□ 中國南方航空股份有限公司 劉 寶 幸紹平 胡懂華/文

為深入貫徹國務(wù)院“放管服”改革措施，民航局加快轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，2019年正式推出“多證合一”重大政策，開展多個(gè)地點(diǎn)飛機(jī)維修的企業(yè)行政許可證件合并成同一個(gè)維修許可證的改革工作。中國南方航空公司（以下簡稱“南航”）全力推進(jìn)民航局“多證合一”政策，在三大航（國航、東航、南航）中率先落地實(shí)施“18證合一”，實(shí)現(xiàn)了改革紅利和安全運(yùn)行雙豐收。本文是作者在參與組織實(shí)施政策過程中總結(jié)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從維修許可證整合、多證合一頂層設(shè)計(jì)、手冊編寫、組織機(jī)構(gòu)和職責(zé)、六大管理系統(tǒng)、文文審核、文實(shí)審核等方面闡述南航如何實(shí)施多證合一重大政策，旨在為行業(yè)提供更多的政策實(shí)施細(xì)節(jié)，對飛機(jī)維修企業(yè)實(shí)施更加高效的管理。

長期以來，民航局對飛機(jī)維修企業(yè)實(shí)施屬地監(jiān)管，實(shí)行同一個(gè)企業(yè)的不同維修地點(diǎn)接受屬地政府部門監(jiān)管的政策，對維修企業(yè)“多個(gè)地點(diǎn)維修”頒發(fā)“多個(gè)維修許可證”，例如國航Ameco持有10個(gè)維修許可證，東航持有10個(gè)，南航持有24個(gè)，海航持有9個(gè)。在民航發(fā)展的初期，推行多個(gè)許可證表明民航局對飛機(jī)維修業(yè)實(shí)施嚴(yán)格管理，有益于行業(yè)發(fā)展，保證了行業(yè)安全運(yùn)行，也解決了企業(yè)在多個(gè)地點(diǎn)開展飛機(jī)維修的問題，但隨著民航業(yè)的高速發(fā)展，多個(gè)許可證越來越不適應(yīng)行業(yè)發(fā)展需求，一方面就民航維修企業(yè)而言，多個(gè)許可證會(huì)導(dǎo)致企業(yè)為了滿足不同監(jiān)管部門的要求，出現(xiàn)組織機(jī)構(gòu)交叉重疊，內(nèi)部體系標(biāo)準(zhǔn)不一，維修布局受限，資源共享效率不高，統(tǒng)一運(yùn)營效率不足等問題，企業(yè)集團(tuán)化、集約化、標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展被制約。另一方面就政府監(jiān)管部門而言，多個(gè)許可證造成行政監(jiān)管資源不堪重負(fù)，對企業(yè)實(shí)施交叉重復(fù)監(jiān)管，增加企業(yè)不必要的消耗。

為了釋放飛機(jī)維修市場活力，民航局加快推進(jìn)實(shí)施“放管服”改革，積極實(shí)施飛機(jī)維修許可證整合工作。為了政策的穩(wěn)妥實(shí)施和改革過程中的行業(yè)安全運(yùn)行，民航局于2019年5月份在北京飛機(jī)維修工程有限公司試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，于2019年6月份正式推出“多證合一”改革政策。

南航“多證合一”在中國民航具有代表性

南航集團(tuán)持有中國民航最多的CAAC維修許可證，維修規(guī)模處亞洲第一位。截至2019年12月底，南航以位于廣州總部的機(jī)務(wù)工程部為中心，垂直管理分布在全國主要大中型城市的24家飛機(jī)維修基地，是國內(nèi)維修能力最全面、航線保障網(wǎng)絡(luò)最密集的飛機(jī)維修保障體系，擁有18座飛機(jī)維修機(jī)庫、機(jī)務(wù)人員1.5萬余人（不包括GAMECO）、機(jī)上勤務(wù)人員3000多人。為拓展第三方業(yè)務(wù)，南航沈陽飛機(jī)維修基地取得FAA、EASA維修許可證，新疆飛機(jī)維修基地?cái)M申請EASA維修許可證。南航珠海通航使用CCAR-135部運(yùn)行。南航GAMECO（廣州飛機(jī)維修工程有限公司）、南航珠海MTU（珠海市摩天宇有限公司）屬于合資企業(yè)，取得CAAC和相應(yīng)外國民航局維修許可證。

鑒于以上南航機(jī)務(wù)系統(tǒng)的龐大規(guī)模，南航實(shí)施維修許可證整合的難度為中國民航行業(yè)內(nèi)最大，其成功實(shí)施“多證合一”最具中國民航代表性，具有廣泛的指導(dǎo)意義。

“多證合一”的政策依據(jù)

按照維修許可證正常申請流程，一個(gè)飛機(jī)維修企業(yè)為取得維修業(yè)務(wù)許可，必須按照《民用航空器維修單位合格審定規(guī)定》（CCAR-145）建立人員、設(shè)備設(shè)施、適航資料和培訓(xùn)、質(zhì)量、安全、生產(chǎn)、工程、航材等管理系統(tǒng)后，接受民航局嚴(yán)格審核，符合CCAR-145后獲得民航局頒發(fā)維修許可證，方可在局方批準(zhǔn)的維修能力范圍內(nèi)從事飛機(jī)維修業(yè)務(wù)。

民航局實(shí)施“多證合一”政策，沒有按照上述流程為維修企業(yè)頒發(fā)“多證合一”維修許可證，而是預(yù)先向企業(yè)頒發(fā)維修許可證，配合營運(yùn)人設(shè)定政策實(shí)施過渡期和試運(yùn)行階段期。在過渡期和試運(yùn)行階段，維修企業(yè)實(shí)施系統(tǒng)轉(zhuǎn)換，待局方驗(yàn)收“多證合一”政策實(shí)施的效果后才可正式在同一維修許可證下運(yùn)行。南航機(jī)務(wù)系統(tǒng)“多證合一”過渡期是統(tǒng)一維修許可證的頒發(fā)日期（2019年8月16日）開始至2019年12月31日為止，在過渡期內(nèi)南航機(jī)務(wù)系統(tǒng)仍使用原維修許可證分布狀況運(yùn)行，且在過渡期之內(nèi)需組織手冊編寫，重新構(gòu)建運(yùn)行管理系統(tǒng)，實(shí)施系統(tǒng)過渡轉(zhuǎn)換，在2019年12月31日前通過局方文文審核（文件體系審核）。如果局方對南航“多證合一”手冊體系審核合格后，方可開始在同一維修許可證下試運(yùn)行，使用新手冊體系和管理系統(tǒng)，直至通過局方文實(shí)審核（實(shí)際運(yùn)行審核）后結(jié)束試運(yùn)行階段，此后，系統(tǒng)正式進(jìn)入“多證合一”常態(tài)化運(yùn)行。

由于“多證合一”是民航歷史上首次推出的政策，對于局方和營運(yùn)人來說，都是新鮮事物，沒有經(jīng)驗(yàn)可循，也沒有國外類似的政策借鑒，但為了維修企業(yè)能夠安全順利地推行政策，民航局在改革實(shí)施前，修訂了相關(guān)咨詢通告（AC）：2019年7月5日發(fā)布新修訂的《多地點(diǎn)維修單位和異地維修》（AC-145-FS-016R2），2019年8月27日發(fā)布新修訂的《航空器航線維修》（AC-145-FS-006R3），將“多證合一”政策原則性、綱領(lǐng)性要求納入此兩個(gè)AC內(nèi)，作為飛機(jī)維修企業(yè)推行“多證合一”的實(shí)施依據(jù)。

南航“多證合一”的頂層設(shè)計(jì)

南航基于優(yōu)化維修資源和實(shí)施維修產(chǎn)業(yè)化的考慮，此次“多證合一”整合僅包括南航深圳、汕頭、湖南、湖北、海南等18家維修基地的定檢維修能力以及包括同一集團(tuán)下的南航、重慶航空在內(nèi)的所有航線維修能力，簡稱“18證合一”，即合并成統(tǒng)一的D310001維修許可證（見圖1）。值得一提的是，處于取證階段的南航大興基地利用此次頒發(fā)統(tǒng)一維修許可證的契機(jī)和南航自身的深度維修能力的優(yōu)勢，直接獲頒維修許可證航線維修許可項(xiàng)目，降低了單獨(dú)取證成本。

圖1：南航維修許可證

在航線維修方面，南航集團(tuán)在廣州主基地和重慶分基地建立了只承擔(dān)維修工程管理職能的機(jī)務(wù)工程部，沒有維修實(shí)施實(shí)體，D310001下的廣州主基地和重慶分基地的航線維修實(shí)施單位分別由南航的協(xié)議維修單位GAMECO和GAMECO重慶公司執(zhí)行，而其他分基地的航線維修均由南航自身的航線維修單位執(zhí)行。這不符合AC-145-06R3《航線維修》的兩者選其一的規(guī)定。為了滿足AC-145-06R3《航線維修》的要求，GAMECO航線部以協(xié)議形式作為南航廣州主基地航線部，執(zhí)行南航廣州主基地航線維修實(shí)施；對于同一航空集團(tuán)的重慶航空，南航以協(xié)議形式取得重慶航航線維修業(yè)務(wù)，再將重慶航的重慶機(jī)場航線維修實(shí)施以協(xié)議形式轉(zhuǎn)給GAMECO重慶公司執(zhí)行。

為了做好“多證合一”整合工作，探索出適合南航特色運(yùn)行的管控模式，南航機(jī)務(wù)工程部于2019年8月27日成立質(zhì)量、安全、生產(chǎn)控制、培訓(xùn)管理、航材管理、工程技術(shù)、工具設(shè)備和廠房設(shè)施等八個(gè)專業(yè)小組，統(tǒng)籌推進(jìn)多證合一整合，組織專家赴國航和東航調(diào)研，多次召開專業(yè)小組頭腦風(fēng)暴式討論會(huì)，逐步理清思路。合證前，機(jī)務(wù)工程部已經(jīng)在質(zhì)量管理、安全管理、工程管理、培訓(xùn)管理、工具管理和航材管理等方面實(shí)現(xiàn)了基本統(tǒng)一管理，實(shí)施微調(diào)即可滿足145部的管理要素，而在具體的維修實(shí)施上與國東航維修系統(tǒng)還存在一定的差異。在充分調(diào)研和討論的基礎(chǔ)上，南航最后形成航線維修實(shí)施整合工作方案，一是機(jī)務(wù)工程部維修控制中心（MCC）統(tǒng)一管控公司航線維修；二是GAMECO航線部和GAMECO重慶公司按照145 部的規(guī)定和相關(guān)程序手冊的要求分別負(fù)責(zé)組織實(shí)施廣州和重慶基地航線維修。MCC通過實(shí)施考核細(xì)則，建立獎(jiǎng)懲制度，指揮、監(jiān)督廣州基地航線部的航線維修工作，并協(xié)調(diào)廣州基地航線部和其他分基地之間的生產(chǎn)工作。

南航“多證合一”的管理系統(tǒng)調(diào)整

為了適應(yīng)“多證合一”管理要求，南航機(jī)務(wù)系統(tǒng)在手冊體系中建立了符合CCAR－145規(guī)章要求的組織構(gòu)架以及工程管理、生產(chǎn)管理、質(zhì)量安全管理、培訓(xùn)管理、航材管理、工具設(shè)備和廠房設(shè)施管理系統(tǒng)。“多證合一”的整合主要是CCAR－145工作職能的調(diào)整，通過梳理，與傳統(tǒng)維修管理系統(tǒng)相比，除組織機(jī)構(gòu)調(diào)整外，相關(guān)管理職能圍繞以下39個(gè)管理要素在主基地和分基地之間重新調(diào)整（見圖2）。

圖2：“多證合一”整合要素示意

（一）組織機(jī)構(gòu)

南航機(jī)務(wù)系統(tǒng)建立了主基地、分基地的組織構(gòu)架。南航機(jī)務(wù)工程部為D310001的主基地，其他位于深圳、珠海、海口、重慶、武漢等17個(gè)地方的維修單位為D310001的分基地。南航建立了以下符合CCAR－145部的組織機(jī)構(gòu)：機(jī)務(wù)工程部總經(jīng)理為D310001的責(zé)任經(jīng)理，全面負(fù)責(zé)D310001下所有維修工作。機(jī)務(wù)工程部主管安全質(zhì)量的副總經(jīng)理為D310001的質(zhì)量經(jīng)理并兼任安全總監(jiān)，負(fù)責(zé)組織開展安全質(zhì)量管理體系相關(guān)工作，對維修工作安全質(zhì)量進(jìn)行管理和監(jiān)督。機(jī)務(wù)工程部主管生產(chǎn)計(jì)劃的副總經(jīng)理為D310001的生產(chǎn)經(jīng)理，負(fù)責(zé)安排維修系統(tǒng)內(nèi)維修實(shí)施所需的生產(chǎn)計(jì)劃、人員、工具設(shè)備、航材和廠房設(shè)施。南航機(jī)務(wù)系統(tǒng)在D310001下所有分基地設(shè)有責(zé)任經(jīng)理、質(zhì)量經(jīng)理和生產(chǎn)經(jīng)理，分基地的責(zé)任經(jīng)理直接向主基地責(zé)任經(jīng)理負(fù)責(zé)，分基地的質(zhì)量經(jīng)理和生產(chǎn)經(jīng)理向所屬責(zé)任經(jīng)理負(fù)責(zé)，其中質(zhì)量經(jīng)理直接向主基地質(zhì)量經(jīng)理報(bào)告質(zhì)量、安全工作。

（二）質(zhì)量管理系統(tǒng)

主基地質(zhì)量管理部門統(tǒng)一管控管理類手冊和工作程序，建立各類人員崗位評估標(biāo)準(zhǔn)并統(tǒng)一授權(quán)，統(tǒng)一組織評估外部協(xié)議/合同單位，統(tǒng)一管理缺陷和不適航狀況報(bào)告，監(jiān)督整個(gè)機(jī)隊(duì)的單機(jī)適航性狀況，統(tǒng)一質(zhì)量調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)，組織實(shí)施質(zhì)量調(diào)查，制定統(tǒng)一的質(zhì)量審核計(jì)劃并組織實(shí)施，執(zhí)行主基地的現(xiàn)場質(zhì)量監(jiān)督，組織實(shí)施客戶投訴調(diào)查，統(tǒng)一建立系統(tǒng)內(nèi)維修能力，向地區(qū)管理局上報(bào)維修單位年度報(bào)告。各分基地質(zhì)量部門可根據(jù)本單位特點(diǎn)制定本崗位要求的施工指南，使用統(tǒng)一的手冊程序并反饋手冊程序建議，向主基地質(zhì)量部門申請人員資質(zhì)和維修能力規(guī)劃，向?qū)俚鼐址街苯由蠄?bào)缺陷和不適航狀況報(bào)告并抄報(bào)主基地質(zhì)量部門，配合主基地實(shí)施質(zhì)量審核、質(zhì)量調(diào)查、單機(jī)監(jiān)控，組織實(shí)施本基地的質(zhì)量監(jiān)督，收集客戶投訴信息并制定和落實(shí)糾正措施，協(xié)助完成維修單位年度報(bào)告并按屬地局方要求報(bào)告。

（三）安全管理系統(tǒng)

主基地安全管理部門統(tǒng)一建立安全政策，制定相應(yīng)的安全目標(biāo)和指標(biāo)，分解、考核安全指標(biāo)，統(tǒng)一歸口管理安全信息，組織實(shí)施安全審計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)管理和安全監(jiān)察，統(tǒng)一不安全事件調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)和流程，指定分基地組織開展安全調(diào)查，負(fù)責(zé)跟蹤和監(jiān)督安全調(diào)查的處理情況。分基地安全部門收集、匯總和按規(guī)定上報(bào)本基地安全信息和不安全事件，開展本基地系統(tǒng)評價(jià)、安全審計(jì)和安全監(jiān)察，管理本基地危險(xiǎn)源信息庫，完成各類安全管理措施的落實(shí)、自我驗(yàn)證工作。

（四）工程管理系統(tǒng)

主基地工程技術(shù)管理部門統(tǒng)一管理技術(shù)資源，接收自購技術(shù)資料和客戶提供的技術(shù)資料，監(jiān)控和發(fā)布技術(shù)資料的版次，保存技術(shù)資料主本，統(tǒng)一編寫和發(fā)布工作單卡、工作指令和施工指南，核準(zhǔn)客戶提供工卡的符合性和適用性。分基地使用公布的技術(shù)資料，根據(jù)屬地情況建立工程技術(shù)作業(yè)指南，核對工作單卡、工作指令和施工指南無誤后方可使用。

（五）生產(chǎn)管理系統(tǒng)

主基地生產(chǎn)計(jì)劃部門統(tǒng)一制定工具設(shè)備采購計(jì)劃和維護(hù)計(jì)劃，統(tǒng)一調(diào)配、租借工具設(shè)備，統(tǒng)一簽訂維修協(xié)議，下發(fā)重要修改和重要改裝工作文件和例行工卡，制定維修計(jì)劃，實(shí)施工時(shí)管理，對生產(chǎn)實(shí)施過程監(jiān)督和控制，選擇外委維修承修商，制定維修規(guī)劃。分基地履行維修協(xié)議，使用和保管工具設(shè)備，按照生產(chǎn)計(jì)劃組織實(shí)施維修工作，對工具設(shè)備和廠房設(shè)施進(jìn)行日常維護(hù)，向主基地上報(bào)本單位的維修工時(shí)，提出外委申請并落實(shí)外委工作。

（六）培訓(xùn)管理系統(tǒng)

主基地培訓(xùn)部門制定統(tǒng)一的《培訓(xùn)大綱》，規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)課程項(xiàng)目，制定統(tǒng)一的年度培訓(xùn)計(jì)劃，統(tǒng)一組織實(shí)施培訓(xùn)，保存主基地人員技術(shù)檔案和培訓(xùn)記錄。分基地培訓(xùn)部門提出培訓(xùn)需求，制定本基地的培訓(xùn)計(jì)劃并向主基地報(bào)備，按照主基地的統(tǒng)一安排實(shí)施培訓(xùn)，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和要求建立本基地的人員技術(shù)檔案。

（七）航材管理系統(tǒng)

主基地航材管理部門統(tǒng)一航材管理標(biāo)準(zhǔn)，制定器材檢驗(yàn)入庫、存儲(chǔ)、發(fā)料、標(biāo)識、報(bào)廢隔離、壽命控制、航材運(yùn)輸、供應(yīng)商管理、航材互援、等效器材管理標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一制定航材計(jì)劃，統(tǒng)一采購、調(diào)撥、調(diào)配航材，驗(yàn)收、存儲(chǔ)主基地的航材，監(jiān)控庫存航材壽命件，審批等效器材的替代。分基地航材部門存儲(chǔ)、驗(yàn)收本基地的器材，監(jiān)控本基地存儲(chǔ)器材的壽命，向主基地申請等效器材。

實(shí)施“多證合一”后的主要成效

2020年1月1日開始，“多證合一”在南航正式落地實(shí)施，為南航帶來新的發(fā)展機(jī)遇，產(chǎn)生了良好的影響，改善了長期以來監(jiān)管部門對南航飛機(jī)維修按地域各自管理的局面，打破南航飛機(jī)維修跨地區(qū)布局發(fā)展的束縛，為機(jī)務(wù)系統(tǒng)優(yōu)化維修資源和解決多頭管理、標(biāo)準(zhǔn)不一、重復(fù)耗能等問題提供了契機(jī)，奠定了南航大運(yùn)行建設(shè)和總部管總的戰(zhàn)略基礎(chǔ)。與以往相比，截至2020年12月31日，主要的積極影響表現(xiàn)在以下方面：

（一）統(tǒng)一了維修標(biāo)準(zhǔn)

取消南航18個(gè)維修基地各自編寫的《維修管理手冊》、《培訓(xùn)大綱》、《工作程序手冊》（共54本手冊），統(tǒng)一合并成主基地的《維修管理手冊》、《培訓(xùn)大綱》、《工作程序手冊》共3本手冊，實(shí)施同一管理標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，統(tǒng)一了技術(shù)資料、工作單卡等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施同一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，提高了南航大運(yùn)行質(zhì)量。

（二）降低了維修成本

一是18個(gè)維修基地不再安排人員編寫、修訂《維修管理手冊》、《培訓(xùn)大綱》、工作單卡、工藝等文件資料，主基地統(tǒng)一管控文件資料，節(jié)約了一定的人力資源成本。二是主基地統(tǒng)一管理航材、工具和設(shè)備，統(tǒng)一調(diào)配利用系統(tǒng)維修資源，降低了一定的物力資源成本。

（三）優(yōu)化了維修資源

南航在同一維修許可證下實(shí)現(xiàn)了各維修基地之間相互異地支援，打破不同維修許可證之間開展支援需要啟動(dòng)人員資質(zhì)評估授權(quán)以及異地維修需要屬地局方批準(zhǔn)的局面，便于南航機(jī)務(wù)工程部發(fā)揮“一盤棋”統(tǒng)一指揮效應(yīng)。2020年共完成飛機(jī)定檢互援66架次，換發(fā)23架次，換起落架1次，排故等委托工作7530項(xiàng)。

（四）提高了工作效率

局方對南航下放了航線維修、離散、異地A檢等能力的批準(zhǔn)權(quán)限，南航不再需要向各屬地局方申請相應(yīng)的維修能力，統(tǒng)一由南航機(jī)務(wù)工程部審核批準(zhǔn)相應(yīng)的維修能力，提高了南航工作效率。在2020年南航自行批準(zhǔn)航線維修能力197項(xiàng)、離散能力670項(xiàng)、異地?fù)Q發(fā)能力3次和異地A檢能力1次。

（五）縮短了審批周期

南航正在大力建設(shè)北京大興維修基地，2020年啟動(dòng)向局方申請深度維修許可項(xiàng)目，按照之前的申請模式，南航需從零開始向?qū)俚鼐址缴暾埦S修許可證，單獨(dú)建立大興分基地的手冊標(biāo)準(zhǔn)體系和質(zhì)量、工程、生產(chǎn)、培訓(xùn)等保障系統(tǒng)，接受局方各個(gè)環(huán)節(jié)審查，耗時(shí)耗力。按照“18證合一”模式，利用自身擁有深度維修能力的優(yōu)勢，在具備同一維修許可證下符合同一規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)的組織機(jī)構(gòu)和各大管理系統(tǒng)基礎(chǔ)上，南航向局方申請大興基地深度維修許可項(xiàng)目，2020年12月2日即獲頒南航大興基地維修許可證深度維修許可項(xiàng)目，大大縮短單獨(dú)取證的周期和取證成本，便于南航在同一維修許可證下集中全系統(tǒng)力量，支援大興基地維修能力的建立，助力北京大興國際機(jī)場的發(fā)展。

（六）減少了重復(fù)事項(xiàng)

整合分屬中南、東北、新疆管理局的航線維修能力審批權(quán)限，主基地統(tǒng)一審批航線維修能力延伸，減少了30個(gè)外站航線維修能力延伸重復(fù)審批事項(xiàng)，節(jié)約了一定人力成本。

（七）改善了運(yùn)行品質(zhì)

實(shí)現(xiàn)了系統(tǒng)統(tǒng)一管理、共享航材、工具設(shè)備等資源。這些措施改善了運(yùn)行品質(zhì)。截至2020年11月底，南航飛機(jī)出勤故障率、機(jī)務(wù)原因造成的返航備降率、機(jī)務(wù)原因造成的航班延誤率同比下降均超過20%，甚至接近50%；在冊飛機(jī)可用率96.28，同比上升0.3%；SDR（運(yùn)輸類飛機(jī)使用困難報(bào)告）事件萬時(shí)率1.16，同比下降13.4%。

上述實(shí)踐證明，經(jīng)過近兩年執(zhí)行“18證合一”政策，在民航中南管理局和各屬地監(jiān)管局的支持和幫助下，南航率先在三大航中平穩(wěn)落地實(shí)施“多證合一”，實(shí)現(xiàn)政策紅利和高效安全運(yùn)行雙豐收，推動(dòng)了行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。