□ 民航重慶空管分局 宋 樺/文

黨的十九屆四中全會(huì)作出了堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定。在黨的十八屆三中全會(huì)上，習(xí)近平總書記就提出“國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”，這是關(guān)于全面深化改革總目標(biāo)的重大論斷，是我們黨首次明確提出的關(guān)于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要指示。作為推進(jìn)民航治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，建設(shè)民航強(qiáng)國(guó)的重要支撐，民航局空管局黨委提出推進(jìn)空管系統(tǒng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。對(duì)此，本文作者談幾點(diǎn)淺見。

空管系統(tǒng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一個(gè)辯證統(tǒng)一的整體。一方面，要不斷破除制約空管高質(zhì)量發(fā)展的制度機(jī)制層面弊病，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的制度體系，建成現(xiàn)代化空管系統(tǒng)的“四梁八柱”；另一方面要不斷提升治理能力，切實(shí)將制度體系的優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，最終實(shí)現(xiàn)空管系統(tǒng)管理的現(xiàn)代化，人與組織和思維理念的現(xiàn)代化，以及設(shè)備技術(shù)的信息化、智能化、現(xiàn)代化，加快形成空管高質(zhì)量發(fā)展格局，努力建成“強(qiáng)安全、強(qiáng)效率、強(qiáng)智慧、強(qiáng)協(xié)同”的現(xiàn)代化空中交通管理體系。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，把兩者統(tǒng)一于實(shí)現(xiàn)空管系統(tǒng)現(xiàn)代化建設(shè)之中，就要深入理解和認(rèn)識(shí)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化所具有的內(nèi)在特質(zhì)。

治理的現(xiàn)代化

國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)未來國(guó)家和社會(huì)發(fā)展制定的目標(biāo)。從人類社會(huì)發(fā)展的歷史來看，以國(guó)家職能變遷的視角，具體分析國(guó)家治理的歷史發(fā)展脈絡(luò)。通過分析發(fā)現(xiàn)，國(guó)家治理體系與治理能力在社會(huì)歷史發(fā)展的時(shí)間維度上追求現(xiàn)代化，即以現(xiàn)代化的手段、方式、理念等推進(jìn)國(guó)家治理、轉(zhuǎn)化制度優(yōu)勢(shì)。那么什么是現(xiàn)代化？對(duì)于現(xiàn)代化的認(rèn)識(shí)，普遍認(rèn)為“現(xiàn)代化起源于工業(yè)革命、并與器物工業(yè)化有密切關(guān)聯(lián)”，隨著工業(yè)化的進(jìn)程推進(jìn)，人類逐步由傳統(tǒng)的發(fā)展軌跡轉(zhuǎn)而進(jìn)入高速的現(xiàn)代化階段。工業(yè)革命以來，各國(guó)紛紛將現(xiàn)代化作為自身發(fā)展的目標(biāo)。而中國(guó)步入現(xiàn)代化要比西方晚了近一個(gè)世紀(jì)。新中國(guó)的成立和社會(huì)主義制度在中國(guó)的確立，正式開啟了中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程。但集中強(qiáng)調(diào)和追求生產(chǎn)力層面的現(xiàn)代化，人們對(duì)于現(xiàn)代化的認(rèn)知仍停留在物質(zhì)、經(jīng)濟(jì)層面的現(xiàn)代化或是工具的現(xiàn)代化上。從歷史唯物主義的觀點(diǎn)看，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化必然帶來上層建筑的變革，必將帶來社會(huì)心理、社會(huì)價(jià)值、社會(huì)關(guān)系等精神層面的變遷，這是歷史證明的規(guī)律和事實(shí)。因此，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的現(xiàn)代化也必然會(huì)帶來治理體系和治理能力等上層建筑的現(xiàn)代化。

反觀民航空管系統(tǒng)發(fā)展脈絡(luò)也是同樣的，空管作為國(guó)家戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，一直是整個(gè)民航系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的中樞。過去我們的現(xiàn)代化建設(shè)，是從多建空管保障設(shè)施，多引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)空管設(shè)備，大量招收管制員和通導(dǎo)、氣象人員等擴(kuò)充規(guī)模和體量上下功夫。但隨著民航業(yè)持續(xù)快速發(fā)展，航空運(yùn)輸需求與空管保障能力不足之間的矛盾日益凸顯，空管安全基礎(chǔ)不牢、空域資源緊缺、技術(shù)支撐不夠、基建能力不足、系統(tǒng)整體聯(lián)動(dòng)和協(xié)同不夠，這些涉及治理體系和能力的上層建筑層面的問題已經(jīng)成為制約空管現(xiàn)代化發(fā)展的瓶頸，與新時(shí)代民航強(qiáng)國(guó)建設(shè)的目標(biāo)要求產(chǎn)生了較大差距。因此，對(duì)這些制約因素進(jìn)行改革勢(shì)在必行。

馬克思指出：“時(shí)間實(shí)際上是人的積極存在，它不僅是人的生命尺度，而且是人的發(fā)展空間?！睆膰?guó)家職能變化的時(shí)間維度看，國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是對(duì)馬克思主義國(guó)家思想的創(chuàng)新性發(fā)展。恩格斯認(rèn)為：“國(guó)家是社會(huì)在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物；國(guó)家是表示：這個(gè)社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對(duì)立面而又無力擺脫這些對(duì)立面?！眹?guó)家職能在使無產(chǎn)階級(jí)上升為統(tǒng)治階級(jí)后，不僅要行使統(tǒng)治職能，還要行使管理職能，而治理則呈現(xiàn)在無產(chǎn)階級(jí)執(zhí)政黨的一切治國(guó)理政的實(shí)踐活動(dòng)中。因此，國(guó)家治理就其內(nèi)涵分析來講，更傾向于強(qiáng)調(diào)社會(huì)主體參與到國(guó)家社會(huì)治理的歷史實(shí)踐中，更側(cè)重于尊重主體地位、達(dá)成主體愿望的現(xiàn)實(shí)目的。國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化本質(zhì)上是國(guó)家運(yùn)用制度管理國(guó)家各方面事務(wù)的能力，與馬克思主義所預(yù)言的關(guān)于未來國(guó)家職能變化的發(fā)展方向是一致的，即國(guó)家直接統(tǒng)治和管理的職能越來越讓位于國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)等更具人民性價(jià)值的多元主體的治理。因此，我國(guó)提出國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是遵循社會(huì)歷史發(fā)展現(xiàn)代化規(guī)律的政治思路、政治理念的變革，為人類政治文明發(fā)展提供了重要理論參考和思想借鑒?？展芟到y(tǒng)的治理體系和治理能力現(xiàn)代化也應(yīng)基于整個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化發(fā)展的規(guī)律，結(jié)合簡(jiǎn)政放權(quán)的要求，思考激發(fā)多元治理主體的參與積極性。

治理的系統(tǒng)性

當(dāng)今世界，國(guó)家自身的發(fā)展和國(guó)與國(guó)之間的競(jìng)爭(zhēng)表現(xiàn)出了前所未有的更為廣闊的空間。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)所包含的空間，不僅是實(shí)體的生產(chǎn)生活空間，還包括網(wǎng)絡(luò)虛擬空間和意識(shí)形態(tài)的思想空間，不是傳統(tǒng)意義上扁平的物理空間。習(xí)近平總書記對(duì)此指出：“國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度?！眹?guó)家治理體系是指在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下治國(guó)理政的一系列制度設(shè)計(jì)和安排。

同樣的空管系統(tǒng)治理體系應(yīng)該是不僅包括了安全管理、運(yùn)行服務(wù)、技術(shù)保障，還須包括對(duì)外的開放合作軍民融合等體系、對(duì)內(nèi)高度一體化運(yùn)作的管理體系、提供力量源泉的人才隊(duì)伍，還有關(guān)鍵的加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的黨建體系。這幾大方面相互協(xié)調(diào)，才能形成整體合力。

在黨的十九屆四中全會(huì)上通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化若干重大問題決定》中，提出關(guān)于堅(jiān)持和完善13項(xiàng)國(guó)家制度，不僅有根本制度、基本制度和重要制度的梯級(jí)劃分，并且制度的布局呈現(xiàn)了從中央到地方、從局部到大局再到全局的立體化制度體系建構(gòu)思路和邏輯?？展芟到y(tǒng)治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的布局也應(yīng)有制度的分層布局。從民航局空管局到地區(qū)空管局再到空管分局（站），分級(jí)負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、分級(jí)監(jiān)督，要形成空管系統(tǒng)內(nèi)部的制度立體化架構(gòu)，而且要突破國(guó)家空間局限，走向國(guó)際空間。當(dāng)前，為順應(yīng)時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)，國(guó)家治理能力現(xiàn)代化越來越呈現(xiàn)多元主體的趨勢(shì)，空管系統(tǒng)治理能力現(xiàn)代化也要充分發(fā)揮局、部門、個(gè)體等治理主體之間的平衡性與互助性，極大地推動(dòng)治理能力現(xiàn)代化。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，空管系統(tǒng)治理能力現(xiàn)代化在空間治理中也應(yīng)具有突出的立體化特征，主要呈現(xiàn)在民航局空管局和地區(qū)空管局的宏觀空間、分局（站）中觀空間以及人的自由全面發(fā)展的微觀空間。對(duì)于宏觀空間，依據(jù)不同層級(jí)、級(jí)別的部門進(jìn)行相應(yīng)的權(quán)力和職能配置以及權(quán)力界定和限制，統(tǒng)籌布局民航空管局到地區(qū)空管局的具體工作、協(xié)調(diào)各層級(jí)利益主體之間的矛盾，極大地推進(jìn)了空管治理能力的現(xiàn)代化步伐。

治理的主體性

我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的價(jià)值取向充分凸顯其人民性，這主要體現(xiàn)于中國(guó)特色社會(huì)主義制度設(shè)計(jì)、制定、完善和執(zhí)行中所飽含的以人民為中心的思想。習(xí)近平總書記明確指出：“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷保障和改善民生、增進(jìn)人民福祉，走共同富裕道路的顯著優(yōu)勢(shì)?！薄叭嗣窳?chǎng)是中國(guó)共產(chǎn)黨的根本政治立場(chǎng)，是馬克思主義政黨區(qū)別于其他政黨的顯著標(biāo)志?！背浞终宫F(xiàn)了中國(guó)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化所內(nèi)含的人民性價(jià)值取向。空管系統(tǒng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化也離不開每一個(gè)空管人的現(xiàn)代化，人民群眾是制度的受益者，更是治理的主體力量，因此，每個(gè)空管人各方面素質(zhì)能力的提升內(nèi)含于空管系統(tǒng)治理的現(xiàn)代化之中。

社會(huì)主義制度下的一切政治活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是實(shí)現(xiàn)人民群眾對(duì)更好地生存和發(fā)展的訴求和愿望。我們黨的根基和力量在人民群眾之中，因此，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的力量也蘊(yùn)涵在人民之中。所以空管系統(tǒng)治理體系也應(yīng)充分發(fā)揮每個(gè)空管員工的主體性，通過員工個(gè)體的參與，才能從參與頂層設(shè)計(jì)實(shí)踐中及時(shí)了解群眾需求變化，制定的政策才能更契合民眾的需求，最終實(shí)現(xiàn)政通人和、制度優(yōu)勢(shì)充分彰顯的空管系統(tǒng)治理的價(jià)值。

總之，結(jié)合國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的幾個(gè)方面的深入分析，可以進(jìn)一步加深對(duì)空管系統(tǒng)治理體系和治理能力的認(rèn)知，明確方向，堅(jiān)定把空管系統(tǒng)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，全面提升系統(tǒng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，提振為推進(jìn)民航強(qiáng)國(guó)建設(shè)提供有力支撐的信心。