林閩鋼+梁譽(yù)+劉璐嬋

摘要：隨著中國(guó)貧困治理的深入，長(zhǎng)期貧困治理將成為中國(guó)今后反貧困政策的核心?；?013年中國(guó)城鄉(xiāng)困難家庭社會(huì)政策支持系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目的調(diào)查數(shù)據(jù)，研究中國(guó)城鄉(xiāng)貧困家庭的類(lèi)型和致貧因素，重點(diǎn)分析貧困家庭的社會(huì)服務(wù)需求及其服務(wù)供給，并提出相應(yīng)的政策建議。中國(guó)的貧困治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、系統(tǒng)的工程：重點(diǎn)干預(yù)對(duì)象是多因致貧家庭，重點(diǎn)干預(yù)路徑是促進(jìn)貧困家庭就業(yè)，重點(diǎn)干預(yù)地區(qū)是農(nóng)村地區(qū)，要為貧困家庭提高社會(huì)服務(wù)需求的供給程度尤其是醫(yī)療衛(wèi)生保健服務(wù)，采用現(xiàn)金救助和服務(wù)救助相結(jié)合的方式，以“社會(huì)服務(wù)包”滿足多類(lèi)型貧困家庭需求。

關(guān)鍵詞：貧困家庭類(lèi)型；貧困家庭需求；貧困家庭服務(wù)；貧困治理

中圖分類(lèi)號(hào)：C979文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：１００８－７１６８（２０14）０3－0003－09

一、研究背景

貧困問(wèn)題一直是人類(lèi)發(fā)展所面臨的核心問(wèn)題。21世紀(jì)初期，長(zhǎng)期貧困（Chronic Poverty）問(wèn)題及其干預(yù)政策開(kāi)始成為各國(guó)研究的重點(diǎn)。與傳統(tǒng)的貧困研究相比較，長(zhǎng)期貧困研究則更注重貧困的類(lèi)型分析和政策干預(yù)的有效性。

經(jīng)過(guò)三十多年經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展，中國(guó)在貧困治理方面取得了顯著成果。中國(guó)的貧困治理主要采取了兩條路徑：一是組織實(shí)施了以農(nóng)村貧困人口為重點(diǎn)的區(qū)域性扶貧；二是從1999年開(kāi)始，中央政府先后分別在城市和農(nóng)村開(kāi)始實(shí)施低保制度。但近十年來(lái)，中國(guó)城鄉(xiāng)低?？?cè)藬?shù)穩(wěn)定在七千多萬(wàn)人，低保家庭也一直保持在近四千萬(wàn)戶左右。隨著中國(guó)貧困治理的深入，長(zhǎng)期貧困問(wèn)題的解決開(kāi)始成為今后反貧困政策的核心。為了提高反貧困政策的有效性，推進(jìn)貧困家庭的分類(lèi)治理，特別需要研究中國(guó)貧困家庭的類(lèi)型與致貧因素，還要進(jìn)一步了解貧困家庭對(duì)社會(huì)服務(wù)的需求，及目前社會(huì)服務(wù)對(duì)貧困家庭的供給和支持情況，為今后中國(guó)大規(guī)模的貧困治理找到政策干預(yù)點(diǎn)。

二、數(shù)據(jù)來(lái)源

由財(cái)政部資助、民政部政策研究中心承擔(dān)的國(guó)家重大課題“中國(guó)城鄉(xiāng)困難家庭社會(huì)政策支持系統(tǒng)建設(shè)”，自2008年以來(lái)已經(jīng)開(kāi)展5年，目前已建立了“中國(guó)城鄉(xiāng)困難家庭社會(huì)政策支持系統(tǒng)建設(shè)”數(shù)據(jù)庫(kù)。本文使用的是2013年調(diào)查的數(shù)據(jù)。

2013年中國(guó)城鄉(xiāng)困難家庭社會(huì)政策支持系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目的數(shù)據(jù)反映的是2012年城鄉(xiāng)貧困家庭的基本狀況。該調(diào)查從2008年起，以家庭為單位，對(duì)城鄉(xiāng)分別進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查采用了立意抽樣、簡(jiǎn)單隨機(jī)抽樣等方式，以全國(guó)34個(gè)省、自治區(qū)和直轄市為初級(jí)抽樣框，初級(jí)抽樣框抽取的每個(gè)省份內(nèi)部的所有地級(jí)市為第二級(jí)抽樣框，抽到的每個(gè)地級(jí)市內(nèi)部的所有區(qū)縣為第三級(jí)抽樣框，每個(gè)區(qū)縣內(nèi)部的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)與街道構(gòu)成第四級(jí)抽樣框，按東中西不同的樣本量抽取樣本。最終抽取的6個(gè)調(diào)查地區(qū)包括遼寧省、山東省、山西省、湖南省、甘肅省和重慶市，總共抽取96個(gè)區(qū)縣的11800戶困難家庭作為調(diào)查樣本并對(duì)其進(jìn)行入戶調(diào)查。此后幾年的調(diào)查延續(xù)了2008年的全國(guó)－?。校瓍^(qū)（縣）－鄉(xiāng)鎮(zhèn)－戶的順序，以區(qū)縣作為最基本的抽樣框，綜合運(yùn)用了立意抽樣、分層抽樣以及簡(jiǎn)單隨機(jī)抽樣等多種抽樣方式完成了抽樣。

2012年的調(diào)查則將樣本省份擴(kuò)展到十個(gè)，包括安徽省、甘肅省、廣西省、貴州省、湖南省、遼寧省、山東省、山西省、陜西省、重慶市。本次調(diào)查對(duì)象包括城市和農(nóng)村地區(qū)困難家庭，回收的有效問(wèn)卷為城市6062份、農(nóng)村6166份。

三、中國(guó)貧困家庭類(lèi)型和致貧因素

根據(jù)“中國(guó)城鄉(xiāng)困難家庭社會(huì)政策支持系統(tǒng)建設(shè)”項(xiàng)目多年的調(diào)查，中國(guó)貧困家庭主要面臨八大困難：家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力沒(méi)有工作、子女教育負(fù)擔(dān)難以承受、家庭主要成員沒(méi)有勞動(dòng)能力、家庭成員疾病負(fù)擔(dān)重、家庭成員需要長(zhǎng)期照料、家庭成員發(fā)生意外事故、被長(zhǎng)期拖欠工資、遭受重大自然災(zāi)害。

根據(jù)2013年的調(diào)查數(shù)據(jù)，在被調(diào)查的城市困難家庭中，92.34%貧困家庭面臨這八大困難，其中有43.82%的家庭屬于單因致貧，即僅僅面臨單一的困難，而48.52%以上的家庭是多因致貧；在被調(diào)查的農(nóng)村困難家庭中，95.78%貧困家庭面臨這八大困難，其中45.07%的家庭屬于單因致貧，5071%以上的家庭則是多因致貧（參見(jiàn)表1）。表1貧困家庭致貧因素類(lèi)型

城市地區(qū)農(nóng)村地區(qū)致貧因素分類(lèi)戶數(shù)（戶）百分比（%）戶數(shù)（戶）百分比（%）單因致貧的困難家庭2627 43.822745 45.07雙因致貧的困難家庭1970 32.862159 35.45三因致貧的困難家庭 730 12.18 771 12.66四因致貧的困難家庭 170 2.83 1422.33五因及以上致貧的困難家庭39 0.65160.27其他 459 7.66 2574.22合計(jì)5995100.006090100.00

在貧困家庭中，城市和農(nóng)村單因致貧的家庭總數(shù)分別是2627戶和2745戶，分別占全部被調(diào)查家庭的43.82%和45.07%。在城市中，最主要的單一致貧原因是“家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力沒(méi)有工作”，這一原因?qū)е仑毨У募彝ケ壤哌_(dá)14.78%。相比之下，農(nóng)村中則是“家庭主要成員沒(méi)有勞動(dòng)能力”，有2036%的家庭受困于此?？梢?jiàn)，失業(yè)是城市家庭主要致貧因素，而家庭主要成員沒(méi)有勞動(dòng)力是農(nóng)村家庭的主要致貧因素（參見(jiàn)表2）。表2單因致貧的家庭

城市地區(qū)農(nóng)村地區(qū)致貧原因戶數(shù)（戶）百分比（%）致貧原因戶數(shù)（戶）百分比（%）家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力沒(méi)有工作 88614.78家庭主要成員沒(méi)有勞動(dòng)能力124020.36子女教育負(fù)擔(dān)難以承受 60510.09家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力沒(méi)有工作 565 9.28家庭主要成員沒(méi)有勞動(dòng)能力 592 9.87家庭成員疾病負(fù)擔(dān)重 456 7.49家庭成員疾病負(fù)擔(dān)重 389 6.49子女教育負(fù)擔(dān)難以承受 225 3.69家庭成員需要長(zhǎng)期照料 113 1.89家庭成員需要長(zhǎng)期照料 145 2.38家庭成員發(fā)生意外事故24 0.40家庭成員發(fā)生意外事故65 1.06被長(zhǎng)期拖欠工資12 0.20遭受重大自然災(zāi)害45 0.74遭受重大自然災(zāi)害 6 0.10被長(zhǎng)期拖欠工資 4 0.07合計(jì)262743.82合計(jì)274545.07

在雙因致貧的家庭中，城市共有1970戶，占全部被調(diào)查家庭的32.86%；農(nóng)村地區(qū)共有2159戶，占全部被調(diào)查家庭的35.45%。在城市，有9.09%的家庭面臨的兩項(xiàng)主要致貧原因是：“家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力沒(méi)有工作”和“過(guò)重的子女教育負(fù)擔(dān)”。在農(nóng)村，有9.11%的貧困家庭面臨的兩項(xiàng)主要致貧原因是：“家庭主要成員沒(méi)有勞動(dòng)能力”和“過(guò)重的家庭成員疾病負(fù)擔(dān)”。與單因致貧的貧困家庭相比較，多數(shù)城市雙因致貧的家庭是在遭遇失業(yè)的基礎(chǔ)上又增加了子女教育負(fù)擔(dān)，多數(shù)農(nóng)村雙因致貧的家庭則是在家庭主要成員沒(méi)有勞動(dòng)能力的基礎(chǔ)上又添加了疾病負(fù)擔(dān)（參見(jiàn)表3）。表3雙因致貧的家庭分布

城市地區(qū)農(nóng)村地區(qū)致貧原因戶數(shù)（戶）百分比（%）致貧原因戶數(shù)（戶）百分比（%）（1）家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力沒(méi)有工作

（2）子女教育負(fù)擔(dān)難以承受 545 9.09（1）家庭主要成員沒(méi)有勞動(dòng)能力

（2）家庭成員疾病負(fù)擔(dān)重 555 9.11%（1）家庭主要成員沒(méi)有勞動(dòng)能力

（2）家庭成員疾病負(fù)擔(dān)重 280 4.67（1）家庭主要成員沒(méi)有勞動(dòng)能力

（2）家庭成員需要長(zhǎng)期照料 295 4.84（1）家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力沒(méi)有工作

（2）家庭成員疾病負(fù)擔(dān)重 235 3.92（1）家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力沒(méi)有工作

（2）家庭主要成員沒(méi)有勞動(dòng)能力 218 3.58（1）家庭成員疾病負(fù)擔(dān)重

（2）子女教育負(fù)擔(dān)難以承受 1682.8（1）家庭成員疾病負(fù)擔(dān)重

（2）家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力沒(méi)有工作 198 3.25（1）家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力沒(méi)有工作

（2）家庭主要成員沒(méi)有勞動(dòng)能力 158 2.64（1）家庭成員疾病負(fù)擔(dān)重

（2）家庭成員需要長(zhǎng)期照料 189 3.10（1）家庭主要成員沒(méi)有勞動(dòng)能力

（2）子女教育負(fù)擔(dān)難以承受 156 2.60（1）家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力沒(méi)有工作

（2）子女教育負(fù)擔(dān)難以承受 155 2.55（1）家庭成員疾病負(fù)擔(dān)重

（2）家庭成員需要長(zhǎng)期照料 138 2.30（1）家庭成員疾病負(fù)擔(dān)重

（2）子女教育負(fù)擔(dān)難以承受 120 1.97（1）家庭主要成員沒(méi)有勞動(dòng)能力

（2）家庭成員需要長(zhǎng)期照料 106 1.77（1）家庭主要成員沒(méi)有勞動(dòng)能力

（2）子女教育負(fù)擔(dān)難以承受 108 1.77（1）家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力沒(méi)有工作

（2）家庭成員需要長(zhǎng)期照料60 1.00（1）家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力沒(méi)有工作

（2）家庭成員需要長(zhǎng)期照料80 1.32其他兩項(xiàng)組合形式 124 2.07其他兩項(xiàng)組合形式 241 3.96合計(jì)197032.86合計(jì)215935.45

在三因致貧的家庭中，城市地區(qū)有730戶，占全部被調(diào)查家庭的12.18%；農(nóng)村地區(qū)有771戶，占12.66%。在城市，有2.11%的貧困家庭同時(shí)面臨家庭主要成員沒(méi)有勞動(dòng)能力、家庭成員疾病負(fù)擔(dān)重和家庭成員需要長(zhǎng)期照料的困難。在農(nóng)村，4.04%的貧困家庭面臨的主要致貧原因是：家庭主要成員沒(méi)有勞動(dòng)能力、家庭成員疾病負(fù)擔(dān)重以及家庭成員需要長(zhǎng)期照料（參見(jiàn)表4）。表4三因致貧的家庭

城市地區(qū)農(nóng)村地區(qū)致貧原因戶數(shù)（戶）百分比（%）致貧原因戶數(shù)百分比（%）（1）家庭主要成員沒(méi)有勞動(dòng)能力

（2）家庭成員疾病負(fù)擔(dān)重

（3）家庭成員需要長(zhǎng)期照料126 2.11（1）家庭主要成員沒(méi)有勞動(dòng)能力

（2）家庭成員疾病負(fù)擔(dān)重

（3）家庭成員需要長(zhǎng)期照料246 4.04（1）家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力沒(méi)有工作

（2）家庭成員疾病負(fù)擔(dān)重

（3）子女教育負(fù)擔(dān)難以承受107 1.79（1）家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力沒(méi)有工作

（2）家庭成員疾病負(fù)擔(dān)重

（3）家庭主要成員沒(méi)有勞動(dòng)能力 80 1.31（1）家庭主要成員沒(méi)有勞動(dòng)能力

（2）家庭成員疾病負(fù)擔(dān)重

（3）家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力沒(méi)有工作 99 1.65（1）家庭主要成員沒(méi)有勞動(dòng)能力

（2）家庭成員疾病負(fù)擔(dān)重

（3）子女教育負(fù)擔(dān)難以承受 65 1.07（1）家庭成員疾病負(fù)擔(dān)重

（2）家庭主要成員沒(méi)有勞動(dòng)能力

（3）子女教育負(fù)擔(dān)難以承受 80 1.33（1）家庭成員疾病負(fù)擔(dān)重

（2）家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力沒(méi)有工作

（3）家庭成員需要長(zhǎng)期照料 55 0.91（1）家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力沒(méi)有工作

（2）家庭成員疾病負(fù)擔(dān)重

（3）家庭成員需要長(zhǎng)期照料 74 1.23（1）家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力沒(méi)有工作

（2）家庭主要成員沒(méi)有勞動(dòng)能力

（3）家庭成員需要長(zhǎng)期照料 52 0.85（1）子女教育負(fù)擔(dān)難以承受

（2）家庭主要成員沒(méi)有勞動(dòng)能力

（3）家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力沒(méi)有工作 71 1.18（1）子女教育負(fù)擔(dān)難以承受

（2）家庭成員需要長(zhǎng)期照料

（3）家庭成員疾病負(fù)擔(dān)重 410.67（1）家庭成員疾病負(fù)擔(dān)重

（2）子女教育負(fù)擔(dān)難以承受

（3）家庭成員需要長(zhǎng)期照料 36 0.60（1）家庭成員疾病負(fù)擔(dān)重

（2）子女教育負(fù)擔(dān)難以承受

（3）家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力沒(méi)有工作 33 0.54（1）家庭成員需要長(zhǎng)期照料

（2）子女教育負(fù)擔(dān)難以承受

（3）家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力沒(méi)有工作 30 0.50（1）家庭成員需要長(zhǎng)期照料

（2）子女教育負(fù)擔(dān)難以承受

（3）家庭主要成員沒(méi)有勞動(dòng)能力 28 0.46其他三項(xiàng)組合形式107 1.79其他三項(xiàng)組合形式171 2.81合計(jì)73012.18合計(jì)77112.66

四、中國(guó)貧困家庭的服務(wù)需求及其供給

從表5可以看到，無(wú)論在城市還是農(nóng)村，醫(yī)療衛(wèi)生保健服務(wù)都是貧困家庭需求程度最高的服務(wù)項(xiàng)目。其中，城市有3085戶貧困家庭需要醫(yī)療衛(wèi)生保健服務(wù)，占城市貧困家庭的51.70%；農(nóng)村有3815戶貧困家庭需要醫(yī)療衛(wèi)生保健服務(wù)，占農(nóng)村貧困家庭的比重高達(dá)63.45%。在辦理社會(huì)保障服務(wù)方面，城市有2270戶貧困家庭需要辦理社會(huì)保障服務(wù)，占城市貧困家庭的38.04%；農(nóng)村有2385戶貧困家庭需要辦理社會(huì)保障服務(wù)，占農(nóng)村貧困家庭的比重為39.66%。在勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)方面，城市有2262戶貧困家庭需要?jiǎng)趧?dòng)就業(yè)服務(wù)，占城市貧困家庭的37.91%；農(nóng)村有1704戶貧困家庭需要?jiǎng)趧?dòng)就業(yè)服務(wù)，占農(nóng)村貧困家庭的28.34%。在緊急救助、生活照料、精神慰藉、臨終關(guān)懷、社區(qū)養(yǎng)老、幼兒托護(hù)等方面，農(nóng)村貧困家庭對(duì)這些服務(wù)項(xiàng)目的需求程度均高于城市。就城鄉(xiāng)貧困家庭對(duì)社會(huì)服務(wù)的需求來(lái)看，與城市相比較，除勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)以外農(nóng)村貧困家庭對(duì)各項(xiàng)社會(huì)服務(wù)需求程度更高（參見(jiàn)表5）。表5貧困家庭對(duì)社會(huì)服務(wù)的需求

社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目城市農(nóng)村戶數(shù)（戶）占城市貧困家庭比率（%）戶數(shù)（戶）占農(nóng)村貧困家庭比率（%）辦理社會(huì)保障服務(wù)227038.04238539.66勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)226237.91170428.34醫(yī)療衛(wèi)生保健服務(wù)308551.70381563.45緊急救助 565 9.47 72712.09生活照料服務(wù) 67511.31101916.95精神慰藉 251 4.21 282 4.69臨終關(guān)懷服務(wù)70 1.17 158 2.63社區(qū)養(yǎng)老服務(wù) 74912.55 86514.39幼兒托護(hù) 101 1.69 108 1.80

就貧困家庭對(duì)社會(huì)服務(wù)需求的供給程度來(lái)看，總體上，貧困家庭社會(huì)服務(wù)需求的供給程度較低（參見(jiàn)表6）。其中在城市，僅“辦理社會(huì)保障服務(wù)”這一項(xiàng)需求的供給程度就達(dá)到了52.07 %，超過(guò)有需求家庭的一半，而在緊急救助、生活照料、臨終關(guān)懷、社區(qū)養(yǎng)老、幼兒托護(hù)等其他服務(wù)項(xiàng)目上，服務(wù)的供給比率分別僅為15.04%、10.22%、4.29%、11.21%和12.87%，需求供給程度不及20%。同樣，在農(nóng)村也僅有“醫(yī)療衛(wèi)生保健服務(wù)”和“辦理社會(huì)保障服務(wù)”兩項(xiàng)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目需求的供給程度超過(guò)有需求家庭的一半，分別為59.58%和59.45 %，而生活照料服務(wù)、精神慰藉、臨終關(guān)懷、社區(qū)養(yǎng)老、幼兒托護(hù)服務(wù)供給的程度分別僅為11.48 %、18.44%、8.86%、9.60%和14.81%（參見(jiàn)表6）。表6貧困家庭社會(huì)服務(wù)需求的供給程度

社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目城市農(nóng)村需求戶數(shù)（戶）供給戶數(shù)（戶）供給比率（%）需求戶數(shù)（戶）供給戶數(shù)（戶）供給比率（%）辦理社會(huì)保障服務(wù)2270118252.07 2385141859.45 勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)2262 62027.41 1704 32519.07 醫(yī)療衛(wèi)生保健服務(wù)3085133243.18 3815227359.58 緊急救助 5658515.04727 25234.66 生活照料服務(wù) 6756910.22 1019 11711.48 精神慰藉 2515823.112825218.44 臨終關(guān)懷服務(wù)70 34.2915814 8.86 社區(qū)養(yǎng)老服務(wù) 7498411.2186583 9.60 幼兒托護(hù) 1011312.871081614.81

從中國(guó)東中西部區(qū)域情況來(lái)看，醫(yī)療衛(wèi)生保健服務(wù)仍然是貧困家庭需求程度最高的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目，其中，東部地區(qū)有1406戶家庭需要醫(yī)療衛(wèi)生保健服務(wù)，占該地區(qū)貧困家庭的60.87%；中部地區(qū)有2217戶家庭需要醫(yī)療衛(wèi)生保健服務(wù)，占該地區(qū)貧困家庭的61.40%；西部地區(qū)有3277戶家庭需要醫(yī)療衛(wèi)生保健服務(wù)，占該地區(qū)貧困家庭的54.08%。在辦理社會(huì)保障服務(wù)、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)方面，東部為30.74 %、22.25%和11.90%；中部地區(qū)為40.07%、31.85%、14.79%；西部地區(qū)為41.23%、37.99%、13.29%；中部和西部地區(qū)的需求程度更高。而在緊急救助、生活照料服務(wù)方面，東部地區(qū)為13.12%、16.75%；中部地區(qū)為12.57%、14.29%；西部地區(qū)為8.83%、13.05%；東部地區(qū)的需求程度更高（參見(jiàn)表7）。表7東中西部區(qū)域貧困家庭對(duì)社會(huì)服務(wù)的需求

社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目東部中部西部戶數(shù)

（戶）占該地區(qū)貧困

家庭比率（%）戶數(shù)

（戶）占該地區(qū)貧困

家庭比率（%）戶數(shù)

（戶）占該地區(qū)貧困

家庭比率（%）辦理社會(huì)保障服務(wù) 71030.74 144740.07 249841.23 勞動(dòng)就業(yè)服務(wù) 51422.25 115031.85 230237.99 醫(yī)療衛(wèi)生保健服務(wù)140660.87 221761.40 327754.08 緊急救助 30313.1245412.57 535 8.83 生活照料服務(wù) 38716.7551614.29 79113.05 精神慰藉 121 5.24150 4.15 262 4.32 臨終關(guān)懷服務(wù)52 2.25 52 1.44 124 2.05 社區(qū)養(yǎng)老服務(wù) 27511.9053414.79 80513.29 幼兒托護(hù)36 1.56 52 1.44 121 2.00

從表8來(lái)看，東部地區(qū)貧困家庭社會(huì)服務(wù)需求的供給程度總體上要高于中部，尤其高于西部地區(qū)。其中東部地區(qū)只有辦理社會(huì)保障和醫(yī)療衛(wèi)生保健兩項(xiàng)服務(wù)的供給戶數(shù)達(dá)到需求戶數(shù)的一半，分別為59.01%和61.88%，而其他項(xiàng)目，尤其是緊急救助、生活照料服務(wù)、臨終關(guān)懷服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的需求供給率仍然較低。中部地區(qū)同東部地區(qū)一樣，也只有辦理社會(huì)保障和醫(yī)療衛(wèi)生保健兩項(xiàng)服務(wù)的供給戶數(shù)達(dá)到需求戶數(shù)的一半，分別為51.62%和54.17%，其余服務(wù)項(xiàng)目，除勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)、緊急救助、精神慰藉服務(wù)以外，供給率均低于20%。與東部和中部相比，西部地區(qū)僅有辦理社會(huì)保障服務(wù)一項(xiàng)服務(wù)供給率超過(guò)50%，其余服務(wù)特別是臨終關(guān)懷服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老、幼兒托護(hù)服務(wù)，供給率只有323%、8.57%和8.26%，遠(yuǎn)不能滿足貧困家庭對(duì)社會(huì)服務(wù)的需求。因此，就東中西部區(qū)域來(lái)看，貧困家庭社會(huì)服務(wù)需求的供給程度皆較低，并且呈現(xiàn)出明顯的地區(qū)差異（參見(jiàn)表8）。表8東中西部區(qū)域貧困家庭社會(huì)服務(wù)需求的供給程度

社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目東部中部西部需求戶數(shù)

（戶）供給戶數(shù)

（戶）供給比率

（%）需求戶數(shù)

（戶）供給戶數(shù)

（戶）供給比率

（%）需求戶數(shù)

（戶）供給戶數(shù)

（戶）供給比率

（%）辦理社會(huì)保障服務(wù) 71041959.011447 74751.622498143457.41勞動(dòng)就業(yè)服務(wù) 51420139.111150 25722.352302 48721.16醫(yī)療衛(wèi)生保健服務(wù)140687061.882217120154.173277153446.81緊急救助 303 5718.81 454 19843.61 5358215.33生活照料服務(wù) 387 5915.25 51636 6.98 7919111.50精神慰藉 121 3831.40 1503120.67 2624115.65臨終關(guān)懷服務(wù)525 9.6252 815.38 1244 3.23社區(qū)養(yǎng)老服務(wù) 275 4315.64 5345510.30 80569 8.57幼兒托護(hù)36 1233.3352 713.46 12110 8.26

在勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)方面，城鄉(xiāng)接受過(guò)各類(lèi)勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)的貧困家庭之間存在明顯差異，農(nóng)村貧困家庭接受各類(lèi)勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)的情況要明顯好于城市貧困家庭。其中，在接受扶貧資金、稅收優(yōu)惠、小額低息貸款、技術(shù)支持、結(jié)對(duì)幫扶等服務(wù)上，城市貧困家庭接受過(guò)這些具體服務(wù)項(xiàng)目的比例為6.29%、1.16%、1.45%、6.10%、17.13%，農(nóng)村貧困家庭接受服務(wù)的比例分別是33.38%、6.17%、8.87%、19.70%、40.45%，明顯高于城市（參見(jiàn)表9）。表9貧困家庭接受各類(lèi)勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)

服務(wù)項(xiàng)目城市農(nóng)村戶數(shù)

（戶）占接受過(guò)勞動(dòng)就業(yè)服

務(wù)戶數(shù)的比率（%）戶數(shù)（戶）占接受過(guò)勞動(dòng)就業(yè)服

務(wù)戶數(shù)的比率（%）扶貧資金 65 6.29 22233.38 稅收優(yōu)惠 12 1.1641 6.17 小額低息貸款 15 1.4559 8.87 技術(shù)支持 63 6.10 13119.70 結(jié)對(duì)幫扶17717.13 26940.45 免費(fèi)培訓(xùn)65062.92 25738.65 有償培訓(xùn) 19 1.849 1.35 其他6 0.584 0.60

從貧困家庭就醫(yī)情況來(lái)看，“費(fèi)用高、看病貴”成為貧困家庭就醫(yī)的首要困難，分別有87.62%和79.62%的城市和農(nóng)村貧困家庭認(rèn)為就醫(yī)費(fèi)用高。此外，另有5.49%和9.94%的城市和農(nóng)村貧困家庭認(rèn)為看病手續(xù)繁瑣，有5.62%和5.30%的城市和農(nóng)村貧困家庭認(rèn)為看病排隊(duì)難，0.52%和3.78%的城市和農(nóng)村貧困家庭認(rèn)為看病交通不便（參見(jiàn)表10）。表10貧困家庭就醫(yī)困難

地區(qū)排隊(duì)難費(fèi)用高看病手續(xù)繁瑣交通不便其他戶數(shù)

（戶）比率

（%）戶數(shù)

（戶）比率

（%）戶數(shù)

（戶）比率

（%）戶數(shù)

（戶）比率

（%）戶數(shù)

（戶）比率

（%）合計(jì)

（戶）城市3385.62526687.623305.49 310.52450.756010農(nóng)村3255.30488479.626109.942323.78831.356134

從貧困家庭長(zhǎng)期照料方面來(lái)看，城鄉(xiāng)主要照料方式為家人專(zhuān)門(mén)照料。其中，城市高達(dá)76.65%，農(nóng)村為68.28%。在城市中，無(wú)專(zhuān)門(mén)照料的家庭比率達(dá)到20.46%，而農(nóng)村更是達(dá)到30.24%（參見(jiàn)表11）。表11貧困家庭長(zhǎng)期照料方式

地區(qū)家人專(zhuān)門(mén)照料社區(qū)居家照料聘請(qǐng)保姆照料送專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)照料無(wú)專(zhuān)門(mén)照料戶數(shù)

（戶）比率

（%）戶數(shù)

（戶）比率

（%）戶數(shù)

（戶）比率

（%）戶數(shù)

（戶）比率

（%）戶數(shù)

（戶）比率

（%）合計(jì)

（戶）城市100876.65221.6720.15141.0626920.461315農(nóng)村120168.28120.6830.17110.6353230.241759

五、中國(guó)貧困家庭的社會(huì)政策的干預(yù)點(diǎn)

（一）貧困治理的重點(diǎn)干預(yù)對(duì)象是多因致貧家庭

無(wú)論在城市還是農(nóng)村，近一半的貧困家庭都面臨不止一項(xiàng)困難。同時(shí)遭遇多重困難使得這些家庭更為脆弱，每多面臨一項(xiàng)困難就加大了暴露在風(fēng)險(xiǎn)中的可能性。較之于單因致貧的家庭，多因致貧的家庭擺脫貧困的難度更大。因此，未來(lái)的貧困治理特別要把重點(diǎn)放在多因致貧的貧困家庭上。

在這類(lèi)家庭中，雙因致貧家庭所占比重較大。在城市，應(yīng)該主要瞄準(zhǔn)同時(shí)受困于“家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力沒(méi)有工作”和“過(guò)重的子女教育負(fù)擔(dān)”因素的這一類(lèi)家庭；在農(nóng)村，應(yīng)該主要瞄準(zhǔn)同時(shí)受困于“家庭主要成員沒(méi)有勞動(dòng)能力”和“過(guò)重的家庭成員疾病負(fù)擔(dān)”因素的這一類(lèi)家庭。對(duì)于面臨三重及以上困難的城鄉(xiāng)貧困家庭，家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力沒(méi)有工作、子女教育負(fù)擔(dān)難以承受、家庭主要成員沒(méi)有勞動(dòng)能力、家庭成員疾病負(fù)擔(dān)重、家庭成員需要長(zhǎng)期照料等困難同時(shí)出現(xiàn)的可能性較大。對(duì)于陷入極端情況的家庭，則應(yīng)當(dāng)實(shí)行全面救助，并強(qiáng)化救助力度。

（二）貧困治理的重點(diǎn)干預(yù)路徑是促進(jìn)貧困家庭就業(yè)

家庭成員的勞動(dòng)能力極大地影響了一個(gè)家庭的經(jīng)濟(jì)來(lái)源與脫貧能力，面臨“家庭主要成員沒(méi)有勞動(dòng)能力”這類(lèi)困難的家庭更容易陷入貧困，其貧困程度也超過(guò)其他困難家庭，也更容易陷入長(zhǎng)期貧困。因此，對(duì)于這類(lèi)家庭，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先滿足其基本生活需要，防止其生活陷入困境，因而提供基本生活救助是當(dāng)務(wù)之急。其中，要特別關(guān)注殘疾人家庭，重點(diǎn)通過(guò)提供康復(fù)服務(wù)以幫助殘疾人恢復(fù)部分勞動(dòng)能力。在殘疾人就業(yè)方面，應(yīng)當(dāng)在集中就業(yè)的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)分散就業(yè)、靈活就業(yè)以及個(gè)體就業(yè)，同時(shí)開(kāi)發(fā)適合殘疾人就業(yè)的公益性崗位來(lái)促進(jìn)殘疾人家庭就業(yè)。

對(duì)有勞動(dòng)能力的困難家庭，需要通過(guò)個(gè)案分析，找到其阻礙就業(yè)的因素，從改善就業(yè)能力等方面進(jìn)行干預(yù)，提升其自我脫貧能力。其中，特別要消除家庭成員有勞動(dòng)能力但無(wú)一人就業(yè)的“零就業(yè)”家庭。對(duì)于這樣的家庭，應(yīng)當(dāng)對(duì)其家庭成員的勞動(dòng)能力進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)不同的年齡層次、受教育水平、身體健康程度進(jìn)行工作能力鑒定并進(jìn)行職業(yè)配型。對(duì)于年齡較小的、受教育程度較高的、較為健康的家庭成員，可以鼓勵(lì)他們進(jìn)行學(xué)習(xí)以進(jìn)一步提升勞動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)力。學(xué)習(xí)主要包括獲得學(xué)歷、接受職業(yè)教育或進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，前兩者為長(zhǎng)期學(xué)習(xí)，后者則是短期學(xué)習(xí)。通過(guò)深造，可以使這些家庭成員提高受聘幾率，并有機(jī)會(huì)對(duì)其職業(yè)生涯進(jìn)行重新規(guī)劃。考慮到這些貧困家庭的經(jīng)濟(jì)狀況，可以為其教育深造提供資金幫助。對(duì)于年齡較大的、受教育程度低的、身體狀況較差的家庭成員，則可通過(guò)技術(shù)培訓(xùn)、面試技巧培訓(xùn)來(lái)幫助其增強(qiáng)工作能力。此外，“零就業(yè)”家庭并非沒(méi)有就業(yè)愿望，而是由于多種多樣的困難阻礙了就業(yè)，因此，對(duì)于這樣的家庭，應(yīng)當(dāng)考慮其家庭的具體情況，通過(guò)解決導(dǎo)致無(wú)法就業(yè)的困難后再幫助家庭成員就業(yè)，對(duì)于家庭成員確實(shí)無(wú)法就業(yè)的貧困家庭，則應(yīng)當(dāng)提供基本生活的保障。

（三）貧困治理的重點(diǎn)干預(yù)地區(qū)是農(nóng)村地區(qū)

從致貧原因上看，農(nóng)村地區(qū)無(wú)論是多因致貧家庭還是單因致貧家庭，家庭主要成員沒(méi)有勞動(dòng)能力都是最主要的致貧因素，多因致貧基本是在家庭成員沒(méi)有勞動(dòng)能力這項(xiàng)困難之上疊加了新的困難，而家庭成員沒(méi)有勞動(dòng)能力不僅阻礙了家庭擺脫貧困，甚至使日常生活都難以為繼。因此，較之于城市貧困家庭，農(nóng)村貧困家庭面臨的形勢(shì)更加嚴(yán)峻，應(yīng)強(qiáng)化救助力度。在貧困家庭的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目上，由于在緊急救助、生活照料、精神慰藉、臨終關(guān)懷、社區(qū)養(yǎng)老、幼兒托護(hù)等方面，農(nóng)村貧困家庭對(duì)這些服務(wù)項(xiàng)目的需求程度均高于城市，因此，農(nóng)村地區(qū)的基本社會(huì)服務(wù)的提供應(yīng)成為政策干預(yù)的重點(diǎn)。

（四）在不同地區(qū)貧困家庭服務(wù)供給上有所側(cè)重

中部和西部地區(qū)要側(cè)重于增加“社會(huì)保障服務(wù)”、“勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)”、“社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)”等項(xiàng)目的供給；東部地區(qū)則應(yīng)當(dāng)增加緊急救助服務(wù)、生活照料服務(wù)等方面的供給；東中西部都需要提高貧困家庭社會(huì)服務(wù)需求的供給程度，尤其是醫(yī)療衛(wèi)生保健服務(wù)。

（五）在貧困家庭治理的路徑上，需要把現(xiàn)金救助和服務(wù)救助結(jié)合起來(lái)

目前實(shí)施的城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度屬于現(xiàn)金型社會(huì)救助（Social Assistance in Cash），即通過(guò)為目標(biāo)群體提供現(xiàn)金支持（通稱(chēng)“救濟(jì)金”），幫助目標(biāo)群體維持基本的生活水平，因此，這類(lèi)現(xiàn)金型社會(huì)救助又被稱(chēng)為“最低收入支持項(xiàng)目”。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)的貧困家庭救助偏重于經(jīng)濟(jì)上的援助，導(dǎo)致城鄉(xiāng)貧困家庭對(duì)社會(huì)服務(wù)的需求與服務(wù)供給不相匹配。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，社會(huì)救助服務(wù)應(yīng)該提到與經(jīng)濟(jì)援助同等重要的地位，因而要擴(kuò)展救助服務(wù)，將經(jīng)濟(jì)援助和救助服務(wù)有效連接起來(lái)，幫助城鄉(xiāng)貧困家庭緩解和擺脫貧困。為此，通過(guò)增加社會(huì)服務(wù)供給尤其是醫(yī)療衛(wèi)生保健服務(wù)供給，使辦理社會(huì)保障服務(wù)更加便捷。對(duì)城市貧困家庭而言，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)提供勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)。

此外，還需要積極推動(dòng)專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作者介入城市貧困家庭的救助服務(wù)領(lǐng)域。專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作者直接進(jìn)入貧困家庭救助領(lǐng)域，從事貧困家庭救助預(yù)防、貧困家庭救助對(duì)象評(píng)估、貧困家庭救助方式銜接以及貧困家庭救助對(duì)象的服務(wù)轉(zhuǎn)介等工作，能更好地促進(jìn)貧困家庭通過(guò)自身的努力而使家庭擺脫貧困。

（六）在貧困家庭治理的內(nèi)容上，以“社會(huì)服務(wù)包”滿足多類(lèi)型貧困家庭需求

對(duì)于相當(dāng)比例的單因致貧困難家庭，其所面臨的問(wèn)題在城市中主要是“家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力沒(méi)有工作”，在農(nóng)村中是“家庭主要成員沒(méi)有勞動(dòng)能力”，這意味著家庭缺失了主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，使家庭既缺乏抗風(fēng)險(xiǎn)能力，又缺乏脫貧的能力。因此，反貧困政策在內(nèi)容上要解決城市貧困家庭的失業(yè)問(wèn)題和農(nóng)村貧困家庭缺乏勞動(dòng)力的問(wèn)題。在城市地區(qū)，貧困家庭接受各類(lèi)勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)的比例低于農(nóng)村貧困家庭，因此應(yīng)當(dāng)提高其對(duì)扶貧資金、稅收優(yōu)惠、小額低息貸款、技術(shù)支持和結(jié)對(duì)幫扶等服務(wù)的利用率，通過(guò)幫助家庭成員就業(yè)來(lái)提高城市貧困家庭自我擺脫困境的能力。對(duì)于主要家庭成員沒(méi)有勞動(dòng)能力的農(nóng)村貧困家庭，則應(yīng)優(yōu)先考慮貧困家庭的生存，通過(guò)增加救助力度來(lái)改善家庭的經(jīng)濟(jì)狀況，并適當(dāng)提供勞動(dòng)強(qiáng)度小的工作機(jī)會(huì)。

對(duì)于多因致貧的貧困家庭，由于面臨的困難是多樣性的，因此其社會(huì)服務(wù)需求是重疊的，一旦家庭面臨多重困難，則可以申請(qǐng)“社會(huì)服務(wù)包”。對(duì)于面臨家庭主要成員沒(méi)有勞動(dòng)能力、家庭成員疾病負(fù)擔(dān)重、家庭成員需要長(zhǎng)期照料等困難的家庭，可以申請(qǐng)生活照料服務(wù)、臨終關(guān)懷服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)以及幼兒托護(hù)服務(wù)。對(duì)于家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力沒(méi)有工作的家庭，可以申請(qǐng)勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)。而遭受重大自然災(zāi)害的家庭，還可以申請(qǐng)緊急救助和精神慰藉服務(wù)。

同時(shí)，要有針對(duì)性地滿足城鄉(xiāng)貧困家庭的社會(huì)服務(wù)需求。相比于其他社會(huì)服務(wù)，城鄉(xiāng)貧困家庭皆最需要?jiǎng)趧?dòng)就業(yè)服務(wù)、辦理社會(huì)保障服務(wù)和醫(yī)療衛(wèi)生保健服務(wù)，因此要重點(diǎn)提高這些社會(huì)服務(wù)的供給水平，擴(kuò)大社會(huì)服務(wù)的覆蓋面。其中，醫(yī)療衛(wèi)生保健服務(wù)需求的滿足可通過(guò)醫(yī)療救助實(shí)現(xiàn)，著力解決城鄉(xiāng)貧困家庭“看病貴”問(wèn)題；對(duì)于農(nóng)村貧困家庭，還應(yīng)當(dāng)解決就醫(yī)的便利問(wèn)題。[責(zé)任編輯：劉瓊蓮]第16卷第3期天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)Ｖ０Ｉ．16，Ｎ０．3２０14年5月ＪＯＵＲＮＡLＯＦＴIＡＮＪＩＮＡＤＭＩＮＩＳＴＲＡＴＩＯＮＩＮＳＴＩＴＵＴＥMay２０14