褚茜茜 周峰

摘 要：分析了長江河道砂石資源及其經(jīng)營管理特點(diǎn)，并結(jié)合長江河道采砂管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對長江流域現(xiàn)有兩種采砂許可方式進(jìn)行了利弊分析，提出政府統(tǒng)一經(jīng)營管理下的“采、運(yùn)、銷”分離模式。該模式按照“統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一開采經(jīng)營、采收銷分離、統(tǒng)一綜合執(zhí)法、統(tǒng)一利益分配”原則進(jìn)行砂石資源經(jīng)營管理，具有明顯的生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，為改進(jìn)河道采砂經(jīng)營管理機(jī)制提供了一種新的思路。

關(guān)鍵詞：砂石資源;經(jīng)營管理;長江河道

中圖法分類號：F426;TV85 ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ? ? ? ? DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2021.0304

隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度的加快，河道砂石市場需求不斷擴(kuò)大，且因其開采容易、成本低廉，開采經(jīng)營者很易獲取較為豐厚的經(jīng)濟(jì)收益[1]。為加強(qiáng)長江河道采砂管理，2001年10月25日，國務(wù)院頒布了《長江河道采砂管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）?！稐l例》的實(shí)施，解決了長江河道采砂管理工作中長期以來存在的政出多門、權(quán)責(zé)不明、處罰力度不足等問題，并對管理體制、河道采砂規(guī)劃制度、采砂許可制度和對非法采砂行為處罰力度等方面都作出了明確規(guī)定，為做好長江河道采砂管理工作提供了有力的法律保障[2]。雖有法可循，但仍有諸多問題尚待規(guī)范，如目前流域各省（市）河道砂石資源的開采經(jīng)營權(quán)管理尚未細(xì)化，以致采砂經(jīng)營權(quán)的出讓時(shí)常偏離市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，給采砂管理工作造成較大阻力。

1 ?長江河道砂石資源及其經(jīng)營管理特點(diǎn)

1.1 ?砂石資源特點(diǎn)

河道砂石是河床的重要組成部分，是河流生態(tài)系統(tǒng)的重要物質(zhì)組成，也是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要資源，具有公共物品的經(jīng)濟(jì)屬性。長江河道砂石是隨著流域植被、徑流量、河道輸水能力變化而改變的動態(tài)水下資源，被開采后在一定條件下被補(bǔ)充。長江河道砂石是一種有限自然資源，隨著長江上游退耕還林、生態(tài)環(huán)境的改善及三峽工程的建成，上游來砂量逐年減少[3]。不同河段內(nèi)砂石資源的存貯情況和用途不相同，可利用水平存在一定差異。

1.2 ?砂石資源經(jīng)營管理特點(diǎn)

正確處理采砂許可中的“僧多粥少”局面，維護(hù)良好的長江河道砂石資源經(jīng)營管理秩序，是一項(xiàng)十分復(fù)雜的社會管理工作。經(jīng)過多年努力，長江河道采砂管理實(shí)現(xiàn)了由亂到治、由多頭管理到統(tǒng)一管理、由全面禁采到依法有序開采的歷史性轉(zhuǎn)變，逐步實(shí)現(xiàn)“依法、科學(xué)、有序”的目標(biāo)。但隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，砂石資源供需矛盾依然尖銳，“防反彈”的壓力較大，而探索實(shí)現(xiàn)河道砂石資源經(jīng)營管理的最優(yōu)模式是一項(xiàng)長期而艱難的工作。

2 ?長江河道砂石資源經(jīng)營管理模式分類

長江河道采砂許可是水行政主管部門根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，在符合長江采砂規(guī)劃的可采區(qū)準(zhǔn)予其從事采砂活動的行政許可。長江河道采砂涉及河勢穩(wěn)定、防洪和航運(yùn)等安全，屬于有限資源的開發(fā)利用，因此，對采砂經(jīng)營權(quán)的授予是規(guī)范采砂許可證審批、發(fā)放等環(huán)節(jié)中的重要環(huán)節(jié)。堅(jiān)持公開、公平、公正，合理選擇采砂經(jīng)營權(quán)許可方式，建立符合長江采砂管理實(shí)際的采砂許可模式，從而促進(jìn)采砂管理工作的規(guī)范化和科學(xué)化建設(shè)，強(qiáng)化長江河道內(nèi)砂石資源的有效保護(hù)和合理開發(fā)[4]。《條例》對采砂許可的程序作了規(guī)定，但對許可方式?jīng)]有明確。目前，長江流域采砂許可主要有招拍掛模式和政府統(tǒng)一經(jīng)營管理模式兩種類型。

2.1 ?招拍掛模式

《中華人民共和國行政許可法》規(guī)定，實(shí)施“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)”的行政許可，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、拍賣等公平競爭的方式作出決定。《長江河道采砂管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》第九條規(guī)定，“實(shí)施采砂許可制度應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正、擇優(yōu)的原則”“鼓勵(lì)運(yùn)用市場機(jī)制依法組織采砂許可證的發(fā)放，增強(qiáng)工作透明度”。依據(jù)《中華人民共和國行政許可法》和《長江河道采砂管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》，砂石資源許可必須通過市場化機(jī)制實(shí)施，主要包括招標(biāo)、拍賣、掛牌等公平競爭的方式，其中以拍賣方式居多，如重慶、湖南、安徽等省多采用這一模式。

2.2 ?政府統(tǒng)一經(jīng)營管理模式

經(jīng)過多次調(diào)研，九江市政府于2009年實(shí)行河道砂石政府統(tǒng)一經(jīng)營模式，探索出了一條具有九江特色的治砂新路，成為全國多地學(xué)習(xí)取經(jīng)之地。該模式將砂石經(jīng)營直接許可給國有企業(yè)，按照“政府主導(dǎo)、國企運(yùn)作、多元參與”的管理理念，對河道砂石開采、銷售實(shí)行“統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一管理”，目前，湖北、江西等省多采用這一模式。

2.3 ?兩種管理模式的比較

河道采砂具有隱蔽性和任意性，對河勢穩(wěn)定、防洪安全的影響，短期內(nèi)不明顯，檢測不如建筑市場那樣方便。采砂不是一個(gè)開放的、沒有約束的完全市場行為，必須配之以多種監(jiān)管措施。因此，砂石資源經(jīng)營管理不能完全套用現(xiàn)有成熟的招投標(biāo)方式，應(yīng)根據(jù)其自身特點(diǎn)，尋找一個(gè)符合實(shí)際的許可方式。

招拍掛模式符合《中華人民共和國行政許可法》《長江河道采砂管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》規(guī)定，充分體現(xiàn)了市場競爭的原則。但在實(shí)踐中，采砂許可采取拍賣方式使得部分采區(qū)競爭者抱著超量開采、壟斷開采權(quán)等心理，哄抬價(jià)格、惡性競爭，致使出讓成交價(jià)格虛高。如果采砂現(xiàn)場監(jiān)管能力不足或監(jiān)管缺位，采砂業(yè)主就可能通過采取超時(shí)、超量、超范圍等非法手段進(jìn)行掠奪性開采，直接影響長江河勢穩(wěn)定、防洪、通航等公共安全，造成國家砂石資源大量流失。政府統(tǒng)一經(jīng)營管理模式有效避免了市場惡性競爭，有利于行政管理，一定程度上還可起到平抑砂價(jià)的作用，但政府統(tǒng)一經(jīng)營管理模式難以體現(xiàn)市場競爭原則，筆者提出長江河道砂石資源經(jīng)營管理的建議模式，即政府統(tǒng)一經(jīng)營管理下的采運(yùn)銷分離模式。

3 ?政府統(tǒng)一經(jīng)營管理下的采運(yùn)銷分離模式

3.1 ?長江河道砂石資源的專營政策

專營政策是指由國家通過立法，或由國家最高行政機(jī)關(guān)頒布具有法律效力的行政法規(guī)，設(shè)置履行政府職能的行政管理機(jī)構(gòu)和經(jīng)營機(jī)構(gòu)，對商品資源生產(chǎn)和流通實(shí)行集中管理和壟斷經(jīng)營。目前我國實(shí)行專營的行業(yè)有鹽業(yè)、煙草、石油石化、郵政和鐵路等。

根據(jù)《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》及其實(shí)施細(xì)則，河砂是天然石英砂，屬于礦產(chǎn)資源分類中的非金屬礦產(chǎn)，歸國家所有，可以對其實(shí)行專營政策。河道采砂涉及河勢穩(wěn)定、防洪安全、通航安全、水生態(tài)環(huán)境安全和涉水工程設(shè)施運(yùn)行安全，實(shí)行政府統(tǒng)一經(jīng)營管理可以降低行政管理成本，控制砂石市場價(jià)格，維護(hù)采砂管理秩序。

3.2 ?采運(yùn)銷模式的管理原則及其具體管控

《條例》施行以來，長江流域在采砂管理中總結(jié)出大量行之有效的經(jīng)驗(yàn)和做法，對“人、船、砂”三要素、“采、運(yùn)、銷”三環(huán)節(jié)的管控成為普遍共識。實(shí)行采砂許可審批從“采”上進(jìn)行了管控，而對“運(yùn)、銷”環(huán)節(jié)，并未明確立法。為了加強(qiáng)運(yùn)砂船的監(jiān)管，水利部、交通運(yùn)輸部聯(lián)合制發(fā)了《關(guān)于長江河道采砂管理實(shí)行砂石采運(yùn)管理單制度的通知》，在長江干流宜賓以下河道推行砂石采運(yùn)管理單制度。但由于在執(zhí)行環(huán)節(jié)難以形成閉環(huán)、各部門職能分工不明晰以及缺少法律責(zé)任的規(guī)定等原因，制度優(yōu)勢未充分體現(xiàn)。

（1）統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)

市政府成立采砂統(tǒng)一管理領(lǐng)導(dǎo)小組，由市政府分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，市水利、交通、海事、港航、公安、財(cái)政及沿江縣政府等部門和單位組成。領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)全市河道采砂的統(tǒng)一組織，擬定政策措施，協(xié)調(diào)解決涉砂重大問題，對全市水域河道采砂管理工作實(shí)施統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，簡稱“采砂辦”。

（2）統(tǒng)一開采經(jīng)營

成立國有公司或確定公司法人機(jī)構(gòu)，在采砂統(tǒng)一管理領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，按照河道采砂許可審批程序，向上級有關(guān)部門申領(lǐng)河道采砂許可證，具體承擔(dān)河道砂石資源開采、經(jīng)營活動。

（3）采收銷分離

“采”，由負(fù)責(zé)統(tǒng)一開采經(jīng)營的國有公司（以下簡稱“公司”）對采砂作業(yè)按照作業(yè)量組織招標(biāo)選擇采砂船，采砂船完全按作業(yè)量獲取收入，與砂石質(zhì)量等無關(guān)?！斑\(yùn)”，由公司組織運(yùn)輸招標(biāo)，指定地點(diǎn)堆放，運(yùn)輸中標(biāo)人不直接面對市場，按照運(yùn)輸量取得報(bào)酬?！颁N”，由公司對河道中開采的砂石進(jìn)行篩分，分類銷售，通過組織拍賣或招標(biāo)，既實(shí)現(xiàn)價(jià)值最大化，也避免了盲目抬價(jià)。如果組織和監(jiān)管到位，“采”和“運(yùn)”甚至可以采取最低價(jià)中標(biāo)，配以銷售環(huán)節(jié)的最高價(jià)中標(biāo)，實(shí)現(xiàn)最低成本和最大利潤，保證了砂石資源的效益最大化。

（4）統(tǒng)一綜合執(zhí)法

創(chuàng)建水利、交通、公安、海事、港航等職能部門參與的采砂綜合執(zhí)法工作機(jī)制，從各執(zhí)法成員單位抽調(diào)有執(zhí)法資質(zhì)的執(zhí)法人員，組建采砂管理聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行集中辦公，對市內(nèi)水域?qū)嵭?4小時(shí)巡查。

（5）統(tǒng)一利益分配

采砂經(jīng)營收入、稅費(fèi)根據(jù)上級有關(guān)規(guī)定，按照采區(qū)屬地原則，參照往年做法以及當(dāng)年采砂經(jīng)營收入的情況，合理制定省、市、縣和相關(guān)部門的利益分配方案，經(jīng)市河道采砂管理領(lǐng)導(dǎo)小組審核，報(bào)市政府批準(zhǔn)后進(jìn)行分配。

4 ?結(jié)語

砂石是國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)不可或缺的資源。砂石資源開采經(jīng)營機(jī)制受到開采經(jīng)營權(quán)出讓方式、市場供求關(guān)系、開采經(jīng)營規(guī)模及監(jiān)督管理機(jī)制等諸多因素的影響，探索建立良好的砂石資源經(jīng)營管理模式，是規(guī)范河道采砂管理工作的重要環(huán)節(jié)，對河道砂石資源的可持續(xù)利用，促進(jìn)人水和諧，有著極為重要的促進(jìn)作用。本文基于長江流域現(xiàn)有的采砂許可方式，提出了政府統(tǒng)一經(jīng)營管理下的采運(yùn)銷分離模式，將砂石資源經(jīng)營管理分為“采、運(yùn)、銷”3個(gè)環(huán)節(jié)，增加透明和加強(qiáng)管理，避免隱蔽和混亂，同時(shí)增加政府組織和干預(yù)，保證市場競爭秩序的穩(wěn)定和社會公益因素的安全。該模式對改進(jìn)河道采砂經(jīng)營管理機(jī)制具有參考和借鑒意義。

參考文獻(xiàn)：

[1]楊玲，王瑞.河道砂石資源經(jīng)營機(jī)制探討[J].中國水利，2012（10）： 39-41，45.

[2]馬水山，吳志廣.試論河道采砂管理與和諧社會建設(shè)[J].人民長江，2006，37（10）： 9-12，19.

[3]李德仁.長江河道采砂管理體制問題思考[J].中國水利，2010（18）： 51-52.

[4]周建春.長江鵝眉洲采砂經(jīng)營權(quán)有償出讓分析[J].人民長江，2008，39（1）： 102-104.

[5]黃章羽，沈建良，文立軍.長江河道采砂管理幾個(gè)問題的思考[J].人民長江，2006，37（10）： 20-22，40.

Research on the Operation and Management Model of Sand and Stone Resources in the Yangtze River

Chu Xixi ? Zhou Feng

（River and Lake Protection and Construction Operation Safety Center of Changjiang Water Resources Commission，Wuhan 430010，China）

Abstract：This paper analyzes the sand and stone resources of the Yangtze River and their management characteristics，combined with the practical experience of sand mining management in the Yangtze River， analyzing the pros and cons of the two existing sand mining permit methods in the Yangtze River Basin， and proposing the separation mode of "purchase， transportation and sale". This model is based on the principles of “unified organization and leadership， unified mining and management， separation of harvesting and marketing， unified comprehensive law enforcement， and unified benefit distribution”. It has obvious ecological， social and economic benefits， and is designed to improve river sand mining. The management mechanism provides a new way of thinking.

Keywords： sandstone resources; operation and management; Yangtze River