賈煥銀

摘要：全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和全面建成小康社會(huì)使得中國(guó)貧困治理事業(yè)由扶貧向后扶貧時(shí)代轉(zhuǎn)型，貧困安全風(fēng)險(xiǎn)在反貧困風(fēng)險(xiǎn)體系中的重要性日益凸顯，并逐步成為反貧困風(fēng)險(xiǎn)治理的主要對(duì)象，應(yīng)當(dāng)予以重點(diǎn)防范。綜合考量貧困治理事業(yè)發(fā)展的階段性特點(diǎn)、國(guó)家反貧困系統(tǒng)失靈狀況以及反貧困風(fēng)險(xiǎn)治理任務(wù)等因素，貧困安全風(fēng)險(xiǎn)主要包括空間安全風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)、道德安全風(fēng)險(xiǎn)、制度安全風(fēng)險(xiǎn)和政治安全風(fēng)險(xiǎn)等五種類型。應(yīng)當(dāng)在分類施策、協(xié)同治理基礎(chǔ)上，以安全風(fēng)險(xiǎn)為中心來(lái)構(gòu)建并完善國(guó)家反貧困風(fēng)險(xiǎn)治理體系;強(qiáng)化貧困風(fēng)險(xiǎn)防范人人有責(zé)觀念，努力開(kāi)創(chuàng)人人防范貧困安全風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理格局;積極推進(jìn)并逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)家貧困治理體系的法律化、法治化和治理能力的現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：貧困治理;貧困安全風(fēng)險(xiǎn);精準(zhǔn)扶貧;反貧困風(fēng)險(xiǎn)治理

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2021.02.001

盡管經(jīng)受新冠肺炎疫情影響，但國(guó)家貧困治理事業(yè)依舊穩(wěn)健行進(jìn)，正處在一個(gè)關(guān)鍵的歷史拐點(diǎn)上。一方面精準(zhǔn)扶貧方略深入推進(jìn)，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)已經(jīng)取得決定性進(jìn)展和歷史性成就，國(guó)家貧困治理事業(yè)的扶貧時(shí)代行將結(jié)束。到2020年年底，新時(shí)代脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)如期完成?！艾F(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下9899萬(wàn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧，832個(gè)貧困縣全部摘帽，12.8萬(wàn)個(gè)貧困村全部出列，區(qū)域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對(duì)貧困的艱巨任務(wù)”，貧困治理成就令世界矚目。另一方面執(zhí)政黨、政府和社會(huì)盡銳出戰(zhàn)，攻堅(jiān)克難，作為全面建成小康社會(huì)的底線任務(wù)和關(guān)鍵指標(biāo)，如期全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，決勝全面建成小康社會(huì)取得決定性成就，中國(guó)貧困治理實(shí)踐正式步入后扶貧時(shí)代。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的全面勝利，成果來(lái)之不易。同時(shí)，我們要看到，“脫貧摘帽不是終點(diǎn)，而是新生活、新奮斗的起點(diǎn)。解決發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題、縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距、實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展和全體人民共同富裕仍然任重道遠(yuǎn)”。黨的十九屆五中全會(huì)也明確將“鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果”作為十四五期間“民生福祉達(dá)到新水平”的重要任務(wù)，“實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”。這就為今后我國(guó)接續(xù)做好貧困治理，不斷完善國(guó)家貧困治理體系，提高貧困治理能力的同時(shí)，居安思危，既要防范處置扶貧風(fēng)險(xiǎn)，又要時(shí)刻提防安全風(fēng)險(xiǎn)，以確保中國(guó)貧困治理事業(yè)乘風(fēng)破浪、行穩(wěn)遠(yuǎn)航。

一、作為反貧困風(fēng)險(xiǎn)治理主要對(duì)象的安全風(fēng)險(xiǎn)

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平為核心的黨中央探索出一條中國(guó)特色的減貧道路，形成了中國(guó)特色的反貧困治理理論?！柏毨侨祟惿鐣?huì)的頑疾。反貧困始終是古今中外治國(guó)安邦的一件大事?！雹巯^對(duì)貧苦后更應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)相對(duì)貧困的治理。與任何公共政策一樣，相對(duì)貧困治理依然會(huì)面臨多層次的系列風(fēng)險(xiǎn)。比如貧困風(fēng)險(xiǎn)、扶貧風(fēng)險(xiǎn)和安全風(fēng)險(xiǎn)等。與非貧困群體相比，貧困人口置身其中的差異化風(fēng)險(xiǎn)處境，就是所謂的貧困風(fēng)險(xiǎn)。與貧困風(fēng)險(xiǎn)疊加，由扶貧工作自身造成或誘發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)類型，則構(gòu)成扶貧風(fēng)險(xiǎn)基本的框架內(nèi)容。就其性質(zhì)來(lái)看，扶貧風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)為制度風(fēng)險(xiǎn)，也即在扶貧過(guò)程中，在貧困群體和扶貧主體兩個(gè)層面上滋生的系統(tǒng)性的規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)。它主要在法律、政策和道德等幾個(gè)規(guī)范層面上表現(xiàn)和展開(kāi)。在二者之中，對(duì)于國(guó)家貧困治理具有根本性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性和全局性的風(fēng)險(xiǎn)狀況，就凸顯為反貧困的安全風(fēng)險(xiǎn)。貧困風(fēng)險(xiǎn)先在，扶貧風(fēng)險(xiǎn)疊加，二者與安全風(fēng)險(xiǎn)耦合，共同構(gòu)成當(dāng)下中國(guó)反貧困風(fēng)險(xiǎn)體系，作為反貧困風(fēng)險(xiǎn)治理對(duì)象而存在。

貧困與個(gè)體或家庭的脆弱性密切相關(guān)，就此來(lái)看，貧困風(fēng)險(xiǎn)治理是一個(gè)降低甚至消除個(gè)體或家庭經(jīng)濟(jì)上的、健康上的社會(huì)上的脆弱性，不斷增強(qiáng)其韌性的過(guò)程。一定幅度的脆弱性、韌性的增強(qiáng)或降低會(huì)對(duì)個(gè)體或家庭甚至貧困治理事業(yè)產(chǎn)生長(zhǎng)期系統(tǒng)的重大負(fù)面影響，威脅個(gè)體和家庭的存續(xù)與貧困治理事業(yè)的接續(xù)發(fā)展，從而構(gòu)成有效反貧困實(shí)踐的一個(gè)重要內(nèi)容和方面。

首先，深度經(jīng)濟(jì)脆弱性依然是有效反貧困實(shí)踐的一個(gè)基本方面。貧困現(xiàn)實(shí)的形成往往是經(jīng)濟(jì)資源、健康能力和社會(huì)機(jī)會(huì)三種脆弱性有機(jī)結(jié)合、相互作用的結(jié)果。精準(zhǔn)扶貧旨在消滅的絕對(duì)貧困是貧困人口無(wú)法滿足基本生理需求的匱乏狀態(tài)，它首先表現(xiàn)為各種物質(zhì)資源嚴(yán)重匱乏層面上的經(jīng)濟(jì)脆弱性，且其具有明顯的地域分布特征并受各自資源條件限制形成差別化的區(qū)域空間環(huán)境。這種脆弱的區(qū)域空間環(huán)境，不僅是貧困人口經(jīng)濟(jì)脆弱性的直接表現(xiàn)和結(jié)果，而且也構(gòu)成其基本的成因，累積和加重了經(jīng)濟(jì)脆弱性本身并表現(xiàn)為一種深度的經(jīng)濟(jì)脆弱性。與其他經(jīng)濟(jì)資源和健康能力與社會(huì)機(jī)會(huì)脆弱性有機(jī)耦合，會(huì)加劇產(chǎn)生貧困人口再度陷入貧困的可能性。

其次，一些貧困治理失靈現(xiàn)象導(dǎo)致了種種反貧困實(shí)踐的失效問(wèn)題。2020年為止，新中國(guó)貧困治理事業(yè)經(jīng)歷了減貧和扶貧兩個(gè)階段，正在步入反貧困階段。與扶貧階段相比，反貧困時(shí)期更強(qiáng)調(diào)貧困治理的整體性、系統(tǒng)性和有效性。在政治學(xué)視野中，有效反貧困則是“國(guó)家能力系統(tǒng)和窮人權(quán)利系統(tǒng)各自有效運(yùn)行且互動(dòng)有機(jī)組合的結(jié)果”。一是國(guó)家能力系統(tǒng)的有效運(yùn)行，它依賴于國(guó)家意愿與承諾、財(cái)政實(shí)力、自主性和有效官僚、地方分權(quán)和參與等一系列政策環(huán)節(jié)的有效運(yùn)行;二是窮人權(quán)利系統(tǒng)的有效發(fā)揮，它需要窮人權(quán)利、權(quán)力和責(zé)任等一系列因素的有效作用。最為重要的是，兩大系統(tǒng)還需要有機(jī)配合和有效運(yùn)行才能夠最后實(shí)現(xiàn)有效反貧困。但每個(gè)環(huán)節(jié)的失序都會(huì)影響國(guó)家能力系統(tǒng)的有效性，每個(gè)因素的強(qiáng)弱也會(huì)限制窮人權(quán)利系統(tǒng)的有效發(fā)揮，兩大系統(tǒng)的配合也并不總會(huì)同頻共振，這就會(huì)在不同環(huán)節(jié)和層面上出現(xiàn)貧困治理失靈、反貧困失效的問(wèn)題。特別是國(guó)家能力系統(tǒng)中的財(cái)政實(shí)力、有效官僚兩個(gè)因素和窮人權(quán)利系統(tǒng)三大因素失當(dāng)情形發(fā)生相結(jié)合，在國(guó)家貧困治理事業(yè)由消滅絕對(duì)貧困進(jìn)入相對(duì)貧困防范治理時(shí)期后，就容易發(fā)生一些貧困治理失靈現(xiàn)象，導(dǎo)致反貧困實(shí)踐失效，甚至影響到國(guó)家貧困治理事業(yè)的順利發(fā)展。

風(fēng)險(xiǎn)總是系于未來(lái)，但其治理首需聚焦當(dāng)下。在國(guó)家貧困治理反貧新時(shí)期，先在的貧困風(fēng)險(xiǎn)，疊加的扶貧風(fēng)險(xiǎn)，作為貧困風(fēng)險(xiǎn)治理對(duì)象擺在優(yōu)先位置仍然具有天然的合理性。《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011—2020年）》確立的“兩不愁三保障”目標(biāo)，目前總的來(lái)看，盡管“三保障”還存在不少薄弱環(huán)節(jié)，但“兩不愁”基本解決了，農(nóng)村貧困人口貧困風(fēng)險(xiǎn)程度整體上看已然在顯著降低。黨的十八大以來(lái)，已有超過(guò)2/3的農(nóng)村貧困人口成功脫貧，2020年精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)收官，絕對(duì)貧困被消滅，農(nóng)村貧困人口全部脫貧，反貧困風(fēng)險(xiǎn)治理工作日漸緊迫，已經(jīng)并將進(jìn)一步提上國(guó)家貧困治理工作日程。2018年全國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議已將風(fēng)險(xiǎn)防范作為當(dāng)年扶貧工作的重要任務(wù)之一，指出要重點(diǎn)防范道德風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)等三種扶貧風(fēng)險(xiǎn)樣態(tài)，杜絕“數(shù)字扶貧”，虛假脫貧，確保扶貧結(jié)果真實(shí)，扶貧目標(biāo)如期全面達(dá)成，經(jīng)得起人民的認(rèn)可和歷史的檢驗(yàn)。

隨著各種反貧困實(shí)踐措施的積極實(shí)施，貧困治理事業(yè)由扶貧向反貧困的深度轉(zhuǎn)型，從脆弱性治理到韌性治理轉(zhuǎn)向，各種貧困安全風(fēng)險(xiǎn)會(huì)日益顯現(xiàn)出來(lái)，凸顯在反貧困風(fēng)險(xiǎn)體系中的重要性，并會(huì)逐步成為反貧困風(fēng)險(xiǎn)治理對(duì)象的主要類型。因此，在進(jìn)一步改善貧困人口所處的差異化風(fēng)險(xiǎn)處境前提下，在進(jìn)一步優(yōu)化扶貧風(fēng)險(xiǎn)治理效果基礎(chǔ)上，國(guó)家反貧困風(fēng)險(xiǎn)治理工作重心應(yīng)當(dāng)移轉(zhuǎn)到安全風(fēng)險(xiǎn)治理上來(lái)，構(gòu)建形成完善的國(guó)家反貧困風(fēng)險(xiǎn)治理體系。

二、貧困安全風(fēng)險(xiǎn)主要類型

綜合考量農(nóng)村脫貧人口風(fēng)險(xiǎn)處境、精準(zhǔn)扶貧方略實(shí)施效果、國(guó)家貧困治理事業(yè)發(fā)展的階段性特點(diǎn)、國(guó)家能力系統(tǒng)和貧困人口權(quán)利系統(tǒng)失靈狀況以及反貧困風(fēng)險(xiǎn)治理任務(wù)等因素來(lái)看，當(dāng)下貧困安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)主要包括空間安全風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)、道德安全風(fēng)險(xiǎn)、制度安全風(fēng)險(xiǎn)和政治安全風(fēng)險(xiǎn)等五種類型。

脆弱的區(qū)域環(huán)境空間構(gòu)成一種深度的經(jīng)濟(jì)脆弱性，深度貧困情形也往往發(fā)生在這些區(qū)域空間，精準(zhǔn)扶貧難度系數(shù)也相應(yīng)增大。與諸如社會(huì)資本薄弱、社會(huì)機(jī)會(huì)不足等經(jīng)濟(jì)脆弱性相結(jié)合，這種脆弱的區(qū)域環(huán)境空間會(huì)保持甚至增生的深度的經(jīng)濟(jì)脆弱性，就構(gòu)成貧困空間安全風(fēng)險(xiǎn)。絕大部分農(nóng)村貧困人口都置身于這一空間的某一特定形態(tài)中。這些空間不僅是貧困人口的生息處，更是反貧困成果的主要累積地。它們或大或小，從貧困戶、貧困村、貧困縣和“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)不一而足，都具有一定程度的空間危險(xiǎn)性質(zhì)。住房不安全，一戶不得安生;一村處于危地，全村人就會(huì)處于險(xiǎn)境。2019年“7·23”特大山體滑坡災(zāi)害，導(dǎo)致貴州省水城縣坪地村岔溝組21幢房屋被掩埋，11人受傷，9人失聯(lián)，42人遇難。一旦自然災(zāi)害、安全事故發(fā)生，脫貧又返貧人口就會(huì)增加，貧困風(fēng)險(xiǎn)程度就要加深，扶貧成果就可能喪失殆盡?！叭齾^(qū)三州”等深度貧困地區(qū)地域廣闊，從戶到縣到州，大小危險(xiǎn)空間交錯(cuò)疊加，空間危險(xiǎn)性質(zhì)更為嚴(yán)重，空間安全風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)更大，往往都處于“一方水土養(yǎng)不起一方人”的境地。

經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)是與貧困治理最直接相關(guān)的安全風(fēng)險(xiǎn)類型。精準(zhǔn)扶貧最直觀直接的目標(biāo)就是要解決農(nóng)村貧困人口的生計(jì)問(wèn)題，滿足在衣食住行上的基本需求，并盡可能改善其在財(cái)富分配與風(fēng)險(xiǎn)分配交互邏輯中的不利地位。貧困人口各種深度的經(jīng)濟(jì)脆弱性、反貧困國(guó)家能力系統(tǒng)中的財(cái)政資金匱乏及其管理能力缺失以及貧困人口權(quán)利系統(tǒng)權(quán)利因素的極度弱化甚至缺失等情形都會(huì)導(dǎo)致反貧困經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)。就現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，貧困經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)具體表現(xiàn)為四種情形：一是脫貧人口又大面積大規(guī)模返貧現(xiàn)象的發(fā)生。脫貧攻堅(jiān)根本計(jì)策是產(chǎn)業(yè)扶貧，但實(shí)踐中一些扶貧產(chǎn)業(yè)往往是短平快項(xiàng)目，普遍小、散、弱，同質(zhì)化程度高，一旦決策失誤、遭遇嚴(yán)重自然災(zāi)變或大幅度市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)，就可能導(dǎo)致嚴(yán)重的普遍返貧現(xiàn)象的發(fā)生。二是地方政府脫貧攻堅(jiān)債務(wù)沉淀風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)創(chuàng)新金融機(jī)制，精準(zhǔn)扶貧為貧困地區(qū)供給大量扶貧資金，但由于土地變現(xiàn)能力相對(duì)較弱等現(xiàn)狀，貧困地區(qū)政府償還能力不足，在國(guó)家反貧困能力系統(tǒng)中分權(quán)和參與的不足，如果大量盲目舉債，并伴有違法違規(guī)融資，大批債務(wù)沉淀難償，就會(huì)削弱貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力，存在返貧的可能性。三是支出型貧困治理問(wèn)題。在不發(fā)生大規(guī)模、長(zhǎng)時(shí)段返貧現(xiàn)象情況下，中國(guó)未來(lái)的貧困問(wèn)題將由收入型貧困轉(zhuǎn)變?yōu)橹С鲂拓毨?，置重于收入模式的精?zhǔn)扶貧方略如何持續(xù)推進(jìn)來(lái)鞏固脫貧成果，最終轉(zhuǎn)型為能夠有效應(yīng)對(duì)支出型貧困治理問(wèn)題的行動(dòng)框架，需要提前謀劃，精心設(shè)計(jì)和審慎運(yùn)作，否則就有落人支出型貧困陷阱的危險(xiǎn)。四是風(fēng)險(xiǎn)失明癥的發(fā)生。在性質(zhì)上，風(fēng)險(xiǎn)是不受歡迎的冗余，被人們默認(rèn)回避的事物。通過(guò)脫貧獲得生計(jì)保障的貧困人口被激發(fā)出的更高物質(zhì)欲求和精準(zhǔn)扶貧方略收入型導(dǎo)向的路徑依賴等因素耦合，往往會(huì)使貧困群體漠視險(xiǎn)境，甚至罔顧危險(xiǎn)，激生風(fēng)險(xiǎn)失明癥，加重重置自身于貧困風(fēng)險(xiǎn)境地的可能性。

貧困是一種令人悲憫的境遇，貧困治理是一項(xiàng)高尚的事業(yè)。反貧困既是國(guó)家的責(zé)任、貧困者的責(zé)任，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)是社會(huì)上每個(gè)人的責(zé)任，任何一個(gè)主體嚴(yán)重失責(zé)所導(dǎo)致的道德危機(jī)都可能引發(fā)貧困道德安全風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。一般而言，貧困道德風(fēng)險(xiǎn)通常會(huì)在扶貧對(duì)象和扶貧主體兩種責(zé)任主體身上發(fā)生。一是“作假作秀”。為獲得扶貧利益，通過(guò)人為分戶、轉(zhuǎn)移資產(chǎn)、隱瞞收入等方式，一些非貧困家庭爭(zhēng)當(dāng)“貧困戶”;為提高扶貧“政績(jī)”，一些扶貧干部甚至有些貧困地區(qū)政府玩沖刺扶貧，搞景觀修建、外墻粉飾、開(kāi)展迎檢預(yù)演等“面子”工程。國(guó)務(wù)院相關(guān)審計(jì)報(bào)告表明，2018年，全國(guó)20個(gè)縣有6000多戶被錯(cuò)定為貧困戶，46個(gè)縣對(duì)還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)“兩不愁、三保障”的3.24萬(wàn)名貧困人口作脫貧處理等。二是等、靠、要，坐享其成現(xiàn)象。一些貧困戶內(nèi)生動(dòng)力不足，將自身貧困視為他者的事業(yè)，把脫貧當(dāng)作自身的權(quán)力，脫貧責(zé)任觀念淡薄、等靠要思想嚴(yán)重，幫扶干部既推又替才肯干;個(gè)別貧困戶甚至以貧為榮，指望坐享其成，等著政府送小康。三是由過(guò)度扶貧誘發(fā)的因貧獲益問(wèn)題。由于扶貧政策疊加，形成扶貧資源堆積，一些貧困戶和貧困村過(guò)度“收入”，拉大了與邊緣貧困戶村的收入差距。少數(shù)地方甚至擅自提高易地扶貧搬遷住房補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，過(guò)度醫(yī)療現(xiàn)象也屢有發(fā)生。這些情形極易滋生因貧獲益、貧能致富等錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)傾向。四是扶貧的“幫窮”倫理與社群倫理間的張力問(wèn)題。國(guó)家貧困線的劃定依據(jù)主要是經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，貧困線下的貧困戶都是精準(zhǔn)扶貧對(duì)象，也就是說(shuō)，誰(shuí)窮幫誰(shuí)，精準(zhǔn)扶貧就是要“幫窮”。而貧困人口所處社群的“幫扶道德”則并非完全如此。并非誰(shuí)窮就幫誰(shuí)只幫誰(shuí)，“幫能”、“幫親”、“幫弱”和“幫需”等倫理主張具有一定程度的優(yōu)先性甚至獨(dú)占性。精準(zhǔn)扶貧方略將貧困線作為幫扶與否的倫理邏輯與這種社群倫理之間的分歧張力，潛在的深遠(yuǎn)不利影響不容小覷，會(huì)延阻新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義貧困倫理觀的形成發(fā)展。

貧困治理需要制度化運(yùn)作，任何貧困治理體系都會(huì)滋生制度失靈的狀況。嚴(yán)重的制度失靈情形就容易演變成形態(tài)各異的貧困制度安全風(fēng)險(xiǎn)。歷經(jīng)多年運(yùn)作和完善，我國(guó)扶貧攻堅(jiān)制度體系在逐步完善，責(zé)任體系、政策體系、投入體系、動(dòng)員體系、考核體系和監(jiān)督體系“六大體系”相互為用、有機(jī)統(tǒng)一、靈活有效，雖基本滿足了扶貧攻堅(jiān)事業(yè)的制度需求，但仍面臨不少困難和挑戰(zhàn)。從整體上來(lái)講，扶貧攻堅(jiān)制度還需要進(jìn)一步完善，實(shí)效性也需要從扶貧對(duì)象和扶貧主體兩個(gè)方面來(lái)夯實(shí)，它的延續(xù)性、銜接性和安定性、整體性也應(yīng)當(dāng)著手落實(shí)。不嚴(yán)不實(shí)、弄虛作假和形式主義、官僚主義應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決糾正，扶貧資金使用管理機(jī)制還需要進(jìn)一步健全，考核評(píng)估和督查巡查要進(jìn)一步常態(tài)化，扶貧干部脫貧攻堅(jiān)能力和正確的政績(jī)觀也需要進(jìn)一步端正和提高;精準(zhǔn)扶貧方略針對(duì)深度貧困地區(qū)和深度貧困人口的有效性、實(shí)效性，在有限時(shí)間內(nèi)，需要下大力氣來(lái)提升。2020年脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成后，以確保不返貧為前提，扶貧攻堅(jiān)制度不僅要保持好延續(xù)性，還要協(xié)調(diào)好與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相關(guān)政策措施等的關(guān)系，確保鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，推動(dòng)貧困治理從消滅絕對(duì)貧困向消滅相對(duì)貧困過(guò)渡，又能令其為2035年全體人民共同富裕目標(biāo)奠定良好的制度基礎(chǔ)。更為重要的是，現(xiàn)行扶貧攻堅(jiān)制度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足國(guó)家貧困治理這種內(nèi)蘊(yùn)的更高規(guī)范性要求，要確保其穩(wěn)定性，就要逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)家貧困治理體系的法律化、法治化和治理能力的現(xiàn)代化。

此外，政治安全風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。精準(zhǔn)扶貧方略是一項(xiàng)國(guó)家公共政策，旨在通過(guò)“定點(diǎn)滴灌”方式，為農(nóng)村貧困人口提供生存保障，實(shí)現(xiàn)保障民生、穩(wěn)固民心、共同富裕和社會(huì)和諧的國(guó)家治理目的。同時(shí)，它也肩負(fù)既定的政治使命，成為提高政府公信力、維護(hù)執(zhí)政合法性的重要手段。精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)會(huì)大大提高中國(guó)政府的世界聲譽(yù)和影響力，廣大人民群眾也會(huì)更加信任政府治理能力，夯實(shí)執(zhí)政合法性基礎(chǔ)。否則就會(huì)影響政府公信力、執(zhí)政黨的執(zhí)政根基，滋生政治安全風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致政治失信的極端后果。國(guó)家貧困治理事業(yè)進(jìn)入反貧困新時(shí)期后，反貧困實(shí)踐與政治的聯(lián)系會(huì)更加緊密，情形可能會(huì)更加突出。目前，滋生貧困政治安全風(fēng)險(xiǎn)的情形，一是貧困治理的政治意識(shí)不強(qiáng)，大局意識(shí)不夠。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和延續(xù)下來(lái)的反貧困實(shí)踐是一項(xiàng)事關(guān)民族國(guó)家百年大計(jì)的事業(yè)，內(nèi)蘊(yùn)重要的政治責(zé)任和使命，在反貧困實(shí)踐中，容不得反貧困堅(jiān)強(qiáng)意愿與堅(jiān)定政治承諾的改變和下降。二是貧困治理工作格局不高。不管精準(zhǔn)扶貧方略還是反貧困新策略，它們不僅是一般性的公共政策，也是國(guó)家貧困治理事業(yè)的利器，應(yīng)當(dāng)從提高貧困治理體系和治理能力現(xiàn)代化，從國(guó)家治國(guó)理政大局出發(fā)，將其納入“五位一體”的國(guó)家治理格局來(lái)具體實(shí)際地認(rèn)識(shí)、設(shè)計(jì)、實(shí)施和展開(kāi)。

三、防范貧困安全風(fēng)險(xiǎn)的戰(zhàn)略舉措

貧困安全風(fēng)險(xiǎn)防范是國(guó)家貧困治理事業(yè)的重要組成部分，內(nèi)嵌于國(guó)家反貧困實(shí)踐體系中。一方面要從宏觀上和長(zhǎng)遠(yuǎn)處著眼，在國(guó)家反貧困能力系統(tǒng)中，通過(guò)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各種關(guān)鍵影響因素來(lái)構(gòu)建和完善;另一方面要通過(guò)考量現(xiàn)階段主要貧困安全風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)和規(guī)律，在具體防范措施和制度建設(shè)上下足功夫。具體來(lái)講，應(yīng)當(dāng)在分類施策、協(xié)同治理基礎(chǔ)上，以安全風(fēng)險(xiǎn)為中心來(lái)構(gòu)建完善國(guó)家反貧困風(fēng)險(xiǎn)治理體系，強(qiáng)化貧困風(fēng)險(xiǎn)防范人人有責(zé)觀念，努力開(kāi)創(chuàng)人人防范貧困安全風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理格局，積極推進(jìn)并逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)家貧困治理體系的法律化、法治化和治理能力的現(xiàn)代化，才能真正防范各種貧困安全風(fēng)險(xiǎn)，確保貧困治理事業(yè)安全，穩(wěn)步提升反貧困實(shí)踐的有效性。

（一）貧困安全風(fēng)險(xiǎn)防范戰(zhàn)略

第一，盡快構(gòu)筑起國(guó)家反貧困風(fēng)險(xiǎn)治理體系。首先應(yīng)當(dāng)從反貧困大局著眼，立足國(guó)家貧困治理事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，倡導(dǎo)樹(shù)立反貧困風(fēng)險(xiǎn)的大局觀。反貧困風(fēng)險(xiǎn)是多元的，既有作為貧困處境因素的貧困風(fēng)險(xiǎn)，也有扶貧工作誘發(fā)和滋生的扶貧風(fēng)險(xiǎn)，更有影響反貧困大局的安全風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于由這三種類型風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成的反貧困風(fēng)險(xiǎn)體系的性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)從安全風(fēng)險(xiǎn)的高度來(lái)認(rèn)識(shí)、定性并重視，把貧困風(fēng)險(xiǎn)作為基礎(chǔ)來(lái)化解，把扶貧風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)作中心環(huán)節(jié)來(lái)處置。這種三位一體而又各有側(cè)重的風(fēng)險(xiǎn)觀，才是新時(shí)代的中國(guó)反貧困風(fēng)險(xiǎn)的大局觀。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)從國(guó)家整體安全觀的高度來(lái)認(rèn)識(shí)反貧困風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，并將其置入前者中，特別是在國(guó)家政治安全、經(jīng)濟(jì)安全和生態(tài)安全等與反貧困風(fēng)險(xiǎn)直接相關(guān)的安全領(lǐng)域內(nèi)，來(lái)一體構(gòu)思、規(guī)劃、防范和處置。其次反貧困風(fēng)險(xiǎn)治理體系應(yīng)當(dāng)以安全風(fēng)險(xiǎn)為核心來(lái)構(gòu)建。在如期全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)之前，國(guó)家貧困治理事業(yè)處于扶貧時(shí)代，相應(yīng)地反貧困風(fēng)險(xiǎn)類型也主要表現(xiàn)為貧困風(fēng)險(xiǎn)和扶貧風(fēng)險(xiǎn)兩種;而在之后，國(guó)家貧困治理事業(yè)就會(huì)處于后扶貧時(shí)代，反貧困風(fēng)險(xiǎn)類型也相應(yīng)地更替為扶貧風(fēng)險(xiǎn)和安全風(fēng)險(xiǎn)兩種。構(gòu)建國(guó)家反貧困風(fēng)險(xiǎn)治理體系應(yīng)針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)類型，也即扶貧風(fēng)險(xiǎn)和安全風(fēng)險(xiǎn)，并以其為中心展開(kāi)來(lái)構(gòu)建完善反貧困風(fēng)險(xiǎn)治理體系。

第二，開(kāi)創(chuàng)人人防范貧困安全風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理格局。從根本上來(lái)說(shuō)，貧困安全風(fēng)險(xiǎn)是一種嚴(yán)重的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，由于它的回旋鏢效應(yīng)特點(diǎn)，不僅包括貧困人口、扶貧主體等反貧困主體直接涉身其中、受其影響，整個(gè)社會(huì)也難以置身事外。應(yīng)當(dāng)切實(shí)將貧困安全風(fēng)險(xiǎn)視為催生預(yù)防行動(dòng)的先兆，在全社會(huì)全方位地倡導(dǎo)樹(shù)立防范貧困安全風(fēng)險(xiǎn)人人有責(zé)的理念，不斷催生國(guó)家貧困治理能力系統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)防范活力，充分調(diào)動(dòng)執(zhí)政者和貧困主體反貧困的積極性、能動(dòng)性和主動(dòng)性，大力激發(fā)各類社會(huì)主體防范貧困安全風(fēng)險(xiǎn)行動(dòng)，努力開(kāi)創(chuàng)人人防范貧困安全風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理格局，逐步構(gòu)筑并形成全社會(huì)貧困安全風(fēng)險(xiǎn)立體防護(hù)網(wǎng)絡(luò)。

第三，分類施策，協(xié)同為治。安全風(fēng)險(xiǎn)不同于貧困風(fēng)險(xiǎn)、扶貧風(fēng)險(xiǎn)，具有根本性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性和全局性特點(diǎn)，國(guó)家反貧困風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考量這些特點(diǎn)，在有效治理貧困風(fēng)險(xiǎn)和扶貧風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合空間安全風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)、道德安全風(fēng)險(xiǎn)、制度安全風(fēng)險(xiǎn)以及政治安全風(fēng)險(xiǎn)等各自的特點(diǎn)和規(guī)律，分別采取具有針對(duì)性的措施和治理策略。同時(shí)，又要充分考慮其間的一體性、有機(jī)性特點(diǎn)，綜合協(xié)同治理，才能從根本上徹底防止貧困安全風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生和有效應(yīng)對(duì)處置。

（二）貧困安全風(fēng)險(xiǎn)的針對(duì)性防范措施

應(yīng)當(dāng)評(píng)估不同貧困區(qū)域空間安全風(fēng)險(xiǎn)程度，擬定并實(shí)施合理可行的空間安全標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于不達(dá)標(biāo)的貧困區(qū)域空間，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其空間危險(xiǎn)性質(zhì)因情施策。對(duì)于“貧困戶”空間安全風(fēng)險(xiǎn)，作為2020年扶貧攻堅(jiān)“三保障”目標(biāo)之一，雖然已經(jīng)得到基本解決，但還存在不少薄弱環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)在這些薄弱環(huán)節(jié)上下足功夫，確保貧困戶戶戶住房安全有保障。對(duì)于貧困村、貧困縣，一是要繼續(xù)靈活運(yùn)用規(guī)?；虼蠡蛐〉漠惖匕徇w扶貧方式。二是要與既有的防范和化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)體制相銜接，增加資金、人員和技術(shù)投入，逐步建立完善貧困空間安全危險(xiǎn)預(yù)警、防范和處置機(jī)制，最大限度地避免諸如貴州“7·23”特大山體滑坡災(zāi)害的發(fā)生。對(duì)于“三區(qū)三州”等深度空間脆弱地區(qū)，要以上述這些空間危險(xiǎn)防范策略綜合為治，拓寬異地搬遷扶貧廣度，加大異地搬遷扶貧力度，建立更加完善、靈活多樣的貧困空間安全危險(xiǎn)預(yù)警、防范和處置機(jī)制。三是采取“生態(tài)+”理念驅(qū)動(dòng)扶貧模式，將精準(zhǔn)扶貧與地質(zhì)災(zāi)害防控和生態(tài)治理有機(jī)結(jié)合，構(gòu)建科學(xué)合理的生態(tài)治理扶貧評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，逐步化解生態(tài)型貧困引致的貧困安全風(fēng)險(xiǎn)。更為重要的是，要警鐘長(zhǎng)鳴，牢固樹(shù)立最精準(zhǔn)的扶貧就是徹底脫險(xiǎn)的高度風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，才能最終確保杜絕貧困空間安全風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

由于風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)富的社會(huì)化生產(chǎn)系統(tǒng)相伴，會(huì)導(dǎo)致暴露于風(fēng)險(xiǎn)中的生活，無(wú)論物質(zhì)上如何富有，都最終將一貧如洗。因此，經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)的防范首先要從預(yù)防貧困人口經(jīng)濟(jì)生存狀況轉(zhuǎn)型升級(jí)容易引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)失明癥做起，想方設(shè)法降低和防止扶貧產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、扶貧債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和支出型貧困危險(xiǎn)。要降低扶貧產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)完善模式設(shè)計(jì)，豐富差異化產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略，更多地引入市場(chǎng)機(jī)制，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，配套深加工項(xiàng)目，健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制，探索推廣信貸風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)補(bǔ)償機(jī)制;要建立貧困主體、扶貧主體和市場(chǎng)主體之間高效便利地溝通交往體制;要降低扶貧債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，就要從貧困區(qū)域?qū)嶋H情況出發(fā)，量入為出，校正扶貧政績(jī)觀，強(qiáng)化責(zé)任制，加強(qiáng)國(guó)家和地方審計(jì)監(jiān)督，不斷增強(qiáng)貧困地區(qū)政府債務(wù)償還能力，確保政府扶貧債務(wù)按期償還;要避免支出型貧困危險(xiǎn)，就需要將國(guó)家貧困治理體制機(jī)制與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接，在中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》中確立的5年銜接過(guò)渡期內(nèi)，逐步實(shí)現(xiàn)由集中資源支持脫貧攻堅(jiān)向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)過(guò)渡，在通過(guò)深化拓展消費(fèi)幫扶、堅(jiān)持開(kāi)發(fā)式幫扶和就業(yè)援助等方式確保脫貧人口增收同時(shí)，通過(guò)建設(shè)區(qū)域性和跨區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施工程、集中支持一批國(guó)家鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣等方式加大對(duì)脫貧縣鄉(xiāng)村振興支持力度，建立健全涉及民生的各項(xiàng)公共服務(wù)事業(yè)，想方設(shè)法提高這些脫貧地區(qū)和脫貧人口在醫(yī)療、養(yǎng)老和教育等公共服務(wù)事項(xiàng)上的可觸及性，不使脫貧人口因病、因智和因能返貧，具備更大可能維持改變自身安全風(fēng)險(xiǎn)處境的可能性，堅(jiān)決守住規(guī)模性返貧底線。

貧困是一種現(xiàn)實(shí)的處境，需要貧困群體、扶貧主體和相關(guān)社會(huì)主體正當(dāng)對(duì)待。就其性質(zhì)來(lái)說(shuō)，貧困不僅是反文明的，應(yīng)當(dāng)被消除;同時(shí)也是不道德的，需要被改變。因此，貧困群體要把反貧困切實(shí)視為自己的事業(yè)，養(yǎng)成并逐步具備改變自身命運(yùn)的內(nèi)生能力;還要使自身具備良好的應(yīng)得意識(shí)，自立自強(qiáng)，不作假作秀圖利;扶貧也不能過(guò)度，不能令其超出現(xiàn)實(shí)的處境待遇，而讓貧困本身成為一種主動(dòng)或被動(dòng)獲利的手段;相關(guān)社會(huì)主體應(yīng)當(dāng)正視貧困問(wèn)題，平等看待并善待貧困者，不得以扶貧為借口生財(cái)牟利?？傮w上來(lái)說(shuō)，要防止貧困道德安全風(fēng)險(xiǎn)，就需要在上述這些針對(duì)性措施基礎(chǔ)上，逐步構(gòu)建形成具有中國(guó)特色的社會(huì)主義貧困倫理觀，貧困者有德，扶貧者有道，社會(huì)主體有責(zé)，三位一體，增強(qiáng)對(duì)一些貧困人口“求貧心理”的軟控制，調(diào)整完善扶貧政策落實(shí)方式并強(qiáng)化媒體監(jiān)督的引導(dǎo)作用，才能逐步校正前述的“作假作秀”、“因貧獲益”和“坐享其成”等扶貧道德風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)防未來(lái)社會(huì)性的貧困道德安全風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

國(guó)家貧困治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期的公共事業(yè)，需要精良的制度體系才能久久為功，嚴(yán)實(shí)有效。目前，除了扶貧政策制定環(huán)節(jié)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)性風(fēng)險(xiǎn)外，我國(guó)貧困制度安全風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是扶貧攻堅(jiān)制度的延續(xù)性、銜接性，二是它的穩(wěn)定性、整體性。以“六大體系”為主體的扶貧攻堅(jiān)制度，主要針對(duì)當(dāng)前我國(guó)面臨的扶貧基本任務(wù)設(shè)計(jì)制定的，在貧困治理任務(wù)即將根本轉(zhuǎn)變，國(guó)家貧困治理轉(zhuǎn)型背景下，它面臨既要保持好延續(xù)性，確保完成既定扶貧任務(wù)，又要與各項(xiàng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策法規(guī)體系相銜接，以新時(shí)代反貧困任務(wù)為中心，才能不斷滿足國(guó)家貧困治理體系轉(zhuǎn)型升級(jí)的迫切需要。從規(guī)范形式上來(lái)講，現(xiàn)行扶貧攻堅(jiān)制度體系主要由黨和國(guó)家的政策構(gòu)成，雖靈活便宜，但由于缺乏其他規(guī)范形式協(xié)同作用，穩(wěn)定性較弱，整體性也不充分，應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)代中國(guó)規(guī)范體系制度結(jié)構(gòu)進(jìn)行更新和重構(gòu)。除了黨的政策、國(guó)家政策之外，當(dāng)代中國(guó)規(guī)范體系還包括法律規(guī)范、黨內(nèi)法規(guī)和社會(huì)規(guī)范等類型，現(xiàn)行扶貧攻堅(jiān)制度體系應(yīng)當(dāng)分門(mén)別類，區(qū)別不同情況，增添或轉(zhuǎn)型為這些規(guī)范類型。首要的應(yīng)當(dāng)是按照中共中央和國(guó)務(wù)院《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，研究推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)立法，構(gòu)建完善國(guó)家貧困治理法律體系，逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)家貧困治理的法律化、法治化。

政治安全風(fēng)險(xiǎn)是最大的貧困安全風(fēng)險(xiǎn)。它不僅決定了國(guó)家貧困治理事業(yè)的成敗，而且影響民生保障、社會(huì)和諧，涉及執(zhí)政黨執(zhí)政的合法性、政府公信力和國(guó)際聲譽(yù)，應(yīng)當(dāng)予以高度重視，強(qiáng)化各項(xiàng)防范措施。要充分認(rèn)識(shí)到貧困治理事業(yè)的政治責(zé)任和使命，不斷增強(qiáng)防范貧困政治安全風(fēng)險(xiǎn)的大局意識(shí)。從治國(guó)理政的大局出發(fā)，在治國(guó)理政的大格局中，切實(shí)提高貧困治理事業(yè)的國(guó)際政治意識(shí)，用國(guó)內(nèi)國(guó)際兩種眼光來(lái)統(tǒng)一審視、統(tǒng)籌和推進(jìn)中國(guó)貧困治理事業(yè)，不斷夯實(shí)中國(guó)在全球貧困治理事業(yè)中的地位和作用。

[責(zé)任編輯 李宏弢]