李莉

摘要：19世紀(jì)后半期，針對美國城市投機(jī)房普遍、貧民窟蔓延與隔都區(qū)初現(xiàn)等住房問題，城市住房領(lǐng)域興起了模范住房開發(fā)，貧民窟清理、改良及改造，城市住房立法等一系列治理實(shí)踐，既引發(fā)了美國社會對住房問題的普遍關(guān)注，也在城市住房供應(yīng)補(bǔ)充、居住質(zhì)量提升及住房標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范方面發(fā)揮了積極作用。然而，該時期的治理實(shí)踐終究未能有效改善美國城市住房問題，未在實(shí)質(zhì)上惠及城市低收入階層，其主要癥結(jié)在于公共干預(yù)僅限于規(guī)范市場，規(guī)避政府供給補(bǔ)充與需求補(bǔ)貼，且拒絕聯(lián)邦政府直接干預(yù)。

關(guān)鍵詞：19世紀(jì)后半期;美國;城市;住房改革;住房治理

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2021.02.016

《1937年美國住房法》（United States Housing Act of 1937）出臺前，美國聯(lián)邦政府長期未制定直接干預(yù)城市住房領(lǐng)域的國家政策。然而，隨著內(nèi)戰(zhàn)后美國社會經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展與人口快速城市化，投機(jī)房、貧民窟與隔都區(qū)等與城市低收入階層密切相關(guān)的城市住房問題已在全美泛濫。嚴(yán)峻的住房問題引發(fā)了社會治理改革，先是在住房供應(yīng)領(lǐng)域，進(jìn)步企業(yè)家、慈善家等針對房產(chǎn)投機(jī)現(xiàn)象，在城市與郊區(qū)限利住房模式，倡導(dǎo)模范城市租屋及郊區(qū)城鎮(zhèn)的開發(fā);接著，在住房質(zhì)量領(lǐng)域，進(jìn)步主義改革者、公共健康專家等推動貧民窟清理，深入貧民窟開展社區(qū)改良運(yùn)動，推進(jìn)城市公共健康與安全設(shè)施改造等;最后，在住房公平領(lǐng)域，住房立法倡導(dǎo)者推動頒布城市住房法規(guī)，如在美國住房改革史上極具開創(chuàng)意義的紐約市1867年、1879年和1901年頒布三部城市住房法，從改善通風(fēng)、衛(wèi)生、居住密度等方面進(jìn)行規(guī)范立法。19世紀(jì)后半期的住房治理，拉開了美國城市住房問題公共干預(yù)的序幕，其所涉及的采光通風(fēng)、建筑高度、衛(wèi)生設(shè)施和消防安全的規(guī)制手段到現(xiàn)在仍是美國住房規(guī)劃與設(shè)計的基本準(zhǔn)則。但與此同時，上述住房治理實(shí)踐并未徹底改善美國城市住房問題。投機(jī)房、貧民窟與隔都區(qū)等問題在19世紀(jì)末20世紀(jì)初繼續(xù)惡化，到1929年伴隨著經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)，再次給美國政府迎頭痛擊，迫使其最終出臺了直接干預(yù)住房市場的聯(lián)邦住房法規(guī)。

關(guān)于19世紀(jì)后半期美國城市住房問題的治理實(shí)踐，美國學(xué)界研究成果豐富，但既有研究多從進(jìn)步運(yùn)動社會改革的視角探討城市租屋改革、城市住房法規(guī)等，且囿于其社會文化體制的長期影響，在住房治理與市場之間的關(guān)系、聯(lián)邦直接干預(yù)城市事務(wù)等具體問題上形成了一些習(xí)慣性思維，對該時期住房治理局限性的探查尚待深入。國內(nèi)學(xué)界相關(guān)研究較為薄弱，對新政前的美國城市住房治理多用自由放任一筆帶過。本文擬通過梳理19世紀(jì)后半期美國城市主要住房問題，考察模范住房開發(fā)，貧民窟清理、改良與改造，城市住房立法等治理歷程，分析城市住房治理實(shí)踐的效用與特點(diǎn)，進(jìn)而思考這場主要由城市低收入階層住房問題引發(fā)的治理實(shí)踐何以局限于城市住房的間接干預(yù)層面，未能在實(shí)質(zhì)上惠及低收入家庭。

一、19世紀(jì)中期以來美國城市的住房問題

19世紀(jì)中期以來，美國社會經(jīng)濟(jì)及城市化加速發(fā)展，人口大量向城市聚集，住房問題成為城市化所催生的一項(xiàng)不容忽視的社會問題，具體表現(xiàn)在：

第一，投機(jī)房普遍。1860至1900年，城市人口占全美總?cè)丝诒壤?9.8%上升到39.6%，城市人口總量由621.7萬上升到3016萬，增長近5倍，該速度在美國歷史上是空前的。各大城市普遍人滿為患，住房緊張成為普遍問題。為此，美國住房供應(yīng)也隨之顯著增長，內(nèi)戰(zhàn)后幾十年間美國城市經(jīng)歷了“一波又一波的顯著住房開發(fā)”。美國28個最大的城市住房供應(yīng)量在1880至1900年間增長了至少50%。部分城市的增長速度是驚人的，如丹佛房產(chǎn)在這一時期增長了413%。

然而，住房供應(yīng)量的增長卻伴隨著嚴(yán)重的房產(chǎn)投機(jī)現(xiàn)象。19世紀(jì)后半期，紐約、波士頓、費(fèi)城等城市普遍存在業(yè)主將舊倉庫、啤酒廠房及獨(dú)戶住房改建成可容納8至12戶居住的小單元房，租給城市貧民或是初到美國城市急需住房的移民的情況。這種投機(jī)現(xiàn)象到19世紀(jì)末愈演愈烈。截至1900年，在紐約的近5萬棟出租房產(chǎn)中，居住了大約150萬人。據(jù)統(tǒng)計，1890年美國平均每套住房容納5.45人居住，而紐約高達(dá)18.52人，辛辛那提、芝加哥、波士頓等市皆超過8.5人。

第二，貧民窟蔓延。內(nèi)戰(zhàn)后，由于大量人口涌入城市，各大城市廉價租屋（tenement）林立，多為三四層高，每層住兩家人，配有潮濕的地下室，并將配樓插在后院，房屋空間狹小、光線陰暗、空氣惡濁。盡管社會批評不斷，但這類租屋的數(shù)量還是迅速增加。1850年時，紐約和波士頓這樣的租屋平均要容納65人居住，且這種情況愈演愈烈。到19世紀(jì)末，每4個居住在城市中的人里，就有3個住在租來的蝸居里。同時，低收入家庭大量集中、過度擁擠的居住情況，使得租屋街區(qū)迅速破敗，社會問題層出不窮。

由此，19世紀(jì)后半期，美國城市貧民窟大量形成，不斷蔓延。例如，1879年紐約市的貧民窟住房即已有2.1萬套，至1900年更增至4.3萬套，容納居民高達(dá)150萬，而當(dāng)時紐約人口尚不足400萬。惡劣的環(huán)境下疾病流行，霍亂、傷寒、白喉等流行病蔓延，威脅著貧民窟居民的健康與生命，“19世紀(jì)末芝加哥的一個區(qū)里，每5個嬰兒中就有3個在未滿周歲時夭折”。此外，貧困、酗酒、犯罪及黑社會猖獗等問題也在不斷惡化低收入家庭居住的社會環(huán)境，他們對城市生活的向往與追求被失望和厭惡所替代。

第三，隔都區(qū)初現(xiàn)。內(nèi)戰(zhàn)后，黑人移居南部城市的浪潮首次出現(xiàn)，19世紀(jì)70年代后，這一浪潮轉(zhuǎn)向東北部和中西部。內(nèi)戰(zhàn)后最初十年，城市中黑人和白人尚能混居，但19世紀(jì)80—90年代以后南部種族主義日益猖獗，“吉姆·克勞法”造成黑人住房及生活方面的隔離。對黑人的歧視也隨著黑人的城市化，由南部向北部蔓延開來。在城市中，為了防范種族主義者的暴力騷擾并彼此照應(yīng)，黑人傾向于聚居，再加上富有白人不斷外遷，城市中心區(qū)居住隔離情況初現(xiàn)端倪。

同時，對黑人和其他少數(shù)族裔而言，城市住房分配的不公平性更加顯著。該時期，以黑人為代表的貧困少數(shù)族裔居住隔離現(xiàn)象突顯，住房代理商甚至確立了住房“一旦有色人種住過，永遠(yuǎn)是有色人種住房”的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。黑人所負(fù)擔(dān)的房租也比白人高，如當(dāng)時紐約第十九街的一處廉價租屋，房主每月可以從黑人手中收到10美元的房租，而之前在白人租戶那里連7.5美元都收不到。到20世紀(jì)初，黑人租房也常常要比白人住戶多付50%。隨著隔都區(qū)出現(xiàn)，住房公平性問題與種族、貧困等問題相互交織，困擾著美國黑人等少數(shù)族裔。

總之，19世紀(jì)中期以來，美國城市住房領(lǐng)域出現(xiàn)投機(jī)房普遍、貧民窟蔓延與隔都區(qū)初現(xiàn)等問題，貧困、酗酒、傳染病流行、黑社會猖獗等相關(guān)問題也隨之加劇，而該時期主要城市處于以“城市老板”（City Boss）為代表的“無形政府”時期?；靵y的市政管理無力應(yīng)對上述住房問題。在此背景下，城市住房問題成為一項(xiàng)亟待治理的社會問題。

二、住房供應(yīng)治理：兼顧市場與慈善的模范住房開發(fā)

針對以投機(jī)房現(xiàn)象為代表的城市住房問題，19世紀(jì)后半期美國的城市住房治理從供應(yīng)環(huán)節(jié)興起。進(jìn)步企業(yè)家、慈善家等住房改革者嘗試了在人口密集的城市建設(shè)“模范租屋”（model tenement）與在人口少、地價低的郊區(qū)開發(fā)模范公司城鎮(zhèn)（model company towns）兩種治理途徑。

早在內(nèi)戰(zhàn)前，“模范租屋”的開發(fā)已然出現(xiàn)。1855年，紐約市扶貧協(xié)會（the Association for Improving the Condition of the Poor）開發(fā)了面向該市黑人勞工家庭的美國第一組長廊式模范租屋，名為“勞工之家”（Workingmens Homes）。內(nèi)戰(zhàn)后，先是波士頓合作建筑公司（the Boston Cooperative Building Company）投建了5組模范租屋項(xiàng)目。接著，房地產(chǎn)商阿爾弗雷德·T.懷特（Alfred T.White）、E.R.L.古爾德（E.R.L.Gould）等人進(jìn)一步擴(kuò)大了模范租屋開發(fā)的規(guī)模，陸續(xù)組建了改善住房協(xié)會（the Improved Dwellings Association）、租屋建筑公司（Tenement House Building Company）、城郊住宅公司（the City and Suburban Homes Company）等，投建了家園小區(qū)（Home Buildings）、塔樓小區(qū)（Tower Buildings）與河畔小區(qū)（River-side）等多處模范租屋社區(qū)。在華盛頓，喬治·M.斯特恩伯格（George M.Sternberg）1904年為該市貧民窟黑人居民建造了近百套模范租屋。截至一戰(zhàn)爆發(fā)，紐黑文、馬薩諸塞、辛辛那提等地也都出現(xiàn)了小規(guī)模的模范租屋開發(fā)。

“模范租屋”采取的是將住房投資利潤限制在合理范圍內(nèi)的“限利住房”模式，“旨在在資本主義利潤體系內(nèi)為低收入群體提供安全、舒適的住房”。阿爾弗雷德·T.懷特開發(fā)的租屋是“模范租屋”的典型代表。1877至1890年間，懷特用不到當(dāng)時一般市場地價50%的低價購買了紐約的幾個地塊，先后建造了家園小區(qū)等三處模范租屋社區(qū)。在收益上，懷特的模范租屋基本保證了7%的凈利潤，股東約收入5%的股息。懷特租屋建筑質(zhì)量頗佳，社區(qū)安全、衛(wèi)生，辟有公共庭院、大型的角樓，樓梯護(hù)欄裝飾美觀，配備的閱覽室和盥洗室是租屋賣點(diǎn)之一;租屋房間光線充足，通風(fēng)良好，有上下水與垃圾處理設(shè)施，大廳和樓梯置有防火設(shè)備;入住的家庭都可享有良好的隱私和衛(wèi)生條件，而整個社區(qū)在忠實(shí)的看門人監(jiān)督下實(shí)施著嚴(yán)格的道德和安全管理。更重要的是，懷特模范租屋的租金低廉，其“租戶每月只需付7.5美元的租金”，而同時期一般城市租屋的月租金基本在8至12美元。

不過，懷特等人倡導(dǎo)的“慈善與百分之五”（philanthropy and 5 percent）的模范租屋，在美國追逐利潤的自由市場大環(huán)境下始終難以吸引到大規(guī)模的資本投入。由于投資者可以從一般租屋的開發(fā)中獲利20%到25%不等，如果不是出于慈善目的，一般極少有住房投資商愿意接受低至5%的利潤率。因此，住房改革者一再宣稱模范租屋實(shí)用又實(shí)際，但它們在私人市場上并不受歡迎，在19世紀(jì)后半期的美國住房市場投資中占比很低。以紐約市為例，1855至1905年間，紐約的改革者雙管齊下，一面建起十組模范租屋樓，同時也修建了大約200套單獨(dú)的租屋房產(chǎn)，而其他投資商在紐約市建立的普通租屋有5萬棟之多。總的說來，模范租屋開發(fā)既非影響廣泛的住房改進(jìn)，亦非效果明顯的住房改善，它只是一個雷聲大雨點(diǎn)小的住房項(xiàng)目，對于解決貧困問題貢獻(xiàn)不大。

與集中在城市開發(fā)的“模范租屋”不同，芝加哥、底特律等地的住房改革者另辟蹊徑，將目光由人口密集的城市轉(zhuǎn)向了不那么擁擠、地價也沒那么貴的郊區(qū)。這是一種“分散化”的嘗試，該類改革者認(rèn)為低收入家庭會很自然地認(rèn)同居住條件比城市中心固有的生活方式更為重要，因此他們希望重新計劃建造的社區(qū)能夠在城市外圍的工業(yè)區(qū)周圍落地生根。1880年，喬治·普爾曼（George Pullman）在芝加哥南邊的卡柳梅特湖邊建設(shè)了一個模范公司城鎮(zhèn)。該鎮(zhèn)樹木成行的馬路旁整齊地矗立著幾排磚房，所有的房子和鎮(zhèn)上生產(chǎn)火車臥鋪車廂的工廠都在步行可達(dá)的距離范圍內(nèi)。該鎮(zhèn)的房產(chǎn)同工廠、旅店、貿(mào)易市場大樓、商店、劇院、教堂皆歸普爾曼所有。然而，隨著時間的推移，居民對于普爾曼家長式作風(fēng)逐漸不滿。1893至1894年經(jīng)濟(jì)蕭條期間，普爾曼為了保證投資者6%的回報率，削減工人30%的工資，卻拒絕同時調(diào)低房租的決定引發(fā)了1894年震驚全美的普爾曼工人大罷工。自此，大企業(yè)一般對新建分散人口的模范郊區(qū)城鎮(zhèn)開始避而遠(yuǎn)之。

19世紀(jì)末20世紀(jì)初，羅素·塞奇基金會（the Russell Sage Foundation）、紐約市住房公司（the New York City Housing Corporation）等繼續(xù)嘗試推進(jìn)這種“模范公司城鎮(zhèn)”的設(shè)計與開發(fā)。19世紀(jì)最后十年間，羅伯特·T.潘恩（Robert T.Paine）在波士頓為“名副其實(shí)”的工人建造了116個小戶型住宅。同一時期，全美最大的有限責(zé)任公司郊區(qū)住宅公司和紐約市一起在布魯克林開發(fā)了霍姆伍德住宅區(qū)（Home-wood），占地53公頃的社區(qū)多半是小型的兩層磚木結(jié)構(gòu)小樓，帶有門廊和山墻以營造“復(fù)古”韻味。公司堅(jiān)持一個不容違抗的管理政策：若要在此居住，每個居民都要購買人壽保險。但該類模范郊區(qū)住房項(xiàng)目的結(jié)果也并不樂觀，如1911年羅素·塞奇基金會建造的紐約皇后區(qū)小型項(xiàng)目森林山丘花園（Forest Hill Garden）就因價格未能低到足夠誘人，未能吸引到大量勞工階層家庭前來。總的說來，模范公司城鎮(zhèn)這種遠(yuǎn)離城市、分散人口的做法，基本未能達(dá)到住房改革者的預(yù)期。

顯然，“模范租屋”與“模范公司城鎮(zhèn)”皆是從城市住房供應(yīng)領(lǐng)域出發(fā)，兼顧市場與慈善的住房治理實(shí)踐，其反對同時期市場上無底線榨取房租利潤行為的出發(fā)點(diǎn)是難能可貴的。不過，這種主要依靠進(jìn)步企業(yè)家、慈善家個體行為的治理改革，在缺乏市場監(jiān)管、房產(chǎn)投機(jī)高回報的大環(huán)境下，既無法大規(guī)模補(bǔ)充當(dāng)時城市低收入人群所急需的安全、衛(wèi)生、體面的住房，也無力在實(shí)質(zhì)上遏制城市住房供應(yīng)領(lǐng)域的房產(chǎn)投機(jī)熱潮。

三、居住質(zhì)量治理：貧民窟的清理、改良與改造

針對以貧民窟現(xiàn)象為代表的城市住房問題，19世紀(jì)后半期美國城市住房的居住質(zhì)量治理行動也陸續(xù)開展，包括直接拆除舊房產(chǎn)的貧民窟清理，社區(qū)改良運(yùn)動倡導(dǎo)的貧民窟改良與城市公共衛(wèi)生安全改革涉及的貧民窟改造等。

貧民窟清理，是城市擺脫居住質(zhì)量低劣的住區(qū)最直接的方式。早在19世紀(jì)初，美國大多數(shù)城市都以衛(wèi)生為由批準(zhǔn)過貧民窟清理。內(nèi)戰(zhàn)后大量城市調(diào)查報告顯示，貧民窟的死亡率比城市其他區(qū)域高1到2倍。改革者認(rèn)為肺結(jié)核、肺炎和傷寒這類“室內(nèi)疾病”（house diseases）在窮人那局促擁擠、陰暗潮濕且通風(fēng)不良的陋室中，發(fā)病率要高出3到5倍。到19世紀(jì)90年代，數(shù)百套舊房產(chǎn)被清理一空，肺結(jié)核以及其他被認(rèn)為會傳染的疾病發(fā)病率高的租屋被夷為平地。紐約設(shè)計師I.N.菲爾普斯·斯托克斯（I.N.Phelps Stokes）是清理貧民窟的支持者，他認(rèn)為這項(xiàng)活動用公園代替了糟糕的住房，等于“給窮人一個干凈的肺”。然而在大部分新社區(qū)的規(guī)劃中，雖然被拆除租屋的產(chǎn)權(quán)所有者得到了補(bǔ)償，但是約有1/3失去家園的老租戶卻被遺忘了。大量的貧困租戶只能在找得到住房的地方住下來，無論價格如何，不管條件優(yōu)劣，他們都不得不接受。貧民窟清理造成的動遷問題在進(jìn)入20世紀(jì)后仍未引起足夠重視，如1905年芝加哥清除了兩個街區(qū)以便建造艾哈克公園（Eckhart Park），拆除了200棟住宅樓，超過3500人被迫遷居。

貧民窟清理之外，以“會所”為標(biāo)志的社區(qū)改良運(yùn)動嘗試通過改善居民生活及文化水平的方式實(shí)現(xiàn)貧民窟改良。1886年，斯坦頓·科伊特（Stanton Coit）在紐約市創(chuàng)建了美國第一個社區(qū)改良會所——“鄰里幫扶協(xié)會”（Neighborhood Guild）。1889年，美國社區(qū)改良運(yùn)動的主要倡導(dǎo)人簡·亞當(dāng)斯在赴英考察之后，在芝加哥貧民窟集中區(qū)創(chuàng)辦了著名的“赫爾會所”（Hull House）。此外，1892年羅伯特·伍茲（Robert Woods）的波士頓“南端會所”（South End House）、1893年莉蓮·沃爾德（Lillian Wald）的紐約“亨利街社區(qū)中心”（Henry Street Settlement）等也先后建立。這些機(jī)構(gòu)緊密地聯(lián)系在一起，在貧民窟改良事業(yè)中相互合作。到1892年，超過4000名（女性居多）的志愿者參與到改良運(yùn)動中。到1897年全美此類機(jī)構(gòu)已經(jīng)達(dá)到74個，1910年更是突破400個。社區(qū)改良運(yùn)動參與者一方面將健康安全知識通過宣傳與教育的方式傳遞給貧民窟的移民、勞工及其他低收入家庭，改革者在波士頓、紐約、巴爾的摩、克利夫蘭和其他一些城市中走街串巷，宣傳衛(wèi)生知識，舉辦預(yù)防肺結(jié)核等疾病危害的展覽。亞當(dāng)斯本人就自愿擔(dān)任社區(qū)垃圾監(jiān)管員，監(jiān)督地產(chǎn)商和垃圾承包商履行其義務(wù)。另一方面，改革者們籌建社區(qū)幫扶中心，為移民勞工成立移民保護(hù)團(tuán);為社區(qū)女性提供家政示范課，提供職業(yè)技能培訓(xùn);為兒童創(chuàng)辦幼兒園，成立保護(hù)兒童俱樂部，開辟娛樂場地;建立圖書館、體育館，敦促市政府建造公園等。就貧民窟改良的效果而言，社區(qū)改良運(yùn)動起到了較為明顯的示范宣傳作用，但是改良活動主要集中在東北部、中西部的大城市，而改革者試圖憑借自身力量解決整個社會兩極分化的現(xiàn)實(shí)，不啻杯水車薪。

貧民窟區(qū)域內(nèi)外，該時期一群公共健康專家、規(guī)劃師在推動城市各類公共設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)城市公共衛(wèi)生安全改革。貧民窟及其惡劣的環(huán)境不僅威脅著貧民窟居民的日常生活，而且在很大程度上妨礙了大企業(yè)的正常生產(chǎn)，也威脅著整個城市的正常發(fā)展。在公共衛(wèi)生方面，典型的如普羅維登斯的埃德溫·斯諾（Edwin Snow）、紐約的小喬治·E.沃靈（George E.Waring，Jr.）就致力于城市排水系統(tǒng)的改進(jìn)，在降低城市居民死亡率方面取得進(jìn)展。據(jù)統(tǒng)計，1866年美國城市平均死亡率為每千人33人，到1900年該比例下降到每千人20.57人。在公共安全改革方面，1866年全美火災(zāi)保險業(yè)者理事會（National Board of Fire Underwriters）成立，采用覆蓋全國的保險政策，即通過勘測繪制當(dāng)?shù)氐貓D、查明當(dāng)?shù)胤ㄒ?guī)條例以及檢查當(dāng)?shù)叵涝O(shè)施，來核算當(dāng)?shù)乇ｋU費(fèi)率。這一措施迫使許多城市不得不強(qiáng)化住房管理法規(guī)以及增強(qiáng)消防部門。1871年芝加哥大火、1872年波士頓大火等災(zāi)難發(fā)生后，不少城市當(dāng)局更是加緊擴(kuò)充消防隊(duì)人手，購買蒸汽機(jī)做動力的消防車和抽水設(shè)備，安裝電氣火災(zāi)報警箱。不過，公共衛(wèi)生安全改革在推進(jìn)貧民窟改造上的難度比城市其他區(qū)域要大得多。畢竟，新增的公共設(shè)施及福利并不是所有美國人都能公平地享受到，特別是集中在貧民窟的、普遍貧困的新移民。例如，私人業(yè)主、住房開發(fā)商，如果想要得到供水和排污服務(wù)就得付錢把房產(chǎn)和給水管、污水管連接起來。這些現(xiàn)代化的水管裝置、供熱系統(tǒng)、照明工程，只要房東負(fù)擔(dān)得起，或者租客愿意將這部分加入房租，就能安裝起來，但越是人口密度高、住房條件差的區(qū)域，這些現(xiàn)代化的便利設(shè)施就越發(fā)稀少。貧民窟的房東們，總是渴望利益最大化，盡可能避免改造上的花費(fèi)，而政府又不太愿意涉足住房建設(shè)和管理的敏感區(qū)域，因此在公共衛(wèi)生改革過程中，貧民窟居民獲益往往是最慢、最晚的。

總的說來，19世紀(jì)后半期美國城市住房居住質(zhì)量環(huán)節(jié)的治理實(shí)踐，在一定程度上推進(jìn)了美國城市貧民窟的清理、改良與改造。不過，這些治理實(shí)踐的局限性也是很明顯的，包括：貧民窟清理總伴隨著難以回避的強(qiáng)制動遷問題;社區(qū)改良運(yùn)動覆蓋區(qū)域與改良影響較為有限;公共衛(wèi)生與安全改革的成果常常因?yàn)榉繓|拒絕負(fù)擔(dān)或者租戶無力負(fù)擔(dān)而無法惠及所有人。

四、住房公平治理：政府間接干預(yù)的城市住房立法

在城市住房供應(yīng)與質(zhì)量治理起步的同時，以州及地方政府間接干預(yù)為特色的城市住房法陸續(xù)出臺，通過規(guī)范通風(fēng)照明、衛(wèi)生安全、居住密度等住房標(biāo)準(zhǔn)，嘗試改善城市住房公平性問題。

19世紀(jì)后半期，以勞倫斯·維勒（Lawrence Veiller）為代表的一批住房改革者提出紐約等市的住房問題可以通過城市住房立法來補(bǔ)救。在他們的呼吁與敦促下，全美各大城市陸續(xù)頒布了住房法規(guī)，制定防火、照明、通風(fēng)、安全等住房標(biāo)準(zhǔn)，對城市住房問題進(jìn)行間接干預(yù)。紐約是城市住房立法的先鋒城市，先后實(shí)施了《1867年租屋法》（Tenement House Act of 1867）、《1879年租屋法》（Tenement House Act of1879）與《1901年租屋法》（Tenement House Act of 1901）三部在美國住房史上極具開創(chuàng)意義的住房法規(guī)?！?867年租屋法》是美國首部城市住房法，標(biāo)志著美國“對低成本住房進(jìn)行公共干預(yù)的開始”。自此，州及地方政府打破了房地產(chǎn)行業(yè)不受政府監(jiān)管的自由放任傳統(tǒng)，美國社會也開始逐步接受對房地產(chǎn)業(yè)主和建筑商的自由進(jìn)行限制。《1867年租屋法》首次界定了“租屋”的概念，即超過3個居住單位的建筑物，或每層有2個以上單位的住房;制定了租屋的消防、照明、通風(fēng)、安全標(biāo)準(zhǔn)，如要求每個臥室都要有1個窗戶或通風(fēng)設(shè)施、1個消防通道;每套租屋都要有好的、足夠的抽水馬桶或廁所，禁止使用糞池;所有新房產(chǎn)都應(yīng)該分級排水，并與下水道相連等。該法規(guī)主要針對新建住房，旨在遏制現(xiàn)有住房問題的繼續(xù)蔓延?！?867年租屋法》實(shí)施后，建筑師群體紛紛通過改進(jìn)新建住房的設(shè)計來提升城市低收入住房的居住條件。但是，由于開發(fā)商、業(yè)主違規(guī)現(xiàn)象普遍，執(zhí)法成本過高，該法案并沒有得到嚴(yán)格執(zhí)行。

《1879年租屋法》在《1867年租屋法》的基礎(chǔ)上制定，但重點(diǎn)增加了如下規(guī)定：1811年紐約市規(guī)劃形成的100英尺長、25英尺寬的地塊上建筑占地比例不得超過65%;每個房間保證自然采光;增加衛(wèi)生間的比例。不過，《1879年租屋法》給予了開發(fā)商過多的自由裁量權(quán)，最初規(guī)定建筑占比65%很快上升至75%，其后上升至85%，甚至90%。臭名昭著的“啞鈴式租屋”（Dumbbell Tenement）的擴(kuò)散，便是《1879年租屋法》妥協(xié)執(zhí)行的結(jié)果。1878年，《管道工與衛(wèi)生技師》（Plumber and Sanitary Engineer）雜志舉辦了一場租屋設(shè)計競賽，要求租屋設(shè)計既有良好的通風(fēng)、采光及消防設(shè)施，又要保證投資商足夠的利潤。詹姆斯·威爾（James Ware）在這場比賽中勝出，其設(shè)計的租屋因兩頭大、中間窄的形狀得名“啞鈴式租屋”。“啞鈴式租屋”多為5至6層，每層4個單元，南北之間是狹長的走廊，中間設(shè)有通風(fēng)井、盥洗室和樓梯，每個房間都配有窗戶，東西兩頭設(shè)有安全通道。雖然《1879年租屋法》提出了65%的占地比例，但即便經(jīng)過修改的啞鈴式租屋“覆蓋范圍也常常最少占25×100平方英尺地塊的80%”。在居民入住后，狹長的通風(fēng)井很快因租戶投擲垃圾而造成衛(wèi)生、通風(fēng)的新問題。房東則分隔出越來越多的住房單元以賺取更多房租，30戶的設(shè)計常常住著三四百人。因?yàn)槭找娓?，啞鈴式租屋雖問題良多，卻在紐約各處不斷蔓延。

到了19世紀(jì)末，“啞鈴式租屋”的蔓延將《1879年租屋法》的問題充分暴露了出來，也成為刺激紐約市住房進(jìn)一步改革的重要因素。1899年，勞倫斯·維勒推動創(chuàng)建了紐約市慈善組織協(xié)會下屬的租屋住房委員會（Tenement House Committee）。1900年，該委員會在第五大道進(jìn)行了為期兩周的展覽，展示了下東區(qū)租屋的情況以及最新的租屋設(shè)計方案，展出了上千張照片及數(shù)百幅地圖、圖表等，吸引了上萬人參觀，震動了城市中上階層和精英階層。該展覽直觀地揭露了紐約貧民窟的擁擠、貧困、疾病狀態(tài)，也揭示了《1879年租屋法》的弊病。在隨后來自社會各界的壓力下，由勞倫斯·維勒制定的《1901年租屋法》被州議會通過。該法修訂了《1879年租屋法》的不合理?xiàng)l款，一直無法執(zhí)行的65%建筑占地比例被放寬至70%，并要求必須執(zhí)行;啞鈴式租屋窄小的通風(fēng)井被要求擴(kuò)大到院落尺度，最小面積限定為內(nèi)凹式12×24平方英尺，內(nèi)院式24×24平方英尺，當(dāng)建筑高度超過60英尺時，院落面積必須進(jìn)一步加大;每套居住單位都必須配備衛(wèi)生間，每個房間均需自然采光;建筑高度不可超過街道寬度4/3。上述規(guī)定不僅適用于新建住房，老住房也需進(jìn)行部分改造。該法對其后的城市住房法規(guī)影響深遠(yuǎn)，被視為美國住房改革運(yùn)動的里程碑。盡管執(zhí)法過程步履維艱，但《1901年租屋法》逐步清理了70%的低標(biāo)準(zhǔn)住房，法案中有關(guān)采光通風(fēng)、建筑高度、衛(wèi)生設(shè)施和消防安全的控制手段直到現(xiàn)在仍然是美國住房規(guī)劃與設(shè)計的基本規(guī)則。

隨后，其他城市紛紛效法紐約，截至1920年至少有40個城市頒布了類似的住房法規(guī)。這些法規(guī)也多是通過制定和執(zhí)行最低限度的照明、通風(fēng)、衛(wèi)生和安全標(biāo)準(zhǔn)，禁止開發(fā)不良住房，因此被稱為限制性住房法。不過，這些住房法規(guī)基本上還處于萌芽階段，多數(shù)法規(guī)細(xì)節(jié)無先例可循，只能在實(shí)踐中慢慢摸索。同時，該類法規(guī)在執(zhí)行上困難重重，效果也不理想，且其在通風(fēng)、消防、衛(wèi)生、密度及庭院規(guī)格等方面的嚴(yán)格規(guī)定，讓房產(chǎn)開發(fā)商對面向城市低收入階層的住房開發(fā)望而卻步。

余論

綜合前文考察，不難看出，19世紀(jì)后半期美國城市住房問題治理拉開了住房領(lǐng)域公共干預(yù)的序幕，既引發(fā)了美國社會對城市住房問題的廣泛關(guān)注，也在城市住房供應(yīng)補(bǔ)充、居住質(zhì)量提升及住房標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范方面發(fā)揮了積極作用。然而，進(jìn)步企業(yè)家、慈善家等倡導(dǎo)的、市場自發(fā)補(bǔ)充為特色的模范住房開發(fā)，未能吸引到大量的參與者，始終無法影響市場住房供應(yīng)主流，更談不上遏制城市住房投機(jī)行為。城市規(guī)劃專家、社區(qū)改良群體、公共健康改革者等推進(jìn)的貧民窟清理、改良與改造，主要集中在東北部及中西部的大城市，未能在全美范圍內(nèi)有效改善城市居住質(zhì)量問題，阻止貧民窟的蔓延。州及地方政府層面的城市住房立法主要從改善通風(fēng)、衛(wèi)生、居住密度等方面進(jìn)行規(guī)范立法，在住房公平問題上既無法直接干預(yù)市場供給，也無力補(bǔ)貼住房需求并將公共設(shè)施福利改善覆蓋至低收入群體，在涉及有色人種的隔都區(qū)問題上也存在盲區(qū)。地方一級的規(guī)范立法，雖然在一定程度上抑制了房產(chǎn)市場上膨脹的投機(jī)惡行，但也將規(guī)范地投資低收入住房將“無利可圖”的觀念釋放給美國社會，私人房地產(chǎn)商開始對低收入者住房開發(fā)市場退避三舍。20世紀(jì)初，美國著名住房改革派人士伊迪思·E.伍德曾專門抨擊這一現(xiàn)象：“至少在20多年時間里，私人市場幾乎無一例外地為占總?cè)丝?/3的上層人士提供住房，而下層住房卻無人問津?！?/p>

總之，這場由投機(jī)房、貧民窟及隔都區(qū)等與低收入階層密切相關(guān)的城市住房問題引發(fā)的住房治理實(shí)踐，既未能有效改善美國城市住房問題，也無法在實(shí)質(zhì)上惠及城市低收入群體。從整體上看，19世紀(jì)后半期的城市住房治理，陷入了改革者為之歡欣鼓舞，而貧困家庭卻多望梅止渴的窘境。其原因在于19世紀(jì)后半期美國城市住房治理的局限性，即公共干預(yù)僅限于規(guī)范市場，規(guī)避政府供給補(bǔ)充與需求補(bǔ)貼，且拒絕聯(lián)邦政府的直接干預(yù)。這一癥結(jié)源自美國社會對住房干預(yù)的三方面焦慮與惶惑：其一，對于房地產(chǎn)開發(fā)商及其利益團(tuán)體而言，公共干預(yù)會不會損傷他們的利益及其解決住房問題的能力？其二，對于崇尚個人主義的美國公眾而言，借助公共干預(yù)讓低收入群體獲得好的住房及經(jīng)濟(jì)生活改善是否會助長其依賴性？其三，對于一個奉行聯(lián)邦與州二元體制、非常看重地方自治傳統(tǒng)的國家，聯(lián)邦住房干預(yù)會不會侵蝕州權(quán)與地方自治權(quán)？這三方面的社會憂慮始終制約著美國城市住房治理的發(fā)展，即便19世紀(jì)末20世紀(jì)初羅伯特·亨特（Robert Hunt）的《芝加哥租屋的居住條件》、雅各布·里斯（Jacob Riis）的《另一半人如何生活》《窮人的孩子》《十年戰(zhàn)爭》《貧民窟之戰(zhàn)》《租屋里長大的孩子》與R.R.厄爾（R.R.Earle）的《芝加哥住房問題》等“扒糞者”作品將遍及各大城市、亟待全國性改善政策的低收入群體住房困境公之于眾，直接干預(yù)改善城市住房問題的聯(lián)邦政策依然一拖再拖。直至1929年經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)，伊迪思·E.伍德、凱瑟琳·鮑爾等公共住房支持者才憑借“減少失業(yè)并刺激經(jīng)濟(jì)活動”的理由，最終推動羅斯福政府出臺了針對城市低收入階層、以聯(lián)邦政府直接干預(yù)為特色的《1937年美國住房法》。

[責(zé)任編輯 付洪泉]