門理想 王叢虎 門鈺璐

(中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院 北京 100872)

0 引 言

數(shù)字時代，數(shù)據(jù)的重要性愈發(fā)凸顯。經(jīng)濟上，數(shù)據(jù)成為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的重要生產(chǎn)資料[1]；治理上，數(shù)據(jù)成為政府把脈和診治公共問題的觸手和藥方[2]。但僅靠單一數(shù)據(jù)遠不能實現(xiàn)上述價值，通過海量數(shù)據(jù)聯(lián)動完成對虛擬世界的持續(xù)創(chuàng)造和客觀世界的寫實刻畫才是數(shù)據(jù)發(fā)揮價值的重要路徑。然而，目前我國大部分數(shù)據(jù)資源依然掌握在政府手中[3]，持續(xù)推動數(shù)據(jù)開放是我國政府的必然選擇。2009年，美國上線了國家數(shù)據(jù)開放平臺，自此全球政府?dāng)?shù)據(jù)開放運動正式拉開序幕[4]。三年后，我國對數(shù)據(jù)開放的探索從上海和北京發(fā)端，并逐漸擴散至全國。截至2020年10月，我國已有142個省、市政府上線了數(shù)據(jù)開放平臺或板塊。盡管取得較大進步，但我國數(shù)據(jù)開放依然存在整體水平不高和地區(qū)差異懸殊兩大問題。一個重要原因是，多數(shù)地方政府并未真正認識到數(shù)據(jù)開放蘊含的公共價值，沒有想清楚為什么開放數(shù)據(jù)。認知模糊可能會帶來一定程度的執(zhí)行偏差，這種偏差主要表現(xiàn)在兩個方面：形式上敷衍了事，上線的“數(shù)據(jù)開放平臺”無異于原有的“信息公開板塊”，甚至還有許多平臺無故下線或無法訪問[5]；內(nèi)容上供需脫節(jié)，開放的數(shù)據(jù)顆粒度低、時效性差、標(biāo)準不一，實際利用價值很低[6]。

上述問題反映出新公共管理運動以來各國普遍存在的問題，即過度重視工具理性，追求高績效產(chǎn)出，忽略了公共價值。在此背景下，Moore等學(xué)者開始建構(gòu)公共價值理論。經(jīng)過二十多年的發(fā)展，該理論影響力不斷增強，依托其開展的公共價值管理逐漸成為新的管理范式[7]。無論實踐上還是理論上，該理論對政府?dāng)?shù)據(jù)開放而言都有著重要意義。實踐上，該理論強調(diào)回應(yīng)集體偏好、重視公眾參與、開展網(wǎng)絡(luò)治理等，能為當(dāng)前我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的形式、領(lǐng)域和內(nèi)容提供有效指導(dǎo)[8]。理論上，將政府?dāng)?shù)據(jù)開放置身于更宏觀的公共價值概念之中，有利于學(xué)者們將目光從瑣碎的實踐行為中抽離，從而探究其價值認知、測量及實現(xiàn)的背后機制。要實現(xiàn)上述兩方面意義，我們需要對政府?dāng)?shù)據(jù)開放與公共價值理論的契合機制有更深入的理解。這種情況下，一個系統(tǒng)的文獻綜述是不可或缺的，它可以幫助我們了解二者的理論發(fā)展與實踐動向，為二者的契合尋求更廣泛的理論支撐。

1 政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值的概念定義

公共管理學(xué)科的理論發(fā)展始終在回應(yīng)變化著的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。20世紀70年代起，為應(yīng)對宏觀經(jīng)濟滯脹和政府效率低下等問題，西方各國政府開始推行新公共管理運動。但由于過度重視經(jīng)濟模型和管理技巧，新公共管理運動很快也帶來了管理碎片化、民主價值缺失等問題。于是，學(xué)者們開始呼吁新的改革路徑。1995年，美國學(xué)者Moore于其著作《創(chuàng)造公共價值：政府戰(zhàn)略管理》中首次提出“公共價值”概念。他認為，公共價值是公眾對政府期望的合集，公共管理者最應(yīng)該關(guān)注的是公眾通過代議機制表達出的期望[9]。這個表述一方面給理論發(fā)展留足了開放討論的空間，另一方面也埋下了定義模糊的隱患。此后許多學(xué)者紛紛就公共價值給出了自己的定義，這些定義之間有聯(lián)系也有分歧。大體而言，這些定義可以被分為兩大流派，“公共價值”(public value)和“公共價值觀”(public values)[10]，也有學(xué)者稱之為結(jié)果主導(dǎo)的公共價值和共識主導(dǎo)的公共價值[11]。

一定程度上，兩個流派的基本出發(fā)點是契合的，都將公共價值視作公眾期望的集合，其爭論的焦點在于，公眾期待的究竟是個體能夠直接受用的產(chǎn)出或結(jié)果，還是用以改善公共領(lǐng)域的共識或規(guī)范[11]?！肮矁r值”流派基本是對Moore定義的繼承與發(fā)展，盡管各個學(xué)者的定義并不完全一致，但核心觀點是將公共價值視作公眾期望公共部門提供的服務(wù)或產(chǎn)出。例如，學(xué)者Kelly認為，公共價值是政府通過服務(wù)、法規(guī)和其他行動創(chuàng)造的價值[12]。Nabatchi認為在政府的情境里，公共價值是指對政府代表公眾創(chuàng)造和維持的東西的評估[13]?？傮w上，這一學(xué)派致力于通過理論建構(gòu)來使公共管理者重視公眾期望，通過戰(zhàn)略管理和對話機制來改善公共服務(wù)供給質(zhì)量。這與其誕生背景有關(guān)，該流派發(fā)端于整個公共價值研究領(lǐng)域的初期，主要目的是為了在新公共管理范式之外尋求一種新的管理路徑?！肮矁r值觀”則更傾向于將公共價值視作公眾期望公共部門維持的共識和規(guī)范，這些共識和規(guī)范植根于公眾對于公共領(lǐng)域改良和前進方向的期待。相比公共部門產(chǎn)出了何種價值，其更關(guān)注公共部門應(yīng)如何產(chǎn)出價值，例如，是否應(yīng)遵循效率、民主及法治等原則。這一流派的代表學(xué)者是Bozeman，他認為公共價值是關(guān)于公眾權(quán)利、義務(wù)及政府和政策原則基礎(chǔ)的共識[14]。Stoker認為對公共價值的判斷應(yīng)該建立在民選、任命政府官員與利益相關(guān)者的協(xié)商之上[15]。

結(jié)合已有文獻，本研究傾向于以一種調(diào)和的路徑來定義公共價值。盡管各有側(cè)重，但“公共價值”和“公共價值觀”事實上都是公眾價值期望的集合，只不過前者側(cè)重指公眾期望政府提供何種服務(wù)和產(chǎn)出，后者強調(diào)公眾期望政府如何提供這些服務(wù)和產(chǎn)出。從這個角度出發(fā)，公共價值可以被視作結(jié)果類公共價值和共識類公共價值的聚合體?；诖?，本研究將政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值定義為公眾關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的期望集合，包括期望從政府?dāng)?shù)據(jù)開放中獲取怎樣的價值及怎樣獲取價值兩個維度。從當(dāng)前實踐情況看，上述兩個維度的價值期望都沒有得到較好地滿足。一方面，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的質(zhì)量、范圍及深度遠低于民眾預(yù)期(產(chǎn)出)[16]，另一方面，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的過程也沒有足夠重視其他參與者(規(guī)范)[17]。因此，當(dāng)前實踐界和學(xué)術(shù)界都亟需在公共價值理論的基礎(chǔ)上對政府?dāng)?shù)據(jù)開放的相關(guān)問題展開探討。

2 政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值的類別譜系

政府?dāng)?shù)據(jù)開放的最終目的是創(chuàng)造公共價值，但“公共價值”本身是個復(fù)合概念，如果不進行分類，其指向性很難被確定。政府?dāng)?shù)據(jù)開放運動伊始，美國政府強調(diào)將其作為推動透明、參與和協(xié)同的重要手段，隨后，不同學(xué)者也對其在不同情境下的不同價值進行了探索。與對“公共價值”的分類一樣，不同學(xué)者對“政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值”的分類也存在兩種取向。一種取向為先將政府?dāng)?shù)據(jù)開放的公共價值劃分為幾大維度，再為各個維度尋找二級價值指標(biāo)。例如，Janssen將數(shù)據(jù)開放價值分為政治與社會、經(jīng)濟、操作和技術(shù)三個維度，三個維度共下屬33種具體價值[18]。另一種取向更為聚焦，直接列舉政府?dāng)?shù)據(jù)開放潛在的公共價值。例如，Gurin認為，政府?dāng)?shù)據(jù)開放可以促進經(jīng)濟增長和就業(yè)崗位創(chuàng)造，改善公共服務(wù)的效率和效益，提高政府的透明等[19]。

通過對比可以發(fā)現(xiàn)，宏觀取向下，政治、經(jīng)濟、文化及生態(tài)的分類線條太粗，下設(shè)二級指標(biāo)的確有助于明確其指向性，但又使得分類體系顯得過于龐雜。微觀取向下，價值分類相對簡單且指向明確，但系統(tǒng)性和全面性有所確實。更為重要的是，上述兩種傾向都存在一個共同問題，即沒有將公共價值與參與主體對應(yīng)起來。同其他領(lǐng)域公共價值的創(chuàng)造過程一樣，政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值的創(chuàng)造同樣有賴于網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)下的合作生產(chǎn)。這一過程包含數(shù)據(jù)開放者、開發(fā)者、消費者等多個主體，不同主體的價值目標(biāo)并不完全一致。如果一套分類體系可以將價值目標(biāo)與參與主體對應(yīng)起來，那么這套分類體系就能用來研究相關(guān)主體的參與動機，為針對性激勵政策的制定提供理論借鑒。也有學(xué)者從這個取向切入，例如，Jetzek以價值作用對象(公或私)為橫軸，以價值作用類型(經(jīng)濟或社會)為縱軸，將政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值分為效率與效益、新服務(wù)和商業(yè)的創(chuàng)新、透明、參與與合作四個象限[20]。這種劃分方式初步實現(xiàn)了參與主體與價值目標(biāo)的對應(yīng)，但2×2的劃分框架顯然忽略了參與主體與價值目標(biāo)的豐富性。

鑒于上述原因，本研究以各個參與主體的價值期望為切入點，在文獻研究的基礎(chǔ)上梳理出開放政府?dāng)?shù)據(jù)理論上的價值分類框架。依托這個框架，后續(xù)研究一方面可以對各個主體的實際價值期望(即參與動機)展開深入測量，另一方面可以在價值測量的基礎(chǔ)上對不同價值期望進行調(diào)和，為價值創(chuàng)造網(wǎng)絡(luò)的搭建提供理論指導(dǎo)。Harrison[21]、Zuiderwijk[22]及Dawes[23]等學(xué)者提倡將開放政府?dāng)?shù)據(jù)的價值創(chuàng)造網(wǎng)絡(luò)視作一個生態(tài)系統(tǒng)，這個生態(tài)系統(tǒng)中包含數(shù)據(jù)開放者、數(shù)據(jù)開發(fā)者及數(shù)據(jù)消費者三大行動主體。其中，數(shù)據(jù)開放者一般指政府，而數(shù)據(jù)消費者則指直接或潛在為數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)付費的普通民眾。不同前兩者的是，數(shù)據(jù)開發(fā)者的群體結(jié)構(gòu)相對復(fù)雜，可以按照數(shù)據(jù)開發(fā)目的(價值期望)進一步將其細分為多個群體，本研究只選取最具影響力的三類群體，即商業(yè)機構(gòu)、學(xué)術(shù)團體和公益組織。結(jié)合相關(guān)文獻，本研究梳理出不同參與主體關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的公共價值期望，具體類別如表1所示。

表1 不同參與主體關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的價值期望

3 政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值的測量路徑

分類是為了從更為聚焦的視角切入，在事前、事中及事后對公共價值進行測量，從而認知、改進和衡量公共價值。但政府?dāng)?shù)據(jù)開放的價值測量并非易事，因為“公共”和“價值”都是相對主觀的概念，其組合“公共價值”更帶有濃厚的主觀色彩。對于公共價值的測量過程來說，“有”和“無”的判斷還相對簡單，“大”和“小”的判斷則很難實現(xiàn)，畢竟不是所有價值都可以通過數(shù)字呈現(xiàn)(見表2)。

表2 政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值的主要測量路徑

3.1有無公共價值在第一種“有無公共價值”的測量研究中，測量對象多為政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中的各個參與主體，測量內(nèi)容一般是事前的價值期望和事后的價值感知。由于價值期望和感知都帶有很強的主觀性，所以這類測量結(jié)果相對開放和多元，隨著測量對象變化而展現(xiàn)出較大的差異性。這種測量一般由政府和學(xué)者兩類群體開展：a.政府方面，事前為了了解潛在利用群體的價值期望(一般表現(xiàn)為特定的數(shù)據(jù)類型需求)，政府一般會利用數(shù)據(jù)開放平臺的互動留言板或問卷調(diào)查欄征集意見；事后為了了解潛在利用群體的價值感知(即價值期望是否得到滿足)，政府同樣會依托數(shù)據(jù)開放平臺建立評分機制，了解各參與主體對已開放數(shù)據(jù)的使用滿意度。b.學(xué)者方面，相關(guān)測量一般通過問卷調(diào)查、結(jié)構(gòu)或半結(jié)構(gòu)化訪談等方式開展。前置價值期望測量一般是為了建構(gòu)理論框架，后置價值感知測量則是為了探究理論框架與現(xiàn)實情況的差異。例如，Gonzalez等學(xué)者以政策文本等質(zhì)性資料為基礎(chǔ)，對智利政治家、技術(shù)官僚、市民社會等主體有關(guān)數(shù)據(jù)開放的認知進行了研究，發(fā)現(xiàn)他們報有不同的價值期望。Zuiderwijk對全球153個國家的學(xué)生進行了問卷調(diào)查，發(fā)現(xiàn)他們最后對數(shù)據(jù)開放價值的實際感知與前期期望并不一致[39]。總體上講，這類測量展示出了數(shù)據(jù)開放價值的豐富性，但測量結(jié)果相對主觀，且無法衡量價值大小。

3.2公共價值大小在第二種“公共價值大小”的測量研究中，測量對象通常是某個具體的政府?dāng)?shù)據(jù)開放項目，測量內(nèi)容相對聚焦，一般是其蘊含的可被貨幣化展示的經(jīng)濟價值。這種測量一般由咨詢公司、國際組織等第三方評估機構(gòu)自發(fā)或受政府委托開展，評估方法分為“自上而下”和“自下而上”兩類[40]。所謂“自上而下”，即這類評估一般從數(shù)據(jù)開放者入手，對政府開放數(shù)據(jù)資源的整體經(jīng)濟價值進行預(yù)估。例如，據(jù)歐盟委托凱捷咨詢公司開展的一項評估顯示，2016-2020年間，開放數(shù)據(jù)將為成員國帶來757億歐元市場規(guī)模。至于“自下而上”，則指這類評估通常從數(shù)據(jù)利用者著眼，對個人、企業(yè)等群體的數(shù)據(jù)利用投入和產(chǎn)出進行考量，從而估算中政府?dāng)?shù)據(jù)開放的總價值。例如，德勤公司從客戶和企業(yè)出發(fā)，通過研究典型案例，測算出2011年英國從數(shù)據(jù)開放中獲取約18億歐元經(jīng)濟價值[41]。這類測量直觀展示出了數(shù)據(jù)開放的經(jīng)濟價值，能夠激發(fā)各主體參與數(shù)據(jù)開放的熱情。但其局限也很明顯：一是測量精確性有待考證，相關(guān)數(shù)據(jù)都是由估算而來；二是測量的價值類型僅為經(jīng)濟價值，忽略了數(shù)據(jù)開放價值的豐富性。

4 政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值的創(chuàng)造機制

依據(jù)切入視角差異，當(dāng)前學(xué)界關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值創(chuàng)造機制的研究大體可分為三類：

第一類，從價值切入，探究特定類型價值所需的特定創(chuàng)造機制。例如，為探究經(jīng)濟價值的實現(xiàn)機制，Zeleti等對數(shù)據(jù)開放領(lǐng)域已有的商業(yè)利用研究進行編碼，最終發(fā)展出一套包含倡議、增值等過程的“六V”模型[42]。Jetzek等聚焦于利用開放數(shù)據(jù)來進行社會和經(jīng)濟創(chuàng)新，他們提煉出透明、參與、效率和創(chuàng)新四種機制[43]。在另一項研究中，他們又從市場和網(wǎng)絡(luò)兩個維度歸納出可持續(xù)價值的四條創(chuàng)造路徑，即信息透明、集體影響、創(chuàng)新驅(qū)動和效率提升[44]。總的來講，這類研究專注于特定價值的實現(xiàn)機制，構(gòu)建的模型比較簡單、清晰、易于驗證，但缺點是不夠系統(tǒng)，忽視了價值與價值之間的聯(lián)系。前文“價值測量”部分已經(jīng)提到，對于一項政府?dāng)?shù)據(jù)開放項目，公眾最終實際感知到的公共價值往往與起初的價值期望存在一定差異。這意味著，現(xiàn)實實踐中的各類價值存在大量交叉，很難單獨對其中一種展開研究。

第二類，從數(shù)據(jù)切入，探究數(shù)據(jù)生命周期中不同階段所蘊含的價值。例如，夏義堃根據(jù)數(shù)據(jù)產(chǎn)品產(chǎn)出周期將政府?dāng)?shù)據(jù)開放的價值創(chuàng)造過程分為三個階段，即原料性生產(chǎn)與供應(yīng)、核心數(shù)據(jù)產(chǎn)品開發(fā)與綜合性開發(fā)[45]。Attard等學(xué)者整理出包含數(shù)據(jù)采集、清洗及發(fā)布等六個流程的政府?dāng)?shù)據(jù)生命周期鏈，并針對每個流程提出了相關(guān)的價值創(chuàng)造技巧，如數(shù)據(jù)挖掘、分析、解譯、可視化等[46]。此類研究聚焦于政府?dāng)?shù)據(jù)從開放到利用的具體流程，將附著在數(shù)據(jù)生命周期鏈上各階段的價值一一拆解開來，具有很強的實踐指導(dǎo)性，但缺點在于忽視了參與主體的能動性。數(shù)據(jù)價值并不是恒定地附著在數(shù)據(jù)生命周期鏈上的，其價值釋放效果很大程度上取決于各參與主體如何完成各個階段的操作。

第三類，從主體切入，探究相關(guān)參與主體為釋放數(shù)據(jù)價值而搭建的合作生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)。例如，McBride等學(xué)者強調(diào)利益相關(guān)者、創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)者、開放平臺及外部資助等因素的重要性[47]，并基于此構(gòu)建了數(shù)據(jù)開放驅(qū)動的公共服務(wù)合作生產(chǎn)模型[48]。沈晶等從政府組織、非政府組織和個人三類利益相關(guān)者切入，將三類群體在價值創(chuàng)造和價值獲取過程中的兩兩互動關(guān)系整合進一個3×3的九維矩陣中，該矩陣即為包含服務(wù)、助推及個人貢獻等機制的政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值創(chuàng)造機制[49]。該矩陣對于三類主體的兩兩互動機制闡釋較為清晰，但將各個主體在價值創(chuàng)造和價值獲取過程中孤立出來的做法損失了模型豐富性，現(xiàn)實實踐中各主體間的互動機制遠遠比二元互動更為復(fù)雜?？偟膩碇v，這類研究從合作生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)的視角切入，探究各參與主體就公共價值創(chuàng)造而開展的廣泛互動，其模型系統(tǒng)性高于前兩類研究。此外，它也契合了主流研究關(guān)于公共價值創(chuàng)造路徑的共識，即前文提到的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)下的合作生產(chǎn)。但上文中提到的相關(guān)研究大都沒有將主體、機制與情境統(tǒng)合起來考量，構(gòu)建的合作生產(chǎn)模型并非一個完整的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。

值得注意的是，近年來，越來越多的學(xué)者傾向于將政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值的創(chuàng)造機制比作一個生態(tài)系統(tǒng)，并進一步探討該生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)成和影響因素。例如，Harrison等認為該系統(tǒng)置身于政策法規(guī)、經(jīng)濟水平等相關(guān)環(huán)境中，主要行動者為政府、創(chuàng)新者及使用者三類主體，政府應(yīng)該在與其他主體的互動中實現(xiàn)公共價值[21]。Dawes等基于社會技術(shù)系統(tǒng)理論發(fā)展出一套用于規(guī)劃及設(shè)計開放數(shù)據(jù)項目的生態(tài)系統(tǒng)框架，該框架涉及政策和策略、數(shù)據(jù)發(fā)布和使用、反饋和交流、利益產(chǎn)生以及利益相關(guān)者之間的倡導(dǎo)和互動[23]。國內(nèi)研究方面，鄭磊[27]、曹雨佳[50]、胡海波[51]、趙需要[52]、吳金鵬[53]及杜小武[54]等也對這一理論框架的建構(gòu)和實證研究進行了積極探索。相比前三類研究，基于“生態(tài)系統(tǒng)理論”的相關(guān)研究對于政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值創(chuàng)造過程中主體、機制及情境等因素的探討更為系統(tǒng)、全面。在繼承和改進已有研究的基礎(chǔ)上，本文梳理出政府?dāng)?shù)據(jù)開放的生態(tài)系統(tǒng)框架，具體框架如圖1所示。

圖1 開放政府?dāng)?shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)框架圖

5 結(jié)論與展望

5.1研究結(jié)論新公共管理運動以來，對經(jīng)濟和效率的過度重視使得各國的管理實踐一定程度上偏離了價值內(nèi)核。公共價值是公眾期望的集合，實現(xiàn)公共價值理應(yīng)是政府各種管理和服務(wù)行為的最終目的，數(shù)據(jù)開放也不例外。具體來講，數(shù)據(jù)開放價值可以被定義為公眾關(guān)于數(shù)據(jù)開放的期望集合，包括期望獲取怎樣的價值及怎樣獲取價值兩個維度，前者關(guān)注的是價值類型和大小，后者聚焦的是其實現(xiàn)機制。然而，公共價值的內(nèi)涵極為豐富，要明確其指向性并開展實證測量，劃分類別是第一步。已有研究的類別劃分多從宏觀和微觀兩個角度入手，本文則傾向于從參與主體出發(fā)，對其價值期望進行分類和歸集。確立類別譜系后，公共價值的實證測量仍非易事。已有研究的測量主要可以分為“有無價值”和“價值大小”兩類，其測量對象、內(nèi)容、結(jié)果、開展者及開展形式都存在一定的區(qū)別。盡管兩類測量存在種種差異，但其最終目的都是服務(wù)數(shù)據(jù)開放價值的創(chuàng)造。同其他領(lǐng)域內(nèi)的公共價值一樣，數(shù)據(jù)開放價值的創(chuàng)造同樣有待于網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)上的合作生產(chǎn)機制。不同學(xué)者分別從價值、數(shù)據(jù)和主體三個視角切入，對數(shù)據(jù)開放價值的創(chuàng)造機制進行了探討，但三個視角都沒有很好地將主體、機制與情境結(jié)合起來。與之相比，生態(tài)系統(tǒng)框架的解釋力更強，更貼近數(shù)據(jù)開放價值實際的合作產(chǎn)出網(wǎng)絡(luò)。

5.2研究展望無論是理論上還是實踐中，當(dāng)前我國對于政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值的探討都是遠遠不夠的。亟待回應(yīng)的問題包括但不限于：

5.2.1 如何達成清晰的價值期望共識 從供給側(cè)來看，不同層級、地區(qū)及部門政府對于開放數(shù)據(jù)的價值期望存在很大差別，這種差別最終會體現(xiàn)在數(shù)據(jù)開放平臺的建設(shè)成效上來。例如，對于中央政府來說，開放數(shù)據(jù)可以促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，提升國際社會對于我國政府透明度評價。但對于部分地方政府來說，開放數(shù)據(jù)價值釋放周期較長，難以直觀量化，且成果很難固定在屬地。此外，自身數(shù)據(jù)資源稟賦及數(shù)據(jù)開發(fā)能力等因素也會影響其價值認知，進而影響其是否以及在多大程度上推動數(shù)據(jù)開放建設(shè)。從需求側(cè)來看，潛在各類利用者的價值期望也存在很大差別，這種差別與自身利用需求、利用能力及數(shù)據(jù)質(zhì)量等因素緊密相關(guān)，也會進一步影響其利用感知、動機和熱情。清晰的價值共識體系的缺乏使得各方參與者在源頭上就對數(shù)據(jù)開放有著不同認知和態(tài)度，由此引發(fā)問題和分歧也就不足為怪了。

5.2.2 如何設(shè)立有效的價值調(diào)和機制 由于不同主體的價值期望不同，要建構(gòu)一套清晰的共識體系，有效的價值調(diào)節(jié)是不可或缺的。價值調(diào)和是雙向的，一般通過對話和協(xié)商開展，調(diào)和結(jié)果通常表現(xiàn)為一方對另一方價值期望的認可程度。對話和協(xié)商需要機制和平臺，而其建設(shè)通常應(yīng)由政府完成。這是因為，一方面，政府是公共數(shù)據(jù)持有者，在數(shù)據(jù)開放過程中占據(jù)絕對主動地位，很大程度上塑造著數(shù)據(jù)開放的主流公共價值。另一方面，面對公眾相對多元的價值訴求，除政府外，其他任何組織都不具備調(diào)和價值的權(quán)力、資源及合法性。價值期望的調(diào)節(jié)過程通常是持續(xù)的，多階段的。以數(shù)據(jù)開放者對開發(fā)者的價值調(diào)節(jié)為例，前期，政府應(yīng)對數(shù)據(jù)利用者潛在價值需求進行評估，確定一批具備較高利用價值的數(shù)據(jù)領(lǐng)域。后期，政府也應(yīng)對利用者價值期望滿足狀況進行跟蹤調(diào)查，根據(jù)反饋進一步完善相關(guān)工作。但就目前我國各地政府?dāng)?shù)據(jù)開放的實際情況來看，大部分地區(qū)在價值調(diào)節(jié)方面做得都不夠好。一些地方政府是不具備價值調(diào)和的意愿，索性就直接給原有“政府信息公開”板塊換上“政府?dāng)?shù)據(jù)開放”的“新衣”；還有一些地方政府是不具備價值調(diào)和的能力，于是便不加選擇地開放大量數(shù)據(jù)。上述兩種情況都使得政府開放的數(shù)據(jù)往往并不是公眾想要且能夠利用的。

5.2.3 如何建構(gòu)完善的價值創(chuàng)造網(wǎng)絡(luò) 在貝寧頓和摩爾編著的《公共價值：理論與實踐》一書中，懷特塞德等學(xué)者就公共價值創(chuàng)造路徑給出了諸如社會契約、合作生產(chǎn)及共同責(zé)任體系等觀點。但本質(zhì)上都強調(diào)公共價值需要在政府主導(dǎo)的公共治理網(wǎng)絡(luò)中進行合作生產(chǎn)，依賴廣泛而充分的社會參與。回到數(shù)據(jù)開放領(lǐng)域中，莎倫·道斯等學(xué)者將這種公共治理網(wǎng)絡(luò)視為一套生態(tài)系統(tǒng)。在政治、經(jīng)濟及技術(shù)等因素構(gòu)成的生態(tài)環(huán)境中，依托數(shù)據(jù)開放“食物鏈”，數(shù)據(jù)開放者、開發(fā)者、消費者三類“生物”就公共價值創(chuàng)造展開了廣泛而密切的“能量交換”。從我國當(dāng)前實踐情況來看，這套生態(tài)系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)機制仍不完善。盡管已有許多地方政府通過舉辦創(chuàng)新應(yīng)用大賽等形式來引導(dǎo)公眾對公共數(shù)據(jù)的應(yīng)用與創(chuàng)新，但受制于數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、數(shù)量有限、標(biāo)準不一、時效性差等因素，潛在利用群體對開放數(shù)據(jù)的感知不強，利用熱情和能力也有待提升。開放數(shù)據(jù)價值釋放過程中最重要的一環(huán)便是利用，如果不是面向利用，那么就很難具備存在的合法性。然而，對數(shù)據(jù)的利用有賴于系統(tǒng)的、完善的價值創(chuàng)造網(wǎng)絡(luò)，而這是我國目前的實踐過程中所不具備的。