類延村 丁可可

2020年12月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《進(jìn)一步完善失信約束制度 構(gòu)建誠信建設(shè)長效機(jī)制的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），失信聯(lián)合懲戒有了更規(guī)范的政策遵循。目前，信用聯(lián)合懲戒合作備忘錄的政策擴(kuò)散已成趨勢，主要涉及金融、科研、文化等領(lǐng)域。如何協(xié)調(diào)好信用主體權(quán)益保護(hù)與公共利益維護(hù)，提高國家聯(lián)合懲戒備忘錄的適用與認(rèn)可成為當(dāng)前社會(huì)信用治理的重要命題。

一、國家信用聯(lián)合懲戒合作備忘錄的結(jié)構(gòu)與體系

自國務(wù)院發(fā)布《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）以來，構(gòu)建守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒機(jī)制成為社會(huì)信用體系建設(shè)的工作重點(diǎn)。截至2020年5月，中央層面共簽署51個(gè)備忘錄，包括46個(gè)“懲戒（獎(jiǎng)懲）備忘錄”以及5個(gè)“激勵(lì)備忘錄”。[1]備忘錄不僅在文本數(shù)量上存在一定規(guī)模，在形式類型與文本結(jié)構(gòu)層面也存在一定的規(guī)律。

（一）國家聯(lián)合懲戒合作備忘錄的形式類型

國家信用聯(lián)合懲戒合作備忘錄實(shí)行聯(lián)合發(fā)文，簽署者主要包括國務(wù)院各部委、司法機(jī)關(guān)、黨委機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、營利組織等主體，簽署者數(shù)量與社會(huì)信用體系建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域分布、簽署主體本身的職能職責(zé)以及社會(huì)信用體系建設(shè)的相關(guān)性等因素呈正相關(guān)。[2]依據(jù)發(fā)布主體的機(jī)關(guān)屬性，合作備忘錄分為政府主導(dǎo)型與政府參與型兩種類型（如表1所示）。

政府參與型是以黨委機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)為牽頭發(fā)布主體，國家發(fā)改委等行政機(jī)關(guān)為聯(lián)署主體的備忘錄類型。其中包含《構(gòu)建誠信、懲戒失信合作備忘錄》《關(guān)于在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中對(duì)失信被執(zhí)行人實(shí)施聯(lián)合懲戒的通知》兩個(gè)規(guī)范性文件。政府參與型聯(lián)合懲戒合作備忘錄主要是指最高人民法院等司法機(jī)關(guān)對(duì)懲戒對(duì)象所采取的資格限制、高消費(fèi)限制等一系列懲戒措施的文件。由于司法機(jī)關(guān)的職能較為單一、涉及職能較為專業(yè)，故其實(shí)施的懲戒措施類型也較為局限，懲戒對(duì)象主要針對(duì)失信被執(zhí)行人。

政府主導(dǎo)型是以國家發(fā)改委為牽頭發(fā)布主體，黨委機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)構(gòu)、群團(tuán)組織等為聯(lián)署主體的備忘錄類型。2012年《國務(wù)院關(guān)于同意調(diào)整社會(huì)信用體系建設(shè)部際聯(lián)席會(huì)議職責(zé)和成員單位的批復(fù)》中將社會(huì)信用體系建設(shè)部際聯(lián)席會(huì)議的牽頭單位調(diào)整為發(fā)展改革委、人民銀行，召集人由發(fā)展改革委主任和人民銀行行長擔(dān)任，失信聯(lián)合懲戒合作備忘錄逐漸由政府參與型向政府主導(dǎo)型發(fā)展和轉(zhuǎn)變。在46項(xiàng)政策中，政府主導(dǎo)型達(dá)43個(gè)。這說明行政機(jī)關(guān)在已然成為建立和完善失信聯(lián)合懲戒制度的主導(dǎo)者，符合其在社會(huì)治理格局中的“政府負(fù)責(zé)”角色定位。

在聯(lián)合簽署主體順序上，參與機(jī)關(guān)順序與職責(zé)權(quán)限有關(guān)。通過對(duì)比分析可見，參與主體順序主要遵循“牽頭單位→主管單位→黨委機(jī)關(guān)→其他相關(guān)單位”的序次。在牽頭單位方面，政府主導(dǎo)型主要為國家發(fā)改委與中國人民銀行;主管單位則依據(jù)聯(lián)合懲戒合作備忘錄涉及的具體領(lǐng)域而有調(diào)整;黨委機(jī)關(guān)參與較多的是中央組織部、中央宣傳部、中央編辦、中央文明辦等部門;其他相關(guān)單位根據(jù)聯(lián)合懲戒措施的具體內(nèi)容做調(diào)整。2012年“社會(huì)信用體系建設(shè)部際聯(lián)席會(huì)議”調(diào)整為發(fā)改委與央行雙牽頭后，聯(lián)合懲戒備忘錄發(fā)展的“政府主導(dǎo)”導(dǎo)向更加明顯。

（二）國家聯(lián)合懲戒合作備忘錄的文本結(jié)構(gòu)

一是表明聯(lián)合簽署目的與依據(jù)。聯(lián)合簽署目的主要包括全面貫徹黨中央有關(guān)會(huì)議精神、深入學(xué)習(xí)習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想、加快推進(jìn)涉及領(lǐng)域信用體系建設(shè)等。聯(lián)合簽署依據(jù)主要包括兩個(gè)方面：信用相關(guān)領(lǐng)域的引領(lǐng)性文件，例如《規(guī)劃綱要》《指導(dǎo)意見》等;信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲合作備忘錄涉及領(lǐng)域的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等，例如社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的《社會(huì)保險(xiǎn)法》等。

二是明確失信聯(lián)合懲戒對(duì)象。失信聯(lián)合懲戒對(duì)象即作出備忘錄中規(guī)定的嚴(yán)重失信行為的信用個(gè)體，在備忘錄文本中對(duì)嚴(yán)重失信行為的界定主要體現(xiàn)為三種形式：首先，簡短明了規(guī)定涉及領(lǐng)域的失信行為大致范圍;其次，規(guī)定涉及領(lǐng)域失信行為的具體類型與范圍;再次，列舉失信聯(lián)合懲戒措施。懲戒措施即簽署備忘錄的其他部門在各自領(lǐng)域依法依規(guī)采取的具體懲戒措施。按具體內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)劃分，可分為公開警示類、限制高消費(fèi)類[3]、資格限制類和其他類懲戒措施。

四是提出聯(lián)合懲戒實(shí)施方式。這部分內(nèi)容的重點(diǎn)在于“跨地區(qū)、跨部門、跨領(lǐng)域”的執(zhí)行機(jī)制，聯(lián)合懲戒措施發(fā)布主體與備忘錄聯(lián)合簽署主體通過全國信用信息共享平臺(tái)等權(quán)威官方網(wǎng)站共享失信聯(lián)合懲戒對(duì)象名單。聯(lián)合實(shí)施主體通過名單進(jìn)行相應(yīng)的聯(lián)合懲戒措施，并將懲戒結(jié)果反饋給發(fā)布主體，這部分內(nèi)容主要包括信息共享、聯(lián)合獎(jiǎng)懲執(zhí)行情況的記錄與反饋、聯(lián)合獎(jiǎng)懲的動(dòng)態(tài)管理、失信懲戒的期限與信用修復(fù)等內(nèi)容。

五是規(guī)定其他相關(guān)事宜。除以上內(nèi)容外，聯(lián)合懲戒合作備忘錄往往還規(guī)定“黑名單”信息的及時(shí)更新、授權(quán)與推送工作，各聯(lián)合實(shí)施主體的“積極落實(shí)”義務(wù)，版本修改規(guī)則等內(nèi)容。

（三）國家聯(lián)合懲戒合作備忘錄的懲戒對(duì)象

聯(lián)合懲戒對(duì)象通常又稱信用“黑名單”，是由主管部門根據(jù)合作備忘錄文本中的失信行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)確定，具有明確的限定性，具體分為個(gè)體、法人或非法人組織兩類。

個(gè)體懲戒對(duì)象是指個(gè)人自身所做出的失信行為被認(rèn)定為嚴(yán)重失信行為進(jìn)而成為聯(lián)合懲戒對(duì)象的類型。這一類型的聯(lián)合懲戒對(duì)象具有限定性的特點(diǎn)，聯(lián)合懲戒措施的執(zhí)行是失信主體為自身不良行為負(fù)責(zé)的體現(xiàn)，聯(lián)合懲戒主體在實(shí)踐過程中僅僅只針對(duì)失信主體個(gè)人，而不能涉及與其有利益關(guān)系或其他關(guān)系的個(gè)體。

法人和非法人組織懲戒對(duì)象是指組織所做出的失信行為被認(rèn)定為嚴(yán)重失信行為進(jìn)而成為聯(lián)合懲戒對(duì)象的類型。企業(yè)作為市場的主要參與者，這類聯(lián)合懲戒對(duì)象相比于個(gè)體更加普遍，聯(lián)合懲戒措施也均針對(duì)企業(yè)組織或者其法定代表人。這一類型聯(lián)合懲戒對(duì)象在沒有完成政策規(guī)定履行的義務(wù)和需要償還的債務(wù)之前，企業(yè)組織或法定代表人仍然會(huì)處于失信黑名單內(nèi)，仍然要被執(zhí)行資格限制、市場準(zhǔn)入限制以及高消費(fèi)限制等一系列措施。

二、國家聯(lián)合懲戒合作備忘錄的基本擴(kuò)散形態(tài)

（一）失信聯(lián)合懲戒合作備忘錄的時(shí)間擴(kuò)散形態(tài)

一是緩慢增長階段（2014—2015）。2014年至2015年間，我國共出臺(tái)了5部失信聯(lián)合懲戒政策文件，且多集中在《信用規(guī)劃》發(fā)布之后（如圖1）?？梢姟缎庞靡?guī)劃》等指導(dǎo)性文件的發(fā)布為后續(xù)失信聯(lián)合懲戒制度的政策制定提供了內(nèi)容指導(dǎo)與執(zhí)行依據(jù)。第一部失信懲戒制度文件出臺(tái)時(shí)，失信聯(lián)合懲戒這一概念在社會(huì)各界并沒有普及。這一階段失信聯(lián)合懲戒主要集中在市場經(jīng)濟(jì)部分，雖然國家行政機(jī)關(guān)已經(jīng)開始重視信用聯(lián)合懲戒制度，但是由于制度剛剛起步，正式推行的過程較為困難。

二是加速擴(kuò)散階段（2016—2017）（如圖1）。2016年《指導(dǎo)意見》的發(fā)布對(duì)失信聯(lián)合懲戒制度在全國各領(lǐng)域的擴(kuò)散產(chǎn)生了明顯推動(dòng)。在加速擴(kuò)散階段，中央共出臺(tái)24部失信聯(lián)合懲戒合作備忘錄政策文件，約占文件總數(shù)52%，涉及市場經(jīng)濟(jì)、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等多個(gè)領(lǐng)域。這一階段各領(lǐng)域聯(lián)合懲戒政策公布量急劇上升，失信聯(lián)合懲戒制度進(jìn)入快速發(fā)展階段。

三是全面覆蓋階段（2018—2020）。政策創(chuàng)新擴(kuò)散的覆蓋領(lǐng)域逐漸擴(kuò)大（如圖1）。截至2020年5月，中央層面共出臺(tái)失信聯(lián)合懲戒（獎(jiǎng)懲）制度文件46個(gè)，聯(lián)合簽署單位包含經(jīng)濟(jì)管理部門、市場監(jiān)管部門、社會(huì)管理部門和公共服務(wù)部門，涉及金融、科研、醫(yī)療、旅游等多個(gè)領(lǐng)域，失信聯(lián)合懲戒制度的領(lǐng)域逐漸趨向全覆蓋。

（二）失信聯(lián)合懲戒合作備忘錄的領(lǐng)域擴(kuò)散形態(tài)

一是首要關(guān)注市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。市場誠信是社會(huì)信用體系建設(shè)的最具共識(shí)領(lǐng)域。市場經(jīng)濟(jì)類聯(lián)合懲戒專項(xiàng)文件達(dá)29部，占比67.4%，包含房地產(chǎn)、招投標(biāo)、安全生產(chǎn)等失信聯(lián)合懲戒機(jī)制重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域。市場經(jīng)濟(jì)的趨利性與失信成本低的特點(diǎn)導(dǎo)致市場主體違約、生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品等失信行為頻出，對(duì)市場主體失信行為懲戒的重視是對(duì)經(jīng)濟(jì)誠信建設(shè)現(xiàn)實(shí)困境的真切回應(yīng)。

二是企業(yè)誠信領(lǐng)域懲戒力度加大。企業(yè)作為市場經(jīng)濟(jì)的主要參與者，與社會(huì)公眾、企業(yè)組織、國家政府等的聯(lián)系較為頻繁。《規(guī)劃綱要》特別提出要加大失信企業(yè)懲戒力度，重點(diǎn)關(guān)注企業(yè)誠信領(lǐng)域。因此，企業(yè)誠信類失信聯(lián)合懲戒合作備忘錄亦屬較多類型，例如：《失信企業(yè)協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒合作備忘錄》《關(guān)于對(duì)違法失信上市公司相關(guān)責(zé)任主體實(shí)施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》等。這進(jìn)一步加大了企業(yè)失信成本，為長久性市場行為提供了有效制度保障。

三是社會(huì)誠信領(lǐng)域關(guān)注度逐步增強(qiáng)。社會(huì)誠信類失信聯(lián)合懲戒合作備忘錄的擴(kuò)散主要涉及環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障、文化旅游等領(lǐng)域（如圖2）。2016年7月，國家發(fā)改委聯(lián)合生態(tài)環(huán)境部等31個(gè)部門發(fā)布了《關(guān)于對(duì)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域失信生產(chǎn)經(jīng)營單位及其有關(guān)人員開展聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》，這是我國涉及社會(huì)誠信領(lǐng)域出臺(tái)的第一個(gè)失信聯(lián)合懲戒備忘錄。隨后，旅游、醫(yī)療、科研、文化等領(lǐng)域也陸續(xù)出臺(tái)聯(lián)合懲戒合作備忘錄，信用懲戒治理的適用面得到有效擴(kuò)展。

（三）失信聯(lián)合懲戒合作備忘錄的文本內(nèi)容擴(kuò)散形態(tài)

失信聯(lián)合懲戒合作備忘錄在懲戒措施內(nèi)容層面包括行政性約束與懲罰措施、市場性約束與懲戒、行業(yè)性約束與懲戒、社會(huì)性約束與懲戒四個(gè)部分。這四類懲戒措施類型涉及內(nèi)容廣泛，幾乎涵蓋了社會(huì)個(gè)體生產(chǎn)生活、合作經(jīng)營的各個(gè)方面，是失信聯(lián)合懲戒合作備忘錄的主要構(gòu)成內(nèi)容。就目前的46件聯(lián)合懲戒合作備忘錄而言，在政策文本內(nèi)容總體框架與原則性規(guī)定不變的前提下，行政性與市場性懲戒措施仍然占據(jù)很大比例，行業(yè)性與社會(huì)性懲戒措施的相關(guān)內(nèi)容開始不斷增大。中央部門在政策制定層面需提高四類懲戒措施分布的平衡性，重視提高信用主體失信成本，推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)。

三、國家信用聯(lián)合懲戒合作備忘錄政策擴(kuò)散的主要困境

（一）失信聯(lián)合懲戒制度執(zhí)行主體碎片化

一是聯(lián)合執(zhí)行部門信息共享范圍局限。部門之間簽訂了信用共享?xiàng)l款后，信用主體的相關(guān)信息職能在簽訂部門間共享，未參與簽訂的其他部門則無法獲得并利用相關(guān)信息。這種信息共享模式在實(shí)踐中會(huì)限制信用聯(lián)合懲戒的有效性，相關(guān)部門無法在第一時(shí)間內(nèi)獲得相關(guān)信用主體的信用信息，進(jìn)而有效地開展聯(lián)合懲戒工作。

二是聯(lián)合執(zhí)行部門信息共享內(nèi)容不足。信用信息的整體性需要各個(gè)部門建立完善及時(shí)的信息聯(lián)通機(jī)制。在實(shí)踐中，信用個(gè)體的信用信息往往分散在單個(gè)部門中，例如多部門簽訂了信用懲戒聯(lián)合備忘錄，但部門與部門之間的信息共享內(nèi)容與范圍卻各不相同，呈現(xiàn)信息孤島、信息分散化的現(xiàn)實(shí)形態(tài)。

三是聯(lián)合執(zhí)行部門信息整合機(jī)制欠缺。目前，信用聯(lián)合懲戒機(jī)制的信息共享與整合技術(shù)還有待提高，不同聯(lián)合執(zhí)行部門所掌握以及可以公開共享的信息非常冗雜，缺乏體系化管理，在實(shí)踐中存在信用信息記錄不全面、失信等級(jí)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、信用信息范圍界定不明、跨部門信息共享技術(shù)不成熟等問題，解決信息雜糅與混亂問題是當(dāng)前失信聯(lián)合懲戒機(jī)制建設(shè)的重要議題，應(yīng)該受到足夠重視。

（二）失信聯(lián)合懲戒制度執(zhí)行范圍模糊化

一是嚴(yán)重失信行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。失信聯(lián)合懲戒相關(guān)法律法規(guī)、政策文件中對(duì)于失信行為等級(jí)的界定與認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并未達(dá)成共識(shí)，且部分法規(guī)中未使用“失信行為”這一概念，而是以“負(fù)面信息”“不良行為”等概念代替，模糊了“失信行為”的概念界定。一方面“失信行為”界定的模糊性體現(xiàn)在盡可能地將普遍存在的違法違規(guī)行為納入失信行為范疇，將失信懲戒這一新興治理方式運(yùn)用至社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，存在明顯的擴(kuò)大化和泛化的傾向;另一方面，對(duì)于不同失信行為缺乏合理分級(jí)，一般失信行為納入聯(lián)合懲戒的風(fēng)險(xiǎn)較大，違背了《指導(dǎo)意見》所確定的對(duì)嚴(yán)重失信行為進(jìn)行聯(lián)合懲戒的原則。

二是聯(lián)合執(zhí)行部門職責(zé)權(quán)限不細(xì)化。聯(lián)合懲戒合作備忘錄中的懲戒措施和附表會(huì)標(biāo)注該項(xiàng)措施的負(fù)責(zé)部門與協(xié)同執(zhí)行部門，但是部分合作備忘錄并沒有具體的細(xì)化分工，這就增加了實(shí)踐中各部門執(zhí)行的裁量權(quán)與隨意性，造成制度執(zhí)行范圍的模糊化。

（三）失信聯(lián)合懲戒制度執(zhí)行監(jiān)管分散化

一是聯(lián)合懲戒對(duì)象名單條塊分割現(xiàn)象明顯。由于信用立法仍在推行中，失信聯(lián)合懲戒名單的認(rèn)定程序、標(biāo)準(zhǔn)、范圍沒有一個(gè)全國統(tǒng)一的界定。在中央層面，各領(lǐng)域都根據(jù)自身領(lǐng)域?qū)嶋H制定名單認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，部分領(lǐng)域缺乏合理性與科學(xué)性的論證，增加了制度實(shí)踐推行的難度，降低了信用監(jiān)管措施的有效性。

二是失信信息更新頻率與動(dòng)態(tài)性不足。事后信用監(jiān)管以信用主體的信息狀況為依據(jù)，有關(guān)部門應(yīng)該重視信用信息更新的頻率與時(shí)效性，對(duì)于新增的失信名單及時(shí)更新，退出的失信名單及時(shí)清除，保持信用信息的動(dòng)態(tài)性，提高信用監(jiān)管的準(zhǔn)確性。

三是信用監(jiān)管的公權(quán)力規(guī)制機(jī)制不夠完善。失信聯(lián)合懲戒措施對(duì)失信主體具有明顯的負(fù)面效應(yīng)，政府等公權(quán)力部門在執(zhí)行過程中應(yīng)該有明確的執(zhí)行界限與范圍，厘清制度執(zhí)行目的的達(dá)成與失信主體合法權(quán)益的維護(hù)之間的平衡關(guān)系。

四、國家信用聯(lián)合懲戒政策擴(kuò)散的法治矯正與科學(xué)發(fā)展

（一）推進(jìn)信用立法，完善信用聯(lián)合懲戒制度的法律依據(jù)

1.積極納入草案重點(diǎn)議題，出臺(tái)聯(lián)合懲戒專項(xiàng)部門規(guī)章

基于國家基礎(chǔ)性信用立法缺位的現(xiàn)狀，懲戒主體擁有較多自由裁量權(quán)，部分懲戒主體實(shí)施聯(lián)合懲戒時(shí)有較多隨意性，這易對(duì)信用主體的合法權(quán)益造成侵犯，影響了制度執(zhí)行與權(quán)益保障的平衡。因此，失信聯(lián)合懲戒有必要納入信用立法的重點(diǎn)議題，出臺(tái)高位階的聯(lián)合懲戒依據(jù)，重點(diǎn)關(guān)注資格限制和高消費(fèi)限制類措施。這兩類懲戒措施在聯(lián)合懲戒合作備忘錄的占據(jù)比例較大，影響信用主體的權(quán)利范圍較廣，且限制的信用主體權(quán)利較為核心，需要更高位階的法律加以規(guī)范。[4]資格限制類措施在實(shí)踐執(zhí)行中可能會(huì)因?yàn)槭怕?lián)合懲戒文件的法律位階不夠，使得“合作備忘錄”中的資格限制類措施潛存限制正當(dāng)行政許可的風(fēng)險(xiǎn)，這不利于聯(lián)合懲戒機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾充分理解聯(lián)合懲戒的制度內(nèi)涵，阻礙聯(lián)合懲戒制度的實(shí)施。限制高消費(fèi)措施涉及對(duì)失信主體出行自由的限制，雖然司法解釋已賦予限制高消費(fèi)明確的法律依據(jù)，但在具體決策程序、執(zhí)行機(jī)關(guān)、終止方式、救濟(jì)渠道等方面的規(guī)定均較為模糊。[5]

由此，失信聯(lián)合懲戒專項(xiàng)部門規(guī)章的制定工作應(yīng)盡快納入立法議程。國務(wù)院部委、人民銀行和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)在信用規(guī)章創(chuàng)制中應(yīng)積極融入聯(lián)合懲戒內(nèi)容，甚至在領(lǐng)域內(nèi)出臺(tái)專項(xiàng)懲戒規(guī)章，為失信懲戒提供更為明確和強(qiáng)有力的依據(jù)，填補(bǔ)當(dāng)前中央層面失信懲戒專項(xiàng)立法空白。

2.明確失信行為的法律概念，力求形成社會(huì)共識(shí)

失信行為的概念界定與等級(jí)認(rèn)定是聯(lián)合懲戒措施執(zhí)行的基礎(chǔ)。有關(guān)部門應(yīng)該在明確失信行為法律本體概念的基礎(chǔ)上，從矯正失信聯(lián)合懲戒的泛道德化與法律概念切口的問題。一是矯正失信聯(lián)合懲戒的泛道德化問題。在失信聯(lián)合懲戒制度中，信用主體行為被認(rèn)定為嚴(yán)重失信行為時(shí)即被納入涉及領(lǐng)域的市場“黑名單”，聯(lián)合懲戒主體根據(jù)認(rèn)定結(jié)果對(duì)失信主體開展失信聯(lián)合懲戒措施。失信行為認(rèn)定須與信用存在緊密關(guān)聯(lián)，而不能以道德準(zhǔn)則為依據(jù)，例如：將不文明行為、道德失范行為作為失信行為認(rèn)定與懲戒則需要堅(jiān)持審慎原則。針對(duì)失信聯(lián)合懲戒制度的泛道德化現(xiàn)狀，有關(guān)部門在對(duì)失信行為概念界定上需明晰道德與法律的界限，將作為失信聯(lián)合懲戒措施的法律執(zhí)行依據(jù)與道德規(guī)則相分離。信用主體的不良行為可納入綜合信用信息狀況中，以此來對(duì)社會(huì)誠信狀況進(jìn)行監(jiān)管，但是不可以作為失信聯(lián)合懲戒的執(zhí)行依據(jù)，兩者應(yīng)有明確界限。二是在界定失信行為時(shí)堅(jiān)持合理的“切口”。在失信行為的法律界定層面，立法者要明確創(chuàng)制原則，特別是要區(qū)分失信行為與違法行為、減損公益行為之間的關(guān)系。因與失信行為直接鏈接的是“失信懲戒”，在本質(zhì)上是對(duì)信用主體法律權(quán)益的減損，要堅(jiān)持“小切口”原則，保證信用懲戒專項(xiàng)立法的合規(guī)性。

3.注重信用懲戒與其他版塊的有效銜接，完善國家信用一體化建設(shè)

失信聯(lián)合懲戒雖然取得了階段性成效，但不平衡問題仍然較為突出。要形成更為有效的信用聯(lián)合機(jī)制，實(shí)現(xiàn)失信聯(lián)合懲戒制度的規(guī)范發(fā)展，有關(guān)部門必須要以保護(hù)信用主體合法權(quán)益為原則，處理好失信懲戒與信用體系建設(shè)中其他版塊的平衡關(guān)系。[6]一是失信懲戒與守信激勵(lì)的平衡。失信聯(lián)合懲戒是為了改善當(dāng)前社會(huì)誠信現(xiàn)狀，提高失信成本，并非為了懲戒而懲戒。首先，有關(guān)部門應(yīng)重視失信懲戒與守信激勵(lì)目標(biāo)的統(tǒng)一。失信聯(lián)合懲戒制度與守信聯(lián)合激勵(lì)制度的共同目標(biāo)即推進(jìn)社會(huì)信用體系與誠信法治的建設(shè)。[7]聯(lián)合懲戒措施的實(shí)施要重視激勵(lì)手段產(chǎn)生的正面效應(yīng)。其次，應(yīng)重視失信懲戒與守信激勵(lì)內(nèi)容的關(guān)聯(lián)。失信聯(lián)合懲戒制度是以懲戒的方式實(shí)現(xiàn)信用主體守信的普遍化，懲戒本身不是制度創(chuàng)建與執(zhí)行的目的。失信聯(lián)合懲戒執(zhí)行主體在制度實(shí)施過程中應(yīng)強(qiáng)化權(quán)利救濟(jì)等退出程序的完善，平衡好失信懲戒與守信激勵(lì)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。最后，有關(guān)部門應(yīng)重視失信懲戒與守信激勵(lì)的程序銜接。失信聯(lián)合懲戒對(duì)象即該領(lǐng)域的市場“黑名單”，守信聯(lián)合激勵(lì)對(duì)象即涉及領(lǐng)域的市場“紅名單”。在實(shí)踐執(zhí)行中，往往會(huì)出現(xiàn)對(duì)象認(rèn)定錯(cuò)誤等損害信用主體合法權(quán)益的情況，失信懲戒制度與守信激勵(lì)制度兩者的程序銜接要順暢。

二是失信懲戒與信用修復(fù)的銜接。失信主體在被納入聯(lián)合懲戒對(duì)象名單后，會(huì)通過刪除性修復(fù)、異議性修復(fù)、注釋性修復(fù)和時(shí)間性修復(fù)等形式消除負(fù)面影響。信用修復(fù)是信用聯(lián)合懲戒制度的后置程序，失信主體采取信用修復(fù)的頻率與范圍和失信懲戒的領(lǐng)域、程序、適用期限有緊密聯(lián)系?，F(xiàn)行實(shí)踐出現(xiàn)的懲戒對(duì)象認(rèn)定錯(cuò)誤、懲戒方式不當(dāng)?shù)葥p害失信主體合法權(quán)益的行為與社會(huì)各界對(duì)于失信懲戒的合法性擔(dān)憂，加大了信用修復(fù)條件與程序完善工作的現(xiàn)實(shí)緊迫性。

（二）推進(jìn)國家信用聯(lián)合懲戒合作備忘錄內(nèi)容規(guī)定范疇的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化

1.完善失信等級(jí)認(rèn)定制度

完善失信等級(jí)認(rèn)定制度是提高懲戒對(duì)象認(rèn)定程序標(biāo)準(zhǔn)化與規(guī)范化的有效舉措之一。針對(duì)嚴(yán)重失信行為的具體類型，大多數(shù)信用聯(lián)合懲戒合作備忘錄都采用明示列舉的方式，這有利于聯(lián)合懲戒主體更加明確執(zhí)行范圍與適用主體，防止在實(shí)踐中出現(xiàn)自由裁量權(quán)過大，損害信用主體合法權(quán)益的行為。但是也有部分領(lǐng)域?qū)τ谑诺燃?jí)的描述較為模糊，執(zhí)行主體在實(shí)踐中可能隨意擴(kuò)大失信行為認(rèn)定范圍，出現(xiàn)濫用權(quán)力的情況。因此，信用聯(lián)合懲戒制度中不同領(lǐng)域、不同地區(qū)對(duì)于失信行為的認(rèn)定方式、程序、范圍、標(biāo)準(zhǔn)各不一樣，全國統(tǒng)一的失信等級(jí)認(rèn)定制度還有待完善。失信主體認(rèn)定作為聯(lián)合懲戒措施執(zhí)行的前提與依據(jù)，其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性與合理性應(yīng)該受到信用懲戒有關(guān)部門的重視。

信用聯(lián)合懲戒制度一般將失信主體等級(jí)分為“一般失信主體”“嚴(yán)重失信主體”“特定嚴(yán)重失信主體”，這三類失信主體類型的失信程度、懲戒措施力度與信用修復(fù)難度依次遞增。一是應(yīng)明確三類失信等級(jí)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與程度界限。對(duì)于“一般失信主體”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，有關(guān)部門應(yīng)該通過實(shí)地調(diào)研與專家論證等形式確定當(dāng)前失信聯(lián)合懲戒制度在不同領(lǐng)域的傾斜情況，在提高失信成本與改善領(lǐng)域失信現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，將失信行為的主要表現(xiàn)形式進(jìn)行明確列舉，并進(jìn)行及時(shí)的動(dòng)態(tài)調(diào)整與更新;對(duì)于“嚴(yán)重失信主體”與“特定嚴(yán)重失信主體”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，有關(guān)部門應(yīng)在“一般失信主體”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，從失信主體主觀意識(shí)與失信行為客觀后果兩個(gè)層面綜合制定與考慮。二是建立“灰名單”制度?！盎颐麊巍敝贫燃磳?duì)失信程度介于一般失信與嚴(yán)重失信，或者作出失信行為后積極履行義務(wù)的失信主體設(shè)置的警示與緩沖制度。信用主體被認(rèn)定為嚴(yán)重失信主體后，即進(jìn)入涉及領(lǐng)域的市場“黑名單”接受聯(lián)合懲戒措施，被列入“黑名單”不但會(huì)對(duì)失信主體的名譽(yù)造成極大影響，而且會(huì)限制相關(guān)權(quán)利的行使，應(yīng)該作為失信懲戒的最后一種方式?！盎颐麊巍敝贫炔坏梢杂行У胤乐瑰e(cuò)誤列入“黑名單”后產(chǎn)生的權(quán)益受損現(xiàn)象，而且還可以對(duì)失信主體產(chǎn)生警示與督促作用。

2.合理界定懲戒對(duì)象負(fù)面信息公開的內(nèi)容與方式

一是限縮失信主體信息公開內(nèi)容。負(fù)面信息披露一方面是為了對(duì)失信主體達(dá)到警示與懲戒的效果，提高失信成本，另一方面是為了促使失信主體積極主動(dòng)履行義務(wù)，承擔(dān)失信行為所造成的后果。[8]信用聯(lián)合懲戒前提是信用信息的準(zhǔn)確與真實(shí)，為了防止信用信息的過度利用，涉及信用信息收集與公開的有關(guān)部門應(yīng)該對(duì)失信主體的信息公開限度與范圍作出合理的規(guī)定與限制。任何自然人或者組織都可通過信息公開與共享平臺(tái)查詢相關(guān)失信信息，信息公開要嚴(yán)格依法公開，嚴(yán)格遵循信息公開的豁免原則。

二是規(guī)范失信主體信息公開方式。現(xiàn)行失信主體負(fù)面信息公開的方式主要是通過“信用中國”“企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)”、涉及領(lǐng)域官方網(wǎng)站、主管部門官方網(wǎng)站以及其他主要新聞網(wǎng)站等平臺(tái)上發(fā)布。但是，部分領(lǐng)域依然存在信息公開方式亟待規(guī)范的問題。首先，要對(duì)公開的平臺(tái)與場所進(jìn)行嚴(yán)格分類。根據(jù)失信主體的失信程度、失信行為性質(zhì)與社會(huì)影響程度決定公開的平臺(tái)。其次，增加對(duì)失信信息公開的審核程序。在負(fù)面信息公開前對(duì)公布內(nèi)容與方式開展進(jìn)一步的專門審查，防止出現(xiàn)因公開方式與內(nèi)容不合理、制度程序設(shè)置不當(dāng)而損害失信主體合法權(quán)益的情況。

3.細(xì)化信用修復(fù)機(jī)制的條件與實(shí)施程序

信用修復(fù)機(jī)制是指被列入相關(guān)領(lǐng)域信用黑名單的信用主體，通過履行義務(wù)等形式使得信用狀況恢復(fù)到良好的狀態(tài)，以此退出信用聯(lián)合懲戒黑名單，消除負(fù)面評(píng)價(jià)的過程。2019年4月，國家發(fā)改委辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善“信用中國”網(wǎng)站及地方信用門戶網(wǎng)站行政處罰信息信用修復(fù)機(jī)制的通知》，對(duì)信用修復(fù)范圍、公示期限、規(guī)范開展、強(qiáng)化責(zé)任等內(nèi)容做了規(guī)定，成為開展信用修復(fù)工作的依據(jù)（如圖3所示）。

信用修復(fù)針對(duì)不同的失信主體類型具有不同的申請程序與條件，一般失信主體、嚴(yán)重失信主體與特定嚴(yán)重失信主體進(jìn)行信用修復(fù)的程序各不相同。一方面，在信用修復(fù)制度的程序設(shè)計(jì)上應(yīng)嚴(yán)格遵循法治的基本原則，將信用修復(fù)的程序和條件與信用主體失信程度、行為性質(zhì)、影響后果等相對(duì)應(yīng)，形成合理的分級(jí)分類模式;另一方面，完善信用修復(fù)網(wǎng)站的共享聯(lián)動(dòng)機(jī)制。應(yīng)該加強(qiáng)信用修復(fù)材料審核與相關(guān)部門網(wǎng)站之間的共享聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)材料的審核程序，通過科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)，完善信用修復(fù)制度在失信聯(lián)合懲戒機(jī)制中的有效性。

4.提高信用主體救濟(jì)程序的可操作性

一是完善事前陳述與申辯程序。信用聯(lián)合懲戒制度明確規(guī)定，當(dāng)信用主體認(rèn)為失信信息與自身信息或者事實(shí)不符合時(shí)，可以向相關(guān)部門提出異議。但是，大部分異議程序?yàn)槭潞螽愖h程序，信用主體只能在被納入失信主體名單或公布的負(fù)面信息與自身信息不符后才能提出異議，可能形成對(duì)信用主體的權(quán)益損害。因此，應(yīng)給予信用主體事前陳述和申辯的機(jī)會(huì)，減輕信用信息征集主體的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

二是明確不同類型懲戒措施的救濟(jì)方式。備忘錄政策文本中主要包括公開警示類、資格限制類、限制高消費(fèi)類三類懲戒措施，不同懲戒措施的法律性質(zhì)不同。公開警示類措施在執(zhí)行過程中會(huì)出現(xiàn)懲戒名單認(rèn)定錯(cuò)誤、信息公開方式不合理等情況，信用主體主要采取申訴或者復(fù)議的救濟(jì)形式;資格限制類措施會(huì)對(duì)懲戒對(duì)象的市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及資金收益等造成一定限制，失信主體主要采取行政訴訟的救濟(jì)形式;限制高消費(fèi)措施的決定與執(zhí)行主體均為司法機(jī)關(guān)，限制高消費(fèi)措施的救濟(jì)可在法院系統(tǒng)中開展。

綜上所述，失信聯(lián)合懲戒作為我國社會(huì)信用體系建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，正在不斷地?cái)U(kuò)散至各領(lǐng)域、各地區(qū)，對(duì)改善誠信治理效果發(fā)揮著重要作用。公開警示、資格限制、高消費(fèi)限制、加強(qiáng)監(jiān)管等懲戒措施在執(zhí)行層面中已取得良好效果，但在信用主體權(quán)益保護(hù)層面，還存在法律依據(jù)不足、程序規(guī)范模糊、認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、權(quán)利救濟(jì)不完善等局限，在信息收集、整合、評(píng)價(jià)、公開等程序中也潛存侵犯信用主體隱私權(quán)、知情權(quán)、名譽(yù)權(quán)等合法權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)信用體系建設(shè)主管部門應(yīng)在關(guān)注提高社會(huì)失信成本、維護(hù)市場交易誠信、提高制度執(zhí)行效率的同時(shí)，也應(yīng)重視信用主體權(quán)益保護(hù)和失信治理效果的結(jié)合，從推進(jìn)社會(huì)信用專項(xiàng)立法、提升信用懲戒程序的標(biāo)準(zhǔn)化與規(guī)范化等多個(gè)層面發(fā)揮失信懲戒制度的約束效應(yīng)，增強(qiáng)失信懲戒與守信激勵(lì)、信用修復(fù)等信用體系建設(shè)舉措的銜接，進(jìn)而提升失信懲戒的合規(guī)化程度和社會(huì)效果。

基金項(xiàng)目：司法部國家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目“信用聯(lián)合懲戒制度的合法性與有效性研究”（項(xiàng)目編號(hào)：19SFB2002）;重慶市高等教育教學(xué)改革研究項(xiàng)目“國家級(jí)‘一流本科專業(yè)建設(shè)與本科拔尖人才科研素養(yǎng)培育發(fā)展研究”階段性研究成果。

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[4]王偉.失信懲戒的類型化規(guī)制研究——兼論社會(huì)信用法的規(guī)則設(shè)計(jì)[J].中州學(xué)刊，2019（05）：43-52.

[5]《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（法釋〔2015〕5號(hào)）（2015年1月3日）。而關(guān)于限制高消費(fèi)的司法解釋最早是在2010年頒布，并于2015年修訂，見《最高人民法院關(guān)于限制被執(zhí)行人高消費(fèi)的若干規(guī)定》（法釋〔2010〕8號(hào)）（2010年5月17日），《關(guān)于修改<最高人民法院關(guān)于限制被執(zhí)行人高消費(fèi)的若干規(guī)定>的決定》（法釋〔2015〕17號(hào)）（2015年7月20日）.

[6]王偉.失信懲戒的類型化規(guī)制研究——兼論社會(huì)信用法的規(guī)則設(shè)計(jì)[J].中州學(xué)刊，2019（05）：43-52.

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[8]葉名怡.論個(gè)人信息權(quán)的基本范疇[J].清華法學(xué)，2018，12（05）：143-158.

作? 者：類延村，西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授，法學(xué)博士

丁可可，重慶長安工業(yè)（集團(tuán)）有限公司戰(zhàn)略發(fā)展部職員

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