杜春林

(河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211100)

一、問(wèn)題提出與文獻(xiàn)梳理

自黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來(lái)，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力建設(shè)成為各級(jí)政府部門關(guān)注的焦點(diǎn)，作為國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力建設(shè)，2018年出臺(tái)的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》都強(qiáng)調(diào)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作存在薄弱環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力亟待強(qiáng)化，2021年頒布的《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》也指出要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府社會(huì)管理和服務(wù)能力建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力作為鄉(xiāng)村治理體系和治理能力建設(shè)的關(guān)鍵資源發(fā)揮著不可替代的作用，黨的十九屆四中全會(huì)明確指出要推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)。這為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力增強(qiáng)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力提升指明了方向。本研究結(jié)合農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為邏輯和職能轉(zhuǎn)變，基于制度變遷的理論分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制變遷對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力以及鄉(xiāng)村關(guān)系的影響，為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制變遷適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力和鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力發(fā)展提供新的分析視角，同時(shí)也為推動(dòng)農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái)鄉(xiāng)村關(guān)系轉(zhuǎn)型提供新的邏輯思路。

農(nóng)村稅費(fèi)改革是從根本上解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題的一項(xiàng)重大措施。一方面，農(nóng)村稅費(fèi)改革的直接作用便是農(nóng)民負(fù)擔(dān)顯著下降[1-2]；另一方面，農(nóng)村稅費(fèi)改革規(guī)范了農(nóng)村地區(qū)之前的亂收費(fèi)現(xiàn)象，改善了農(nóng)村不平等狀況，維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定[3-4]。不僅如此，農(nóng)村稅費(fèi)改革推動(dòng)公共財(cái)政制度的建立和完善，增加了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給[5]。然而，農(nóng)村稅費(fèi)改革也給鄉(xiāng)村治理帶來(lái)現(xiàn)實(shí)困境，尤其是在農(nóng)村稅費(fèi)改革初期，集中表現(xiàn)在3個(gè)方面：其一，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力的角度來(lái)看，與農(nóng)村稅費(fèi)改革前將鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)作視為“公司”[6]、將其行為角色視為“經(jīng)營(yíng)者”[7]不同，農(nóng)村稅費(fèi)改革取消“三提五統(tǒng)”、嚴(yán)禁“集資收費(fèi)”，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政只能依靠“借、欠、跑、賣”維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)，作為主要財(cái)政資金來(lái)源的自上而下轉(zhuǎn)移支付難以填補(bǔ)稅費(fèi)改革帶來(lái)的缺口[8]。其二，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力的角度來(lái)看，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，由于缺乏充足的財(cái)力支撐，債務(wù)問(wèn)題凸顯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能趨于弱化[9]，很多地區(qū)的農(nóng)村公益事業(yè)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展舉步維艱[10]，進(jìn)而影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的發(fā)揮和對(duì)基層社會(huì)的治理。其三，從鄉(xiāng)村關(guān)系的角度來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間的關(guān)系從“汲取”轉(zhuǎn)向“懸浮”[11]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)很難有效地為農(nóng)民提供公共服務(wù)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)始策略性完成工作任務(wù)[12]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間的關(guān)系日漸疏離[13]。

已有研究側(cè)重研究農(nóng)村稅費(fèi)改革初期鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制變遷及其對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力和鄉(xiāng)村關(guān)系的影響。事實(shí)上，農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力發(fā)生巨大變化，從農(nóng)村稅費(fèi)改革初期鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力主要依靠向下汲取轉(zhuǎn)向爭(zhēng)取自上而下的轉(zhuǎn)移支付資金，再到近年來(lái)的多渠道拓展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力逐步增強(qiáng)，并在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力提升奠定財(cái)力基礎(chǔ)，同時(shí)也推動(dòng)鄉(xiāng)村關(guān)系轉(zhuǎn)型。然而，農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制變遷為什么在短時(shí)間內(nèi)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力產(chǎn)生重要影響？農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力為什么會(huì)逐漸恢復(fù)？從制度變遷的角度來(lái)看，我們不禁要反思農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的影響為何如此深遠(yuǎn)。本研究將以農(nóng)村稅費(fèi)改革導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力變化為切入點(diǎn)，探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制變遷對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力變化的影響，剖析不同制度變遷方式對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力影響的差異，以及這一變化對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力和鄉(xiāng)村關(guān)系產(chǎn)生的連鎖反應(yīng)。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力的關(guān)系：制度變遷的理論視角

在國(guó)家治理層面，足夠的財(cái)政資源和公共財(cái)政的發(fā)展是建立理性化官僚制的基礎(chǔ)，官僚化也是一種財(cái)政理性化的過(guò)程[14]。國(guó)家治理能力作為國(guó)家實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的一種特定力量，就其本質(zhì)而言是國(guó)家對(duì)各種資源進(jìn)行整合、調(diào)配和綜合使用所達(dá)成的整體結(jié)果和效能[15]。只有國(guó)家具有充足的財(cái)政資源，才能構(gòu)建官僚化組織體系，才能成功推行政策、貫徹國(guó)家意志，國(guó)家的社會(huì)管理能力和公共服務(wù)能力才能得以增強(qiáng)。在地方治理層面，政府治理能力是以政府為治理主體，以多元治理體系為治理格局，以政府持續(xù)性擁有既定資源和調(diào)配資源手段為治理基礎(chǔ)，以提供地方公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為治理目標(biāo)的綜合治理能力，而充足的財(cái)政資源是地方政府履行職能，有效提供公共服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)。因此，財(cái)政體制變遷不僅影響財(cái)政收入，還對(duì)政府治理能力產(chǎn)生影響。從改革開(kāi)放后的兩次稅制改革來(lái)看，1980年我國(guó)開(kāi)始實(shí)施 “劃分收支，分級(jí)包干”的財(cái)政管理體制，擴(kuò)大了地方的財(cái)政收支范圍和管理權(quán)限，調(diào)動(dòng)了地方籌集財(cái)政資金的積極性，有利于國(guó)家財(cái)政的綜合平衡；1994年我國(guó)開(kāi)始實(shí)施的分稅制財(cái)政管理體制，對(duì)于調(diào)動(dòng)中央和地方積極性，增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力都發(fā)揮了積極作用。由此可見(jiàn)，無(wú)論是在理論研究層面還是治理實(shí)踐層面，財(cái)政體制變遷對(duì)政府財(cái)力和治理能力都產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

從制度變遷的角度看，制度變遷通常由對(duì)構(gòu)成制度框架的規(guī)則、規(guī)范和實(shí)施的復(fù)雜結(jié)構(gòu)的邊際調(diào)整所組成[16]，包括國(guó)家在追求租金最大化目標(biāo)下通過(guò)政策法令實(shí)施的強(qiáng)制性制度變遷和人們?cè)谥贫炔痪鈺r(shí)追求潛在獲利機(jī)會(huì)的誘致性制度變遷兩種類型[17]。農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制經(jīng)歷了從強(qiáng)制性變遷到誘致性變遷的過(guò)程。農(nóng)村稅費(fèi)改革取消“三提五統(tǒng)”和農(nóng)業(yè)稅等措施使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政從“向下汲取”轉(zhuǎn)向“向上爭(zhēng)取”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制以國(guó)家為制度選擇主體和制度變革主體實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制性變遷。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的強(qiáng)制性變遷對(duì)長(zhǎng)期依賴于“向下汲取”維持職能發(fā)揮的鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成巨大沖擊，在地方發(fā)展和績(jī)效考核壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)多種途徑增強(qiáng)財(cái)力，扭轉(zhuǎn)了農(nóng)村稅費(fèi)改革初期鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制強(qiáng)制性變遷帶來(lái)的財(cái)力困局。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作為初級(jí)行為團(tuán)體不是單純的“制度接受者”，而是在某種程度上參與和開(kāi)啟了制度選擇和制度變革，并發(fā)揮關(guān)鍵作用。因此，農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制變遷是從強(qiáng)制性變遷到誘致性變遷的過(guò)程。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的強(qiáng)制性變遷和誘致性變遷的一個(gè)顯著差異在于，強(qiáng)制性變遷是以最短的時(shí)間和最快的速度推進(jìn)制度變遷，而誘致性變遷是循序漸進(jìn)的過(guò)程，再加上強(qiáng)制性變遷中的路徑依賴，使兩者在發(fā)揮作用的時(shí)間上存在顯著差異。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的誘致性變遷難以在短時(shí)間內(nèi)彌補(bǔ)強(qiáng)制性變遷造成的財(cái)政缺口，這也決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力的恢復(fù)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力的提升是一個(gè)較為漫長(zhǎng)的過(guò)程。農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的變遷也表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力經(jīng)歷了從迅速降低到緩慢增長(zhǎng)的變化，新的制度均衡很難在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的誘致性變遷使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力逐漸增強(qiáng)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力提升奠定了基礎(chǔ)。本文將按照?qǐng)D 1 所示的研究框架，對(duì)制度變遷如何影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力變化，又如何激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力提升以及鄉(xiāng)村關(guān)系轉(zhuǎn)型進(jìn)行系統(tǒng)探討。

圖1 制度變遷視角下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力的關(guān)系

三、從強(qiáng)制性到誘致性：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的變遷歷程

農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制經(jīng)歷了從強(qiáng)制性變遷到誘致性變遷的過(guò)程，亦是制度非均衡向制度均衡演化的過(guò)程。強(qiáng)制性變遷導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力驟減，財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不匹配，制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能發(fā)揮；誘致性變遷是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展和績(jī)效考核壓力下，扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力困境，不斷拓展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入來(lái)源，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的履行奠定財(cái)力基礎(chǔ)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮的作用也越來(lái)越重要。

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的強(qiáng)制性變遷

農(nóng)村稅費(fèi)改革直接導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制強(qiáng)制性變遷。從2000年國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》到2006年全國(guó)取消農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)村稅費(fèi)改革在全國(guó)范圍逐步推進(jìn)。農(nóng)村稅費(fèi)改革中取消“三提五統(tǒng)”和農(nóng)業(yè)稅等政策切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政“向下汲取”的途徑，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入在短期內(nèi)驟減，面臨巨大缺口，農(nóng)村稅費(fèi)改革前的財(cái)力獲取方式無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)做出積極有效應(yīng)對(duì)，以至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨“空殼化”的風(fēng)險(xiǎn)，轉(zhuǎn)而依靠自上而下的轉(zhuǎn)移支付。然而，農(nóng)村稅費(fèi)改革中鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制變遷具有顯著的強(qiáng)制性特征：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制變遷是以政府為制度選擇主體和制度變革主體的自上而下的變遷，并以直接的行政干預(yù)降低制度變遷成本[18]；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制變遷旨在規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體系，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)以及更好地提供公共服務(wù)，具有顯著的存量革命性質(zhì)；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制變遷以最短的時(shí)間和最快的速度取代了“以農(nóng)養(yǎng)政”的財(cái)政現(xiàn)狀，完成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金來(lái)源的路徑轉(zhuǎn)變；四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制變遷具有較大的破壞性，從制度變遷所產(chǎn)生的路徑依賴看，正是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能發(fā)揮長(zhǎng)期依賴于“向下汲取”所獲得的財(cái)力支撐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的強(qiáng)制性變遷導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)稅費(fèi)改革前的財(cái)政資金來(lái)源渠道的依賴失去制度基礎(chǔ)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在短期內(nèi)只能“有選擇性做事”，弱化部分職能和減少公共服務(wù)的供給，從而在一定程度上影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的誘致性變遷

農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的強(qiáng)制性變遷具有較強(qiáng)的剛性，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政更加趨于緊張，導(dǎo)致制度不均衡，產(chǎn)生了制度變遷的需求，并成為制度變遷的誘因。如何拓展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金來(lái)源、增加財(cái)政收入是農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制面臨的首要難題。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展和績(jī)效考核壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)識(shí)到農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)村財(cái)政體制的不均衡現(xiàn)象以及拓展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政來(lái)源、增強(qiáng)財(cái)政收入給地方發(fā)展和績(jī)效提升帶來(lái)的契機(jī)。從2006年至今，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政來(lái)源從主要依靠自上而下轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)向發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、加強(qiáng)“村財(cái)鄉(xiāng)管”等多重渠道，客觀上激活了農(nóng)村稅費(fèi)改革后幾乎處于停滯狀態(tài)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的自發(fā)性創(chuàng)新。在解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力驟減問(wèn)題方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制變遷具有顯著的誘致性特征，主要表現(xiàn)在：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作為初級(jí)行為團(tuán)體在制度選擇和制度變革中起到關(guān)鍵作用，他們不只是作為“制度接受者”，更是在某種程度上參與和開(kāi)啟了制度選擇和制度變革；二是拓展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金來(lái)源，增加財(cái)政收入是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部謀求地方發(fā)展和政績(jī)等潛在收益的重要途徑；三是通過(guò)拓展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入來(lái)源和增加財(cái)政收入來(lái)推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展和獲得政績(jī)是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。因此，農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力的逐漸增強(qiáng)不僅反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐步發(fā)展的過(guò)程，還在一定程度上體現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體系的誘致性變遷的過(guò)程。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制變遷下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力變化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力變化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制從強(qiáng)制性變遷到誘致性變遷的轉(zhuǎn)變密切相關(guān)。一是作為強(qiáng)制性制度變遷，農(nóng)村稅費(fèi)改革短期內(nèi)大大縮小了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入來(lái)源。農(nóng)村稅費(fèi)改革前鄉(xiāng)鎮(zhèn)總財(cái)力除了包括體制結(jié)算后的可支配財(cái)力以外，還包含多項(xiàng)統(tǒng)籌、自籌收費(fèi)；而農(nóng)村稅費(fèi)改革后取消了這些收費(fèi), 除了預(yù)算內(nèi)的稅收收入外, 基本上只有體制結(jié)算后的上級(jí)補(bǔ)助收入。這也直接導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能很難有效發(fā)揮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的角色發(fā)生重大變化，面對(duì)這一困境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)采用“甩包袱”節(jié)省開(kāi)支和新辟財(cái)源增加收入來(lái)緩解財(cái)政壓力[19]。二是作為誘致性制度變遷，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展和績(jī)效考核的引導(dǎo)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)爭(zhēng)取更多的轉(zhuǎn)移支付資金、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)獲取稅收以及“村財(cái)鄉(xiāng)管”等途徑增強(qiáng)自身財(cái)力，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政府在基層治理中的地位不斷提升。概言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制變遷從強(qiáng)制性向誘致性轉(zhuǎn)變的過(guò)程對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力具有顯著影響。

(一)變被動(dòng)為主動(dòng)：爭(zhēng)取自上而下的專項(xiàng)資金

自20世紀(jì)90年代中期實(shí)施分稅制以來(lái)，中央政府向地方政府轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模逐漸增大，特別是專項(xiàng)資金大幅度提高，例如：1995年，專項(xiàng)資金僅占轉(zhuǎn)移支付資金的16%；2002年, 國(guó)務(wù)院新增16個(gè)省份擴(kuò)大改革試點(diǎn)后, 作為農(nóng)村稅費(fèi)改革擴(kuò)大試點(diǎn)的配套措施，財(cái)政部出臺(tái)了《農(nóng)村稅費(fèi)改革中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付暫行辦法》，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付給予地方適當(dāng)補(bǔ)助；到2005年，專項(xiàng)資金占轉(zhuǎn)移支付資金的近1/3；至2019年，專項(xiàng)資金擴(kuò)大到占轉(zhuǎn)移支付資金的52%(1)2018年國(guó)務(wù)院印發(fā)《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，以?？顚Ｓ玫男问皆O(shè)立共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，進(jìn)一步擴(kuò)大了項(xiàng)目資金的范圍。2019年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付支出為75399億元，其中以項(xiàng)目形式實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付的共同財(cái)政事權(quán)資金和專項(xiàng)資金共計(jì)39482億元。。由此可見(jiàn)，農(nóng)村稅費(fèi)改革初期，專項(xiàng)資金的比重較低，很難從根本上扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困局，并未引起絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重視，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也并未積極主動(dòng)爭(zhēng)取，而是被動(dòng)接受。隨著專項(xiàng)資金數(shù)量越來(lái)越多、規(guī)模越來(lái)越大、覆蓋范圍越來(lái)越廣，并且項(xiàng)目資源分配呈現(xiàn)出宏觀層面的均等化和微觀層面的兩極化的“雙重效應(yīng)”[20]，爭(zhēng)取到自上而下的項(xiàng)目資源成為破解農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力困境的重要途徑。自上而下的專項(xiàng)資金既滿足了農(nóng)村稅費(fèi)改革后彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力的需要，又引導(dǎo)地方政府爭(zhēng)取資金來(lái)推動(dòng)地方發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在發(fā)展和績(jī)效考核壓力下往往奉行“導(dǎo)向性項(xiàng)目進(jìn)規(guī)劃、普惠性項(xiàng)目爭(zhēng)份額、競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目擠盤子”，積極向上級(jí)政府部門爭(zhēng)取項(xiàng)目，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府圍繞項(xiàng)目形成了“項(xiàng)目包裝”“跑部錢進(jìn)”等新的地方政府行為。不僅如此，這些項(xiàng)目資金經(jīng)過(guò)自上而下層層“打包”，滿足了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展需求，科層組織消解了項(xiàng)目的專項(xiàng)性，增強(qiáng)了對(duì)資源的支配能力[21]，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重要資金來(lái)源，使項(xiàng)目資金成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮職能的財(cái)力基礎(chǔ)。

(二)從節(jié)流到開(kāi)源：倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的強(qiáng)制性變遷雖然有利于提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)的規(guī)范化程度，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入主要依靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付，收入渠道顯著減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政增收失去了穩(wěn)定性、自主性和制度彈性，不得不由現(xiàn)實(shí)中的“量出為入”回歸為“量入為出” 。一方面，從短期來(lái)看，農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力的沖擊較大，直接影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能發(fā)揮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能通過(guò)機(jī)構(gòu)改革，縮減日常開(kāi)支，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，“勒緊褲腰帶”過(guò)日子，更多趨向于節(jié)流以緩解農(nóng)村稅費(fèi)改革帶來(lái)的巨大沖擊。另一方面，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展和績(jī)效考核壓力越來(lái)越大的環(huán)境下，各地著眼于大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大預(yù)算收入。一般預(yù)算收入迅速增加客觀上反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的活躍程度以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的引導(dǎo)與推動(dòng)作用。數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速發(fā)展，從全國(guó)層面來(lái)看，2001年到2011年間鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量、總產(chǎn)值、利潤(rùn)總額以及上繳稅金的增加總額分別是1990年到2000年間增加總額的3.1倍、3.9倍、2.8倍和5.4倍(2)數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)年鑒1991》《中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)年鑒2001》《中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)年鑒2002》《中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及農(nóng)產(chǎn)品加工年鑒2012》。。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在承擔(dān)自上而下項(xiàng)目、緩解當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)、服務(wù)鄉(xiāng)村社會(huì)以及增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力等方面發(fā)揮重要作用。

(三)由監(jiān)管到引導(dǎo)：“村財(cái)鄉(xiāng)管”助推財(cái)權(quán)上移

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代管村級(jí)財(cái)政的目的是監(jiān)督村級(jí)財(cái)務(wù)，杜絕村干部鋪張浪費(fèi)、亂開(kāi)支的現(xiàn)象，保障村集體資金用之于民，更好地履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)于村的職能。從2000年安徽、山東等地先后推行“村財(cái)鄉(xiāng)管”，到2013年農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、民政部和審計(jì)署4部門聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)管理工作的意見(jiàn)》推動(dòng)“村財(cái)鄉(xiāng)管”政策在全國(guó)推行，再到2016 年中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要全面加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)規(guī)范化管理過(guò)程中占據(jù)主導(dǎo)地位[22]。盡管從資金所有權(quán)的角度來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒(méi)有支配的權(quán)利，但按照財(cái)務(wù)制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以根據(jù)鄉(xiāng)村總體情況協(xié)調(diào)村集體資金使用額度和方向。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力驟減和鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用“村財(cái)鄉(xiāng)管”的契機(jī)，不僅加強(qiáng)對(duì)村資金的監(jiān)督管理，還逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)上移，引導(dǎo)村資金的支出方向與自上而下的政策以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的總體規(guī)劃保持一致。由此可見(jiàn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展壓力下，“村財(cái)鄉(xiāng)管”客觀上緩解了農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力困境，適應(yīng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展。嚴(yán)格的財(cái)務(wù)管理制度不僅使村集體資金的使用更加規(guī)范，還擴(kuò)大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力，為村乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共服務(wù)供給奠定財(cái)力基礎(chǔ)。尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較好的村，隨著集體收入的不斷增加，“村財(cái)鄉(xiāng)管”對(duì)規(guī)范集體資金使用、增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力、發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能以及加強(qiáng)鄉(xiāng)村聯(lián)系發(fā)揮重要作用。

五、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力驅(qū)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力提升的三重路徑

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層治理組織，不僅需要具備對(duì)各種資源進(jìn)行整合、調(diào)配和使用的能力，更重要的是應(yīng)當(dāng)具有獲取更多資源的能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力作為最基本的資源，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能有效發(fā)揮和鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力提升的物質(zhì)基礎(chǔ)。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力所包含的關(guān)鍵要素來(lái)看，從縣級(jí)政府部門爭(zhēng)取更多的資源服務(wù)鄉(xiāng)村社會(huì)，有效整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門的職能，以及合理協(xié)調(diào)村之間的資源分配，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力提升的重要表現(xiàn)。這三者是有機(jī)統(tǒng)一的，向上爭(zhēng)取資源能力是前提，對(duì)內(nèi)職能整合能力是基礎(chǔ)，向下協(xié)調(diào)能力是目標(biāo)。

(一)強(qiáng)化向上資源爭(zhēng)取能力

作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力提升的前提條件，資源以及基于資源的利益博弈構(gòu)成審視農(nóng)村基層治理體制機(jī)制的重要變量[23]。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，向上爭(zhēng)取能力不僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)對(duì)外部競(jìng)爭(zhēng)、內(nèi)部困境和發(fā)展需要的必備能力，更是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部協(xié)調(diào)能力、溝通能力和公關(guān)能力的重要表現(xiàn)。能否向上爭(zhēng)取到更多的資金、項(xiàng)目以及優(yōu)惠政策事關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力能否得到提升。事實(shí)上，爭(zhēng)取盡可能多的項(xiàng)目和資金至少需要具備良好的發(fā)展基礎(chǔ)、充足的配套資金和有效的項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)3個(gè)條件，盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都具有向上爭(zhēng)取資源的沖動(dòng)，但是唯有充足的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力才能引導(dǎo)這一意識(shí)和行為，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)向上爭(zhēng)取能力。這具體表現(xiàn)在3個(gè)方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力的增強(qiáng)推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等自上而下政策的推動(dòng)下，依靠自身財(cái)力的不斷增強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)一步完善了基礎(chǔ)設(shè)施，這也為自上而下項(xiàng)目的落地奠定了基礎(chǔ)。二是部分自上而下的項(xiàng)目需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供配套資金。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力的增強(qiáng)為爭(zhēng)取此類項(xiàng)目奠定基礎(chǔ)。已有研究也表明，并不是窮困地方就能獲得項(xiàng)目資源，反而是越有錢的、越有能力跑項(xiàng)目的地方獲得的資源越多[24]。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力的增強(qiáng)為爭(zhēng)取項(xiàng)目奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力支撐機(jī)構(gòu)運(yùn)作，為自上而下的項(xiàng)目爭(zhēng)取提供組織保障。自上而下的資金和項(xiàng)目落地不僅需要基礎(chǔ)設(shè)施和財(cái)政資金的配套，還需要依托于具體的項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在項(xiàng)目運(yùn)作中扮演“撮合者”“協(xié)調(diào)者”等角色。不僅如此，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力的增強(qiáng)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了項(xiàng)目辦，項(xiàng)目辦負(fù)責(zé)進(jìn)村項(xiàng)目的發(fā)展規(guī)劃、組織實(shí)施以及監(jiān)督管理，為增強(qiáng)向上的資源爭(zhēng)取能力奠定組織基礎(chǔ)。

(二)提高對(duì)內(nèi)職能整合能力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能整合為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力提升奠定了組織基礎(chǔ)，整合能力是政府根據(jù)職能定位對(duì)“碎片化”的職能分工進(jìn)行有機(jī)整合的能力。實(shí)踐表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的整合能力集中表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所的統(tǒng)籌與管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)和村莊管理有賴于發(fā)揮各個(gè)站所的作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所名義上采取“條塊結(jié)合、雙重領(lǐng)導(dǎo)、以塊為主”的機(jī)制，但大多數(shù)單位的人、財(cái)、物資源仍掌握在對(duì)應(yīng)的縣級(jí)部門手里[25]。尤其是農(nóng)村稅費(fèi)改革初期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所缺乏運(yùn)轉(zhuǎn)資金，更加依賴于縣級(jí)部門，成為縣級(jí)部門在鄉(xiāng)村的派出機(jī)構(gòu)。從2004年開(kāi)始，為配合農(nóng)村稅費(fèi)改革、著力解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力與責(zé)任不對(duì)等等問(wèn)題，中央實(shí)施了新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作，并于2009年1月印發(fā)《中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，全面啟動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。江蘇省從2009年10月開(kāi)始，在全省展開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能整合的角度來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)實(shí)行“大辦制”，按職能歸口設(shè)置黨政、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政、農(nóng)政以及村莊建設(shè)等5個(gè)左右綜合辦公室；鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位也優(yōu)化整合為5～7個(gè)公益性服務(wù)中心，有效整合了行政資源，增強(qiáng)了行政效能[26]。二是集中力量辦大事?？茖又茷閲?guó)家行動(dòng)提供了高效的組織形式，一個(gè)國(guó)家政權(quán)采取科層制組織形式就更有能力去獲取資源、動(dòng)員資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力的逐步提升徹底改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理捉襟見(jiàn)肘的困境。不僅如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和職能整合都為鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中財(cái)力辦大事奠定了經(jīng)濟(jì)和組織基礎(chǔ)，對(duì)于自上而下的大項(xiàng)目鄉(xiāng)鎮(zhèn)能有效整合職能部門的資源來(lái)實(shí)施。例如，在對(duì)蘇中H鎮(zhèn)和皖西S鄉(xiāng)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于爭(zhēng)取到自上而下的農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目規(guī)模較大，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往整合財(cái)政、國(guó)土、水利以及農(nóng)業(yè)等部門共同參與項(xiàng)目的實(shí)施，這一模式在自上而下的大項(xiàng)目實(shí)施中十分常見(jiàn)。

(三)增強(qiáng)向下組織協(xié)調(diào)能力

滲入社會(huì)、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系作為國(guó)家能力的兩個(gè)維度，是實(shí)現(xiàn)其改造社會(huì)目標(biāo)的重要途徑[27]。協(xié)調(diào)能力不僅是國(guó)家干預(yù)社會(huì)的重要表現(xiàn)形式，也是衡量政府治理能力提升的主要維度之一，有效協(xié)調(diào)村之間的關(guān)系是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力提升的集中表現(xiàn)。農(nóng)村稅費(fèi)改革初期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力困境導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)在村之間的協(xié)調(diào)能力下降。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力的提升，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村的協(xié)調(diào)能力也不斷增強(qiáng)，為自上而下的政策實(shí)施奠定了基礎(chǔ)，可以說(shuō)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)能力在一定程度上為國(guó)家能力的實(shí)現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)。近年來(lái)，隨著自上而下支農(nóng)政策的全面推進(jìn)，建立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力基礎(chǔ)上的向下協(xié)調(diào)能力成為村有序發(fā)展的重要支撐。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)“村財(cái)鄉(xiāng)管”協(xié)調(diào)村集體資金的支出方向。一般認(rèn)為，分權(quán)能有效提高治理效率，但在沒(méi)有外部監(jiān)督的體制中，賦予基層政府自由的財(cái)政分配權(quán)限不一定能達(dá)到提供公共服務(wù)最優(yōu)化的效果[28]。隨著村集體收入的逐年增長(zhǎng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依據(jù)“村財(cái)鄉(xiāng)管”的規(guī)定，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)村集體資金的監(jiān)管，引導(dǎo)村集體資金的支出方向與自上而下的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略保持一致，保障了村公共服務(wù)的有效供給。另一方面，協(xié)調(diào)村之間的資源分配。正如一些學(xué)者的研究結(jié)論，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在自上而下的項(xiàng)目運(yùn)作中扮演著“協(xié)調(diào)”和“分配”的角色[29-30]，積極主導(dǎo)自上而下項(xiàng)目的分配與協(xié)調(diào)，平衡項(xiàng)目在各個(gè)村之間的分配，避免項(xiàng)目分配過(guò)程中的“馬太效應(yīng)”[31]。“村財(cái)鄉(xiāng)管”和項(xiàng)目的有效分配客觀上增強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給能力，支撐鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力的提升。

六、結(jié)論

總而言之，從制度變遷的理論視角來(lái)看，農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制變遷過(guò)程實(shí)際上就是從制度非均衡向制度均衡演化的過(guò)程。第一，農(nóng)村稅費(fèi)改革帶來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的強(qiáng)制性變遷在短期內(nèi)打破了原有制度均衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)從依靠自下而上的稅費(fèi)轉(zhuǎn)向爭(zhēng)取有限的轉(zhuǎn)移支付資金，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力的發(fā)揮缺乏物質(zhì)保障。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的強(qiáng)制性變遷對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力的沖擊并非長(zhǎng)期存在。在地方發(fā)展和績(jī)效考核壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)多種方式增強(qiáng)自身財(cái)力來(lái)提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)又成為鄉(xiāng)村治理中不可或缺的重要角色。第三，農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)影響更大，但精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施將進(jìn)一步加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力和治理能力的提升。

農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力的關(guān)系包含兩個(gè)層面。其一，從靜態(tài)關(guān)系來(lái)看。不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力和鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力之間的關(guān)系存在差異。一方面，農(nóng)村稅費(fèi)改革所帶來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的強(qiáng)制性變遷在短期使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力驟減，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)職能難以有效發(fā)揮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力被顯著削弱；另一方面，伴隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展以及績(jī)效驅(qū)動(dòng)所帶來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的誘致性變遷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在多渠道爭(zhēng)取財(cái)政資源的過(guò)程中，加強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的供給能力，提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力。其二，從動(dòng)態(tài)關(guān)系來(lái)看。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力的內(nèi)在聯(lián)系隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制從強(qiáng)制性變遷到誘致性變遷而發(fā)生變化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的強(qiáng)制性變遷削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能發(fā)揮長(zhǎng)期依賴的資源基礎(chǔ)，制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力的提升，倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為走出困境主動(dòng)彌合財(cái)力現(xiàn)狀與履職所需資源之間的差距，拓寬財(cái)政收入來(lái)源，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的誘致性變遷，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理能力的提升。

農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái)的鄉(xiāng)村關(guān)系發(fā)生了兩次重大轉(zhuǎn)型。一是從“汲取”向“懸浮”轉(zhuǎn)變。農(nóng)村稅費(fèi)改革初期，面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制強(qiáng)制性變遷的沖擊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的“空殼化”動(dòng)搖了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的財(cái)政基礎(chǔ)，進(jìn)而影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能發(fā)揮，制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力提升，以至于鄉(xiāng)村關(guān)系從農(nóng)村稅費(fèi)改革前的向下“汲取”轉(zhuǎn)向農(nóng)村稅費(fèi)改革初期的“懸浮”于村之上。二是從“懸浮”向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，財(cái)政困境使鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政府的職能難以有效地發(fā)揮。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力的不斷增強(qiáng)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力的逐步提升，支撐了鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變和鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)型政府建設(shè)，使鄉(xiāng)村關(guān)系從農(nóng)村稅費(fèi)改革初期的“懸浮”逐漸向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變。