張冠男

(北京開放大學(xué) 城市管理學(xué)院，北京 100081)

一、農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)研究綜述

一直以來，對農(nóng)民的教育與培訓(xùn)被視為政府的一項重要職能。農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)是國家推動農(nóng)村發(fā)展、提升農(nóng)民基本素質(zhì)的重要途徑。因其重要，國家一直用政策引導(dǎo)農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)。改革開放以來，國家持續(xù)發(fā)布農(nóng)業(yè)職業(yè)培訓(xùn)的重要文件，如1986年《中共中央國務(wù)院關(guān)于做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》、1997年農(nóng)業(yè)部《“綠色證書”制度管理辦法》、2005年農(nóng)業(yè)部《關(guān)于實施農(nóng)村實用人才培養(yǎng)“百萬中專生計劃”意見》、2018年國家發(fā)布了《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》等。

在積極引入人力資源培訓(xùn)理論、借鑒國外農(nóng)民培訓(xùn)實踐后，學(xué)術(shù)界已逐步認識到職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)具有本土性。中國城鄉(xiāng)戶籍二元制度使“農(nóng)民”一詞在很大程度上并不是一個純粹的“職業(yè)”代名詞，而是代表與“非農(nóng)業(yè)”人口相對的身份，超過70%的農(nóng)民希望擺脫這一身份。在此大背景下，農(nóng)民的職業(yè)教育不能簡單借用外國農(nóng)業(yè)職業(yè)教育的理論，應(yīng)該根據(jù)我國的實際情況，優(yōu)化農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)路徑。目前我國關(guān)于農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)相關(guān)研究大致分為三類：一是以高等學(xué)校為主體的農(nóng)民職業(yè)學(xué)歷研究，側(cè)重農(nóng)民職業(yè)教育高層次的科技教育；二是以農(nóng)業(yè)推廣部門為主體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能培訓(xùn)，側(cè)重農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣；三是以廣播電視大學(xué)、開放教育、農(nóng)業(yè)中專為主體的農(nóng)民科技教育和培訓(xùn)，側(cè)重以各種手段傳播基本的農(nóng)業(yè)科技知識。[1]國外關(guān)于農(nóng)業(yè)教育培訓(xùn)的資料證明，對農(nóng)民進行教育培訓(xùn)，對農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量有正向影響，對農(nóng)業(yè)銷售和農(nóng)業(yè)增加值影響更大。“農(nóng)民”——“職業(yè)農(nóng)民”——“新型職業(yè)農(nóng)民”，稱呼的變化體現(xiàn)了農(nóng)民相關(guān)研究的擴張過程。

對職業(yè)農(nóng)民培育路徑的總結(jié)是目前新型職業(yè)農(nóng)民相關(guān)研究的主要研究方向，同時也不乏對改革開放40年來政策變遷形成的階段性研究(樊夢瑤，張亮，2019)。[2]總體而言，其總結(jié)一般以定性的抽象理論總結(jié)的方式進行，較少以動態(tài)眼光梳理過去四十年來農(nóng)民培訓(xùn)項目的得失與演進方向。從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟角度進行研究的農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)論文，更偏向用量化的方法做提升效率方面的研究(羅毅民，2017)，往往忽視農(nóng)民職業(yè)教育除效率之外的其他方面。研究者對農(nóng)民職業(yè)發(fā)展政策、農(nóng)民培訓(xùn)實施路徑、培訓(xùn)效果不乏宏觀總結(jié)，但較欠缺實證上對農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)具體承載項目的歷史性考察。本文對40年來農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)項目進行梳理總結(jié)，總結(jié)其實施特點及相應(yīng)效果，找出發(fā)展規(guī)律，以具象視角探究目前農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)應(yīng)采用的策略。

二、四十年來重要培訓(xùn)項目概述

(一)星火計劃項目

1.項目背景

1986年由黨中央、國務(wù)院批準(zhǔn)實施的《中共中央國務(wù)院關(guān)于做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》指出：“廣泛開展多種形式的農(nóng)民科技培訓(xùn)，提高農(nóng)業(yè)勞動者素質(zhì)”。星火計劃是經(jīng)中國政府批準(zhǔn)實施的第一個依靠科學(xué)技術(shù)促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的計劃，是20世紀80年代中國國民經(jīng)濟和科技發(fā)展計劃的重要組成部分。1985年5月，國家科委向國務(wù)院提出了《關(guān)于抓一批“短平快”科技項目促進地方經(jīng)濟振興的請示》。請示中“星星之火，可以燎原”意指科技的星星之火可以帶動中國整個農(nóng)村，星火計劃也因此得名。星火計劃曾為我國七大科技計劃之一，星火也成為農(nóng)業(yè)科技的代名詞。(現(xiàn)名《農(nóng)經(jīng)》的學(xué)術(shù)期刊曾用名《華夏星火》，可以看出星火計劃在農(nóng)村經(jīng)濟中的地位)星火計劃的宗旨是把科技火種撒向廣大農(nóng)村,指導(dǎo)農(nóng)民依靠科技振興農(nóng)業(yè),引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)健康發(fā)展,推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。2003年7月，科技部、勞動和社會保障部、共青團中央牽頭啟動了“星火科技專項行動計劃”，其宗旨在于“堅持面向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民；堅持依靠科技創(chuàng)新和體制創(chuàng)新，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整和農(nóng)民增收致富；推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)民知識化，加速農(nóng)村小康建設(shè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。”

當(dāng)時農(nóng)民整體科技文化素質(zhì)較低，1985年我國農(nóng)村勞動力的文化構(gòu)成是文盲與半文盲占27.87%、小學(xué)占37.13%、初中占27.69%、高中占6.96%、大專占0.06%;經(jīng)過25年努力，2000年上述構(gòu)成變?yōu)?.09%、32.22%、48.07%、9.31%、0.48%。[3]星火計劃是在農(nóng)民整體水平低、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣人員少的大背景下開展的，與“攀登計劃”“火炬計劃”并列為我國七大科技計劃，受到極大重視。

2.項目內(nèi)容

星火計劃的主要任務(wù)是開發(fā)利用農(nóng)村資源, 建立一批科技先導(dǎo)型示范企業(yè)；開發(fā)一批適用于農(nóng)村的生產(chǎn)技術(shù)裝備；培訓(xùn)一批農(nóng)村技術(shù)人才，管理人才和農(nóng)民企業(yè)家； 推動農(nóng)村社會化科技服務(wù)體系的建設(shè)； 發(fā)展高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)。[4]

星火計劃是引導(dǎo)性的科技計劃，管理方式為國家統(tǒng)籌，具體可分為國家、省、地(市)、縣四級管理，在各層級中科委為其歸口管理部門。星火計劃把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為農(nóng)村經(jīng)濟的突破口，希望農(nóng)產(chǎn)品可以在本地進行資源轉(zhuǎn)化和深度加工, 促進農(nóng)村工業(yè)和商品化程度較高的經(jīng)濟作物和養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展。在推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展過程中，需要一批具有一定操作能力的農(nóng)民，故而會對農(nóng)戶進行職業(yè)培訓(xùn)。

在具體操作中，農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣人員相當(dāng)缺乏(中國農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣人員數(shù)量上一直低于世界平均水平，截至2002年每萬名農(nóng)民中農(nóng)業(yè)科技人員數(shù)美國為7.2人，日本5人，德國13.5人，中國僅1人，[5]80年代更低)。在當(dāng)時信息化尚不發(fā)達時，星火計劃的知識普及手段也較為原始，農(nóng)業(yè)科技人員走村串戶，用發(fā)放紙質(zhì)資料、組織看錄像等方式將新的農(nóng)業(yè)技術(shù)傳遞給農(nóng)戶。[6]

3.項目效果

星火計劃為農(nóng)村培養(yǎng)出一批農(nóng)鎮(zhèn)企業(yè)家和能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中工作的農(nóng)民工。各地區(qū)因地制宜，采取各有側(cè)重的實施方案。有的與農(nóng)業(yè)扶貧結(jié)合緊密，有的側(cè)重扶植本地的農(nóng)村城鎮(zhèn)化和工業(yè)化，都建立了一套科委領(lǐng)導(dǎo)下的自上而下的培訓(xùn)中心體系。[7]截至1995年底，全國共組織實施星火計劃項目66 736項，覆蓋了全國85%以上的縣；已經(jīng)完成的星火項目為35 254項，占立項總數(shù)的52.9%；星火計劃總投入為937.6億元。1995年全國星火計劃實現(xiàn)產(chǎn)值2 682.7億元，實現(xiàn)利稅473.9億元，創(chuàng)匯88.9億美元。[8]但在新興培訓(xùn)類型興起后，學(xué)術(shù)界將研究熱點轉(zhuǎn)移到其他類型的培訓(xùn)上。在實施10年后，星火計劃投入產(chǎn)出逐漸下降，管理、資金、政策等方面逐漸出現(xiàn)設(shè)置與現(xiàn)實不合拍的問題。[9]在學(xué)界認為星火計劃的時代使命已基本完成時，星火計劃實際仍在進行，也一直有利用新技術(shù)如互聯(lián)網(wǎng)、手機進行農(nóng)業(yè)技術(shù)普及活動的嘗試。

(二)綠色證書培訓(xùn)

1.項目背景

綠色證書制度于1989年開始試點， 1992年正式實施。它是農(nóng)業(yè)部牽頭，根據(jù)國外(如加拿大)對農(nóng)民培訓(xùn)給予認證的經(jīng)驗開展的一種職業(yè)認證?！熬G色證書”，在中國是指農(nóng)民技術(shù)資格證書，持有證書表明持有人達到從事某項工作崗位規(guī)范要求所應(yīng)具備的基本知識和技能，并且經(jīng)過了當(dāng)?shù)卣恼J可，是一種認證農(nóng)村勞動者的崗位合格證書。1997年，農(nóng)業(yè)部頒布了《“綠色證書”制度管理辦法》。1999年，農(nóng)民綠色證書教育被寫入《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》相關(guān)條款，組織實施綠色證書教育成為有國家法律依據(jù)的教育認證制度。2004年中國有超過70%的縣實行過綠色證書制度。

2.項目內(nèi)容

綠色證書培訓(xùn)著眼于農(nóng)民從事某一崗位需要的知識和技能，以行業(yè)和崗位為核心，將相關(guān)的知識和技能進行系統(tǒng)化，幫助農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，協(xié)助農(nóng)民進入某一行業(yè)，而非某種短期臨時性培訓(xùn)。 培訓(xùn)程序有較嚴格的規(guī)定，要求按“統(tǒng)一培訓(xùn)規(guī)劃、統(tǒng)一崗位規(guī)范、統(tǒng)一教學(xué)計劃、統(tǒng)一教學(xué)大綱、統(tǒng)一培訓(xùn)教材、統(tǒng)一考核和發(fā)證”的“六統(tǒng)一”原則進行。

但在很大程度上，綠色證書被視為一種“軟認證”。因為認證并沒有成為從事農(nóng)業(yè)工作的必須條件，獲得證書的農(nóng)民也沒有得到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策和貸款等方面的優(yōu)先支持。僅一些專業(yè)性較強的如沼氣工在推行持證上崗，更多證書與其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并沒有很強的聯(lián)系，持證人員也未獲得農(nóng)業(yè)金融上的優(yōu)惠政策。后期該項目逐漸衰落。一些地區(qū)農(nóng)村初中利用地方課程、校本課程和勞動技術(shù)課的課時每周開設(shè)2課時的“綠色證書”教育課，并利用假期進行課外實踐。學(xué)完300課時的“農(nóng)村實用科技”課程后，經(jīng)考核合格者由省農(nóng)業(yè)主管部門發(fā)給“綠色證書”，未取得“綠色證書”的學(xué)生不能取得初中畢業(yè)證書。一些視升學(xué)為身份改變途徑的農(nóng)村初中生及家長因此對此項目有負面評價。

3.項目效果

綠色證書原意圖為推廣類似美國、歐洲、日韓式的職業(yè)資格認證制度，但由于認證項目與中國農(nóng)民實際工作相對脫節(jié)，且獲得認證者沒有得到經(jīng)濟上的優(yōu)惠，因此后繼乏力。其在義務(wù)教育階段與初中畢業(yè)的捆綁對一部分有流動意愿的農(nóng)村初中生形成了一定學(xué)習(xí)壓力，造成其升學(xué)的進一步弱勢。至今綠色證書認證仍在推行，但在農(nóng)民職業(yè)教育的研究領(lǐng)域已不是熱點，相關(guān)論文逐漸減少。

(三)陽光工程、雨露計劃

“陽光工程”和“雨露計劃”是兩個由政府負責(zé)開展、有補充關(guān)系的針對農(nóng)民的培訓(xùn)計劃。其中“陽光工程”具有一定普惠性，面對所有農(nóng)民；“雨露計劃”有特定性，主要面向貧困農(nóng)民。

1.陽光工程

(1)項目背景。2003年9月，國務(wù)院頒布了《2003—2010年全國農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃》，2004年陽光工程由國家農(nóng)業(yè)部、財政部、人力資源和社會保障部、教育部、科技部和建設(shè)部共同啟動實施。當(dāng)年12月,國務(wù)院做出《關(guān)于進一步做好改善農(nóng)民進城就業(yè)環(huán)境工作的通知》，同時制定了配套的《陽光工程項目管理辦法》和《農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)基地認定原則意見》。最初陽光工程被定義為國家財政支持的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)項目。主要展開形式是在農(nóng)民進入第二、第三產(chǎn)業(yè)之前，在其居住地展開職業(yè)技能的短期培訓(xùn)，政府為此投入了十多億的資金。(農(nóng)民的勞動轉(zhuǎn)移教育在某種程度上是農(nóng)民工、農(nóng)村外出務(wù)工人員的轉(zhuǎn)移前置教育)。當(dāng)時認為農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移可以避免農(nóng)民結(jié)構(gòu)性失業(yè)，有利于農(nóng)村整體穩(wěn)定。

(2)項目內(nèi)容。陽光工程由政府主導(dǎo)進行，一般由省政府領(lǐng)導(dǎo)，由農(nóng)業(yè)廳牽頭，省財政廳、省人力資源與社會保障廳、省科技廳、省教育廳等組織專門的領(lǐng)導(dǎo)小組、領(lǐng)導(dǎo)辦公室，整合和充分利用已有的教育培訓(xùn)資源，動員和農(nóng)業(yè)職業(yè)培訓(xùn)相關(guān)的各類、各級機構(gòu)積極參與。[10]其具體培訓(xùn)經(jīng)費由政府和農(nóng)民個人分擔(dān)，政府補助資金由中央財政扶持資金和地方財政扶持資金組成。

2014年陽光工程進行了轉(zhuǎn)型，最初勞動力轉(zhuǎn)移前置培訓(xùn)的定位發(fā)生變化。隨著2014 年《農(nóng)業(yè)部新型職業(yè)農(nóng)民培育和農(nóng)業(yè)職業(yè)教育工作思路及要點》的出臺，誰來種地、誰來保護國家的糧食安全問題成為國家思考的重要問題。陽光工程從農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的前置準(zhǔn)備工作，轉(zhuǎn)化為重點培育新型職業(yè)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)后繼者，重心變?yōu)檗r(nóng)業(yè)人口在農(nóng)村本地的深度培育上。轉(zhuǎn)型后的項目期望能夠在農(nóng)民中選擇可造之材，將其培養(yǎng)成為輻射整個地區(qū)的精英。

陽光工程后期具體實施的內(nèi)容圖示

(3)項目效果。根據(jù)多地區(qū)統(tǒng)計，陽光工程增強了農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)意愿，農(nóng)民創(chuàng)業(yè)收入也有所增加，除此以外，參與陽光計劃者的融資能力也有一定提高。陽光工程體現(xiàn)出相當(dāng)?shù)恼蛲獠啃?，帶動了其他農(nóng)戶共同發(fā)展。[11]但為更好地發(fā)揮效果，陽光計劃也較多側(cè)重引導(dǎo)農(nóng)村男青年、農(nóng)業(yè)大戶來參與，婦女、弱勢者的針對性政策較缺乏。

2.雨露計劃

(1)項目背景。2007年國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦頒布《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于在貧困地區(qū)實施“雨露計劃”〉的意見》《關(guān)于〈貧困青壯年勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)工作實施指導(dǎo)意見〉的通知》拉開了雨露計劃的帷幕，其具體工作由國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室進行協(xié)調(diào)。

(2)項目內(nèi)容。雨露計劃是國家對貧困地區(qū)，特別是“老、少、邊、山、窮”地區(qū)教育扶貧的重要手段之一。其主要培訓(xùn)對象為貧困家庭青壯年勞動力(如山西省為貧困戶中的初、高中畢業(yè)生和30歲以下有一定文化基礎(chǔ)的青年勞動力，各省有細微差別)，基本上是如下幾類人：扶貧工作建檔立卡的青壯年農(nóng)民(16—45歲)；貧困戶中的復(fù)員退伍士兵；扶貧開發(fā)工作重點村的村干部和能幫助帶動貧困戶脫貧的致富骨干。對建檔立卡的貧困子女參加中等職業(yè)教育(全日制普通中專、成人中專、職業(yè)高中、技工院校)和高等職業(yè)教育(全日制普通大專、高職院校、技師學(xué)院等)直接進行補貼，[12]培訓(xùn)資金由政府、用人單位和培訓(xùn)機構(gòu)共同分擔(dān)。

“雨露計劃”希望能夠以教育來提高扶貧對象自我發(fā)展能力，進而促進農(nóng)村貧困人口的就業(yè)。通過雨露計劃，引導(dǎo)農(nóng)村貧困家庭勞動力接受職業(yè)教育和各類技能培訓(xùn)、培養(yǎng)貧困村產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶頭人，扶持和幫助貧困人口增加就業(yè)發(fā)展機會和提高勞動收入。雨露計劃以貧困人口中的農(nóng)民、村干部的職業(yè)培訓(xùn)為主，也資助農(nóng)村子弟的學(xué)歷教育。從實施開始，至2020年仍在各省份有計劃地實施。

(3)項目效果。雨露計劃作為一種扶貧式教育取得了相當(dāng)成效。根據(jù)調(diào)查，絕大多數(shù)學(xué)員受訓(xùn)后返鄉(xiāng)，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域創(chuàng)業(yè)、擴大生產(chǎn)規(guī)模，取得了良好的經(jīng)濟效益。不少學(xué)員脫貧致富，并在擴大生產(chǎn)過程中帶動周邊貧困農(nóng)民共同脫貧致富，起到了輻射效果。[13]但在農(nóng)村“空心化”的大背景下，雨露計劃中職業(yè)培訓(xùn)常采用的職業(yè)短期培訓(xùn)不能完全滿足中年以上農(nóng)民要求，在農(nóng)村務(wù)農(nóng)者希望學(xué)習(xí)的種植、養(yǎng)殖內(nèi)容供給不足。[14]自2015年起，建檔立卡的貧困生可通過全國雨露計劃信息管理服務(wù)系統(tǒng)進行網(wǎng)上申報。目前負責(zé)網(wǎng)上審核的工作因?qū)徍肆枯^大存在一定壓力，側(cè)面說明雨露計劃申請人數(shù)持續(xù)增多。[15]

(四)“一村一名大學(xué)生”

1.項目背景

“一村一名大學(xué)生計劃”于2004年4月5日提出，主要由教育部主導(dǎo)。項目提出要積極開展為“三農(nóng)”服務(wù)的學(xué)歷教育、大力開展農(nóng)村實用技術(shù)培訓(xùn)、主動為農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移開展教育培訓(xùn)、進一步搞好農(nóng)村中小學(xué)教師繼續(xù)教育、積極參與農(nóng)村黨員干部現(xiàn)代遠程教育培訓(xùn)工作等，其主要展開實施的路徑為廣播電視大學(xué)系統(tǒng)。

2.項目內(nèi)容

“一村一名大學(xué)生”的目的在于培養(yǎng)能到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)第一線的高等教育者。中國有各層次有關(guān)農(nóng)業(yè)教育的院校600 多所，每年農(nóng)科專業(yè)招生人數(shù)接近20 萬，但是這些專業(yè)院校培養(yǎng)的畢業(yè)生有相當(dāng)部分沒有到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)第一線。為農(nóng)村培養(yǎng)“留得住、用得上”的經(jīng)營管理和科技實用人才，使之成為“發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的帶頭人、農(nóng)村科技致富帶頭人和發(fā)展農(nóng)村先進文化的帶頭人”，范圍從單純的農(nóng)業(yè)技術(shù)人才擴到更廣泛的優(yōu)秀人才。不僅僅是職業(yè)教育，還是需要依托廣播電視大學(xué)系統(tǒng)的面向農(nóng)村地區(qū)的高等教育。培訓(xùn)重點從單純的農(nóng)業(yè)技能擴展為全方位的立足農(nóng)村的高素質(zhì)人才。

3.項目效果

“一村一名大學(xué)生計劃”2004年第一次招生時計劃招生人數(shù)為8 000人，僅招生2 634人。通過宣傳廣為大家知曉后，2005年招生人數(shù)較第一年大幅度增加，達到15 724人。此后，“一村一名大學(xué)生計劃”招生人數(shù)不斷攀升，至2009年達到了峰值，年招生人數(shù)達71 306人，但2010年招生人數(shù)出現(xiàn)較大幅度回落，招生人數(shù)為62 854人(后續(xù)缺乏全國數(shù)據(jù)統(tǒng)計支持)。2018年底，全國省級廣播電視大學(xué)所屬的1 513個學(xué)習(xí)中心共開設(shè)了25個相關(guān)專業(yè)，累計招生687 579人，畢業(yè)生為459 536人。據(jù)測算，2009年、2010年招生人數(shù)均在6萬至7萬人。2010年后，“一村一名大學(xué)生計劃”年招生出現(xiàn)瓶頸，[16]但該項目也一直在持續(xù)并堅持致力于學(xué)院服務(wù)于農(nóng)村本地的原則。根據(jù)開放大學(xué)江蘇分部、浙江分部、河北分部、江西分部、湖南分部對所在省農(nóng)民大學(xué)生數(shù)據(jù),畢業(yè)生留在當(dāng)?shù)?、服?wù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟社會建設(shè)的比例分別達到了95%、89%、95%、92%和86.4%，平均高達90%。[17]

“一村一名大學(xué)生”依照“相對優(yōu)勢原則”進行分配。有相對優(yōu)勢的農(nóng)戶(如村“兩委”班子成員、后備干部人數(shù)、農(nóng)村優(yōu)秀青年等社會網(wǎng)絡(luò)豐富的人)更能從“一村一名大學(xué)生”項目中獲益，更容易得到政府支持?？紤]到對農(nóng)民職業(yè)認同程度可能會對培訓(xùn)效果產(chǎn)生影響，“一村一名大學(xué)生”項目更樂于培訓(xùn)已有一定優(yōu)勢的鄉(xiāng)村人群。[18]

三、對農(nóng)民培訓(xùn)項目優(yōu)勢與失誤的反思

(一)農(nóng)民培訓(xùn)項目體現(xiàn)的優(yōu)勢

上述幾項全國性的大規(guī)模農(nóng)民培訓(xùn)項目體現(xiàn)了中國“集中力量辦大事”的傳統(tǒng)優(yōu)勢。同時項目有促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、確保糧食安全、調(diào)節(jié)城鎮(zhèn)化進程、扶助農(nóng)村弱勢群體多維度效果，國家可從全國整體利益調(diào)整不同時期的工作重點。

1.集中的目標(biāo)和自上而下的績效考察起到了推動培訓(xùn)的效果

“中央統(tǒng)籌、地方落實”是幾次重要農(nóng)民培訓(xùn)項目的共性，自上而下的績效考察促使地方落實單位、積極推進農(nóng)民培訓(xùn)項目實施。上述項目均為國家部委(人力資源和社會保障部、科技部、勞動部、教育部、扶貧辦等)領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)出中國集中力量的優(yōu)勢。培訓(xùn)工作基本采用國家層面制定政策，各省市根據(jù)整體政策制定細則，資金上中央出資地方補充的方式進行，較為高效地自上而下貫徹了中央層面在其歷史階段對農(nóng)民培訓(xùn)工作的要求。

2.結(jié)合國家時局推動當(dāng)時的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的發(fā)展

不同時期農(nóng)民培訓(xùn)的培訓(xùn)重點不同。在對農(nóng)民農(nóng)業(yè)技術(shù)職業(yè)培訓(xùn)貫穿的大前提下，80年代百廢待興時期的星火計劃側(cè)重農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)扶植，綠色證書工程側(cè)重農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)人員的培養(yǎng)，陽光工程、雨露計劃側(cè)重農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移及農(nóng)村人口扶貧，“一村一名大學(xué)生”計劃側(cè)重對農(nóng)村本地領(lǐng)導(dǎo)人才的綜合培養(yǎng)。在不同歷史階段，各項目都側(cè)重于當(dāng)時最重要的涉農(nóng)培訓(xùn)問題。縱覽各個項目，從陽光工程的轉(zhuǎn)型即可窺見整體國家政策變化對農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)的影響。農(nóng)村外出務(wù)工人員為中國的經(jīng)濟建設(shè)提供了重要的支持，但隨著農(nóng)村的空心化、城鄉(xiāng)二元格局對立及國際糧食安全等問題，國家的政策導(dǎo)向從培訓(xùn)農(nóng)民工轉(zhuǎn)移到城市進入第二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生轉(zhuǎn)向。2014年《關(guān)于進一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》，2015年《關(guān)于支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的意見》，2016年《關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見》，都成為農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)在逆城市化、建設(shè)小城鎮(zhèn)和農(nóng)民工回流的時代背景下新的節(jié)點標(biāo)志。“未來大約有3 570萬農(nóng)民工，因到退休年齡而出現(xiàn)在城市無法就業(yè)的現(xiàn)象。他們中有2 500多萬農(nóng)民工將帶著他們的收入，帶著城市文化的生活經(jīng)驗回鄉(xiāng)養(yǎng)老或再創(chuàng)業(yè)?！盵19]鄉(xiāng)村本土高素質(zhì)人才培養(yǎng)依托網(wǎng)絡(luò)體系發(fā)達的廣播電視大學(xué)系統(tǒng)展開?！傲舻米。玫蒙稀背蔀椤耙淮逡幻髮W(xué)生”項目的目標(biāo)。

(二)農(nóng)民培訓(xùn)項目出現(xiàn)的失誤

在“集中力量辦大事”的背后，幾次全國范圍的農(nóng)民培訓(xùn)活動也體現(xiàn)出了一些共同的缺陷，具體表現(xiàn)如下。

1.管理方式粗獷造成管理系統(tǒng)條塊分割、缺乏合作

通過幾項大型農(nóng)民職業(yè)教育的項目歷練，中國已經(jīng)初步形成了一整套包含農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)、廣播電視大學(xué)體系、地方農(nóng)業(yè)職業(yè)院校的多元培訓(xùn)體系。但體系產(chǎn)出效果有待考察，各個主體之間也罕有合作，進一步造成資源的浪費。新的遠程教育教育條件，在某種程度上為一些不同層級的教育教學(xué)培訓(xùn)體系提供了一個平臺，農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)應(yīng)該利用新的技術(shù)條件整合過去歷次培訓(xùn)的資源。

2.單純制定目標(biāo)由地方政府執(zhí)行導(dǎo)致效率低下

幾項農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)基本都是政策推動下的中央政府主導(dǎo)行為，由地方政府負責(zé)具體落實，中央和地方都花費了大量財政經(jīng)費但是效果不佳，缺乏效率。以陽光計劃、雨露工程為例，雖然2005年到2009年中國勞動力市場對初級工和中級工的需求持續(xù)增長，但初級工和中級工的人數(shù)統(tǒng)計沒有明顯增長，較其投入的幾十億培訓(xùn)資金來說效率不高。[20]雨露計劃中，參與貧困農(nóng)民扶助的學(xué)校為獲取更多國家資金發(fā)生數(shù)起騙取教育補貼的事件，一些參與培訓(xùn)的教育機構(gòu)為了獲得更多財政補助編造數(shù)據(jù)，這都說明政府補貼以培訓(xùn)數(shù)字作為農(nóng)民培訓(xùn)的方式有待優(yōu)化。[21]

3.過于重視效率最大化導(dǎo)致忽視弱勢群體

從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理的角度看，研究者運用農(nóng)民培訓(xùn)調(diào)查數(shù)據(jù)，通過引入Logistic回歸模型多元統(tǒng)計分析，認為農(nóng)民培訓(xùn)對象首先從青年農(nóng)民且以務(wù)農(nóng)為主的、愿意參加培訓(xùn)的農(nóng)民中選擇，這樣最有利于培訓(xùn)效果的優(yōu)化。幾次農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)的政策，也確實將有一定文化水平的年輕人作為優(yōu)先培養(yǎng)對象，將培訓(xùn)效果稍差的人群如老人、殘疾人等忽視。

綠色證書本意是促進農(nóng)民職業(yè)技能和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，但有報道指出綠色證書或新型職業(yè)農(nóng)民的認證在某種程度上被地方權(quán)貴壟斷，加速了農(nóng)村貧富分化。[22]在部分人希望參與培訓(xùn)而不得的同時，也存在著強制培訓(xùn)的情況。在一些地區(qū)綠色證書認證與農(nóng)村初中的義務(wù)教育捆綁，不取得綠色證書者不允許初中畢業(yè)，增加了農(nóng)村出身的初中生的學(xué)業(yè)壓力，培訓(xùn)成為“黑板上養(yǎng)豬”“PPT里種地”式的形式主義，違背增強農(nóng)民職業(yè)技能的本意。即使在雨露計劃這樣帶有扶貧性質(zhì)的項目里，也是以青年農(nóng)民作為最主要的培訓(xùn)對象，補助款項直接發(fā)放到中職院校，年老、文化水平低的弱勢者基于效率原因被排除于培訓(xùn)體系之外。

四、四十年來項目經(jīng)驗總結(jié)與潛在的可能優(yōu)化路徑

(一)四十年來農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)的經(jīng)驗總結(jié)

通過以上項目的優(yōu)勢與失誤分析，我們可以看出農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)包含了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、弱勢群體扶貧等多維度目的。從協(xié)助農(nóng)民創(chuàng)辦本地農(nóng)民企業(yè)令農(nóng)民富裕起來，到協(xié)助農(nóng)村剩余勞動力順利進入第二、第三產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)中國工業(yè)振興，又到農(nóng)村傳統(tǒng)勞動力銳減之后的培養(yǎng)本地用得上的人才進而到培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民，幾個不同類型的農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)可視為不同節(jié)點國家整體政策變化轉(zhuǎn)向。目前理論界與實際教育工作集中解決的問題主要是“新型職業(yè)農(nóng)民”的培養(yǎng)定義、路徑等問題，其主要面對的問題是近年來鄉(xiāng)村“老齡化”“空心化”后從事農(nóng)業(yè)人數(shù)減少、農(nóng)業(yè)效率低下、國家糧食安全需要保障的新問題。而新問題并非憑空產(chǎn)生而是歷史遺留下的產(chǎn)物，梳理不同性質(zhì)的農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)對未來農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)將大有裨益。據(jù)2016年統(tǒng)計82.6%的新型職業(yè)農(nóng)民不愿孩子將來仍是農(nóng)民，[23]近60%的農(nóng)村勞動力不愿成為職業(yè)農(nóng)民。[24]該數(shù)字一方面說明星火計劃確實助力了一部分鄉(xiāng)村能人成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，證明通過陽光計劃、綠色證書認證確實有一部分農(nóng)民通過職業(yè)培訓(xùn)獲得了進入第二三產(chǎn)業(yè)獲得更好收益的機會，也從另一方面說明目前形勢下解決農(nóng)村空心化困境的新類型培訓(xùn)任重道遠。

1.項目變化有明顯的政策驅(qū)動性，且項目體系封閉、培訓(xùn)效率遞減

歷次大規(guī)模農(nóng)民培訓(xùn)經(jīng)國家整體政策推動，實現(xiàn)了原預(yù)期目標(biāo)。經(jīng)過不斷努力，中國目前實際已存在各種層級的農(nóng)民再教育培訓(xùn)服務(wù)組織和機構(gòu)，但是這些培訓(xùn)機構(gòu)本身并沒有成為一個相對獨立、組織完善的培育體系，而僅是一個個分割成條塊的、分屬不同上級領(lǐng)導(dǎo)的封閉培訓(xùn)孤島。如科委領(lǐng)導(dǎo)下的星火計劃體系與開放大學(xué)部署的“一村一名大學(xué)生”項目，彼此封閉、缺少交互。大部分培訓(xùn)由政策驅(qū)動的項目帶動，在項目巔峰期過后，原有的培訓(xùn)組織和機構(gòu)的使用效率會降低，相關(guān)的研究和學(xué)術(shù)性成果也隨著減少。

以上農(nóng)民培訓(xùn)項目基本均在達到歷史效用高峰后逐漸效用邊際遞減。在培訓(xùn)硬件網(wǎng)絡(luò)已花費大量時間和金錢搭建好后，建設(shè)者希望能更多利用這些網(wǎng)絡(luò)，可新項目興起后，原培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)往往陷入衰落。如星火計劃在2017年也希望啟動自己的網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)，但當(dāng)時與“一村一名大學(xué)生”項目比較相對沒有競爭力。新的培訓(xùn)項目上馬后，如果也能有選擇的利用其他培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，可以節(jié)省資金、增強效率。

2.項目受益者的篩選有助于提升效率，但欠缺對弱勢者的人文關(guān)懷

受制于資金和師資限制，職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)的政策在很多省份尚有年齡等限制。以目前的新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)為例，超過一半的省份農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)項目對參與者有年齡甚至學(xué)歷的限制。美國83%的農(nóng)民在45歲以上，國外職業(yè)農(nóng)民年齡上均整體偏大。[25]部分職業(yè)認證變?yōu)檗r(nóng)村地方勢力設(shè)置的準(zhǔn)入門檻，弱勢農(nóng)民群體被篩選出培養(yǎng)的范圍，進一步斷絕依靠農(nóng)業(yè)致富的道路，變成游離于獲得培訓(xùn)或認證的較富裕農(nóng)民、農(nóng)場主或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)員工外的邊緣人。有資格入選培訓(xùn)者往往是具有農(nóng)業(yè)戶口的官員或企業(yè)家，培訓(xùn)和認證如不能在入選人的年齡、學(xué)歷和資質(zhì)程度上對弱勢群體有所傾斜，有激化鄉(xiāng)村矛盾的可能。

3.培訓(xùn)目的能夠隨國家需求變化，但項目內(nèi)部欠缺靈活調(diào)整機制

農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)的目的是為了更好的服務(wù)國家、農(nóng)業(yè)并增進農(nóng)民福祉，其具體定位應(yīng)可隨國內(nèi)、國際局勢及農(nóng)業(yè)政策的變化而調(diào)整，即使在一個項目內(nèi)也應(yīng)有調(diào)整項目設(shè)計目的的能力。四十年來，農(nóng)民培訓(xùn)的重點確實可根據(jù)國家需求調(diào)整，但這種調(diào)整主要是通過開發(fā)新的培訓(xùn)項目來實現(xiàn)，在單個項目內(nèi)調(diào)整的機制匱乏。在陽光工程類型的項目周期內(nèi)，目標(biāo)從勞動力轉(zhuǎn)移型培訓(xùn)到農(nóng)業(yè)技術(shù)人才培訓(xùn)這種靈活轉(zhuǎn)化應(yīng)是可供借鑒的項目內(nèi)轉(zhuǎn)型樣本。

(二)對未來農(nóng)民培訓(xùn)的優(yōu)化方式

歷數(shù)各次培訓(xùn)的經(jīng)驗教訓(xùn)之后，我們應(yīng)該為農(nóng)民組織怎樣的培訓(xùn)？從歷次培訓(xùn)項目可以看出其項目側(cè)重重點的變化，在新的逆城市化與農(nóng)民整體素質(zhì)提高、國際形勢變化導(dǎo)致糧食安全變得更加重要的大環(huán)境之下，職業(yè)農(nóng)民的培訓(xùn)和培育也必然需要根據(jù)時代的需求及時調(diào)整。研究若只側(cè)重于對項目描述、缺乏分析項目背后深層原因的能力，就失去了原因驅(qū)動之下發(fā)展方向預(yù)測的可能。[26]系統(tǒng)梳理40年以來的培訓(xùn)得失，中國的農(nóng)民培訓(xùn)采取以下的改進，可在培訓(xùn)主體、培訓(xùn)客體、培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)過程上進行一些優(yōu)化。

1.更有整體性和充分激勵的培訓(xùn)主體：學(xué)習(xí)組織網(wǎng)絡(luò)的系統(tǒng)性與效率性

目前新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)需要“專門機構(gòu)+多方資源+市場主體”的培育體系，完全可以考慮借用已有體系如星火培訓(xùn)或“一村一名大學(xué)生”的現(xiàn)存教學(xué)網(wǎng)絡(luò)。當(dāng)下作為研究與實踐中心的“新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)”，主要采用的是以省為中心統(tǒng)籌、多種主體參與的方式，那么新的培訓(xùn)內(nèi)容在可行的情況下也可以采用原來鋪建的線上、線下網(wǎng)絡(luò)，學(xué)習(xí)組織網(wǎng)絡(luò)的重復(fù)建設(shè)就可以避免。同時，培訓(xùn)主體的補貼機制也需要更明確的考核標(biāo)準(zhǔn)，目前以培訓(xùn)人數(shù)為依據(jù)進行補貼很難對培訓(xùn)主體產(chǎn)生提升效率的激勵，培訓(xùn)效果也應(yīng)成為發(fā)放政府資金的考察標(biāo)準(zhǔn)之一。自上而下的項目在得到中央與地方支持的同時，效率低下是后來的新型農(nóng)民培訓(xùn)普遍希望引入企業(yè)市場主體參與來提升效率的部分原因，應(yīng)在政府主導(dǎo)下積極調(diào)動各方主體參與，具體方式可以依照不同省份經(jīng)濟發(fā)展的情況來探索。

2.更廣泛組織培訓(xùn)客體：充分動員基礎(chǔ)上效率與自愿的結(jié)合

一方面培訓(xùn)對象如農(nóng)村初中生認為耽誤了其考高中的時間不愿參加；另一方面出于效率考慮，年紀較大或文憑較低者被排除出培訓(xùn)計劃(陽光工程、雨露計劃、星火工程等都有年齡、文憑上的傾斜政策，現(xiàn)在有60%的省份對新型職業(yè)農(nóng)民培育規(guī)定其年齡一般不超過60 周歲，有的省份低達55周歲)。年齡本身不應(yīng)成為職業(yè)農(nóng)民的阻礙，如美國、歐洲大部分農(nóng)民也年紀較大。目前關(guān)于年齡的限制有集中教育資源的考慮，但若造成農(nóng)民兩極分化也可能造成新的不穩(wěn)定因素。很多研究和文獻已通過統(tǒng)計數(shù)據(jù)指出，將年輕且有培訓(xùn)意愿的青年作為培訓(xùn)客體最有利于培訓(xùn)效果的最大化。作為專項扶貧的雨露計劃，側(cè)重點也在幫助學(xué)生進行職業(yè)教育。但效率不應(yīng)是唯一重要的衡量因素，其他想?yún)⑴c者也有參與培訓(xùn)的權(quán)利。為改善想?yún)⒓诱邊⑴c不進去、不想?yún)⒓诱弑粡娭茀⒓拥拿芫置妫瑧?yīng)對潛在培訓(xùn)對象進行充分動員，同時給所有想?yún)⑴c者進行培訓(xùn)的機會(例如某些小的針對特定弱勢者的專項項目)，對農(nóng)民中難以學(xué)習(xí)復(fù)雜知識的弱勢群體也需要有針對性的扶助培訓(xùn)政策及培訓(xùn)資金。

3.更有針對性的培訓(xùn)內(nèi)容：國家時局與農(nóng)民需要的結(jié)合

農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)中重視的內(nèi)容，首要為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)理論知識，其次是市場營銷知識及政府農(nóng)業(yè)政策與法律法規(guī)。[27]經(jīng)考察，歷次培訓(xùn)提供內(nèi)容與農(nóng)民需求高度吻合。同時，我們也能清楚感知農(nóng)民培訓(xùn)隨國家重點工作的變化。新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)的內(nèi)容，也一定是國家、時代需求與農(nóng)民具體需要的結(jié)合?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)種類繁多，并且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地域性極強，在星火計劃、綠色證書、“一村一名大學(xué)生”等培訓(xùn)項目中，相當(dāng)多課程均為本地定制，在有了可以使資源極大豐富與具體化的互聯(lián)網(wǎng)平臺后，定制化的、有針對性、不泛化的培訓(xùn)應(yīng)是今后的發(fā)展趨勢。

4.更網(wǎng)絡(luò)化和科學(xué)性的培訓(xùn)過程：學(xué)習(xí)支持體系的先進性與具體性

以時間為線索可以清晰地看出其學(xué)習(xí)支持體系從簡單到復(fù)雜的過程，在最初的星火計劃中，即使作為國家七大科技計劃之一，大部分的農(nóng)業(yè)技術(shù)普及方式仍是農(nóng)業(yè)技術(shù)人員下鄉(xiāng)，口耳相傳、放錄音、發(fā)材料，到“一村一名大學(xué)生”計劃時，國家就有計劃地借用了開放教育在農(nóng)村的系統(tǒng)性網(wǎng)絡(luò)。從歷史演進角度觀察，職業(yè)農(nóng)民普及需要更多采用時代最先進的技術(shù)。鑒于農(nóng)民學(xué)員學(xué)習(xí)時間的不確定性和需求的地區(qū)差異性，學(xué)習(xí)支持體系應(yīng)有彈性，同時能根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w要求靈活選擇培訓(xùn)內(nèi)容。

自2012年“中央一號文件”以來，農(nóng)民培訓(xùn)的重點主要是新型職業(yè)農(nóng)民的相關(guān)問題?！丁笆濉比珖滦吐殬I(yè)農(nóng)民培育發(fā)展規(guī)劃》指出，農(nóng)民的職業(yè)培養(yǎng)“三位一體、三類協(xié)同、三級貫通”，即教育培訓(xùn)、認定管理和政策扶持三者要緊密融合。從“三位一體”的政策導(dǎo)向可以看出過去關(guān)于農(nóng)民培訓(xùn)的痕跡。由數(shù)次農(nóng)民培訓(xùn)可以看出，農(nóng)民的職業(yè)培訓(xùn)是有提升農(nóng)業(yè)效率、保障農(nóng)民權(quán)益、促進農(nóng)村經(jīng)濟活力多重意義的活動，在不同的項目中，其側(cè)重點有所差別，且隨國家形勢變化也在調(diào)整。農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)，是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、國家糧食安全、新農(nóng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村人口扶貧、促進農(nóng)業(yè)技術(shù)發(fā)展等多維度的價值復(fù)合體，農(nóng)民培訓(xùn)工作是農(nóng)業(yè)穩(wěn)定的輔助，而農(nóng)業(yè)是國家安穩(wěn)的基石，須在總結(jié)歷史經(jīng)驗的基礎(chǔ)上慎重對待。