農(nóng)村地區(qū)，通過籌措?yún)^(qū)本級(jí)福彩公益金、向中央申請(qǐng)專項(xiàng)資金等方式，自2013年起大力發(fā)展“農(nóng)村幸福養(yǎng)老院”建設(shè)，重點(diǎn)向農(nóng)村老人提供日間照料服務(wù)和組織精神文化活動(dòng)，截至2020年底，已建成4421家“農(nóng)村幸福養(yǎng)老院”；在城市地區(qū)，廣西區(qū)政府積極爭(zhēng)取中央資金支持，重點(diǎn)推動(dòng)、打造居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。例如，2016年，南寧市、柳州市為全國(guó)首批居家和社區(qū)養(yǎng)老試點(diǎn)城市，經(jīng)過數(shù)年發(fā)展，一些如“長(zhǎng)者食堂”“預(yù)約上門服務(wù)”“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”等新模式、新服務(wù)相繼而出。

一、概念釋義

1.“公建民營(yíng)”養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)

是養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的一種運(yùn)營(yíng)模式；“公建民營(yíng)”是指在新建養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)時(shí)，各級(jí)政府按照管辦分離的發(fā)展思路，由政府出資，招標(biāo)社會(huì)組織或服務(wù)團(tuán)體去經(jīng)辦或管理運(yùn)作，政府負(fù)責(zé)管理和監(jiān)督。社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)、公民個(gè)人負(fù)責(zé)日常運(yùn)營(yíng)和提供相關(guān)的養(yǎng)老服務(wù)，“公”與“民”之間通過契約、協(xié)議、法律來約定雙方的權(quán)責(zé)利。

2.“公辦民營(yíng)”養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)

是養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的一種運(yùn)營(yíng)模式；該概念強(qiáng)調(diào)了養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的所有權(quán)為政府或國(guó)家，但實(shí)際運(yùn)營(yíng)由非政府的組織、機(jī)構(gòu)、個(gè)人負(fù)責(zé)，“公”與“民”之間通過契約、協(xié)議、法律來約定雙方的權(quán)責(zé)利。是社會(huì)主義公有制養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)（如福利院）市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的一個(gè)方向。

3.“民建民營(yíng)”養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)

養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的一種運(yùn)營(yíng)模式；該概念強(qiáng)調(diào)了養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的規(guī)劃、興建、所有權(quán)的主體是非政府的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)、公民個(gè)人，多以營(yíng)利為目的。

二、百色市人口指標(biāo)概述

2015年，百色市戶籍總?cè)丝?13.19萬人，60歲及以上人口59.93萬人；2016年，百色市戶籍總?cè)丝?17.17萬人，60歲及以上人口61.85萬人；2017年，百色市戶籍總?cè)丝?17.57萬人，60歲及以上人口60.79萬人；2018年，百色市戶籍總?cè)丝?20.96萬人，60歲及以上人口62.72萬人；2019年，百色市戶籍總?cè)丝?22.68萬人。

2015年至2018年，百色市60歲及以上人口占戶籍總?cè)丝诒戎胤謩e為：14.5%、14.8%、14.6%、14.9%；2015年至2019年，百色市人口自然增長(zhǎng)率分別為：11.51‰、6.39‰、7.49‰、5.73‰、4.13‰3。

隨著區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口老齡化與少子化是到一定階段會(huì)出現(xiàn)的客觀現(xiàn)象.但我國(guó)仍屬于發(fā)展中國(guó)家，處于著力向“建成富強(qiáng)民主文明的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)”邁進(jìn)的重要?dú)v史階段，“老齡化與少子化”現(xiàn)象應(yīng)予以警惕。

2013-2019年廣西四市財(cái)政收支對(duì)照表 單位：億元

三、百色市政府收入與涉養(yǎng)老支出情況

按照中央和地方政府權(quán)責(zé)劃分，地方政府工作主要負(fù)責(zé)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、教育、民政、衛(wèi)生等具體事務(wù)。本研究將統(tǒng)計(jì)年鑒中的“社會(huì)保障和就業(yè)”“醫(yī)療衛(wèi)生”定為“涉養(yǎng)老支出”。通過縱向和橫向的對(duì)比，試圖確定地方政府對(duì)“社會(huì)保障和就業(yè)”“醫(yī)療衛(wèi)生”領(lǐng)域的重視程度。

百色市政府十分重視與“社會(huì)保障和就業(yè)”“醫(yī)療衛(wèi)生”有關(guān)的事業(yè)發(fā)展，僅2019年“涉養(yǎng)老支出”就占全市財(cái)政收入的69.29%。

但因百色市位于老、少、邊、山地區(qū)，屬典型的資源型城市，工業(yè)上以發(fā)展鋁工業(yè)及其上下游產(chǎn)業(yè)為主，目前，鋁期貨現(xiàn)貨市場(chǎng)價(jià)格平緩，無新設(shè)大型工礦企業(yè)；第三產(chǎn)業(yè)以民生相關(guān)行業(yè)為主導(dǎo)，尚未發(fā)展出以高新技術(shù)為驅(qū)動(dòng)的產(chǎn)業(yè)群，地方政府財(cái)政收入在增速、增幅上遠(yuǎn)低于區(qū)內(nèi)其他主要城市。而“社會(huì)保障和就業(yè)”“醫(yī)療衛(wèi)生”屬于政府剛性支出，且與當(dāng)年物價(jià)有極強(qiáng)的相關(guān)性，有效的應(yīng)對(duì)措施還是需要政府多方謀劃，大力提升當(dāng)年政府財(cái)政收入。

四、百色市“公建民營(yíng)”與“民建民營(yíng)”兩類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀

1.兩類機(jī)構(gòu)數(shù)量與規(guī)模

據(jù)公開資料整理，截至2020年3月，百色市共有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施973個(gè)。其中：全市“公辦”機(jī)構(gòu)有福利院12家、敬老院141家、五保村528個(gè)、農(nóng)村幸福院259個(gè)、日間照料中心2個(gè)、居家養(yǎng)老服務(wù)站7個(gè)；“公建民營(yíng)”機(jī)構(gòu)2家；“公辦民營(yíng)”2家；“民建民營(yíng)”機(jī)構(gòu)9家4。城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施覆蓋率為13.15%，農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施覆蓋率為14.4%。

2.兩類機(jī)構(gòu)發(fā)展的特點(diǎn)

（1）收住對(duì)象單一化

當(dāng)前，兩類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)主要收住對(duì)象為城市和農(nóng)村的“三無”“五保”“特困”人員。

機(jī)構(gòu)所有制結(jié)構(gòu)單一化

從全市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量看，絕大多數(shù)機(jī)構(gòu)為公辦，僅有少數(shù)縣份存在民辦或公辦民營(yíng)模式的機(jī)構(gòu)；從“兩類”機(jī)構(gòu)數(shù)量看，全市“公建民營(yíng)”機(jī)構(gòu)2家，“公辦民營(yíng)”2家，“民建民營(yíng)”機(jī)構(gòu)9家，反映了養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的市場(chǎng)化程度不足。

（3）民間力量參與度微弱

一是民間力量參與民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的數(shù)量微??；二是從事養(yǎng)老服務(wù)的人數(shù)不足。

（4）民辦資金來源有限

全市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)資金主要來源于地方政府的財(cái)政撥款、自治區(qū)政府福利彩票公益金、中央政府專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付；補(bǔ)貼資金額度與實(shí)際開支存在巨大缺額。

五、兩類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的瓶頸與問題

1.“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”發(fā)展滯后

當(dāng)前的“公建民營(yíng)”與“民建民營(yíng)”養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)在醫(yī)養(yǎng)、康養(yǎng)結(jié)合方面建設(shè)推進(jìn)緩慢，從環(huán)境、床位、設(shè)施和技術(shù)上，與新型“康養(yǎng)結(jié)合”“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的養(yǎng)老服務(wù)要求相差甚遠(yuǎn)。目前，各機(jī)構(gòu)主要還是以簡(jiǎn)單生活照料為主，沒有內(nèi)設(shè)醫(yī)護(hù)單元。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合協(xié)議主要是提供簡(jiǎn)單的治療，無法為老年人提供疾病預(yù)防、治療、康復(fù)、護(hù)理等專業(yè)醫(yī)療保健服務(wù)，僅有城區(qū)1家“公建民營(yíng)”養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)與所在社區(qū)的醫(yī)院簽約了“醫(yī)養(yǎng)協(xié)議”。

2.規(guī)劃設(shè)計(jì)面臨新壓力

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)和老齡化現(xiàn)象的不斷發(fā)展，現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)大部分凸顯供需不平衡、建設(shè)規(guī)劃不合理、不科學(xué)的等問題，亟須根據(jù)新趨勢(shì)選址建設(shè)或進(jìn)行升級(jí)改造，但建設(shè)規(guī)劃需兼顧文化交流、項(xiàng)目選址、空間布局等諸多方面，加之百色處于老、少、邊、山、窮地區(qū)，多為山地丘陵，村屯分散，間隔較遠(yuǎn)，給城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)規(guī)劃設(shè)計(jì)帶來新的壓力，面臨新的困難。

3.扶持政策面窄力薄

目前，各級(jí)政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的扶持政策主要是運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼和公共事業(yè)費(fèi)減免，而在房屋租金、員工稅收、融資貸款等方面的扶持政策尚無涉及，補(bǔ)貼資金杯水車薪。另外，由于存在養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)的政策支持力度不夠，在涉及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用地、選址、人員配備等方面難于妥善落實(shí)，發(fā)展相對(duì)緩慢。特別是縣域及偏遠(yuǎn)農(nóng)村，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施覆蓋率低，服務(wù)功能單一，城市與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)差距大，發(fā)展不平衡。尤其在市場(chǎng)、社會(huì)運(yùn)作作用方面沒有充分發(fā)揮，民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)發(fā)展緩慢。

4.資金投入存在“短板”

因資金投入不足，導(dǎo)致部分養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)度緩慢，建設(shè)周期長(zhǎng)。部分養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)房屋年久失修，陳舊破損、線路老化等，難以維修改造，存在較大安全隱患。部分養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)只能提供基本的住宿、餐飲服務(wù)，缺少活動(dòng)場(chǎng)所、閱覽室等其他生活服務(wù)功能。

5.養(yǎng)老設(shè)施利用率不足

“居家養(yǎng)老”依然是區(qū)域養(yǎng)老模式的主流；同時(shí)，一些民建民營(yíng)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)存在基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，機(jī)構(gòu)規(guī)模小、檔次低、功能單一，服務(wù)質(zhì)量不高。與老年人日益增長(zhǎng)的物質(zhì)、文化需求不相適應(yīng)，多數(shù)老人不愿選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，導(dǎo)致養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“閑置”，造成資源浪費(fèi)。

6.養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍薄弱

基層養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)隊(duì)伍薄弱，專業(yè)技術(shù)人才緊缺，管理人員整體素質(zhì)偏低，只能開展照顧老人生活起居、注意日常安全等護(hù)理，缺乏管理經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)護(hù)理能力，難以滿足當(dāng)前社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求。百色市縣級(jí)以上養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老護(hù)理人員只有218人，其中31人獲得養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)資格證書，持證上崗率僅為14.2%，多數(shù)護(hù)理人員未經(jīng)過專業(yè)的養(yǎng)老護(hù)理業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

六、對(duì)策與建議

1.加大政策扶持力度

一是進(jìn)一步健全基本養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，完善基層養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備，提升養(yǎng)老服務(wù)能力水平；二是積極探索將政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)制度向鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)延伸，加大政策扶持力度，充分撬動(dòng)民間資本和社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)；三是給予加大農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)更大政策傾斜力度，出臺(tái)相關(guān)措施，指導(dǎo)地方開展基層養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)的研究規(guī)劃設(shè)計(jì)，加強(qiáng)基層養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施設(shè)備配套建設(shè)，逐步縮小城鄉(xiāng)差距；四是加大對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在建設(shè)、用地等方面的政策支持力度，為養(yǎng)老服務(wù)多元化發(fā)展提供政策支撐。

2.加強(qiáng)服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)

建議暢通養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)發(fā)展通道，深化養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)工資收入分配制度改革，建立健全職業(yè)技能等級(jí)與養(yǎng)老護(hù)理員薪酬待遇掛鉤機(jī)制，吸引養(yǎng)老專業(yè)人才向基層流動(dòng)。

3.構(gòu)建多元化養(yǎng)老服務(wù)體系

一是大力打造集養(yǎng)老、醫(yī)療、保健為一體的區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療資源和養(yǎng)老資源的有效銜接；二是依托區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心，建立居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站），推行互聯(lián)網(wǎng)+智能養(yǎng)老，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療資源共享；三是鼓勵(lì)地方盤活現(xiàn)有資源，探索推進(jìn)中高端農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式，以適應(yīng)不同層次老人群體需求；著力構(gòu)建“疾病預(yù)防、治療、康復(fù)、護(hù)理”等多元化養(yǎng)老服務(wù)體系。

4.完善養(yǎng)老法律體系

建議完善養(yǎng)老優(yōu)待政策和法律援助制度，加大執(zhí)法監(jiān)督檢查，加強(qiáng)基層地區(qū)養(yǎng)老法律制度宣傳，形成敬老、愛老、助老濃厚氛圍。

5.拓寬設(shè)施建設(shè)與資金渠道

一是鼓勵(lì)全面放開鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，推動(dòng)社會(huì)資本參與農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)投資主體多元化；二是政府招商引資，鼓勵(lì)推進(jìn)市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)運(yùn)作，吸引各方社會(huì)經(jīng)濟(jì)力量積極參與養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院面臨的缺人、缺錢、缺機(jī)構(gòu)等難題。