于濤

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡(jiǎn)稱《建議》）指出，我國(guó)要“實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略”。黨中央首次將應(yīng)對(duì)人口老齡化提升為國(guó)家戰(zhàn)略，是貫徹以人民為中心發(fā)展思想的內(nèi)在要求，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必要保障，維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要舉措。

一、我國(guó)快速進(jìn)入老齡化社會(huì)

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、出生率降低、人口預(yù)期壽命延長(zhǎng)，我國(guó)老齡化社會(huì)的程度不斷加深、速度不斷加快、特點(diǎn)愈發(fā)鮮明。

一是我國(guó)即將邁入中度老齡化社會(huì)。2019年底，我國(guó)60歲以上的老年人口規(guī)模為2.54億人，占總?cè)丝诘?8.1%；65歲以上老年人口規(guī)模為1.76億人，占比為12.6%，這相當(dāng)于經(jīng)濟(jì)合作組織（OECD）國(guó)家1999年的水平。據(jù)《中國(guó)發(fā)展報(bào)告2020》預(yù)測(cè)，到2022年左右，我國(guó)65歲以上人口將占到總?cè)丝诘?4%，實(shí)現(xiàn)向中度老齡化社會(huì)的轉(zhuǎn)變；2050年我國(guó)老齡化將達(dá)到峰值，65歲以上人口占比將達(dá)27.9%。與此同時(shí)，勞動(dòng)力整體年齡在增大。1985年—2018年間，我國(guó)勞動(dòng)力人口的平均年齡從32.2歲上升到38.4歲。二是我國(guó)人口老齡化速度不斷加快。我國(guó)人口老齡化率增速?gòu)?009年的1.4%提高到2019年的5.0%，65歲以上老年人口年增量則從351萬(wàn)增加到945萬(wàn)人。三是我國(guó)在進(jìn)入老齡社會(huì)的同時(shí)，還經(jīng)歷著城鄉(xiāng)倒置、少子化、獨(dú)居化等新社會(huì)現(xiàn)象。2019年我國(guó)城鎮(zhèn)人口老齡化率為10.5%，農(nóng)村人口老齡化水平則較之高出5.3個(gè)百分點(diǎn)。2016年，我國(guó)60歲以上人口規(guī)模首次超過(guò)0-14歲人口規(guī)模，2018年更是較之高出1896萬(wàn)人，已經(jīng)進(jìn)入“老齡少子化”時(shí)代。

二、老齡社會(huì)面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇

一是老齡化社會(huì)對(duì)2035年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)形成挑戰(zhàn)?！督ㄗh》提出了在2035年實(shí)現(xiàn)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平的目標(biāo)，這就要求我國(guó)經(jīng)濟(jì)在老齡化不斷加深的背景下仍要保持一定的增速。但人口老齡化孕育著不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的因素：一方面，人口老齡化扭轉(zhuǎn)了全社會(huì)勞動(dòng)參與率的攀升態(tài)勢(shì)，我國(guó)勞動(dòng)參與率已經(jīng)從2010年高峰的73.3%下降到2019年的70.7%；另一方面，人口老齡化下儲(chǔ)蓄率可能出現(xiàn)下降，進(jìn)而對(duì)全要素生產(chǎn)率產(chǎn)生負(fù)面影響。日本經(jīng)濟(jì)從繁榮走向衰退正好發(fā)生在從老齡化社會(huì)向中度老齡化社會(huì)過(guò)度的1990年代，當(dāng)65歲以上人口比重從1990年的11.9%快速上升到2000年的17.0%，日本GDP增速則從7.7%快速下降到1.4%。這值得我國(guó)警惕。

二是老齡化社會(huì)對(duì)老年人的養(yǎng)老保障體系提出挑戰(zhàn)。較高老齡化率、高齡老齡化、二元結(jié)構(gòu)和社會(huì)變遷均對(duì)未來(lái)的養(yǎng)老保障體系提出了新的更高要求。較高以及快速的老齡化使社會(huì)氛圍、相關(guān)資源等均難以及時(shí)成功轉(zhuǎn)變。高齡老齡化則對(duì)養(yǎng)老服務(wù)提出了更個(gè)性化要求。農(nóng)村老齡化程度高于城鎮(zhèn)，而農(nóng)村居民不斷遷往城市更是進(jìn)一步加劇了農(nóng)村居民養(yǎng)老的難度。隨著老齡化社會(huì)的血親關(guān)系向姻親關(guān)系轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)上以子女養(yǎng)老的格局在發(fā)生變化。

三是未富先老局面下，老齡化社會(huì)對(duì)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)和資金統(tǒng)籌形成挑戰(zhàn)。從整體看，我國(guó)人口撫養(yǎng)比大幅提升，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)將超過(guò)撫幼負(fù)擔(dān)。老年撫養(yǎng)比預(yù)計(jì)在2030年前后超過(guò)少兒撫養(yǎng)比，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)日益成為勞動(dòng)年齡人口負(fù)擔(dān)的主要壓力來(lái)源。到2050年，老年撫養(yǎng)比上升至49.9%，約高出OECD發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平6個(gè)百分比。從區(qū)域看，不同區(qū)域、不同省份的養(yǎng)老金壓力差異較大，2017年全國(guó)撫養(yǎng)比最低的黑龍江為1.3：1，最高的廣東為9：1。從縱向看，我國(guó)養(yǎng)老金的收支壓力不斷加大，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收不抵支省份不斷增加，個(gè)人賬戶缺口不斷增大。從結(jié)構(gòu)看，養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)仍不平衡，過(guò)于依賴第一支柱，而第二支柱和第三支柱比重較低。

四是老齡化社會(huì)也蘊(yùn)含著發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟(jì)的良好機(jī)遇和巨大空間。一是銀發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有助于助推經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。一方面，銀發(fā)經(jīng)濟(jì)是一個(gè)多元化的產(chǎn)業(yè)體系，涵蓋日用品經(jīng)濟(jì)、保健品經(jīng)濟(jì)和服務(wù)類經(jīng)濟(jì)，產(chǎn)業(yè)覆蓋面廣、產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)，也被稱作21世紀(jì)的朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)。另一方面，我國(guó)老年群體數(shù)量龐大，老年人用品和服務(wù)需求巨大，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)仍處于發(fā)展的起步階段，老年醫(yī)療保健產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間十分廣闊。高齡、空巢、失能老年人口規(guī)模不斷擴(kuò)大，照護(hù)服務(wù)需求不斷增長(zhǎng)；老年旅游方興未艾；老齡用品消費(fèi)持續(xù)增長(zhǎng)。二是人口老齡化與居民平均消費(fèi)傾向存在一定的正相關(guān)關(guān)系。在消費(fèi)已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要?jiǎng)恿Φ漠?dāng)前以及未來(lái)，促進(jìn)老年人消費(fèi)有助于拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。牛津經(jīng)濟(jì)研究院預(yù)計(jì)，到2030年，美國(guó)的“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”將占據(jù)經(jīng)濟(jì)總量的一半以上。有研究指出，2050年我國(guó)60歲及以上老年人口總消費(fèi)61.26萬(wàn)億元，將是2020年的8.73倍。我國(guó)未來(lái)的銀發(fā)產(chǎn)業(yè)有望成為舉足輕重的重要產(chǎn)業(yè)。

三、“十四五”是布局老齡化社會(huì)建設(shè)的關(guān)鍵窗口期

新發(fā)展階段要求我們把握“十四五”的關(guān)鍵時(shí)期為應(yīng)對(duì)中度老齡化社會(huì)做更充足準(zhǔn)備?！笆奈濉睍r(shí)期我國(guó)的潛在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率可能是未來(lái)15年最高的時(shí)期，有望處于5%-6%的區(qū)間。與此同時(shí)，“十四五”時(shí)期我國(guó)將完成從老齡化社會(huì)到中度老齡化社會(huì)的轉(zhuǎn)換，轉(zhuǎn)換之后的老齡化社會(huì)建設(shè)無(wú)疑難度更大。較高的經(jīng)濟(jì)增速能保障我們有充足的財(cái)力、物力去改善養(yǎng)老服務(wù)、增大養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資、提高醫(yī)療保障水平，更充分的補(bǔ)足養(yǎng)老領(lǐng)域相關(guān)短板。

新發(fā)展格局要求通過(guò)滿足老齡化社會(huì)的消費(fèi)需求，夯實(shí)國(guó)內(nèi)國(guó)際大循環(huán)。一方面，老齡化社會(huì)的國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求是夯實(shí)國(guó)內(nèi)大循環(huán)的重要內(nèi)容。次貸危機(jī)之后我國(guó)實(shí)行了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（2009年）、城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（2011年）、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)（2014年）等改革，就有效提高了低收入群體的消費(fèi)能力。完善養(yǎng)老金體系有助于提升消費(fèi)，夯實(shí)國(guó)內(nèi)大循環(huán)。當(dāng)前，針對(duì)老年人口貧富差距較大的問(wèn)題，通過(guò)養(yǎng)老金改革緩解老年貧困問(wèn)題，釋放其邊際消費(fèi)傾向較高的消費(fèi)意愿，能夠更有效刺激老年人口消費(fèi)需求。另一方面，富裕的老年群體對(duì)國(guó)外保健商品、醫(yī)療服務(wù)等需求較大，是推動(dòng)國(guó)際大循環(huán)的重要群體。

疫情等重大危機(jī)后的改革往往能產(chǎn)生更顯著性的全局性影響。在經(jīng)濟(jì)下行周期，疊加百年不遇的重大疫情沖擊，越來(lái)越多的低收入老年群體的就業(yè)和收入無(wú)疑受到更大影響，群體性的生活無(wú)著可能誘發(fā)諸多社會(huì)矛盾和沖突。我國(guó)可在“十四五”著力推動(dòng)老齡社會(huì)硬骨頭相關(guān)改革，通過(guò)完善養(yǎng)老制度維護(hù)和提高社會(huì)穩(wěn)定性。

四、人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略的應(yīng)對(duì)策略

實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的國(guó)家戰(zhàn)略，需要積極開發(fā)人才紅利推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以增強(qiáng)物質(zhì)基礎(chǔ)，著力構(gòu)建多層次養(yǎng)老保障體系、加快推定養(yǎng)老金體系改革、實(shí)施漸進(jìn)式延遲法定退休年齡、推動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和銀發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

一是積極開發(fā)人才紅利推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

釋放人才紅利是實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，塑造發(fā)展新優(yōu)勢(shì)的重要途徑。十九屆五中全會(huì)提出，要提高人口素質(zhì)，積極開發(fā)老齡人力資源，就是要推動(dòng)構(gòu)建適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的人力資源體系，這也是我國(guó)實(shí)施人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。其一，提高人口素質(zhì)要求我國(guó)進(jìn)一步提高教育水平，構(gòu)建高質(zhì)量教育體系。其二，積極開發(fā)老齡人力資源潛力，提高老年大學(xué)基礎(chǔ)類和學(xué)習(xí)類課程比重，引導(dǎo)老年人進(jìn)行高質(zhì)量學(xué)習(xí)。在當(dāng)前人口平均壽命已達(dá)76歲背景下，男性60歲和女性50-55歲的退休年齡已經(jīng)顯得較為滯后，老年人力資源的開發(fā)具備了前提和基礎(chǔ)。這兩項(xiàng)措施有助于提升人口素質(zhì)和人力資本水平，從人口紅利走向人才紅利，為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型提供堅(jiān)實(shí)的人力資源支撐，進(jìn)一步提高全要素生產(chǎn)率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展。發(fā)展是第一要素，要用發(fā)展的辦法解決老齡化過(guò)程中的矛盾和問(wèn)題。

二是構(gòu)建多層次養(yǎng)老保障體系有助于實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)。

多層次養(yǎng)老保障體系構(gòu)建起老年人養(yǎng)老的社會(huì)安全網(wǎng)，符合我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的發(fā)展實(shí)際。我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)制度框架不斷健全，基本養(yǎng)老服務(wù)也得到有效發(fā)展。

2019年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長(zhǎng)期規(guī)劃》，提出健全以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)充分發(fā)展、醫(yī)養(yǎng)有機(jī)結(jié)合的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系，多渠道、多領(lǐng)域擴(kuò)大適老產(chǎn)品和服務(wù)供給，提升產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量。十九屆五中全會(huì)提出，發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)和互助性養(yǎng)老，支持家庭承擔(dān)養(yǎng)老功能，培育養(yǎng)老新業(yè)態(tài)，構(gòu)建居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系，健全養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度，并提出了“十四五”時(shí)期“多層次社會(huì)保障體系更加健全”的發(fā)展目標(biāo)。2020年脫貧攻堅(jiān)取得決定性勝利更是極大提升了農(nóng)村老年貧困人口的生活水平。截至2019年底，全國(guó)共有1447.3萬(wàn)老年人納入城鄉(xiāng)低保，386.2萬(wàn)特困老年人納入特困救助供養(yǎng)，3500多萬(wàn)老年人享受了不同類型的老年福利補(bǔ)貼，并全面建立了農(nóng)村留守老年人關(guān)愛服務(wù)政策。

三是加快推進(jìn)養(yǎng)老金體系改革以穩(wěn)固老有所依。

養(yǎng)老金體系構(gòu)建起老年人養(yǎng)老最堅(jiān)實(shí)的資金支撐。其一，從結(jié)構(gòu)看，要從頂層設(shè)計(jì)角度優(yōu)化養(yǎng)老金三大支柱，明確職責(zé)功能，構(gòu)建更具可持續(xù)性的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。就第一支柱來(lái)說(shuō)，建立政府主導(dǎo)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本國(guó)民養(yǎng)老金。從形式看，可將城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)統(tǒng)籌賬戶分離出來(lái)，與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌為基本國(guó)民養(yǎng)老金。從目標(biāo)看，適度提高保障水平，解決老年人絕對(duì)貧困問(wèn)題。從收入來(lái)源看，基本國(guó)民養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)在財(cái)政支持下體現(xiàn)互濟(jì)屬性，降低對(duì)財(cái)政剛性的依賴；增強(qiáng)對(duì)個(gè)人繳費(fèi)的激勵(lì)程度。就第二支柱來(lái)說(shuō)，可探索將城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶做實(shí)后并入企業(yè)年金；保持單位繳費(fèi)比例的穩(wěn)定；統(tǒng)籌以企業(yè)年金和職業(yè)年金為代表的傳統(tǒng)第二支柱的發(fā)展。就三支柱來(lái)說(shuō)，高保障的個(gè)性化需求需要借助第三支柱實(shí)現(xiàn)。為第三支柱發(fā)展構(gòu)建制度環(huán)境，推廣投資管理公共服務(wù)平臺(tái)；遞延商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人所得稅政策應(yīng)加快立法，落實(shí)細(xì)則；適度提高扣除標(biāo)準(zhǔn)，并建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制；建立動(dòng)態(tài)公開的養(yǎng)老金年齡調(diào)整機(jī)制。其二，從區(qū)域不平衡考慮，要實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌。2010年出臺(tái)的社會(huì)保險(xiǎn)法提出，“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌”。2017年黨的十九大明確要求“盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌”；2018年7月1日起，實(shí)施企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度；2020年底將全面實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老基金省級(jí)層面的統(tǒng)收統(tǒng)支。

四是實(shí)施漸進(jìn)式延遲法定退休年齡要考慮老有所安。

我國(guó)應(yīng)從現(xiàn)實(shí)性和可持續(xù)性出發(fā)，實(shí)施漸進(jìn)式延遲法定退休年齡，穩(wěn)定百姓預(yù)期，使人民安心。其一，盡快實(shí)施延長(zhǎng)退休年齡的政策。2013年11月，十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，要“研究制訂漸進(jìn)式延遲退休年齡政策”。十九屆五中全會(huì)公告明確提出“實(shí)施漸進(jìn)式延遲法定退休年齡”。新中國(guó)成立初期確定的男性60歲、女干部55歲、女職工50歲的法定退休年齡，近70年未有調(diào)整。其二，延遲退休的漸進(jìn)式政策應(yīng)充分考慮社會(huì)公眾可承受能力，建議設(shè)置足夠的過(guò)渡期，小步慢走。延遲退休調(diào)整關(guān)系億萬(wàn)群眾的切身利益和整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)健運(yùn)行，政府應(yīng)重視專業(yè)評(píng)估，從透明性、公開性和科學(xué)性等方面做好準(zhǔn)備工作。

五是推動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和銀發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以實(shí)現(xiàn)老有所樂(lè)。

《建議》將養(yǎng)老服務(wù)作為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中生活性服務(wù)業(yè)的重要部分，明確發(fā)展方向是高品質(zhì)和多樣化，目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)老有所樂(lè)。培育和發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和銀發(fā)經(jīng)濟(jì)才能滿足老年人日益增長(zhǎng)的美好生活需要。新基建等信息基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)有助于為老年人群提供更為便捷的服務(wù)和保障。補(bǔ)足養(yǎng)老社區(qū)投資短板、推動(dòng)老年旅游發(fā)展，在老年人社交娛樂(lè)、養(yǎng)生理療、照料護(hù)理等方面提供多元化、分層次、廣覆蓋的產(chǎn)品和服務(wù)體系。