摘要：隨著我國城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，部分舊城區(qū)及其功能已無法適應(yīng)城市的發(fā)展，政府不可避免地要對(duì)城市進(jìn)行改造和更新以適應(yīng)新時(shí)代的需求。相對(duì)西方國家，我國的城市更新起步較晚，其需求量大且發(fā)展迫切。系統(tǒng)梳理英國和美國城市更新的背景、階段、理念和模式特點(diǎn)并結(jié)合我國實(shí)際情況給出政策建議，為我國未來的城市更新提供借鑒。

關(guān)鍵詞：城市更新;英國;美國;模式;借鑒啟示

中圖分類號(hào)：F291.1;C912.81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2021）06-0014-20 收稿日期：2021-05-10

作者簡介：鄭偉漢，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院土地管理系博士研究生，中國人民大學(xué)土地政策與制度研究中心助理研究員。

基金項(xiàng)目：自然資源部咨詢研究中心項(xiàng)目“城市更新和城市承載力理論研究及國際比較”（項(xiàng)目編號(hào)：2017K20626）。

1 引言

城市是人類社會(huì)發(fā)展的標(biāo)志性衍生品，隨著社會(huì)的進(jìn)步，城市也在不斷發(fā)展和完善。城市有著適宜社會(huì)發(fā)展的獨(dú)特周期與規(guī)律，或者說其發(fā)展本身就是一個(gè)不斷改造和再開發(fā)的成長過程。因此，城市更新便成為了城市適宜社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)應(yīng)有的人類活動(dòng)。城市改造和再開發(fā)的對(duì)象，是都市舊城區(qū)中已經(jīng)不再適應(yīng)現(xiàn)代化城市生活所需的地區(qū)或特定功能。通過對(duì)其進(jìn)行更新，從而達(dá)到城市發(fā)展和居民生活所需的狀態(tài)。然而，如何進(jìn)行重建和改造無疑是一個(gè)難題。

城市更新應(yīng)是隨著城市的產(chǎn)生就已經(jīng)出現(xiàn)的人類活動(dòng)，然而公認(rèn)的現(xiàn)代意義上城市更新概念的提出是在1958年的荷蘭。之后從英、美、日等西方國家開始，發(fā)起了轟轟烈烈的城市更新運(yùn)動(dòng)，至今已有約半個(gè)多世紀(jì)之久。我國現(xiàn)代城市發(fā)展起步較晚，但改革開放以來城鎮(zhèn)化發(fā)展尤為迅速，2019年常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過60%?？焖俪擎?zhèn)化對(duì)城市的功能和區(qū)域都有了新的要求，因此城市更新隨之而來。

如表1所示，雖然中西方的社會(huì)發(fā)展和文化習(xí)俗不同，城市的發(fā)展階段也不一樣，但西方國家城市更新經(jīng)過半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展和沉淀已有了一套比較明確的模式法則，其中以美國和英國的特點(diǎn)較為明確。本文通過凝練和對(duì)比英、美兩國在第二次世界大戰(zhàn)后采取的城市更新方式和經(jīng)驗(yàn)，希望為我國的城市更新改造提供有意義的借鑒和建議。

2 英國城市更新實(shí)踐模式

英國是世界上城鎮(zhèn)化開始最早、公認(rèn)水平最高、逆城市化也最顯著的國家。據(jù)公開報(bào)告顯示，2019年其城鎮(zhèn)化率已近90%。而如此之高的城鎮(zhèn)化率，與其城市能不斷適應(yīng)社會(huì)發(fā)展而隨之更新的“能力”不可分割。

2.1 城市更新的時(shí)代背景

自20世紀(jì)六七十年代以來，隨著成本的上升和利潤的下降，英國制造業(yè)處境不斷下滑，國家進(jìn)入了“去工業(yè)化”的階段?！叭スI(yè)化”導(dǎo)致了傳統(tǒng)的老工業(yè)基地衰敗，工作崗位不足，城市內(nèi)部失業(yè)人口上漲，城市經(jīng)濟(jì)開始下行;而政府缺少日常維護(hù)城市物質(zhì)環(huán)境的資金，導(dǎo)致城市內(nèi)部出現(xiàn)衰敗的景象。同時(shí)，由于城市中心不再具備原本工業(yè)中心的地段優(yōu)勢和勞動(dòng)力要素，新興產(chǎn)業(yè)也無法發(fā)展，人口逐漸向郊區(qū)轉(zhuǎn)移，資本也隨之流向城市外圍。除此之外，隨著全球化貿(mào)易的發(fā)展，城市之間的競爭也日益激烈，后工業(yè)時(shí)代的英國由于前期的過度開發(fā)，在城市資源方面已不比其他歐美國家更具優(yōu)勢，如何使傳統(tǒng)的英國工業(yè)城市重新煥發(fā)活力，提高城市在未來全球化貿(mào)易下的競爭力？這就促使英國政府開始著手進(jìn)行城市更新運(yùn)動(dòng)。

2.2 城市更新的主要階段

2.2.1 第一階段（政府主導(dǎo)階段）

1980年以前的第一階段以英國政府單一主導(dǎo)作為典型特征。這一階段由政府及公共部門進(jìn)行撥款，為了解決過度郊區(qū)化帶來的內(nèi)城衰敗和失業(yè)等問題，英國政府的目標(biāo)是制訂市區(qū)重建政策，以期進(jìn)行市區(qū)重建、改善公民福利和重建自然環(huán)境。

2.2.2 第二階段（市場介入階段）

20世紀(jì)80年代至90年代，由于經(jīng)濟(jì)全球化等因素的影響，英國的城市更新政策產(chǎn)生了一定變化?？紤]到市場的作用，私營企業(yè)成為了這一階段的新鮮力量。政府開始允許引入私人投資，著力于房地產(chǎn)開發(fā)，由此推動(dòng)了企業(yè)對(duì)于城市更新的作用力。

2.2.3 第三階段（多方合作階段）

20世紀(jì)90年代過后，社會(huì)生產(chǎn)力達(dá)到較高水平，居民對(duì)居住環(huán)境的要求越來越高，社區(qū)的作用逐步顯現(xiàn)出來。在前一階段的公私合作之外，結(jié)合社區(qū)的參與，形成了公、私、社區(qū)三方合作伙伴關(guān)系，共同為英國城市更新進(jìn)行助力。同時(shí)，這一階段英國城市更新的重心更是拓展到了經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)等多個(gè)方面。

2.3 城市更新的理念變化

2.3.1 公共福利為第一訴求

20世紀(jì)80年代前，主要對(duì)舊區(qū)進(jìn)行重建和復(fù)興改造，以總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，由國家和地方政府主導(dǎo)，私人部門逐漸承擔(dān)越來越重要的責(zé)任，公私部門進(jìn)行合作。從早期的公共部門投資為主到后期私有部門的投資不斷增多，公共部門投資弱化。在這個(gè)階段，英國城市更新的對(duì)象為舊城和邊緣地區(qū)的開發(fā)，目標(biāo)是為了改善住房，提高生活水平和社會(huì)福利，同時(shí)強(qiáng)調(diào)景觀和綠道的建設(shè)。

2.3.2 尊重市場導(dǎo)向作用

20世紀(jì)80年代到90年代，英國城市更新轉(zhuǎn)向開發(fā)大型城市項(xiàng)目，強(qiáng)調(diào)私有部門的主導(dǎo)作用，強(qiáng)調(diào)公私合作關(guān)系，此時(shí)投資資金主要由私人部門供給，公共部門提供部門基金。這一階段的城市更新著重于旗艦型的大型項(xiàng)目，國家給予一定的支持幫助社區(qū)進(jìn)行自我發(fā)展和建設(shè)，同時(shí)對(duì)于環(huán)境問題有著更廣泛的關(guān)注和改善。

2.3.3 多方共贏多元發(fā)展

20世紀(jì)90年代后，英國城市更新主張運(yùn)用多種手段和政策，強(qiáng)調(diào)政策和實(shí)踐的綜合性，采取公私伙伴合作的模式進(jìn)行城市更新活動(dòng)，資金由公共部門、私有部門和志愿部門相互合作供給，強(qiáng)調(diào)社區(qū)的作用，對(duì)于城市物質(zhì)改造的速度減慢，轉(zhuǎn)向?qū)τ谖镔|(zhì)和文化遺產(chǎn)的保護(hù)，強(qiáng)調(diào)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

2.4 城市更新的要素小結(jié)

2.4.1 法律法規(guī)

1980年，英國頒發(fā)《地方政府規(guī)劃和土地法案》，設(shè)立城市開發(fā)公司作為城市更新實(shí)施機(jī)構(gòu)，地方政府的職權(quán)也在法案中有一定說明。除該法案明確了地方政府的職權(quán)之外，《地方政府法》（2000年、2003年）同樣進(jìn)行了補(bǔ)充。此外，英國《住房法》（1988年、1996年、2004年）規(guī)定了住房、產(chǎn)權(quán)和其他相關(guān)內(nèi)容的供應(yīng)。1990年出臺(tái)的《英國城市環(huán)境綠皮書》明確了城市環(huán)境的保護(hù)問題與解決方案。

2.4.2 更新機(jī)構(gòu)

除了政府以外，英國設(shè)立了相關(guān)城市更新機(jī)構(gòu)合作進(jìn)行城市更新項(xiàng)目。

（1）城市開發(fā)公司：在20世紀(jì)80到90年代，重要的城市更新項(xiàng)目都與城市開發(fā)公司有關(guān)系。城市開發(fā)公司有一定的責(zé)任與權(quán)力。第一，有土地的整合權(quán)，其中包括了強(qiáng)制購買權(quán)。第二，有著所控制地區(qū)的發(fā)展控制權(quán)。第三，具有使用政府資助開發(fā)準(zhǔn)備土地的權(quán)力。

（2）英格蘭合作組織：英國政府建立了英格蘭合作組織，將英格蘭所有的城市更新權(quán)力和活動(dòng)都轉(zhuǎn)移到它身上，負(fù)責(zé)土地征用，開發(fā)下降、未充分利用、閑置土地。自1999年4月以來在區(qū)域一級(jí)運(yùn)作，進(jìn)行強(qiáng)制購買和在新城范圍內(nèi)進(jìn)入、測繪和規(guī)劃土地等。

（3）區(qū)域發(fā)展機(jī)構(gòu)：通過鼓勵(lì)私人投資，考慮整個(gè)地區(qū)的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，不斷提升區(qū)域的可持續(xù)更新和發(fā)展。當(dāng)?shù)卣蛥^(qū)域發(fā)展機(jī)構(gòu)會(huì)成立城市更新公司，與利益相關(guān)人員和其他合作組織進(jìn)行合作，實(shí)現(xiàn)城市更新和發(fā)展。

2.4.3 資金籌措

從政府主導(dǎo)到三方合作，城市更新項(xiàng)目資金不只依賴于政府撥款。政府設(shè)立了相關(guān)的基金，如城市開發(fā)資金、城市資金、城市更新資金等。政府還設(shè)立了單獨(dú)的城市更新預(yù)算，目的是為了支持中央政府、地方政府、非政府組織合作進(jìn)行城市更新的相關(guān)活動(dòng)。同時(shí)，還設(shè)立了城市挑戰(zhàn)基金、市區(qū)重建計(jì)劃，以支援地方政府與其他公營及私營機(jī)構(gòu)的合作。

3 美國城市更新實(shí)踐模式

美國的城市化水平同樣很高，2017年其城市化率已達(dá)到82.06%，居世界前列。19世紀(jì)20年代以后，美國已完成現(xiàn)代工業(yè)化，成為世界上最發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體。在這之后，為了與其高度工業(yè)化以及城市規(guī)模隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷擴(kuò)大的局面相協(xié)調(diào)，美國開始了長達(dá)一個(gè)世紀(jì)的轟轟烈烈的城市更新運(yùn)動(dòng)。如今，美國的城市更新章法已經(jīng)相對(duì)成熟，形成了包括基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等多要素全面均衡發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)流程，值得學(xué)習(xí)借鑒。

3.1 城市更新的時(shí)代背景

第二次世界大戰(zhàn)之前，美國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，工業(yè)化程度不斷提高。隨著城市中心區(qū)盲目發(fā)展，人口密度逐漸提高，生活質(zhì)量逐漸降低，大量城市上層人口向外遷移，他們的原住房轉(zhuǎn)移給了中低收入人口。

而隨著時(shí)間的推移，居住環(huán)境逐漸惡化，人口卻不斷增長，以至于城市的規(guī)模開始無限制地?cái)U(kuò)張，出現(xiàn)了很多“大城市病”。而緊接著第二次世界大戰(zhàn)過后，低收入者留在城市中心區(qū)扎堆居住;同時(shí)得益于交通工具的發(fā)展，上層階級(jí)則開始到城市中心區(qū)外的新住宅區(qū)居?。ㄩ_始所謂的“逆城市化”）。這樣一來便導(dǎo)致城區(qū)內(nèi)的房屋維護(hù)資金不足，建筑逐漸衰敗甚至破爛不堪，城市隨之不斷衰敗。在這一背景下，美國開始了城市復(fù)興運(yùn)動(dòng)，也就是城市更新。

3.2 城市更新的主要階段

3.2.1 第一階段（聯(lián)邦政府立法主導(dǎo)階段）

1937年美國頒布《住宅法案》制定公共住房計(jì)劃，1949年美國政府在1937年《住宅法案》的基礎(chǔ)上，重新修訂并頒布了新的住宅法案。為了清除貧民窟，保障城市資源合理配置和社會(huì)正常運(yùn)行，國會(huì)啟動(dòng)全國住房行動(dòng)計(jì)劃，由此美國城市更新運(yùn)動(dòng)的序幕正式拉開。

3.2.2 第二階段（地方政府公私合營階段）

20世紀(jì)70年代末期，聯(lián)邦政府逐漸取消對(duì)于“都市計(jì)劃”的撥款，讓州、地方政府為其負(fù)責(zé)，從而使權(quán)力下放到地方政府。而地方政府為了吸引資本的流入，采取發(fā)放債券、減免稅收等多種優(yōu)惠政策措施，不斷開發(fā)城市中心商務(wù)區(qū)。

3.2.3 第三階段（以人為本多元目標(biāo)階段）

20世紀(jì)90年代以來，隨著人們生活水平的發(fā)展和對(duì)生活品質(zhì)追求的提升，城市更新也從單一的房地產(chǎn)開發(fā)商主導(dǎo)、以振興經(jīng)濟(jì)為目的的商業(yè)性開發(fā)走向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等多目標(biāo)的綜合治理。

3.3 城市更新的理念變化

3.3.1 主體從單一向多元轉(zhuǎn)化

1949年到1970年，基于城市總體規(guī)劃，對(duì)城市衰退區(qū)進(jìn)行清理與大規(guī)模拆除，規(guī)模向城市郊區(qū)擴(kuò)展。美國城市更新從一開始由政府主導(dǎo)到后來強(qiáng)調(diào)公眾參與，參與主體更加多元，參與方式更加民主。

3.3.2 資金從政府到市場主導(dǎo)

20世紀(jì)70年代末期到20世紀(jì)90年代，美國城市更新以房地產(chǎn)開發(fā)為主導(dǎo)，目標(biāo)主要放在經(jīng)濟(jì)增長，建立了公私雙向伙伴關(guān)系，政府提供少量基金來大力鼓勵(lì)私人投資，同時(shí)強(qiáng)化私人企業(yè)和資本的作用，使資金能夠最大化利用。

3.3.3 目標(biāo)從經(jīng)濟(jì)到綜合發(fā)展

20世紀(jì)90年代過后，多目標(biāo)、可持續(xù)的綜合城市更新理念成為了主流，關(guān)注的不再只是經(jīng)濟(jì)層面，還有社會(huì)和環(huán)境等方面。社區(qū)的參與度提高，公、私、社區(qū)合作伙伴關(guān)系建立起來，共同合作進(jìn)行城市更新工作。

3.4 城市更新的要素小結(jié)

3.4.1 法律法規(guī)

美國1937年頒布了《住房法案》，1949年頒發(fā)了《城市再發(fā)展計(jì)劃》的住宅法案，1954年頒發(fā)的法案為《城市重建計(jì)劃》。1966年出臺(tái)了“模范城市”計(jì)劃，還有1973年的《綜合就業(yè)培訓(xùn)法》和1974年的“社區(qū)發(fā)展基金”，在1994年又出臺(tái)了“賦予能力地區(qū)計(jì)劃”。

3.4.2 更新機(jī)構(gòu)

更新活動(dòng)從上到下進(jìn)行，由國會(huì)進(jìn)行立法，制定好一定的政策措施，繼而由聯(lián)邦政府指導(dǎo)和審核，下派到地方政府由他們負(fù)責(zé)。地方政府因地制宜，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，主導(dǎo)城市更新活動(dòng)的進(jìn)行，與私營機(jī)構(gòu)和社區(qū)相互合作，確定城市的更新需求和提出具體的城市更新計(jì)劃、項(xiàng)目。

3.4.3 資金籌措

城市更新活動(dòng)開始前，國會(huì)確定城市更新的撥款額度，由聯(lián)邦政府同意審核下發(fā)。除了國家機(jī)構(gòu)方面的作用，政府對(duì)城市更新運(yùn)動(dòng)的投資額往往不足。為了保證城市更新運(yùn)動(dòng)的正常運(yùn)行，美國政府引入大量的私人資本，通過這種方式來彌補(bǔ)政府在實(shí)施更新工程建設(shè)上資金不足的問題，經(jīng)常會(huì)有私人資本比政府撥款多的現(xiàn)象出現(xiàn)。

4 梳理英、美城市更新實(shí)踐模式對(duì)我國現(xiàn)階段的借鑒與啟示

綜上，總結(jié)對(duì)比英、美兩國城市更新的發(fā)展歷程共通特點(diǎn)，如表2所示，結(jié)合我國實(shí)際情況，可以歸納出以下三點(diǎn)。

4.1 城市更新應(yīng)以可持續(xù)且多元化的理念為目標(biāo)

歐美國家的更新理念主要是經(jīng)過了三個(gè)階段的轉(zhuǎn)變，20世紀(jì)70年代的舊區(qū)重新建設(shè);20世紀(jì)80年代的物質(zhì)更新為主，兼顧社區(qū)需求;20世紀(jì)90年代的可持續(xù)、多目標(biāo)（經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、物質(zhì)環(huán)境等）的綜合城市更新。隨著時(shí)代的變化，英美兩國城市更新的理念在不斷發(fā)展變化，城市更新的管治方式也在不斷變化。

首先，要加深和拓寬對(duì)城市更新概念的理解。我國的城市建設(shè)正在經(jīng)歷由大規(guī)模增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向存量更新的過程。很多一線城市，如北京、上海、成都、天津、武漢等，在城市空間迅速擴(kuò)張的過程中，也曾經(jīng)歷過一段時(shí)間的過度“攤大餅”。如今，我國的城市化率已經(jīng)超過60%，增長速率不斷放緩，城鎮(zhèn)的空間核心驅(qū)動(dòng)不斷減少;同時(shí)，過去幾十年建設(shè)用地的高速增長已經(jīng)不斷挑戰(zhàn)到生態(tài)紅線;此外，由于建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低，缺乏動(dòng)態(tài)維護(hù)與管理，我國城鎮(zhèn)中有大量正逐漸衰敗的舊城區(qū)，這些舊城區(qū)往往在治安、防火、防震、衛(wèi)生等方面存在著較大隱患。因此，為了挖潛土地潛力、節(jié)約集約發(fā)展、優(yōu)化城市格局、提高舊城區(qū)的居住環(huán)境，我國應(yīng)該將城市更新提上日程，并且因地制宜地實(shí)施城市更新，提升城市整體居住環(huán)境。

其次，城市更新不是單一的物質(zhì)方面的建設(shè)手段，它不僅僅涉及到城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還有著深刻的社會(huì)和人文內(nèi)涵。同時(shí)，我國幅員遼闊，城市差異性比較大，這些都決定了城市更新不只具有一個(gè)目標(biāo)，而是根據(jù)不同城市的實(shí)際情況有著多種多樣的目標(biāo)。部分城市需要進(jìn)行市容市貌的提升;部分城市卻像新加坡一樣，要對(duì)城市二元結(jié)構(gòu)進(jìn)行改造;還有部分城市更需要的是保留城市特色與傳統(tǒng)文化。因此，針對(duì)不同的城市特點(diǎn)和不同的發(fā)展階段，我國應(yīng)多方面借鑒各個(gè)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，在全國城市中制定差異性政策。

4.2 建立專事專辦的政府部門，引導(dǎo)市場發(fā)揮主導(dǎo)作用

從英、美的經(jīng)驗(yàn)來看，政府在城市更新的初期階段起著主導(dǎo)作用，而后期逐漸被市場的作用所替代。政府的作用不斷減弱，私有機(jī)構(gòu)的作用不斷增強(qiáng)。隨著時(shí)間推移，人們發(fā)現(xiàn)社區(qū)問題越來越突出，因而傾向于強(qiáng)化社區(qū)的作用。這樣，由政府單一主導(dǎo)，發(fā)展到公私合作，最后成為了公、私、社區(qū)三維伙伴關(guān)系。城市更新的決策從自上而下這種單一的途徑，發(fā)展到兼顧自下而上的新方式，為城市更新的透明、民主、利益權(quán)衡方面提供了保障，從而使城市更新能夠真正達(dá)到目的。

首先，有必要建立一個(gè)專門的永久性機(jī)構(gòu)，專門對(duì)城市更新進(jìn)行系統(tǒng)全面的管理和協(xié)調(diào)。從我國城市更新過程來看，各種角色的地位和作用還沒有特別明確的定義，所以有必要制定一套穩(wěn)固、全面的城市更新戰(zhàn)略規(guī)劃和行動(dòng)計(jì)劃，從而規(guī)范城市更新的進(jìn)程。

其次，政府的力量總是有限的，需要采取多種方法去吸引私營部門的投資，確保城市更新項(xiàng)目完成;同時(shí)兼顧公共利益，考慮社區(qū)的參與，實(shí)現(xiàn)利益的合理分配。因此，政府應(yīng)在協(xié)調(diào)、引導(dǎo)、監(jiān)督和調(diào)解城市更新的三維伙伴關(guān)系方面發(fā)揮重要作用。

總的來說，政府主導(dǎo)下的城市更新是主流，由于政府具有公信力和所需的資源財(cái)力等，可以比較高效快捷地推動(dòng)城市更新行動(dòng)的開展與實(shí)施。如果能夠真正建立起一個(gè)有效的城市治理方式，也就是一個(gè)全面、開放、綜合性的決策系統(tǒng)，各個(gè)利益主體能夠溝通和協(xié)調(diào)的合作實(shí)施機(jī)制，城市更新就能達(dá)到其目標(biāo)。除了公私合作之外，還應(yīng)加入社區(qū)的力量，建立面向整個(gè)社會(huì)的溝通對(duì)話機(jī)制，舉行聽證會(huì)，完善復(fù)議和申述制度等。

4.3 建立健全立法規(guī)則，加強(qiáng)公民參與，強(qiáng)化調(diào)查研究，因地制宜實(shí)行

英、美城市更新背后有較為完善的法律法規(guī)作為實(shí)施的保障。相較而言，我國城市更新仍然處于地方單獨(dú)試點(diǎn)的狀態(tài)，只存在一些地方性條例或者辦法，上位法缺失。因此，應(yīng)該積極總結(jié)各國經(jīng)驗(yàn)和我國現(xiàn)有試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，積極推進(jìn)上位法的制定與實(shí)施，為我國城市更新提供指導(dǎo)。各地方也應(yīng)該在上位法的基礎(chǔ)上，制定出與各自實(shí)際相符合的地方性條例。只有這樣，才能使城市更新事業(yè)有法可依、有法可循，讓城市更新事業(yè)更順暢、更規(guī)范，在更大的范圍內(nèi)得以實(shí)施。

城市更新的政策還應(yīng)建立在客觀的目標(biāo)和調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，并盡可能多地吸收居民參與，最終做到因地制宜。我國地大物博，區(qū)域差異較大，不同城市之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民俗民風(fēng)都不盡相同，城市更新目標(biāo)和實(shí)施方法都應(yīng)各有差異。有些城市急需進(jìn)行市容市貌的提升，而有些城市則應(yīng)對(duì)城市二元結(jié)構(gòu)進(jìn)行改造，還有些城市更需要的是保留城市特色與傳統(tǒng)文化。因此，只有建立在客觀的調(diào)查基礎(chǔ)上，才可以建立一個(gè)和諧的城市空間形式，減少資源消耗，獲得更高的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

此外，在制定城市改建政策時(shí)，政府應(yīng)優(yōu)先考慮的是居民生活需要和城市長遠(yuǎn)利益，任何忽視民生以及追求短期利益的做法，從城市發(fā)展的角度來看都是不可持續(xù)的。

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