李瑞清

摘 要：梳理水利水電工程建設(shè)征地移民安置相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件，以《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》為例，結(jié)合征地移民工作，逐章逐條分析研究，以促進依法依規(guī)開展征地移民工作，為最終實現(xiàn)移民安置目標(biāo)提供重要保障。

關(guān)鍵詞：水利水電;移民安置;法律法規(guī)

中圖法分類號：D632.4 ? ? ? ? ? ? ?文獻標(biāo)志碼：A ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2021.0301

水利水電工程建設(shè)征地移民安置是一項政策性強，涉及面廣，社會因素復(fù)雜的系統(tǒng)工程。實踐證明，始終堅持依法依規(guī)開展征地移民工作，堅守法律法規(guī)底線，是實現(xiàn)移民“搬得出，穩(wěn)得住，能發(fā)展”的安置目標(biāo)，維護區(qū)域社會穩(wěn)定，促進水利水電工程順利實施的重要保障。

1 ?征地移民安置相關(guān)法律法規(guī)的沿革與發(fā)展

新中國成立伊始，中國政府就開始關(guān)注移民補償與安置工作，建立了一系列的政策法規(guī)。1953年頒布的《關(guān)于國家建設(shè)用地征用土地辦法》中規(guī)定：“必須對土地被征用者的生產(chǎn)和生活有妥善的安置”，并就有關(guān)補償原則、對象及標(biāo)準(zhǔn)作了具體規(guī)定。1958年發(fā)布的《國家經(jīng)濟建設(shè)征用土地辦法》，除進一步明確有關(guān)補償規(guī)定外，對農(nóng)村移民安置提出了就近及農(nóng)業(yè)安置的指導(dǎo)原則。1964年國務(wù)院批轉(zhuǎn)了原水利電力部《關(guān)于認真制訂水庫移民安置規(guī)劃，爭取及早完成安置任務(wù)的意見》，進一步要求安置移民應(yīng)該從生產(chǎn)、扶持移民恢復(fù)和發(fā)展方面著手。

改革開放后，隨著大中型水利水電工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展，征地移民工作逐漸成為項目建設(shè)的一個重要環(huán)節(jié)。1988年頒布的《中華人民共和國土地管理法》（以下法律、法規(guī)、規(guī)章均用簡稱），規(guī)定了國家建設(shè)征用土地的補償和安置標(biāo)準(zhǔn)。1991年國務(wù)院根據(jù)《土地管理法》和《水法》的有關(guān)規(guī)定，制定頒布了《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》，該條例作為我國水利水電工程移民的第一部專業(yè)法規(guī)，明確了移民安置基本指導(dǎo)思想和目標(biāo)，即國家提倡和支持開發(fā)性移民，采取前期補償補助與后期生產(chǎn)扶持的方法，逐步使移民生活達到或者超過原有水平。1998年國家修訂了《土地管理法》，修改后的《土地管理法》規(guī)定：國家實行占用耕地補償制度，并提高了征用耕地的補償費用。

進入21世紀(jì)，市場經(jīng)濟在中國高速發(fā)展，同時移民安置和失地農(nóng)民利益問題受到全社會的極大關(guān)注，黨中央及時提出了以人為本、構(gòu)建和諧社會和可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略決策。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出了一系列重大舉措，以前所未有的廣度和深度踐行法治，形成了全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略。這期間，國家頒布或修訂了大量的法律法規(guī)，有關(guān)部委和地方人民政府也相繼出臺或修訂了一系列規(guī)范性文件。與此相應(yīng)，征地移民相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件趨于系統(tǒng)和完善。初步統(tǒng)計，目前國家和有關(guān)部委出臺的涉及征地移民法律法規(guī)規(guī)范性文件及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程、規(guī)范已超過50部，各地方政府和地方行業(yè)主管部門也相應(yīng)出臺大量的相關(guān)文件。

2 ?征地移民法律法規(guī)和規(guī)范性文件分類

根據(jù)各法律法規(guī)和規(guī)范性文件的針對性及適用范圍，可以劃分為：基本法律法規(guī)和規(guī)范性文件，移民相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件，行業(yè)規(guī)程、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)文件三個方面。

2.1 ?基本法律法規(guī)和規(guī)范性文件

指專門為開展水利水電工程建設(shè)征地移民安置工作制定，且適用范圍直接明確為水利水電工程征地移民工作的法律法規(guī)和規(guī)范性文件，可統(tǒng)稱為基本法律法規(guī)和規(guī)范性文件。

主要有：《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》（國務(wù)院令471、679）、《國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發(fā)〔2006〕17號）、《大中型水利水電工程移民安置前期工作管理暫行辦法》（水規(guī)計〔2010〕33號）、關(guān)于印發(fā)《大中型水利水電工程移民安置驗收管理暫行辦法》的通知（水移〔2012〕77號）、水利部關(guān)于印發(fā)《大中型水利工程征地補償和移民安置資金管理稽查暫行辦法》的通知（水移〔2014〕233號）、國家檔案局 水利部 國家能源局關(guān)于印發(fā)《水利水電工程移民檔案管理辦法》的通知（檔發(fā)〔2012〕4號）、關(guān)于印發(fā)《大中型水利工程移民安置監(jiān)督評估管理暫行規(guī)定》的通知（水移〔2010〕492號）等。其中《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》（以下簡稱：《條例》）作為我國水利水電工程征地移民的第一部專業(yè)法規(guī)，是開展水利水電工程征地移民工作的行動綱領(lǐng)和基本依據(jù)。水利部等有關(guān)部委發(fā)布的一系列規(guī)范性文件基本是圍繞該《條例》的各項規(guī)定，進行落實或進一步細化，以增強《條例》的可操作性。

2.2 ?移民相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件

在我國大量的法律法規(guī)和規(guī)范性文件中，有些雖然不是專門為水利水電工程建設(shè)征地移民安置工作制定，但適用范圍覆蓋水利水電工程征地移民工作，且其中一些條款與水利水電工程征地移民工作相關(guān)，可統(tǒng)稱為移民相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件。

由于征地移民工作涉及面廣，相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件多，其中相關(guān)度較高，在水利水電工程征地移民工作中使用較多的主要如下。

（1）土地管理類：《土地管理法》（中華人民共和國主席令第二十八號，2004年修訂）、《土地管理法實施條例》（2014年7月修正版） 、《基本農(nóng)田保護條例》（國務(wù)院令第588號，2011年）、《湖北省土地管理實施辦法》（2014年修訂），《耕地占用稅法》（實施時間：2019年9月），《土地復(fù)墾條例》（國務(wù)院令第592號，2011年）等。

（2）林地管理類：《森林法》（2019年修訂版），《森林法實施條例》（國務(wù)院令第666號修訂 2016年）（注：新條例還未出臺）;財政部、國家林業(yè)局關(guān)于印發(fā)《森林植被恢復(fù)費征收使用管理暫行辦法》的通知（財綜〔2002〕73號）等。

（3）安置補償類：《國有土地上房屋征收與補償條例》（國務(wù)院令第590號，2011年）、《湖北省國有土地上房屋征收與補償實施辦法》（省人民政府令第380號，2015年）等。

（4）其他法律法規(guī)：《水法》（2016年7月修訂）、《防洪法》（2016年修正）、《文物保護法》（2017年修正）、《礦產(chǎn)資源法》（2009年修正）、《河道管理條例》（國務(wù)院令第698號修訂，2018年）等。

2.3 ?行業(yè)規(guī)程、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)

行業(yè)規(guī)程、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)更多的適用于征地移民設(shè)計和咨詢單位。較常用的主要有如下。

（1）水利行業(yè)（SL）：《水利水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》（SL290-2009）、《水利水電工程農(nóng)村移民安置規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》（SL440-2009）、《水利水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃大綱編制導(dǎo)則》（SL441-2009）、《水利水電工程建設(shè)征地移民實物調(diào)查規(guī)范》（SL442-2009）、《水利水電工程水庫庫底清理設(shè)計規(guī)范》（SL644-2014）、《水利工程設(shè)計概（估）算編制規(guī)定（建設(shè)征地移民補償）》（2015年）、《大中型水庫移民后期扶持規(guī)劃編制規(guī)程》（SL728-2015）、《大中型水庫庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃編制規(guī)程》（SL735-2016）等。

（2）電力行業(yè)（DL）：《水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》（DL/T5064-2007）、《水電工程建設(shè)征地處理范圍界定規(guī)范》（DL/T5376-2007）、《水電工程建設(shè)征地實物指標(biāo)調(diào)查規(guī)范》（DL/T5377-2007）、《水電工程農(nóng)村移民安置規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》（DL/T5378-2007）、《水電工程移民專業(yè)項目規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》（DL/T5379-2007）、《水電工程移民安置城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》（DL/T5380-2007）、《水電工程水庫庫底清理設(shè)計規(guī)范》（DL/T5381-2007）、《水電工程建設(shè)征地移民安置補償費用概（估）算編制規(guī)范》（DL/T5378-2007）、《水電工程建設(shè)征地移民安置驗收規(guī)程》（NB/T35013-2013）、《水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃大綱編制規(guī)程》（NB/T35069-2015）《水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃報告編制規(guī)程》（NB/T35070-2015）等。

（3）其他相關(guān)行業(yè)：《房產(chǎn)測量規(guī)范》（GB/T17986-2000）、《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB50188-2007）、《村莊整治技術(shù)規(guī)范》（GB50445-2008）、《土地復(fù)墾質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)》（TD/T 1036-2013）等。

3 《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》分析

3.1 ?概況

《條例》最早頒布于1991年，2006年7月7日國務(wù)院令第471號頒布了新的《條例》，對移民安置工作提出了更高的要求，如在指導(dǎo)思想和目標(biāo)上由“國家提倡和支持開發(fā)性移民”修改為“國家實行開發(fā)性移民方針”，由“逐步使移民生活達到或者超過原有水平”提高到“使移民生活達到或者超過原有水平”;強調(diào)了“以人為本、顧全大局、節(jié)約利用土地、可持續(xù)發(fā)展、因地制宜統(tǒng)籌規(guī)劃”的安置原則;明確了移民安置工作實行“政府領(lǐng)導(dǎo)、分級負責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項目法人參與的管理體制”;對移民安置規(guī)劃的內(nèi)容、審批和實施制定了嚴格的要求;提高了安置補償標(biāo)準(zhǔn);并對移民后期扶持、移民安置監(jiān)督管理、移民權(quán)益維護等制定了明確的規(guī)定。2017年國務(wù)院令第679號對《條例》第二十二條進行修改，進一步提高了大中型水利水電工程征地移民補償標(biāo)準(zhǔn)。《條例》全文共分為八章六十三條。

3.2 ?結(jié)合征地移民工作的思考

（1）總則主要明確了《條例》制定的依據(jù)、適用范圍，以及大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置工作的方針、原則和管理體制。從管理體制上可以看出，政府在征地移民工作中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。筆者認為，得到政府重視和支持的征地移民工作，往往開展得比較順利。特別是縣級人民政府，在大力支持水利水電工程建設(shè)，切實擔(dān)當(dāng)起征地移民工作責(zé)任主體和實施主體的情況下，移民工作中所遇到的很多復(fù)雜問題，將會得到較好地解決。

（2）第二章移民安置規(guī)劃對征地移民前期工作作出了一系列的規(guī)定。明確了編制移民安置規(guī)劃大綱（以下簡稱：大綱）、移民安置規(guī)劃報告（以下簡稱：規(guī)劃報告）的責(zé)任部門，對編制大綱和規(guī)劃報告的主要方法、內(nèi)容、需要履行的工作程序，以及對大綱和規(guī)劃報告的審批、審核作出了規(guī)定。

實物調(diào)查成果是編制移民安置規(guī)劃大綱的重要依據(jù)，《條例》第七條規(guī)定：“實物調(diào)查工作開始前，工程占地和淹沒區(qū)所在地的省級人民政府應(yīng)當(dāng)發(fā)布通告，禁止在工程占地和淹沒區(qū)新增建設(shè)項目和遷入人口，并對實物調(diào)查工作作出安排” （通常所說的“停建令”）。在實際工作中，“停建令”和縣級人民政府對調(diào)查成果的認可文件，成為大綱通過審批的前置條件。實物調(diào)查是一項非常嚴肅的工作，牽涉到社會各方力量，尤其涉及到老百姓的根本利益，因此，有著嚴格的調(diào)查、公示程序（相關(guān)規(guī)范作了很細致的要求）。如果在工程方案舉棋不定，工程范圍不斷調(diào)整的情況下開展實物全面調(diào)查，極易造成調(diào)查工作反反復(fù)復(fù)，調(diào)查成果不斷修改，調(diào)查工作的嚴肅性，成果的權(quán)威性受到損害的現(xiàn)象。因此，筆者認為，在“停建令”頒布前，應(yīng)對工程方案進行嚴格的技術(shù)論證和技術(shù)審查，對工程范圍應(yīng)有明確的界定，盡量避免調(diào)查工作的反復(fù)。

大綱作為編制規(guī)劃報告的基本依據(jù)，其審批權(quán)限為省級人民政府或者國務(wù)院移民管理機構(gòu)。規(guī)劃報告是組織實施移民安置工作的基本依據(jù)，審核機構(gòu)為省級人民政府移民管理機構(gòu)或者國務(wù)院移民管理機構(gòu)。規(guī)劃報告的內(nèi)容是依據(jù)大綱的各項要求，進行設(shè)計上的進一步深化和細化，并增加了補償投資估算、實施總進度及年度計劃等實施工作中的重要內(nèi)容。

《條例》第十條規(guī)定：“規(guī)劃報告與可行性研究報告或者項目申請報告一并審批或者核準(zhǔn)”。第十五條規(guī)定：“未編制移民安置規(guī)劃或者移民安置規(guī)劃未經(jīng)審核的大中型水利水電工程建設(shè)項目，有關(guān)部門不得批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)其建設(shè)，不得為其辦理用地等有關(guān)手續(xù)”。說明規(guī)劃報告的編制工作應(yīng)在可行性研究階段完成，并作為可研批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)的前置條件。隨著近些年國家簡政放權(quán)政策的落實，規(guī)劃報告已不作為可研批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)的前置條件，但至少應(yīng)在辦理用地手續(xù)前（工程開工前）完成該項工作。筆者在多次審查評估重大項目中了解到，國家發(fā)改委對省級移民管理機構(gòu)規(guī)劃報告審核意見非常重視，在一些重大項目評審時作為地方合規(guī)性要件。

《條例》第九條、第十五條都明確了大綱和規(guī)劃報告“應(yīng)當(dāng)嚴格執(zhí)行，不得隨意調(diào)整或者修改;確需調(diào)整或者修改的，應(yīng)當(dāng)重新報批”的規(guī)定。筆者在實際工作中體會到，由于設(shè)計階段的深入、工程設(shè)計的優(yōu)化及實施中的變化，難免會出現(xiàn)與大綱和規(guī)劃報告不一致的地方，如果每一個調(diào)整或修改都得重新報批顯然不現(xiàn)實。什么程度的調(diào)整或修改需要重新報批，《條例》并沒有作進一步的規(guī)定。水利部《大中型水利水電工程移民安置前期工作管理暫行辦法》（水規(guī)計〔2010〕33號）也沒有很具體的規(guī)定。水利部《水利工程設(shè)計變更管理暫行辦法》（水規(guī)計〔2012〕93號）中也不包含征地移民設(shè)計變更（第六條）。設(shè)計變更的合規(guī)性問題一直困擾著從事征地移民工作的有關(guān)部門。除少數(shù)省份（如云南省）出臺了相關(guān)管理辦法外，為解決上述問題，一些是項目建設(shè)單位、主管部門（如湖北省鄂北局、原南調(diào)局等）出臺了相關(guān)文件，但存在著法律效力不足、口徑不統(tǒng)一等問題。筆者認為，在更高層面出臺征地移民設(shè)計變更管理辦法的文件，對依法依規(guī)開展征地移民工作是很有必要的。

對應(yīng)《條例》本章，水利部出臺的《大中型水利水電工程移民安置前期工作管理暫行辦法》（水規(guī)計〔2010〕33號）有更為具體的要求。如“移民安置規(guī)劃大綱和移民安置規(guī)劃的具體編制工作，應(yīng)由具有大中型水利水電工程設(shè)計相應(yīng)等級資質(zhì)的單位承擔(dān)”“移民安置規(guī)劃大綱、移民安置規(guī)劃的編制內(nèi)容應(yīng)與工程可行性研究報告推薦的方案相一致”等，可進一步學(xué)習(xí)領(lǐng)會。

（3）第三章征地補償主要是對補償作出的相關(guān)規(guī)定。2017年國務(wù)院令第679號將第二十二條修改為“大中型水利水電工程建設(shè)征收土地的土地補償費和安置補助費，實行與鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施項目用地同等補償標(biāo)準(zhǔn)，按照被征收土地所在省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行……”。這次修改，徹底改變了長期以來，水利水電工程補償標(biāo)準(zhǔn)普遍低于鐵路等其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目補償標(biāo)準(zhǔn)的狀況。尤其是對水庫移民而言，加上國家的后期扶持政策，其得到的實際補償是高于其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的。

（4）第四章移民安置主要是對移民安置規(guī)劃的實施作出的相關(guān)規(guī)定。明確縣級以上地方人民政府負責(zé)移民安置規(guī)劃的組織實施。從本章可以看出，項目法人和地方政府之間、地方政府上下級之間、移民區(qū)政府與接受地政府之間主要通過協(xié)議方式確定各方的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)。實踐證明，簽訂協(xié)議是移民安置實施工作的重要手段，能有效規(guī)范各方行為。在實際工作中已普遍延伸到移民個人與當(dāng)?shù)卣炗唴f(xié)議的層面。

本章第三十七條明確了“移民安置未經(jīng)驗收或者驗收不合格的，不得對大中型水利水電工程進行階段性驗收和竣工驗收”的規(guī)定。對應(yīng)本章，水利部出臺了關(guān)于印發(fā)《大中型水利水電工程移民安置驗收管理暫行辦法》的通知（水移〔2012〕77號），對驗收工作作出了較為詳細的規(guī)定。

（5）第五章后期扶持主要是對水庫移民后期扶持規(guī)劃的編制、審批要求，水庫移民后期扶持資金的撥付及后期扶持有關(guān)政策作出規(guī)定。對應(yīng)本章，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發(fā)〔2006〕17號），對后期扶持的指導(dǎo)思想、目標(biāo)和原則，以及扶持范圍、扶持標(biāo)準(zhǔn)、扶持期限等，作出了更為詳細的規(guī)定。在實際工作中尤其要注意扶持范圍的界定，即大中型水庫的農(nóng)村移民，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)村移民不再納入后期扶持范圍。

（6）第六章監(jiān)督管理主要是對征地補償和移民安置資金、水庫移民后期扶持資金的全過程監(jiān)督，以及移民安置的全過程監(jiān)督評估作出規(guī)定。對應(yīng)本章，水利部關(guān)于印發(fā)《大中型水利工程征地補償和移民安置資金管理稽查暫行辦法》的通知（水移〔2014〕233號）、水利部關(guān)于印發(fā)《大中型水利工程移民安置監(jiān)督評估管理暫行規(guī)定》的通知（水移〔2010〕492號）在稽查、監(jiān)督評估的依據(jù)、內(nèi)容、工作方法和程序等方面作出了詳細規(guī)定。

（7）第七章法律責(zé)任明確了涉及征地移民的各方違反《條例》有關(guān)規(guī)定所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

（8）第八章附則明確長江三峽工程的移民工作，依照《長江三峽工程建設(shè)移民條例》執(zhí)行。南水北調(diào)工程的征地補償和移民安置工作，依照本條例執(zhí)行。但是，南水北調(diào)工程中線、東線一期工程的移民安置規(guī)劃的編制審批，依照國務(wù)院的規(guī)定執(zhí)行。

Brief Description of Laws， Regulations and Normative Documents on Land Acquisition and Resettlement for Water Conservancy and Hydropower Engineering Construction

Li Ruiqing

（Hubei Water Resources and Hydropower Planning Survey and Design Institute， Wuhan 430064， China）

Abstract： This article sorts out the relevant laws， regulations and normative documents of land acquisition and resettlement for water conservancy and hydropower project construction. The article takes the "Regulations on Land Acquisition Compensation and Resettlement for Large and Medium-sized Water Conservancy and Hydropower Engineering Construction" as an example， combined with land acquisition and resettlement work， analyzes and studies chapter by chapter， in order to promote land acquisition and resettlement work in accordance with laws and regulations， and provide an important guarantee for the ultimate realization of resettlement goals.

Keywords： water conservancy and hydropower; resettlement; laws and regulations