高鵬

[摘 要] 垃圾分類是近幾年興起的熱門話題。2019年12月18日，北京市正式公布《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》，并于2020年5月1日起正式實(shí)施。但垃圾分類在基層難以有效推進(jìn)，直接影響了政策整體的實(shí)施。在當(dāng)前的大背景下，如何促進(jìn)垃圾分類政策在基層有效地落地，是城市治理中面臨的“最后一公里”難題，也是當(dāng)前城市管理社會(huì)治理的難點(diǎn)和研究的熱點(diǎn)。為了發(fā)揮黨建工作的組織優(yōu)勢(shì)，解決好垃圾分類難題，文章在對(duì)北京市城區(qū)內(nèi)一些社區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，分析了當(dāng)前社區(qū)基層垃圾分類的現(xiàn)狀和問(wèn)題。結(jié)合社會(huì)共治的網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)，將回歸社區(qū)黨員作為基層社區(qū)治理的一大主體，建立黨建引領(lǐng)下的垃圾分類共治機(jī)制。利用黨建和政府系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)的共軛效應(yīng)和基層結(jié)對(duì)子的辦法，解決基層垃圾分類落實(shí)難的問(wèn)題，并分析相關(guān)對(duì)策的作用機(jī)理。

[關(guān)鍵詞] 垃圾分類；基層黨建；基層治理

中圖分類號(hào)：D641 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-1722（2021）09-0007-03

一、問(wèn)題緣起

生活垃圾處理是關(guān)系民生的基礎(chǔ)性公益事業(yè)。加強(qiáng)對(duì)生活垃圾的管理，維護(hù)公共環(huán)境和節(jié)約資源是全社會(huì)共同的責(zé)任。隨著人民生活水平的改善，消費(fèi)的商品種類越來(lái)越豐富，生活垃圾的產(chǎn)出也變得越來(lái)越多。近年來(lái)，城市生活垃圾問(wèn)題已經(jīng)成為城市治理的重點(diǎn)與難點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年，北京市城市生活垃圾產(chǎn)生量為929.4萬(wàn)噸；2019年，北京市生活垃圾清運(yùn)量為1011.16萬(wàn)噸。[1]《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》中，第四條第一款指出，生活垃圾管理是本市各級(jí)人民政府的重要職責(zé)。社區(qū)作為城市生活垃圾產(chǎn)生的源頭和基層治理實(shí)踐的場(chǎng)所，是解決基層垃圾分類落地“最后一公里”難題的關(guān)鍵一環(huán)。

二、社區(qū)垃圾分類的困境

目前社區(qū)中垃圾分類首要的問(wèn)題是垃圾分類的設(shè)施不完善。首先，由于在正式的垃圾分類管理?xiàng)l例出臺(tái)前，各個(gè)社區(qū)的分類標(biāo)準(zhǔn)是有差異的，在新標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施后兩個(gè)月內(nèi)調(diào)整相關(guān)分類設(shè)施的進(jìn)度不一。根據(jù)筆者的調(diào)查，該項(xiàng)成為選擇人數(shù)最多，占比最高，亟待解決的選項(xiàng)。其次，居民垃圾分類知識(shí)的缺乏和破碎性。由于缺乏垃圾分類的相關(guān)知識(shí)，仍有少部分居民無(wú)法正確進(jìn)行垃圾分類；北京市因?yàn)殚L(zhǎng)時(shí)間沒有統(tǒng)一的垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致居民形成了長(zhǎng)期不統(tǒng)一的垃圾分類的習(xí)慣，短時(shí)間難以改變；長(zhǎng)期的垃圾分類生活經(jīng)驗(yàn)與實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)不符也使得居民常有分錯(cuò)或不知道究竟如何垃圾分類的問(wèn)題。第三，垃圾分類的宣傳效率低。對(duì)居民而言，已有的傳統(tǒng)社區(qū)宣傳方式接受度太低，居民不愿意花時(shí)間在傳統(tǒng)宣傳方式上。根據(jù)筆者的調(diào)查，居民更易于接受線上垃圾分類宣傳的方式。第四，居民垃圾分類的行動(dòng)力較差。根據(jù)筆者的調(diào)查，75.2%的居民有把垃圾分類到垃圾桶的習(xí)慣，又有79.79%的人認(rèn)為自己垃圾分類意識(shí)較差。北京大多地區(qū)政策制度只注重垃圾分類的源頭處理，而在收集轉(zhuǎn)運(yùn)和終端處理過(guò)程中，重視程度不高，仍然采用混合裝運(yùn)和混合處理的形式。[2]

三、黨建引領(lǐng)基層垃圾分類治理路徑

城市基層黨組織可以依托在職黨員到社區(qū)報(bào)到進(jìn)行志愿服務(wù)這一契機(jī)，以自身為主導(dǎo)，重組基層社區(qū)治理的架構(gòu)，形成黨建引領(lǐng)下的社區(qū)垃圾分類的共治機(jī)制。讓黨員深入社區(qū)，發(fā)揮出黨員優(yōu)勢(shì)，與政府管理、企業(yè)服務(wù)和居民自治同行，共同解決垃圾分類落地執(zhí)行難的問(wèn)題。

（一）黨建引領(lǐng)基層垃圾分類治理主體責(zé)任

基層社區(qū)治理的政府負(fù)責(zé)主體是街道辦和居委會(huì)，它們的主要職責(zé)在于執(zhí)行上級(jí)政府對(duì)垃圾分類的規(guī)劃，傳達(dá)執(zhí)行上級(jí)政府的垃圾分類政策。首先，提供垃圾分類的必要基礎(chǔ)設(shè)施。其次，出臺(tái)引導(dǎo)性政策，推廣普及垃圾分類，激勵(lì)居民、企業(yè)等其他主體參與垃圾分類。最后，施加約束職責(zé)，對(duì)垃圾分類政策的執(zhí)行施加硬約束，出臺(tái)具體的垃圾分類規(guī)范。

企業(yè)負(fù)責(zé)主體是垃圾分類處理公司。市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中能夠促使資源更有效配置。當(dāng)企業(yè)參與的垃圾回收處理的收益大于成本時(shí)，企業(yè)就會(huì)自動(dòng)成為高效的服務(wù)提供者，政府只需要對(duì)企業(yè)施加必要的監(jiān)管，保證其實(shí)現(xiàn)公共管理的目標(biāo)。

社會(huì)組織的負(fù)責(zé)主體是各類志愿服務(wù)組織。由于基層社區(qū)垃圾分類的推行本就帶有一定的公益性，因此這是志愿服務(wù)組織開展志愿服務(wù)的重要方面。各類志愿服務(wù)組織要配合在社區(qū)基層的黨員、大學(xué)生等志愿服務(wù)人員指導(dǎo)居民進(jìn)行垃圾分類。

居民負(fù)責(zé)主體是指居住在基層社區(qū)的居民，他們是這一體系中最重要的部分，是垃圾分類的實(shí)際推動(dòng)者，是政策執(zhí)行的終端，是基層社區(qū)垃圾生產(chǎn)的源頭。垃圾分類行動(dòng)不足可以從兩方面分析：從社區(qū)管理來(lái)看，受傳統(tǒng)制度環(huán)境影響造成居民對(duì)社區(qū)公共事務(wù)參與不足。社區(qū)工作僅注重短期的效益而非“人的變化”，注重授人以魚而非授人以漁等社區(qū)慈善邏輯的強(qiáng)化，使得居民在社區(qū)公共事務(wù)中處于“理性無(wú)知”狀態(tài)。[3]從垃圾分類實(shí)施上看，首先，這是一件前所未有的復(fù)雜工作，直接導(dǎo)致了居民“負(fù)擔(dān)”加重，又沒有短期收益----“吃力不討好”。其次，居民普遍缺乏城市生活垃圾分類的知識(shí)，因此拒絕垃圾分類。

黨員主體是黨建引領(lǐng)基層社區(qū)治理的關(guān)鍵，也是實(shí)施垃圾分類的重要推手。憑借黨員到社區(qū)報(bào)到機(jī)制，使得黨組織能夠落地到最基層服務(wù)居民。在推廣垃圾分類的過(guò)程中，黨員扮演著行為指導(dǎo)者、決策參與者和信息傳遞者的角色。

真正實(shí)現(xiàn)垃圾分類需要基層黨員、基層政府、垃圾處理企業(yè)、社會(huì)組織對(duì)居民加以指導(dǎo)，只有真正做到從家庭這個(gè)源頭出發(fā)，且以上這些主體都互相配合，合作聯(lián)動(dòng)，它們之間才能形成協(xié)同的合力，真正實(shí)現(xiàn)有效的垃圾分類，任何一環(huán)的低效或缺失都會(huì)使得垃圾分類停留在表面，不能落到實(shí)處。

（二）黨建引領(lǐng)基層垃圾分類治理運(yùn)行過(guò)程

黨對(duì)行政系統(tǒng)的影響從頂層一直深入基層。在黨政關(guān)系上，黨建系統(tǒng)與行政系統(tǒng)聯(lián)合發(fā)揮出了共軛效應(yīng)。將市委、區(qū)委、街道黨委、社區(qū)黨組織和負(fù)責(zé)社區(qū)網(wǎng)格分工的黨員等五級(jí)黨組織上下聯(lián)動(dòng)形成黨建軸。市政府、區(qū)政府和相關(guān)部門、街道辦、社區(qū)分管科室和社區(qū)管理機(jī)構(gòu)以及居民則組成行政軸，二者形成合力，通過(guò)資源的下沉與有效溝通反饋共同改善垃圾分類工作[4]。

在充分發(fā)揮黨組織和政府機(jī)關(guān)共軛聯(lián)動(dòng)作用，形成黨政合力的同時(shí)，以黨員到社區(qū)報(bào)到為主要活動(dòng)手段，加強(qiáng)基層黨員和社區(qū)居民的黨群合力。黨員到社區(qū)報(bào)到機(jī)制使黨員作為平等的主體發(fā)揮模范帶頭作用，帶動(dòng)基層的垃圾分類，參與基層垃圾分類政策的決策。向居民傳達(dá)垃圾分類知識(shí)，指導(dǎo)群眾進(jìn)行垃圾分類，為群眾解決垃圾分類中出現(xiàn)的問(wèn)題。同時(shí)，在社區(qū)中，黨員更加貼近群眾，更能理解基層群眾訴求，同時(shí)黨員也能有效地將上級(jí)的措施政策傳達(dá)給基層群眾，成為基層群眾與黨政系統(tǒng)和黨群系統(tǒng)溝通的橋梁。最終使垃圾分類落到實(shí)處。利用社區(qū)網(wǎng)格化管理分割，建立黨員與社區(qū)居民的“結(jié)對(duì)”關(guān)系，依據(jù)網(wǎng)格化管理使社區(qū)垃圾分類問(wèn)題分解成片區(qū)管理問(wèn)題。根據(jù)社區(qū)內(nèi)黨員、群眾以及社區(qū)單元數(shù)量，合理將黨員群體劃分若干小組，每個(gè)小組負(fù)責(zé)與對(duì)應(yīng)片區(qū)的居民“結(jié)對(duì)”解決垃圾分類問(wèn)題。從最重要的居民環(huán)節(jié)入手，同時(shí)利用整個(gè)社區(qū)居民之間的關(guān)系使垃圾分類在居民群體中擴(kuò)散形成疊加效應(yīng)和多米諾效應(yīng)，垃圾分類推廣效果的疊加，作用大于單個(gè)人進(jìn)行垃圾分類的宣傳累積。黨員和群眾聯(lián)動(dòng)，相互監(jiān)督，相互激勵(lì)，與社區(qū)物業(yè)管理配合，在制定通知、活動(dòng)執(zhí)行等環(huán)節(jié)有效溝通和協(xié)作，黨員要對(duì)親友、鄰居等基層群眾進(jìn)行全方位垃圾分類知識(shí)普及和行為監(jiān)督，讓垃圾分類觀念入心，垃圾分類知識(shí)進(jìn)腦，垃圾分類行動(dòng)上手。

（三）黨建引領(lǐng)基層垃圾分類治理激勵(lì)動(dòng)員

垃圾分類物質(zhì)上的激勵(lì)可以效仿垃圾分類處理企業(yè)的做法，發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)金。依據(jù)一定周期，采取督察小組與群眾共同參與投票的形式對(duì)分區(qū)的黨員負(fù)責(zé)人進(jìn)行工作績(jī)效評(píng)估，對(duì)居民垃圾分類的行為進(jìn)行評(píng)比，并依據(jù)得票結(jié)果次序發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)金或其他生活用品類的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。使居民能夠更有積極性地參與垃圾分類，讓黨員的工作切實(shí)有效而不流于形式[5]。

垃圾分類精神上的獎(jiǎng)勵(lì)可以向居民或黨員頒發(fā)榮譽(yù)稱號(hào)。利用社區(qū)宣傳欄，展出優(yōu)秀垃圾分類實(shí)踐者和引導(dǎo)者，向其發(fā)放獎(jiǎng)狀、獎(jiǎng)杯、錦旗等。這種展示作為潛移默化的動(dòng)員方式影響著居民的垃圾分類意識(shí)和責(zé)任感，增強(qiáng)居民垃圾分類的動(dòng)力，將垃圾分類融入居民生活中，使其自覺化。對(duì)于居民在社區(qū)內(nèi)的評(píng)比中獲得榮譽(yù)稱號(hào)者，有權(quán)參加更高等級(jí)榮譽(yù)稱號(hào)的評(píng)比。對(duì)于獲得榮譽(yù)稱號(hào)的黨員而言，還可以利用黨員管理的線上平臺(tái)為其提供積分獎(jiǎng)勵(lì)。此類積分可以作為入黨積極分子積極投身基層服務(wù)的證明，成為其入黨的“捷徑”。已是黨員身份者，可根據(jù)工作成果進(jìn)行積分獎(jiǎng)勵(lì)，此類積分的累計(jì)影響在職黨員職務(wù)晉升、級(jí)別晉升和優(yōu)秀黨員評(píng)選。

（四）黨建引領(lǐng)基層垃圾分類治理約束保障

在基層社區(qū)，由于居民處于自治的環(huán)境下，政府的硬約束往往收效甚微。而在黨建引領(lǐng)下的社區(qū)垃圾分類機(jī)制中，以到社區(qū)報(bào)到黨員為核心的軟約束相比于政府的硬約束更為有效。黨組織深入基層社區(qū)，擁有豐富的資源，到社區(qū)報(bào)到黨員又是所在社區(qū)的居民，在日常生活中與居民有密切的聯(lián)系。黨組織收集到社區(qū)報(bào)到黨員信息，并通過(guò)線上的手段進(jìn)行黨員報(bào)到登記?；顒?dòng)結(jié)束后由黨組織返回報(bào)到回執(zhí)單，以此來(lái)動(dòng)員黨員參與社區(qū)服務(wù)，同時(shí)將黨員回社區(qū)的活動(dòng)規(guī)范化、制度化，黨組織也可以通過(guò)此方式對(duì)黨員活動(dòng)進(jìn)行考核。對(duì)居民垃圾分類而言，監(jiān)督約束由黨員、各類志愿者負(fù)責(zé)。設(shè)置公示榜公示垃圾分類執(zhí)行情況，表彰分類好的居民或家庭，監(jiān)督批評(píng)分類差的居民或家庭。當(dāng)居民有不按垃圾分類規(guī)定亂扔垃圾的行為時(shí)，拍下照片張貼在公示榜上。

四、黨建引領(lǐng)基層垃圾分類治理對(duì)策的作用機(jī)理

（一）共識(shí)達(dá)成

共識(shí)的達(dá)成是社會(huì)共治的本質(zhì)。黨建引領(lǐng)下的社區(qū)共治體制的建立也是因?yàn)榫哂泄沧R(shí)。社區(qū)問(wèn)題之所以難以有效的治理，就是因?yàn)樯鐓^(qū)居民難以形成共識(shí)。在垃圾分類上，黨員的特殊性使他們可以充分接觸居民，同時(shí)又與各個(gè)組織保持聯(lián)系，可以有效地了解居民需求和與組織溝通，最終使居民都認(rèn)可垃圾分類的重要性。黨員在了解了居民的意愿和難處后，就能與居民共同努力解決社區(qū)垃圾治理，減少摩擦。社區(qū)為居民服務(wù)的同時(shí)，居民也要自發(fā)地將垃圾分類變成自己的責(zé)任與義務(wù)。垃圾處理企業(yè)由于在垃圾處理過(guò)程中有利潤(rùn)，因此能提供垃圾處理服務(wù)，垃圾處理企業(yè)成為社區(qū)垃圾治理的一部分。

（二）朋輩效應(yīng)

朋輩群體是指年齡、家庭背景、特點(diǎn)和愛好以及思想道德水平類似的一類群體的總稱。朋輩群體又叫同齡群體，也叫同輩群體。第一，這種朋輩之間橫向的關(guān)系施加的影響要比上下級(jí)縱向的施加的影響大，這也就是居民們易于接受社區(qū)內(nèi)黨員、志愿者和親朋好友對(duì)于垃圾分類的指導(dǎo)而不愿意看政府政策條文的原因。第二，中國(guó)社會(huì)是人情社會(huì)，黨員不僅是崗位上的職員，也是社區(qū)居民的一分子，更是家庭的成員，社會(huì)群體中的朋友、鄰居、同事等角色。而在這種多重角色的作用下，黨員便可以利用朋輩效應(yīng)，發(fā)揮自己的影響力，進(jìn)行垃圾分類線上線下宣傳和監(jiān)督，相比于社區(qū)的宣傳，這十分高效。第三，受周圍同輩人的影響，居民即使不愿進(jìn)行垃圾分類，也會(huì)因?yàn)槊孀?、人際關(guān)系這種內(nèi)生的壓力而選擇進(jìn)行垃圾分類。

（三）非正式規(guī)則

黨員到社區(qū)報(bào)到推行垃圾分。黨員既屬于正式的黨組織，又屬于非正式的社區(qū)居民團(tuán)體[6]。真正對(duì)社區(qū)居民產(chǎn)生較大影響的是非正式的規(guī)則[7]。非正式組織的規(guī)則是居民在社區(qū)生活交往中自發(fā)產(chǎn)生的，沒有正式權(quán)威機(jī)構(gòu)的參與，依賴于居民之間的互相交流。非正式組織的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是橫向的，而正式組織的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)往往是垂直的是不平等的依賴等級(jí)的。非正式組織成員具有高度共識(shí)和認(rèn)同，更容易互相影響、學(xué)習(xí)。非正式組織內(nèi)部的規(guī)則對(duì)其成員行為具有強(qiáng)大的約束性，也就是說(shuō)，黨員通過(guò)“結(jié)對(duì)子”能夠影響的居民越多垃圾分類的實(shí)施效果越好。

五、結(jié)語(yǔ)

基層社區(qū)垃圾分類不僅僅是環(huán)保問(wèn)題，更是治理問(wèn)題。政府、市場(chǎng)、黨組織、社會(huì)組織、社區(qū)居民都發(fā)揮了重要的作用。要通過(guò)下沉基層，了解居民真正的實(shí)際狀態(tài)是解決垃圾分類落實(shí)難的關(guān)鍵。黨員到社區(qū)報(bào)到機(jī)制要不斷完善。垃圾分類是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，想要真正落實(shí)黨建引領(lǐng)下的基層社區(qū)垃圾分類共治機(jī)制，每個(gè)參與主體都需要不斷完善自身。

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