曾潤喜 黃若怡

(重慶大學新聞學院 重慶 401331)

0 引 言

政府注意力配置是政府決策者對公共事務的選擇性關注的過程。已有研究發(fā)現(xiàn)，低層級領導主要關注其主管領域的政策執(zhí)行與行政事務問題，而高層級決策者則更關心政治、意識形態(tài)類的問題[1-2]。另一方面，上級政府傾向于通過“領導高度關注”、獎懲激勵等方式強化基層政府注意力，基層政府則由于“上面千條線，下面一根針”，需要執(zhí)行多項事務或某一事務的全過程，進而造成其注意力的超載與分散[3]。因此，不同層級決策主體對公共事務的關注議題和關注強度都存在著注意力分配差異。

網(wǎng)絡問政被認為是黨政部門、領導人與公眾通過網(wǎng)絡進行平等對話和政務回應的方式。作為一項政務服務承諾，它必然需要政府分配合理的注意力資源。早在2016年，國務院辦公廳印發(fā)《關于在政務公開工作中進一步做好政務輿情回應的通知》，明確指出“涉及地方的政務輿情，按照屬地管理、分級負責、誰主管誰負責的原則進行回應，”并要求“各地區(qū)各部門要以政務輿情回應制度、回應機制、回應效果為重點，定期開展督查”。那么，地方各層級政府在網(wǎng)絡問政平臺上回應公眾訴求時，是否也可能存在政府注意力分配的層級差異呢？

已有研究對政府層級與政府回應的關系存在三種相悖觀點。一是認為高層級政府所占有的行政資源更多，其回應度與回應效果更好，政府層級正向影響政府回應[4-5]；二是認為政府層級負向影響政府回應，一項對某市政府網(wǎng)站信箱研究分析發(fā)現(xiàn)，縣級政府相較于市級政府更接近群眾，有利于訴求的解決，因而回應度更高[6]。也有研究認為政府回應并不遵循政府層級順序，一項對《中國社會輿情年度報告》的研究發(fā)現(xiàn)相較于省級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，縣級政府與市級政府對輿情民意的回應率更高，地市一級政府回應速度最快[7]。因而關于政府層級與政府回應的關系還存在結論分歧，需要更多實證研究加以證實。

關于政府如何回應方面，已有研究認為時空因素、議題特征和公眾訴求表達方式會影響政府回應[8-10]，但這些因素對各級政府的影響作用可能不一樣，如有研究發(fā)現(xiàn)地市級政府傾向于回應公眾正向情感訴求，省級政府則更可能回應公眾負面情感訴求[11]。因而現(xiàn)有研究較少體現(xiàn)政府層級視角，需要對此進行細致分析。也有一些研究發(fā)現(xiàn)政府部門層級對回應度的影響[12-13]，但僅將政府部門層級看作其中一個影響因素，關注重點不是從政府層級分組去探究各層級政府差異化的回應行為與影響機理。

本研究以A省網(wǎng)絡問政平臺為例，從政府回應與公眾訴求角度構建政府注意力指向與強度指標，考察省級、市級、縣級政府在網(wǎng)絡問政回應建設中注意力分配差異及其影響因素，分析各個層級政府回應的差異化邏輯，理解不同層級政府對治理信息的關注和處理過程，進而助力政府信息治理效能的提升。

1 理論基礎與研究命題

1.1政府回應的層級差異政府回應是政府對公眾提出訴求與接納政策的反應，包括政府對公眾需求表達的話語性回復和行動性解決[8]，是政府注意力測量的重要維度和常用指標。它既涉及“自上而下”的視角，即黨政部門以及領導干部向公眾征詢政務意見、獲取公眾的政策反饋和利益訴求，回應群眾關切等；又涉及“自下而上”的視角，即公眾通過網(wǎng)絡問政平臺向各級政府表達利益訴求，實現(xiàn)公眾政治參與和社會監(jiān)督。兩個視角都可能觸發(fā)和爭奪政府注意力分配，前者是政府基于科層制運作和決策者回應能力主動分配注意力，后者則是公眾通過改變議題歸屬、訴求表達方式等策略來吸引政府注意力。由于地方網(wǎng)絡問政回應的主體是具有科層制屬性的政府，各層級政府通常具有差異化行為，因而政府回應的層級差異體現(xiàn)了各層級政府不同的運作邏輯。

從“自上而下”的視角看，首先，科層制促使政府分層分級回應。各層級政府依據(jù)層級和職能形成“上下分治的治理體制”，高層級政府掌握治官權，而低層級政府則掌握治民權，能夠根據(jù)上級政府方針靈活管轄所屬地的公眾事務[14]，因而，政府回應呈現(xiàn)出層級分化和職能歸屬的特征[15]。但也有研究發(fā)現(xiàn)，盡管政府行政權力下放使得基層政府治民權不斷擴大，低層級政府回應及時性與質量卻并非與政府權力同步上升[16]，這似乎表明各級政府回應不會完全遵從科層制的一般邏輯。其次，由于不同層級政府領導人具有差異化的政治目標和行政風格[2]，政府決策者的個人特質與偏好也會影響其回應行為，可能導致各級政府回應的議題領域、回應方式隨之呈現(xiàn)鮮明的主觀性特征。再次，上級對下級政府的政治激勵[17]與行政問責[18]驅動下級政府回應。實際上，各級政府所處地位與職能決定了他們所受到的激勵與問責效價是不同的，層級越低的政府承擔更多上級領導和政府的壓力，往往“責重權低”，其回應性受到上級政府權力的調節(jié)[19-20]。相較而言，地方高層級政府雖然所受到的地方政治約束較少，但卻面臨中央政府監(jiān)督檢查，以及對下級政府管理與責任傳導的壓力[21]，回應動力可能與低層級政府不同，需要考察地方高層級政府回應效果及其動力。

從“自下而上”的視角看，公眾與訴求層面的壓力驅動政府回應。一方面，公眾訴求策略驅動各層級政府回應。公眾對不同層級政府存在的“差序政治信任”促使公眾優(yōu)先向權威性更高的政府層級表達訴求[22]，這種訴求傾向甚至會演化為“越級上訪”[23]。然而，也有研究發(fā)現(xiàn)雖然公眾傾向于向上報告，但實際上街道、區(qū)與市級政府對信訪事項處理結果的差距并不大[24]，隨著政府回應逐漸公開化、透明化，公眾對回應過程與結果的感知可能會抑制“向上”的問政傾向，存在著選擇回應效果較好的政府層級表達訴求的可能性。此外，為了最大化獲取政府注意力，公眾會針對政府“條塊”部門采取不同的訴求表達方式[25]，那么，公眾是否同樣也會理解地方政府層級關系與職能，進而采取差異化訴求策略？另一方面，有研究發(fā)現(xiàn)針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣級政府的訴求會被優(yōu)先解決，容易被新聞機構曝光的投訴類訴求會得到縣級政府的高度重視[26]，因而不同層級政府可能會考慮到訴求本身所涉及的行政區(qū)域或是訴求類型的嚴重程度等因素，進而可能呈現(xiàn)差異化回應。盡管已有研究注意到公眾和訴求壓力對特定層級政府回應的驅動作用，但公眾傾向于選擇哪一層級政府表達訴求，公眾訴求策略和訴求屬性對不同層級政府回應的差異化影響路徑還有待進一步分析。

1.2政府注意力的測量維度赫爾伯特·西蒙認為，決策者在面對復雜信息環(huán)境時處理信息的能力將變得稀缺，因而他將“注意力”概念引入管理學領域，將其概括為“在任意的給定時刻人們自覺意識到的那一組要素”[27]。奧卡西歐強調組織環(huán)境與組織結構對決策者注意力的影響，將注意力定義為決策者把有限的時間與精力用于關注、編碼、解釋及聚焦議題和答案這兩個方面的過程[28]。因而，政府注意力配置同時受到政府決策者主觀因素與組織環(huán)境客觀因素的雙重影響。

注意力測量的兩個重要維度，即決策者關注何種議題的排序與關注程度的高低，被稱為注意力指向與注意力強度。由于注意力和決策資源的有限性，決策者需要選擇性關注某些議題并對議題的重要性進行排序，以聚焦決策的核心議題，減少影響決策偏差的議題[29]。具體而言，政府注意力指向是政府所關注的具體議題領域[30]，體現(xiàn)了政府決策與行動的方向，包括兩個方面，一是識別政府或領導人在某一段時間內所關注的議題、事件的范圍與偏好[31]，二是解釋政府工作與職能的重心[32]。政府注意力強度是政府在某一議題中注意力的聚焦程度，體現(xiàn)了政府對議題關注程度的高低，例如通過對中央政府工作報告中各項職能關鍵詞的統(tǒng)計來分析其職能重心與職能轉變趨勢[33]?？傮w而言，政府注意力指向的測量是識別政府關注、行動與決策的具體目標與范圍，政府注意力強度的測量是分析政府對該議題的投入和持續(xù)程度。

就網(wǎng)絡問政而言，政府注意力指向與強度對應政府“回應什么”“如何回應”兩個維度。一方面，政府會依據(jù)公眾議程偏好和議題本身重要性進行“回應式議程設置”，進而確定“回應什么”[34]，體現(xiàn)政府注意力指向；另一方面，政府回應效率、回應內容的詳實程度，或是訴求是否解決都是“如何回應”的表征，體現(xiàn)了政府對某一公眾事務的重視程度，即政府注意力強度[19]。隨著政府需要處理的社會公共事務海量增加，政府決策者很難保持注意力配置的持久性與敏銳性[35]，同時，不同層級政府主體注意力資源與偏好各不相同，使得同樣的公眾訴求并不能獲得成比例的政府注意力。這一現(xiàn)象阻礙了各層級政府對公眾社會事務的有效回應和實際解決，并進一步導致各層級政府決策的斷續(xù)與分化[36-37]。因而，對網(wǎng)絡問政中的政府注意力指向與強度進行測量，既能促進政務工作的有效執(zhí)行，也有助于理解政府政策的出臺和演化過程。

2 研究設計

2.1數(shù)據(jù)來源本文選擇A省網(wǎng)絡問政平臺“問政A省”作為研究對象。選擇A省主要基于以下原因：一是A省幅員遼闊，省內各地市州經(jīng)濟社會發(fā)展程度差異顯著，各地各層級政府治理取向、方式與重心迥異；二是A省是我國人口和資源大省，也是民族文化大省，有全國最大的少數(shù)民族Y族聚居區(qū)和唯一的少數(shù)民族Q族聚居區(qū)，各類社會問題交織，具有較大的社會治理難度；三是隨著A省城市化進程不斷加快，城市規(guī)模體系不完善、區(qū)域與城鄉(xiāng)分化等問題逐漸暴露，需要關注的公共事務既多又雜。“問政A省”是由中共A省委宣傳部、省互聯(lián)網(wǎng)信息辦主管主辦，由A省日報報業(yè)集團“A省在線”承辦，是A省較早開設、覆蓋范圍最廣的網(wǎng)絡問政平臺。該平臺問政區(qū)分為“問省直機關”“問市州區(qū)縣”兩個板塊，可采集包括42個省級政府部門、22個市(州、新區(qū))政府部門、191個區(qū)縣政府部門問政數(shù)據(jù)。同時，該平臺按意愿登記公眾真實身份信息，且公開問政人、訴求內容、回應部門、回應內容、回應時間等全過程內容，數(shù)據(jù)較為真實與完整。

本文采用“八爪魚”數(shù)據(jù)爬取軟件對2020年5月1日- 6月30日兩個月內數(shù)據(jù)進行爬取，時間段的選擇考慮到三方面：第一，2020年1-4月期間“問政A省”平臺上有大量針對“新型冠狀病毒肺炎”的公眾訴求，使得醫(yī)療議題類訴求數(shù)量明顯高于其余時間段，為減少此現(xiàn)象對常態(tài)化政府注意力研究的干擾，同時又保證樣本數(shù)據(jù)的時間接近性，本文選擇了2020年5月之后的數(shù)據(jù)；第二，由于公眾訴求與政府回應之間存在訴求處理與回復的時間差，為防止遺漏、錯誤統(tǒng)計政府部門尚未處理與回復的回應文本，本文選擇數(shù)據(jù)收集與編碼起始時間前一個月的問政數(shù)據(jù)；第三，由于10 000以上的大樣本數(shù)據(jù)易使統(tǒng)計顯著性水平失去實際參考意義[38]，本文將數(shù)據(jù)控制在10 000區(qū)間內。最終獲取的分析數(shù)據(jù)為28個省級政府335條、22個市(州、新區(qū))政府2 365條、163個區(qū)縣政府5 266條公開發(fā)布的問政數(shù)據(jù)，共計7 968條問政數(shù)據(jù)。每條數(shù)據(jù)包括公眾訴求文本的議題類型、訴求類別、訴求內容、訴求時間，政府回應文本的回應單位、回應內容、回應時間，以及單條數(shù)據(jù)網(wǎng)址。

2.2研究變量及編碼變量編碼過程分為兩個步驟。第一，根據(jù)研究問題與問政平臺數(shù)據(jù)信息，初步擬定變量編碼方案，在預編碼過程中對變量編碼方案進行調整與核驗；第二，培養(yǎng)編碼人員并進行數(shù)據(jù)編碼。編碼由兩名碩士研究生編碼員完成，兩名編碼員首先對編碼方案及每項編碼定義進行討論，再通過隨機抽樣的方式抽取100個樣本進行測試，通過Cohen’s Kappa檢測樣本可靠性，調查過程、處理依據(jù)、處理后續(xù)、處理結果的信度值都高于0.65，兩位編碼員的編碼具有較高一致性。其余編碼項為事實性樣本，均由計算機自動計算與賦值。最后，編碼員完成剩下樣本編碼，編碼工作于2020年8月1-15日完成(見表1)。

表1 研究變量及編碼

a.政府注意力指向：包括議題類型1項指標。研究根據(jù)“問政A省”平臺已聚合歸類的議題類型進行編碼，將公眾訴求議題劃分為教育、環(huán)保、醫(yī)療、企業(yè)、旅游、交通、城建、住房拆遷、三農、文娛、就業(yè)、貪腐、治安和其他14個領域。

b.政府注意力強度：包括是否回應、回應速度、回應文本長度、調查過程、處理依據(jù)、處理后續(xù)、處理結果7項指標?；貞俣仁枪姲l(fā)布訴求與政府回應的時間差；回應文本長度是政府回應文本的字數(shù)，單位為字；調查過程指政府是否詳細說明調查過程與調查進度；處理依據(jù)指事件調查、處理過程中，是否依照相關政策或法律；處理后續(xù)是指政府是否以電話等方式聯(lián)系公眾說明后續(xù)如何處理；處理結果指訴求是否解決。調查過程、處理依據(jù)、處理后續(xù)、處理結果均以回應文本內容是否體現(xiàn)為判斷依據(jù)。

c.公眾訴求特征：包括訴求文本長度、訴求方式、訴求類型3項指標。訴求文本長度是公眾訴求文本的字數(shù)，單位為字；訴求方式指公眾采用文字或是文字與圖片相結合的方式表達訴求；訴求類型指公眾的訴求目的，研究根據(jù)“問政A省”平臺已聚合歸類的訴求類型進行編碼，共包括感謝、建言、咨詢、求助、投訴5項。

3 研究結果

3.1公眾訴求的差異性呈現(xiàn)

3.1.1 公眾訴求的議題類型與政府層級的交叉分析 表2為議題類型與政府層級的交叉分析結果。公眾對省級、市級、區(qū)縣政府的訴求分別占總訴求數(shù)的4.2%，29.7%和66.1%。城建(19.8%)、交通(16.7%)、住房拆遷(12.8%)類議題是公眾向所有層級訴求的主要議題領域。將議題類型與政府層級進行卡方檢驗，其皮爾森卡方值為237.205 (p< 0.001)，表明公眾向省級、市級與區(qū)縣政府表達的議題類型顯著存在差異。在訴求數(shù)量最多的城建、交通、住房拆遷和教育類議題領域，公眾更傾向于向市級和區(qū)縣政府表達城建、交通、住房拆遷等訴求，更傾向于向省級政府表達教育類訴求。

表2 公眾訴求的議題類型與政府層級的交叉表

3.1.2 公眾訴求與政府層級的交叉表分析 表3為公眾訴求與政府層級的交叉分析結果。將訴求文本長度、訴求類型、訴求方式與政府層級進行卡方檢驗，其皮爾森卡方值分別為339.927(p< 0.001)，200.636 (p< 0.001)和6.882 (p< 0.05)，表明公眾對不同層級政府所采取的訴求文本長度、訴求類型與訴求方式策略顯著存在差異。

表3 公眾訴求與政府層級的交叉表

a.訴求文本長度。公眾訴求文本字數(shù)與政府層級呈反比，即公眾更傾向于以更短的文本向低層級政府表達訴求，以更長的文本向高層級政府表達訴求。如100字以內的訴求文本分別占省級、市級和區(qū)縣政府訴求數(shù)量的30.1%，36.5%和52.1%；500字以上的訴求文本分別占省級、市級和區(qū)縣政府訴求數(shù)量的11.3%，7.3%和3.0%。

b.訴求類型。公眾傾向于向省級政府(37.0%)和市級政府(39.8%)表達投訴類訴求，向區(qū)縣政府(45.4%)表達咨詢類訴求。

c.訴求方式。 公眾傾向于向高層級政府運用文本與圖片混合的訴求方式，其訴求數(shù)量分別占省級、市級和區(qū)縣政府的9.0%，7.9%和7.1%。盡管訴求方式存在顯著的層級差異，但仍有90%以上的公眾訴求只運用文字表達。

3.2政府注意力配置的雙維度層級差異

3.2.1 政府注意力指向的層級差異分析 表4為政府層級與政府已回應議題類型的交叉分析結果。省級、市級和區(qū)縣政府的回應率分別占總回應數(shù)量的0.4%，29.5%和70.0%，其中，城建(20.2%)、其他(20.1%)、交通(17.6%)和住房拆遷(13.8%)類型的議題是所有層級政府主要回應領域。將市級、區(qū)縣政府層級與已回應議題類型進行卡方檢驗，其皮爾森卡方值為155.904(p< 0.001)，表明不同層級政府對不同議題有顯著的回應差異，主要體現(xiàn)在交通、住房拆遷議題領域。市級和區(qū)縣政府關于交通類議題的回應數(shù)占比分別21.1%和16.1%，住房拆遷議題的回應數(shù)占比分別為7.4%和16.4%。

表4 政府注意力指向分布

省級政府的回應數(shù)量不符合卡方檢驗條件，本文未對其進行卡方分析。但從表4中仍可以看出，省級政府的注意力指向與市級政府、區(qū)縣政府存在差異，主要體現(xiàn)在城建(6.9%)、其他(27.6%)、交通(27.6%)、住房拆遷(13.8%)和三農(13.8%)類議題領域。此外，省級政府有7類議題未回復，而市級、區(qū)縣政府不存在對某類議題未回復的情況。

將表2和表4進行對比分析，即將政府注意力指向分布與公眾訴求議題分布對比，發(fā)現(xiàn)市級、區(qū)縣政府注意力指向分布占比基本遵循公眾訴求的議題分布占比，而省級政府回應分布占比則與公眾訴求的議題分布占比有較大出入。

3.2.2 政府注意力強度的層級差異分析 表5為政府層級與政府注意力強度所有指標的交叉結果。將政府層級與7個指標做卡方檢驗，其皮爾森卡方檢驗值分別為1600.628，119.29，158.616，117.893，64.013，24.634和109.851，p值均低于0.001，表明不同層級政府的注意力強度顯著存在差異。

表5 政府層級與政府注意力強度交叉表

a.回應率。不同政府層級的回應率有顯著差異，政府層級與政府回應率呈現(xiàn)負相關，省級、市級、區(qū)縣政府回應率分別為8.7%，84.2%和89.8%，區(qū)縣政府回應率約為省級政府的10倍。

b.回應文本長度。不同層級政府的平均回應文本長度有顯著差異，省級、市級與區(qū)縣政府回應文本長度均值分別為179.6，296.8和249.3個字，省級政府的回應文本長度集中在0～300字內，市級與區(qū)縣政府集中在100～300字內。值得一提的是，相較于省級(6.9%)和區(qū)縣(7.4%)政府，市級政府有13.4%的回應文本字數(shù)大于500字。

c.回應速度。不同層級政府的回應速度有顯著差異，政府回應速度與政府層級呈現(xiàn)負相關，省級、市級與區(qū)縣政府回應速度均值分別為14.2，7.2和5.5天，區(qū)縣、市級政府回應速度集中在5～10天內，而省級政府回應有一半以上超過10天。

d.回應過程。不同層級政府的回應過程有顯著差異，調查過程與政府層級呈負相關，市級、區(qū)縣政府90%以上的回應詳細說明調查過程，省級政府約有一半的回應未說明調查過程；處理依據(jù)與政府層級呈正相關，省級、市級和區(qū)縣政府說明法律政策的回應分別占比31.0%、26.3%和17.8%；處理后續(xù)方面，相較于省級(41.4%)和市級(39.3%)政府，區(qū)縣政府(45.9%)更加注重通過電話等方式向公眾反饋處理后續(xù)，但三個層級政府都有過半的回應沒有說明處理后續(xù)；處理結果與政府層級呈現(xiàn)負相關，相較于省級政府(58.6%)，市級(91.9%)、區(qū)縣(95.7%)政府更注重在回應文本中說明處理結果。

3.3政府注意力配置的影響因素運用二元Logistic回歸考察政府注意力配置的影響因素。因變量為是否回應，1表示公眾訴求得到政府回應，0表示公眾在訴求一個月之后，且在數(shù)據(jù)采集完成時未得到政府回應。自變量為議題類型、訴求類型、訴求文本長度和訴求方式，控制變量為政府層級。表6報告了二元Logistic回歸結果。

表6 基于二元Logistic回歸的各級政府注意力配置的解釋模型

模型(1)為基準模型，加入政府層級的控制變量，模型(2)在模型(1)的基礎上，加入議題類型、訴求類型、訴求文本和訴求方式四個自變量，考察不同層級政府回應率差異和公眾訴求對所有層級政府回應的影響。模型(1)與模型(2)結果顯示，各層級政府的回應顯著存在差異 (p< 0.001)。相較于區(qū)縣政府，市級政府、省級政府的回應程度更低，尤其是省級政府，其回應公眾訴求的發(fā)生比僅為區(qū)縣政府的1.1%。在議題類型方面，以教育類議題作為參照，政府更傾向于回應環(huán)保類 (p< 0.05)、交通類 (p< 0.001)、城建類 (p< 0.01)、住房拆遷類 (p< 0.01)、治安類 (p< 0.01) 議題，更不愿意回應三農類 (p< 0.001) 議題。在公眾訴求類型方面，以投訴類訴求作為參照，政府更傾向于回應咨詢類 (p< 0.001) 訴求，更不愿意回應求助類 (p< 0.001) 訴求。在訴求文本方面，為避免因數(shù)據(jù)單位過小而失去統(tǒng)計學意義，研究將訴求文本以每100字劃分為1個單位，發(fā)現(xiàn)訴求文本顯著影響政府回應 (p< 0.05)，當文本長度增加1個單位，政府回應的發(fā)生比降低4%。在訴求方式方面，公眾訴求方式對于政府回應的影響不顯著。

模型(2)在顯著性、回歸系數(shù)上與模型(1)較為相似，表明模型具有一定程度的穩(wěn)健性，同時其結果也說明不同的政府層級對于政府回應具有顯著影響，可以進一步分析公眾訴求對于不同層級政府回應的影響。模型(3)和模型(4)分別考察公眾訴求因素對市級政府、區(qū)縣政府回應的影響。由于省級政府數(shù)據(jù)較少，且多個議題沒有得到回應，未擬合出適合的回歸模型。

模型(3)考察市級政府回應的影響因素。在議題類型方面，以教育類議題作為參照，市級政府更傾向于回應環(huán)保類 (p< 0.01)、旅游類 (p< 0.05)、交通類 (p< 0.001)議題，其中，旅游類議題更能得到政府回應。在訴求類型方面，市級政府更傾向于回應咨詢類議題 (p< 0.001)。此外，訴求文本、訴求方式對市級政府回應的影響不顯著。

模型(4)考察區(qū)縣政府回應率的影響因素。在議題類型方面，以教育類議題作為參照，區(qū)縣政府更傾向于回應交通類 (p< 0.05)、城建類 (p< 0.01)、住房拆遷類 (p< 0.01)、治安類(p< 0.05)議題，更不愿意回應醫(yī)療類 (p< 0.01)、三農類 (p< 0.001) 議題。文娛類議題數(shù)量過少，回歸分析中將其剔除。在投訴類型方面，區(qū)縣政府更傾向于回應咨詢類 (p< 0.01) 議題，更不愿意回應求助類議題 (p< 0.001)。此外，訴求文本、訴求方式對區(qū)縣政府回應的影響不顯著。

注:*表示在p< 0.05水平上顯著，**表示在p< 0.01水平上顯著，***表示在p< 0.001水平上顯著

4 研究結論與討論

4.1研究結論與討論第一，各層級政府回應具有顯著的層級差異。各層級政府主要回應的議題領域與某一議題領域的回應率存在顯著差異；各層級政府回應率、回應速度、回應過程均有顯著差異，區(qū)縣政府回應性最高，其次是市級政府、省級政府。以往關于政府層級正向[4-5]、負向[6]影響或是不影響[7]政府回應的結論具有明顯分歧，本研究支持政府層級負向影響回應的觀點，即政府層級越低，其回應性越高。這反映出，政府對網(wǎng)絡問政回應的層級差異現(xiàn)象是現(xiàn)實中政府的科層制屬性的映射，由于各層級政府職能與工作重心各異，高層級政府與低層級政府所關注的具體議題、事件是不同的。相較于高層級政府，區(qū)縣政府承擔了基層社會治理中政策執(zhí)行與公共事務解決的責任[2]，對特定領域議題能夠保持長時間的注意力聚焦。同時，基層政府處于上通下達的“結構洞”位置，有更多機會直接接觸公眾和對接公共事務。其次，現(xiàn)有關于政務新媒體的管理制度以及信訪相關制度都強調上級政府對基層政府網(wǎng)絡問政回應的考核與問責[19-20]，使得高層級政府不斷強化下級政府的網(wǎng)絡問政注意力以解決公眾訴求，也可能是造成區(qū)縣級政府回應性更高的原因。

在層級差異現(xiàn)象中，尤其要注意的是，省級政府存在明顯的回應缺位。在需要省級政府回應的所有訴求之中，僅有不足10%得到回應，且存在多類議題零回應的現(xiàn)象。程序性回應是建設服務型政府形象和提升政府治理能力的重要部分，雖然省級政府可能會通過后臺私信、電話聯(lián)系等方式直接回應公眾，也可能將訴求轉移至下級政府以實現(xiàn)實質性回應，但程序性回應并不能被實質性回應所代替。退一步而言，即使省級政府采取了上述實質性回應措施，其將公眾訴求派送至下級政府的舉動恰是體現(xiàn)了其對網(wǎng)絡問政注意力的弱化與轉移。此外，省級政府的回應議題指向與公眾議題框架的偏差性較高，這可能是科層制體系與政府決策者主觀性共同引致的結果。由于網(wǎng)絡問政回應是“屬地負責”制，縣市政府會受到更多上級政府對于網(wǎng)絡問政的回應壓力，處于地方權力金字塔頂端的省級政府所受到的壓力和約束力較少[21]，更多受到各部門及其領導特質的影響，在議題回應上呈現(xiàn)一定的偶然性與隨機性。兩方面的結論可能暗示，相較于市級、區(qū)縣政府，省一級政府應當更加重視回應制度的建設。由于政府注意力分配能夠演化為政策問題篩選機制，省級政府作為地方政府政策起草與出臺的核心層級，其注意力分配能對整個轄區(qū)政策議程造成影響，從這一層面而言，省一級的回應制度建設有其特殊意義和價值。

第二，各層級政府在不同議題的回應程度方面存在“選擇性回應”現(xiàn)象。市級政府更傾向于回應環(huán)保、旅游和交通類議題，區(qū)縣政府更傾向于回應交通、城建、住房拆遷和治安類議題。這表明，網(wǎng)絡問政平臺中的各層級政府注意力依然具有選擇性、競爭性和一定的隨意性。這為政府選擇性回應的動力源提供了注意力理論視角的解釋，即在有限的注意力資源背景下，政府決策者會優(yōu)先考慮到議題本身重要程度，甄選、剔除掉不重要和不緊急的事項，同時，還會受到?jīng)Q策者主觀性和決策環(huán)境的影響，判斷當前政策議程以外的事務是否有被列入議程之內的可能性。從議題維度而言，事件屬性單一，不需要跨層級、跨部門介入的簡單議題更容易得到各層級政府注意力的配置[8]，同時，易引發(fā)公共議程、媒體議程的議題可能會對各層級政府形成潛在的輿論壓力，進而被優(yōu)先分配注意力[26]。從決策者和環(huán)境維度而言，政府選擇性回應受到激勵和約束因素的驅動[17-18]，但這兩類因素對于各層級政府的具體效價并不相同。如住房拆遷類議題遵從屬地負責制度，可能會更多給基層政府帶來經(jīng)濟與晉升激勵，促使其主動投入更多注意力；環(huán)保治理本身具有分散性、全域性和流動性等特征，且環(huán)保問責嵌入中央專項督察機制中[21]，易對高層級政府形成強約束，倒逼其聚焦注意力。在上述因素的刺激下，各個層級政府在一段時間內會有核心議題的注意力分配。

第三，公眾網(wǎng)絡問政行為主要集中在“屬地化”層級。有研究認為，互聯(lián)網(wǎng)為公眾參與公共事務和表達民間話語提供便捷、高效的渠道，顯著提高公眾“越級上訪”的行為傾向[39]，同時，在現(xiàn)實生活中公眾也常常通過“越級上訪”的非制度化手段獲取更高層級政府注意，進而達到解決問題的目的[24]。但本文發(fā)現(xiàn)，公眾在網(wǎng)絡問政過程中更傾向于吸引“屬地化”層級的注意力。從公眾角度而言，公眾可能在問政平臺上發(fā)現(xiàn)高層級政府回應性不如基層政府，“越級問政”的訴求會被擱置或轉移到下級政府，因而不愿花費機會成本向高層級政府表達訴求。從政府角度而言，處于行政鏈條末梢的基層政府在屬地化問責與晉升激勵下，其回應制度建設相較高層級政府更完善，公眾對于基層政府網(wǎng)絡問政的信任感與滿意度也隨之提高[22]，促使更多的公眾訴求愿意集中在基層政府。

盡管如此，仍有34%的網(wǎng)絡問政訴求會流向市級政府或省級政府。為爭奪不同層級政府注意力，公眾會采取差異化的訴求策略，對不同層級政府的問政偏好和訴求特征都有所不同。研究發(fā)現(xiàn)，公眾傾向于以長文本、文本圖片混合的方式向更高層級政府表達訴求，表明公眾希望以更詳盡、更有解釋力的文本獲取高層級政府注意力。其次，公眾傾向于向省級、市級政府表達投訴類訴求，向區(qū)縣政府表達咨詢類訴求，其中，市級、區(qū)縣政府傾向于回應咨詢類訴求。公眾可能認為高層級政府能夠更好協(xié)調涉及公共事務監(jiān)督與管理的投訴類訴求，低層級政府更擅長處理公共政策解釋相關的咨詢類訴求。這為理解公眾政治素養(yǎng)提供啟發(fā)，網(wǎng)絡問政不僅給公眾提供公共事務參與渠道，也塑造公眾對政府層級與職能的認知樣態(tài)。此外，公眾多樣化的訴求表達策略雖然能夠促使政府強化注意力，但過度的、異化的訴求表達策略也容易造成政府注意力分配的選擇性和不合理性。

4.2政策啟示與展望本研究有三點政策啟示。第一，各層級政府應樹立“互動式”回應理念，明確政府各層級主體的回應工作與職責，優(yōu)化各層級政府的注意力分配，建立跨層級、跨部門的互通互助機制。第二，省級政府應及時建立和完善程序化回應機制，提升在網(wǎng)絡問政方面的注意力分配。第三，各層級政府應保持注意力分配的敏感性與持續(xù)性，重視政府注意力對政策問題的篩選作用，為政策議程設置提供精準服務與決策支持。

此外，本研究仍存在一些不足。一是本研究僅選取A省地方網(wǎng)絡問政平臺作為研究對象，未來研究可以考慮其他城市數(shù)據(jù)或是全國性平臺數(shù)據(jù)以豐富和驗證研究結果；二是本研究雖從科層制視角窺探各層級政府回應，但未考慮到各層級中不同事務辦理部門的業(yè)務強度與具體回應情況，未來研究可深入探索政府各層級及其部門的回應差異。