周正兵

[摘 要]自2015年文化消費(fèi)促進(jìn)試點(diǎn)工作開展以來，文化消費(fèi)券作為消費(fèi)刺激的重要手段，取得了良好的效果與經(jīng)驗(yàn)，如今試點(diǎn)周期已經(jīng)結(jié)束。但是，試點(diǎn)范圍還在不斷拓展，而且有著長期化的趨勢，這顯然超出試點(diǎn)方案的政策范圍，其合法性面臨巨大的挑戰(zhàn)。為回應(yīng)這種挑戰(zhàn)，本文在梳理文化消費(fèi)券的緣起、理念及其基本經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將文化消費(fèi)券概括為“國家為了文化發(fā)展的公共目標(biāo)，運(yùn)用公共財(cái)政（或稅收）資金發(fā)放給特定群體用于文化產(chǎn)品與服務(wù)消費(fèi)的憑證”，繼而清晰界定文化消費(fèi)券在性質(zhì)、特征及其操作方面的基本規(guī)范。本文由此認(rèn)為，文化消費(fèi)券要想從臨時(shí)性措施升級(jí)為長期性政策，就必須重新回到公共服務(wù)技術(shù)手段變革的基本邏輯——將文化消費(fèi)券作為公共服務(wù)提供的一種新型手段，并優(yōu)先解決公平性問題——即其發(fā)放對象必須是特定的弱勢群體，只有這樣文化消費(fèi)券長期化才有合法性根基。

[關(guān)鍵詞]文化消費(fèi)券;公共服務(wù);經(jīng)濟(jì)刺激;合法性

[中圖分類號(hào)]G124 [文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A [文章編號(hào)] 1672-4917（2021）02-0052-07

在過去的10余年時(shí)間內(nèi)，文化消費(fèi)券從一個(gè)陌生的學(xué)術(shù)概念，演變成一個(gè)活生生的社會(huì)實(shí)踐，如今我國大多數(shù)城市都有過類似的做法，特別是2015年國家層面啟動(dòng)文化消費(fèi)促進(jìn)的試點(diǎn)工作，兩批共有45家試點(diǎn)城市，而其他非試點(diǎn)城市也陸續(xù)效仿，文化消費(fèi)券頗有星火燎原之勢。與此同時(shí)，以傅才武先生[1]為代表的學(xué)者也紛紛撰文描述各種方案，探索其合法性與合理性的理由與邏輯，為各地實(shí)踐提供重要的學(xué)術(shù)支持。但是，文化消費(fèi)券畢竟是新生事物，其理論與實(shí)踐均不成熟，文化消費(fèi)券的基本定位與學(xué)理邏輯似乎還不清晰——它是社會(huì)救濟(jì)抑或是刺激經(jīng)濟(jì)的手段，其合法性基礎(chǔ)是公共物品還是經(jīng)濟(jì)干預(yù)理論——所有這些問題都有待進(jìn)一步明確。更為重要的是，雖然試點(diǎn)方案已經(jīng)結(jié)束，但是文化消費(fèi)券卻在不斷推廣，而且正在從臨時(shí)性的刺激手段升級(jí)為長期的補(bǔ)助政策，其合法性面臨巨大的挑戰(zhàn)。本文就是在此背景下，從理論與實(shí)踐兩個(gè)方面回答文化消費(fèi)券的規(guī)范界定與定位問題，以此檢視文化消費(fèi)券長期化的合法性問題，并嘗試提出規(guī)范、合理的政策定位，以此就教學(xué)界同仁。

一、何為消費(fèi)券

關(guān)于消費(fèi)券（voucher）的權(quán)威表述來自弗里德曼，他在1955年發(fā)表的論文《政府在教育中的作用》首次提出教育券概念，其后他不斷修訂這個(gè)概念，并集中呈現(xiàn)于其后出版的《資本主義與自由》（1962年）與《自由選擇》（1980年）。其實(shí)，這個(gè)概念提出的背景乃是美國教育領(lǐng)域福利規(guī)模擴(kuò)大所帶來的政府過度干預(yù)及其負(fù)面影響，如教育的質(zhì)量與多樣性顯著下降，而教育券則是弗里德曼從一個(gè)自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家立場給出了一副解毒劑。弗里德曼較為集中地表述如下：“各國政府可提供最低限度的教育，其資助方式就是給父母發(fā)放憑證——每年可支付給孩子的指定最大金額，并用于政府‘核準(zhǔn)的教育服務(wù)上。屆時(shí)，家長可以根據(jù)自己的意愿，自由使用這筆款項(xiàng)，再加上自身所提供的額外款項(xiàng)，自行選擇自己‘認(rèn)可的機(jī)構(gòu)購買教育服務(wù)。教育服務(wù)可以由營利性私營企業(yè)提供，也可以由非營利機(jī)構(gòu)提供。政府的作用只限于確保學(xué)校達(dá)到某些最低標(biāo)準(zhǔn)，例如課程應(yīng)包括最低限度的共同內(nèi)容，就像它現(xiàn)在檢查餐館以確保最低的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)一樣。”[2]在這段文字中，作者基于自由主義的治理理念，描述如何發(fā)放教育券的具體設(shè)想，其內(nèi)容涉及消費(fèi)券發(fā)放對象、標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵問題，是消費(fèi)券理論的最為重要的源頭。不過饒有趣味的是，弗里德曼并沒有給出一個(gè)明確的概念界定，其中原因恐怕正如經(jīng)濟(jì)學(xué)史家馬克·布勞格（Mark Blaug）所言，消費(fèi)券所指“完全依賴于你想要表達(dá)什么”[3]。也就是說，想從學(xué)術(shù)層面給出一個(gè)規(guī)范的界定不太可能，似乎也沒有這個(gè)必要，倒是不少學(xué)者給出一種工作性界定：馬克·布勞格提出消費(fèi)券樹型模型說法，模型上端是“有限的、固定價(jià)值的”可以兌換統(tǒng)一費(fèi)用的消費(fèi)券，而下端則是“沒有限定、可補(bǔ)充”的按照費(fèi)用或收入來確定兌換比例的消費(fèi)券;[3]巴爾（Barr）從福利社會(huì)的角度將消費(fèi)券解釋為，個(gè)人消費(fèi)的生產(chǎn)和選擇是私人的，而資金則完全或幾乎完全是公共提供的。[4]前者所描述的是消費(fèi)券的類型，后者描述的是消費(fèi)券的公共屬性，這些無疑都是十分有益的探索，不過如果考慮到消費(fèi)券概念興起的背景——福利社會(huì)中公共產(chǎn)品提供的私有化浪潮，我們倒是更愿意采用羅納德·丹尼爾斯和邁克爾·特雷比爾科克（Ronald J.Daniels and Michael J.Trebilcock）的界定，“消費(fèi)券是限制性需求側(cè)補(bǔ)貼，即公共資金跟隨消費(fèi)者而非供應(yīng)商，目的是通過供應(yīng)方的競爭和需求方的選擇，以提高公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給效率，并增強(qiáng)消費(fèi)者的自主權(quán)”。[5]其實(shí)，這個(gè)界定與我國唯一的官方界定有異曲同工之妙，2009年財(cái)政部在《關(guān)于規(guī)范地方政府消費(fèi)券發(fā)放使用管理的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）中解釋道，“所謂消費(fèi)券，是指由政府在本級(jí)預(yù)算中安排發(fā)放的用于兌換商品（或服務(wù)）的有價(jià)支付憑證”。[6]從中外關(guān)于消費(fèi)券的工作性界定來看，消費(fèi)券作為支付憑證，其根本屬性在于公共性、限定性與消費(fèi)性：其中限定性，是指消費(fèi)券并非貨幣，而是有著限定的使用用途，甚至是時(shí)間階段，如財(cái)政部的上述《意見》就明確限定，要“注明其用途”，以及“消費(fèi)券的使用期限和起始日期”;其中公共性是指消費(fèi)券是財(cái)政預(yù)算中安排的公共資金，它與商業(yè)機(jī)構(gòu)提供的消費(fèi)券（coupon）不同，在資金來源與目標(biāo)方面具有明確的公共性特征;而消費(fèi)性則與生產(chǎn)性相對應(yīng)，是指消費(fèi)券專門用于消費(fèi)，“強(qiáng)調(diào)消費(fèi)券賦予消費(fèi)者更大選擇權(quán)，即為其提供購買力和影響市場供應(yīng)方和為其不斷變化需求提供服務(wù)‘菜單的能力”。[5]質(zhì)言之，消費(fèi)券概念是在西方福利社會(huì)轉(zhuǎn)型、公共服務(wù)市場化背景下，政府為了賦予消費(fèi)者更多選擇權(quán)，改變公共服務(wù)提供的傳統(tǒng)供給模式，引入市場化的選擇機(jī)制，從而提升公共服務(wù)的質(zhì)量與效率。

二、文化消費(fèi)券：從概念到實(shí)踐

（一）文化消費(fèi)券概念

如前所述，早期的消費(fèi)券理論與實(shí)踐主要集中在教育領(lǐng)域，其后消費(fèi)券不僅范圍延伸至更廣的民生領(lǐng)域——醫(yī)療、就業(yè)、住房等，如美、德等國為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)向低收入群體發(fā)放食品消費(fèi)券，以維持日常生活之需;而且用途也從傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品提供擴(kuò)張至經(jīng)濟(jì)刺激手段，如1999年日本經(jīng)濟(jì)低迷時(shí)，就曾發(fā)放總額達(dá)6 194億日元（每人2萬日元，約合1 500元人民幣）的“地域振興券”;同樣2009年臺(tái)灣地區(qū)為應(yīng)對國際金融危機(jī)的影響，發(fā)放857億元新臺(tái)幣（人均3 600元新臺(tái)幣，約合738元人民幣）的“振興經(jīng)濟(jì)消費(fèi)券”。相比較而言，文化領(lǐng)域的消費(fèi)券并不是特別常見，這恐怕是因?yàn)槲幕a(chǎn)品本質(zhì)上屬于非必需品，公共財(cái)政對文化消費(fèi)的刺激作用十分有限，況且文化消費(fèi)的很多內(nèi)容已被公共文化服務(wù)所覆蓋。但是，正如消費(fèi)券興起的背景一樣，文化領(lǐng)域公共產(chǎn)品的提供也面臨著效率低、質(zhì)量差與多樣性缺乏的問題，于是就有學(xué)者或者國家愿意做些嘗試，試圖改變文化領(lǐng)域公共產(chǎn)品供給的格局。而根據(jù)本人掌握的有限文獻(xiàn)，最早探索文化消費(fèi)券相關(guān)理論的學(xué)者當(dāng)是艾倫·皮考克。他在署名《為了民主的教育》的報(bào)告中闡述了弗里德曼教育消費(fèi)券方案的優(yōu)勢在于，教育產(chǎn)品的提供是由相關(guān)群體自行選擇，如學(xué)齡兒童群體，而且教育事實(shí)上是強(qiáng)制的，這就確保憑證只能用于教育，而無法在市場上交易。同時(shí)，這種憑證對于教育機(jī)構(gòu)，無論是公立，還是私立的，都可以自行選擇。[7]稍后艾倫·皮考克就嘗試將消費(fèi)券理論引入文化領(lǐng)域，并撰寫了如今影響深遠(yuǎn)的文化經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)典論文《經(jīng)濟(jì)學(xué)、文化價(jià)值與文化政策》，在這篇文章中作者系統(tǒng)闡述其文化財(cái)政的思想，并對文化消費(fèi)券有著詳盡的描述。

眾所周知，戰(zhàn)后福利國家基于凱恩斯主義的政府干預(yù)理念，對文化領(lǐng)域進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，特別是給予供給端的文化機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼，往往是通過諸如藝術(shù)委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，自上而下地決定補(bǔ)貼的方向與額度。在皮考克看來，這種文化資助問題的立場與論證方式，具有明顯的父愛主義特征，即“公眾并不知道文化的好處”，所以要有社會(huì)精英來替他們做出選擇。眾所周知，學(xué)術(shù)界對父愛主義的批判不在少數(shù)，其中最致命的批判在于，父愛主義實(shí)質(zhì)上是對消費(fèi)者主權(quán)的剝奪，即消費(fèi)者無法通過消費(fèi)行為表現(xiàn)其意愿與偏好。這樣的話，市場配置資源的功能就會(huì)失效，政府將成為藝術(shù)市場的壟斷者，這在一個(gè)自由市場主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家的眼中無疑是一種災(zāi)難，也是皮考克無論如何也不愿看到的。質(zhì)言之，與前輩不同，皮考克主張消費(fèi)者主權(quán)，但是，他也清醒地意識(shí)到，由于文化的外部性問題，公共選擇必不可少，因此，如何將兩者進(jìn)行折中是解決問題的出路所在，“即便是倡導(dǎo)消費(fèi)者主權(quán)，還得通過強(qiáng)制的手段來實(shí)施。這就涉及公共選擇的問題，這時(shí)消費(fèi)者主權(quán)原則就應(yīng)該延伸至公共選擇問題，特別是當(dāng)對特定節(jié)目的資助就根據(jù)消費(fèi)者的選擇，資源配置是否有效，公共財(cái)政投入的生產(chǎn)是否有效等”，[8]也就是說，即便是公共選擇，也應(yīng)該在尊重消費(fèi)者主權(quán)的基礎(chǔ)上，模擬市場競爭，優(yōu)化資源配置，構(gòu)筑其所謂的“有效市場競爭”。在此基礎(chǔ)上，皮考克提出了與前輩不同的解決方案：其一是短期的方案，即將財(cái)政補(bǔ)貼的對象從生產(chǎn)者轉(zhuǎn)向消費(fèi)者;其二是長期的方案，即通過藝術(shù)教育等手段改變?nèi)藗兊钠茫瑥亩亟ㄊ袌雠渲觅Y源的機(jī)制。皮考克這里所謂的短期方案，就是文化消費(fèi)券，在他看來這種方式有著明顯的優(yōu)勢：其一，將財(cái)政資助的決策權(quán)從集權(quán)的中央機(jī)構(gòu)，如藝術(shù)委員會(huì)，轉(zhuǎn)移至分散的消費(fèi)者個(gè)體那里，這有利于解決文化領(lǐng)域資助的不公平問題;其二，藝術(shù)機(jī)構(gòu)不再通過取悅藝術(shù)委員會(huì)而獲得資助，而是通過市場化的方式依靠自身的產(chǎn)品質(zhì)量去爭取消費(fèi)券，這有助于推動(dòng)藝術(shù)機(jī)構(gòu)按照市場規(guī)律運(yùn)作。[9]質(zhì)言之，同消費(fèi)券概念的興起一樣，文化消費(fèi)券也是在公共服務(wù)提供市場化變革的背景下，政府為了賦予文化消費(fèi)者更多選擇權(quán)，維護(hù)“有效競爭”的市場秩序，而引入的市場化治理手段，以提升公共服務(wù)的公平性與效率性。[10]

（二）文化消費(fèi)券實(shí)踐

雖然，文化消費(fèi)券不如教育券那樣普遍，但是，消費(fèi)券在文化領(lǐng)域的實(shí)驗(yàn)幾乎與教育券同步，20世紀(jì)60年代各國藝術(shù)委員會(huì)就嘗試文化消費(fèi)券模式，如英國、加拿大等英聯(lián)邦國家的藝術(shù)委員會(huì)等。[10]這些嘗試的發(fā)生基本與教育券興起的背景一致，都是公共服務(wù)的市場化改革。21世紀(jì)以來各國又開始新的嘗試，嘗試以文化消費(fèi)券的方式刺激特定人群的文化消費(fèi)，其典型的代表如法國、意大利與巴西。概括起來，我們大致可以將這些做法分類

威廉·鮑莫爾曾經(jīng)關(guān)注過美國紐約有關(guān)折扣券做法，該折扣券由戲劇發(fā)展基金（Theatre Development Fund，TDF）提供，主要為民眾提供各劇院當(dāng)天或第二天日場的打折票，不同劇目的價(jià)格不同，其折扣通常在25%～50%之間。在1960、1970年代，戲劇發(fā)展基金也受到紐約市政府與美國藝術(shù)基金會(huì)的資助，但是，資助的額度與份額均少到可以忽略不計(jì)，而且該基金會(huì)仍然保持獨(dú)立性，所以不在本文討論的范圍之內(nèi)。不過，作為促進(jìn)戲劇機(jī)構(gòu)發(fā)展的需求側(cè)扶持手段，折扣券有其特殊的作用，據(jù)戲劇發(fā)展基金官方的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，該機(jī)構(gòu)的手機(jī)應(yīng)用使用者超過150萬人，注冊會(huì)員人數(shù)超過100萬，2018財(cái)年該機(jī)構(gòu)發(fā)行折扣票1 196 986張，返還收入95 781 282美元，對演藝機(jī)構(gòu)的促進(jìn)作用不容小覷。這個(gè)模式的優(yōu)勢在于，劇院的上座率不可能百分之百，如果能夠通過折扣價(jià)將剩余的票賣出去，這顯然是一種雙贏的選擇，這也有些類似于價(jià)格歧視，只是由于信息的不對稱，似乎很難操作，而戲劇發(fā)展基金就是十分重要的信息溝通中介，而且它們還以公益基金的方式提供一定程度的資助。相關(guān)信息可參見William Baumol.：“On Two Experiments in the Pricing of Theater Tickets”， Economics and Human Welfare Essays， in Honor of Tibor Scitovsky， 1979， pp.41-57;https：//www.tdf.org/nyc/22/TKTS-For-Producers--TKTS-Discount-Broadway-Ticket-Booths. 2019-10-18。描述為如下三類，即蘇格蘭模式、歐洲模式與巴西模式，以下我們依次予以描述。

1.蘇格蘭模式

英國藝術(shù)委員會(huì)下屬的區(qū)域委員會(huì)早在20世紀(jì)60年代就推行文化消費(fèi)券，如東北地區(qū)分會(huì)于1968年推出“北方票務(wù)保障方案”，不過到了1980年該方案就壽終正寢。倒是蘇格蘭地區(qū)蘇格蘭藝術(shù)委員會(huì)推出“青年蘇格蘭卡（Young Scots Card）”更具規(guī)模與持續(xù)性。蘇格蘭藝術(shù)委員會(huì)向蘇格蘭境內(nèi)所有16至25歲的公民發(fā)放“青年蘇格蘭卡”，每位領(lǐng)卡者只需繳納每年5鎊的費(fèi)用，就可以從那些與蘇格蘭藝術(shù)委員會(huì)合作的藝術(shù)機(jī)構(gòu)那里獲得折扣，其實(shí)，這就是典型的消費(fèi)券模式。無獨(dú)有偶，筆者曾于2015年訪學(xué)蘇格蘭，就曾親歷由格拉斯哥生活（Glasgow Life）所發(fā)行的兒童卡（Kids Card），該卡通過義務(wù)教育系統(tǒng)或公共文化機(jī)構(gòu)，向所有學(xué)齡兒童發(fā)放，所有持卡人可以在政府合作文化機(jī)構(gòu)獲得一定程度的折扣。

“青年蘇格蘭卡”的設(shè)計(jì)者正是大名鼎鼎的皮考克，他在分析這種模式時(shí)這樣評(píng)價(jià)道，這是對納稅人而言成本最低的一種方式，因?yàn)闊o論是宣傳，還是與相關(guān)機(jī)構(gòu)談判的成本都極其低廉，而且對于藝術(shù)機(jī)構(gòu)而言，它們的上座率不可能百分之百，因此，這種差別定價(jià)會(huì)為其爭取更多的消費(fèi)者，當(dāng)然也為其培養(yǎng)了未來的觀眾。[11]當(dāng)然，除了成本的優(yōu)勢之外，這種方式發(fā)放的對象均為年輕人，通過發(fā)放消費(fèi)券吸引更多的年輕人消費(fèi)文化，培養(yǎng)其文化消費(fèi)的習(xí)慣與能力，會(huì)使文化供需在一個(gè)更高的層次上實(shí)現(xiàn)均衡。

2.歐洲模式（意大利、法國）

2016年，意大利政府向每位當(dāng)年內(nèi)滿18歲的青少年派發(fā)價(jià)值500歐元的消費(fèi)券， 這些消費(fèi)券不僅能用于購買書籍或文化商品，也能用于購買博物館、考古遺址門票，以及歌劇、音樂會(huì)、舞蹈表演的入場券。消費(fèi)券通過一款名為“18app”的應(yīng)用派送，使用期限截至2017年底。滿足申請條件的青年可以在政府官網(wǎng)上注冊個(gè)人信息，再下載一個(gè)手機(jī)App，經(jīng)過認(rèn)證后就可以打印或使用消費(fèi)券。意大利政府表示，這項(xiàng)政策至少將讓57.5萬青年受益，預(yù)計(jì)耗資2.9億歐元，但是，實(shí)際上只有60%的年輕人申領(lǐng)了消費(fèi)券，而且申領(lǐng)者中不乏有人投機(jī)取巧，套取財(cái)政資金。2018年法國文化部也出臺(tái)類似的做法，他們推出“文化卡”（passe culture），給每位18歲年輕人發(fā)放500歐元補(bǔ)助，用于他們的文化開支，比如買書、逛博物館、看歌舞劇演出等。法國政府預(yù)計(jì)將投入4.3億歐元，但是目前尚無使用情況與相關(guān)績效的后續(xù)報(bào)道。

其實(shí)，與蘇格蘭模式一樣，文化消費(fèi)券都是發(fā)放給年輕人，只不過歐洲模式所發(fā)放的對象鎖定在18歲這個(gè)年齡群體，正如該方案的官方說法，這是國家給予的成人禮，更是一筆對未來的投資，通過這筆投資促進(jìn)年輕人熱愛文化，培養(yǎng)其積極向上的價(jià)值觀，塑造更具有競爭力的職業(yè)能力，從而提升全社會(huì)的競爭力。

3.巴西模式

2013年巴西總統(tǒng)簽署“文化值得”項(xiàng)目，鼓勵(lì)巴西企業(yè)可以向低收入員工發(fā)放文化消費(fèi)券，員工可以用它來購買電影票、圖書等文化產(chǎn)品。該計(jì)劃主要針對收入連續(xù)5個(gè)月不超過最低工資（每月）標(biāo)準(zhǔn)且定期受雇的工人，其最高額度為每月25美元或50雷亞爾（按照2013年同期美元對人民幣年平均匯率6.1932計(jì)算，約為155元人民幣），部分金額可能要從工資中扣除，不過其扣除比例只是最低工資的0.05%。當(dāng)然，雇主企業(yè)均自愿參與該項(xiàng)計(jì)劃，參與的企業(yè)將享受政府一系列的政策優(yōu)惠——免除其社會(huì)和勞務(wù)費(fèi)、扣除最高不超過實(shí)際利潤1%的所得稅，除此之外，如果參與公司所有符合條件的員工均已經(jīng)參與項(xiàng)目，則可以為其他工資較高的個(gè)人提供此項(xiàng)福利，其目的顯然是刺激參與企業(yè)的積極性。該消費(fèi)券以預(yù)付磁卡形式發(fā)放，政府雇傭卡片制造商負(fù)責(zé)運(yùn)營，而合作文化產(chǎn)品與服務(wù)商則得到卡片制造商的授權(quán)。2014年1月該項(xiàng)計(jì)劃正式實(shí)施，到2016年6月，受益人達(dá)到398 088人，消費(fèi)金額為307 488 698.37雷亞爾，其中22.7%用于電影院，64.6%用于書籍和雜志。不過，官方數(shù)據(jù)顯示，參與工人人數(shù)仍低于政府的預(yù)期，項(xiàng)目目標(biāo)從原來預(yù)計(jì)2020年達(dá)到1 600萬人調(diào)低至300萬人。[12]

該計(jì)劃的執(zhí)行方——巴西文化部負(fù)責(zé)人在接受中國媒體采訪時(shí)稱，這個(gè)項(xiàng)目不但可以促進(jìn)巴西的文化消費(fèi)，還可以幫助那些以前經(jīng)營不善的小型文化公司得到發(fā)展。其實(shí)，從這個(gè)計(jì)劃所服務(wù)人群的特征來看，有著明顯的社會(huì)福利特征，即通過對社會(huì)特定弱勢群體實(shí)施轉(zhuǎn)移性支付，提升其文化消費(fèi)能力，培養(yǎng)其文化消費(fèi)習(xí)慣，從而提升這部分人群的社會(huì)競爭力。

（三）小結(jié)

一般而言，消費(fèi)券主要涉及理論層面的性質(zhì)、特征等，以及操作層面的資金來源、發(fā)放對象、發(fā)放方式等問題，如果按照這個(gè)分析框架，我們就可以總結(jié)這三種模式，發(fā)現(xiàn)其中的共性特征。

從表1可見，消費(fèi)券的性質(zhì)可分為特權(quán)性與補(bǔ)償性兩種，其中補(bǔ)償性消費(fèi)券是指針對特定弱勢群體發(fā)放某種補(bǔ)貼，以使其能夠消費(fèi)某種產(chǎn)品，就巴西模式而言，其設(shè)立的基本邏輯就是，如果沒有這筆補(bǔ)償性消費(fèi)券，這些低收入工人就會(huì)喪失文化消費(fèi)的機(jī)會(huì);而特權(quán)性消費(fèi)券則針對特定群體發(fā)放，是這類人群的特權(quán)，而這種特權(quán)群體常常是學(xué)生或年輕人，如蘇格蘭與歐洲模式均認(rèn)為只有青年人才有這種特權(quán)，因?yàn)樗麄兪菄业奈磥?。就特征而言，消費(fèi)券可以分為代金券或現(xiàn)金券，前者沒有標(biāo)明具體金額，只是在消費(fèi)時(shí)有抵扣現(xiàn)金之用，而且常常不能全額免除，如蘇格蘭青年卡，消費(fèi)者要繳納額外的票款;現(xiàn)金券則標(biāo)明具體金額，消費(fèi)者在此金額之內(nèi)可以全額免單，如巴西與歐洲模式。就資金來源而言，消費(fèi)券的資金來源均是財(cái)政，只不過巴西采用稅收減免方式。就發(fā)放對象而言，所有消費(fèi)券都針對特定人群，而不是如同與生俱來性消費(fèi)券（Birthright vouchers）針對全社會(huì)所有人群。就發(fā)放方式而言，消費(fèi)券呈現(xiàn)方式可分為顯性與隱性兩種，顯性消費(fèi)券標(biāo)明具體金額，而隱性則未標(biāo)明具體金額。

綜上所述，我們大致可以給文化消費(fèi)券一個(gè)描述性定義，文化消費(fèi)券是國家為了文化發(fā)展的公共目標(biāo)，運(yùn)用公共財(cái)政（或稅收）資金發(fā)放給特定群體用于文化產(chǎn)品與服務(wù)消費(fèi)的憑證。

三、關(guān)于文化消費(fèi)券長期化合法性問題的討論

（一）關(guān)于三種方案的討論

我國文化消費(fèi)券試點(diǎn)始于2015年，次年文化部、財(cái)政部擴(kuò)大試點(diǎn)方案，這個(gè)方案的官方文件主要包括《中共中央、國務(wù)院關(guān)于完善促進(jìn)消費(fèi)體制機(jī)制 進(jìn)一步激發(fā)居民消費(fèi)潛力的若干意見》（2018年）與《文化部財(cái)政部關(guān)于開展引導(dǎo)城鄉(xiāng)居民擴(kuò)大文化消費(fèi)試點(diǎn)工作的通知》（2016年），這兩個(gè)文件的精神消費(fèi)券試點(diǎn)方案的出發(fā)點(diǎn)是刺激消費(fèi)，培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，其官方的表述主要如下：“尤其是在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的情況下，培育文化消費(fèi)成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)新的支撐點(diǎn)，有利于加快文化體制機(jī)制改革創(chuàng)新，推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟(jì)支柱性產(chǎn)業(yè);有利于激活和釋放文化需求，促進(jìn)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí);有利于提高文化產(chǎn)品和服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，培育形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力，為穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生和推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作出重要貢獻(xiàn)?！盵13]其實(shí)，這種做法與日本 “地域振興券”、臺(tái)灣地區(qū) “振興經(jīng)濟(jì)消費(fèi)券”基本相似，都是在經(jīng)濟(jì)下行甚至低迷的情形下激勵(lì)消費(fèi)、振興經(jīng)濟(jì)的臨時(shí)性措施，而且文化消費(fèi)券官方公布的試點(diǎn)時(shí)間為兩年。不過，如今兩年時(shí)間已過，文化消費(fèi)券試點(diǎn)不僅沒有終止的跡象，恰恰相反，文化消費(fèi)券似乎要演變?yōu)殚L期的政策。在新的政策沒有出臺(tái)之前，作為學(xué)者，我似乎有些杞人憂天，文化消費(fèi)券將往何處去？因?yàn)閺囊?guī)范意義上來看，消費(fèi)券作為經(jīng)濟(jì)刺激措施往往具有臨時(shí)性，似乎就不存在什么旨在刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長期性消費(fèi)券。于是，文化消費(fèi)券在從短期措施轉(zhuǎn)向長期政策的過渡期就變得有些面目模糊：如果旨在經(jīng)濟(jì)刺激，其長期存在并沒有合法性;如果是本文所探討的“運(yùn)用公共財(cái)政（或稅收）資金發(fā)放給特定群體用于文化產(chǎn)品與服務(wù)消費(fèi)的憑證”，那么其發(fā)放對象似乎并無合法性可言，更不符合政策資金的公平性原則。質(zhì)言之，文化消費(fèi)券長期化面臨著合法性挑戰(zhàn)，如果方案要繼續(xù)推廣且持續(xù)下去的話，就需要進(jìn)一步論證其合法性及其實(shí)施方式，以下我們就結(jié)合消費(fèi)券的相關(guān)規(guī)范理論，檢討文化消費(fèi)券的三種方案。[14]

自2015年文化消費(fèi)券試點(diǎn)工作開展以來，主要有三種方案，即東部、中部、西部方案：東部地區(qū)試點(diǎn)O2O大數(shù)據(jù)平臺(tái)拉動(dòng)文化消費(fèi)政策，西部地區(qū)試點(diǎn)文化消費(fèi)稅費(fèi)補(bǔ)貼政策，中部地區(qū)試點(diǎn)公共文化與文化產(chǎn)業(yè)相互連通的居民文化消費(fèi)激勵(lì)政策。先看中部方案，其基本做法是，消費(fèi)者先行注冊“文化匯”微信公眾號(hào)，然后通過評(píng)價(jià)公共文化機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量而獲得積分獎(jiǎng)勵(lì)，再選擇政府合作的文化企業(yè)兌換獎(jiǎng)勵(lì)積分，支付剩余款項(xiàng)，最終完成文化消費(fèi)。中部方案顯然是一個(gè)大膽的嘗試，其精髓在于“構(gòu)建起公共文化產(chǎn)品（場館）消費(fèi)者評(píng)價(jià)機(jī)制，探索以擴(kuò)大文化消費(fèi)引領(lǐng)文化領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的政策路徑”。[15]至于這種目標(biāo)是否能夠?qū)崿F(xiàn)，以及是否應(yīng)該通過這種路徑來實(shí)現(xiàn)，本文不予置評(píng)，但是，如果按照本文所明確的文化消費(fèi)券的規(guī)范性要求，中部方案就存在財(cái)政重復(fù)補(bǔ)貼之嫌：一方面，我們通過財(cái)政補(bǔ)貼提供公共文化服務(wù)，如博物館、圖書館，讓消費(fèi)者免費(fèi)消費(fèi);另一方面，我們?yōu)榱双@得消費(fèi)者評(píng)價(jià)的效果數(shù)據(jù)，又補(bǔ)貼那些免費(fèi)參觀公共文化機(jī)構(gòu)的消費(fèi)者，而且這種補(bǔ)貼遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行消費(fèi)者調(diào)查應(yīng)該花費(fèi)的費(fèi)用。當(dāng)然，中部方案只是一個(gè)試點(diǎn)，這種批評(píng)似乎過于苛責(zé)，也許通過這種試點(diǎn)，我們能夠開發(fā)出某種公共文化產(chǎn)品與服務(wù)的評(píng)測技術(shù)或執(zhí)行方案，那將是意外之喜。不過，如果這個(gè)試點(diǎn)方案要想持續(xù)下去，那么上述批評(píng)恐怕會(huì)持續(xù)有效，這也是這個(gè)方案要持續(xù)改進(jìn)的地方。

相比較于中部方案，東、西部方案倒是一種比較規(guī)范的經(jīng)濟(jì)刺激方案，前者通過財(cái)政補(bǔ)貼，后者通過稅收減免，其目標(biāo)都是刺激消費(fèi)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。如東部北京方案的根本戰(zhàn)略目標(biāo)是，“全市文化消費(fèi)總量、人均文化消費(fèi)支出和消費(fèi)滿意度均實(shí)現(xiàn)大幅提升，文化消費(fèi)年均增速保持在10%以上，文化消費(fèi)對全市經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率達(dá)到8%以上，成為本市新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)”。[16]筆者并不打算核對這個(gè)目標(biāo)的完成度，因?yàn)榧幢氵@個(gè)目標(biāo)全部實(shí)現(xiàn)，我們也很難證明區(qū)區(qū)5 000萬的文化消費(fèi)券到底發(fā)揮了什么作用。我們這里要探討的問題是，如果是一種經(jīng)濟(jì)刺激方案，將文化消費(fèi)券長期化有多少的合法性。如前所述，舉凡消費(fèi)刺激多是在經(jīng)濟(jì)不景氣或危機(jī)之時(shí)，為了刺激消費(fèi)托舉經(jīng)濟(jì)的臨時(shí)性措施，如果消費(fèi)券政策長期化了，恐怕消費(fèi)券本身的性質(zhì)就發(fā)生變化——它不再是經(jīng)濟(jì)刺激手段，而是一種社會(huì)福利，其合法性恐怕就沒了根基。好在這只是一個(gè)臨時(shí)性的試點(diǎn)方案，但是，如果要將方案推廣并持續(xù)下去，就應(yīng)該重新尋找其合法性基礎(chǔ)，否則就會(huì)落入名不正言不順的尷尬境地。

（二）結(jié)論

其一，文化消費(fèi)券可以從技術(shù)層面規(guī)范地界定為“國家為了文化發(fā)展的公共目標(biāo)，運(yùn)用公共財(cái)政（或稅收）資金發(fā)放給特定群體用于文化產(chǎn)品與服務(wù)消費(fèi)的憑證”。這就意味著文化消費(fèi)券有著特定的規(guī)范，在性質(zhì)、特征、方式以及資金來源與發(fā)放對象等方面都有著明確的約束。其中一個(gè)十分關(guān)鍵的規(guī)范性約束就是發(fā)放對象的特定性，而且從西方國家的實(shí)踐來看，這個(gè)特定對象常常是弱勢群體，如巴西模式的低收入人群與蘇格蘭與歐洲模式的年輕人和兒童。其實(shí)，這是公共財(cái)政資金自身的規(guī)范性約束，財(cái)政資金基本原則之一就是公平性，只有補(bǔ)貼那些社會(huì)弱勢群體，這種公平性才能體現(xiàn)。由此觀之，目前文化消費(fèi)券試點(diǎn)方案所補(bǔ)貼的對象均為現(xiàn)有文化消費(fèi)者（包括公共文化），而他們往往又是受教育程度與收入水平較高的群體，財(cái)政補(bǔ)貼就沒有公平性可言，其合法性自然存疑。

其二，文化消費(fèi)券是在西方福利社會(huì)轉(zhuǎn)型特別是公共服務(wù)市場化背景下，政府為了賦予消費(fèi)者更多選擇權(quán)，改變公共服務(wù)的傳統(tǒng)供給模式，引入市場化的選擇機(jī)制，從而提升公共服務(wù)的質(zhì)量與效率。也就是說，消費(fèi)券從消費(fèi)端補(bǔ)貼消費(fèi)者，與傳統(tǒng)的從生產(chǎn)端補(bǔ)貼生產(chǎn)者的方式相對應(yīng)，是政府提供公共服務(wù)的一種重要技術(shù)手段，它能減少政府行為對文化市場秩序的干擾，恢復(fù)市場配置文化資源的功能，從而提升文化領(lǐng)域公共服務(wù)的品質(zhì)與效率。也就是說，文化消費(fèi)券就其功能而言，是政府提供公共產(chǎn)品技術(shù)手段的一種變革，只有這種功能意義的文化消費(fèi)券才能釋放其效用，否則要么名不副實(shí)，要么就缺乏實(shí)質(zhì)性效果。

其三，我國文化消費(fèi)券本質(zhì)上是在經(jīng)濟(jì)下行背景下刺激消費(fèi)的一種手段，但其很多做法如果要長期化就不符合財(cái)政的約束性規(guī)范：如果旨在經(jīng)濟(jì)刺激功能，那么，文化消費(fèi)券就不可能是一種長期性的政策，否則就變異為公共服務(wù)政策;如果是作為公共服務(wù)提供的技術(shù)手段，那么其發(fā)放對象就應(yīng)該是特定弱勢人群，否則就不符合政策資金的公平性原則。質(zhì)言之，我國目前試行的文化消費(fèi)券政策從臨時(shí)性手段走向長期性政策，需要重新尋找其合法性依據(jù)，并在現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步設(shè)計(jì)與優(yōu)化方案，否則就會(huì)陷入“名不正言不順”的尷尬境地，也很難有什么實(shí)質(zhì)性效果。

其四，當(dāng)前文化消費(fèi)券正在從臨時(shí)性手段走向長期性政策的關(guān)鍵時(shí)期，而文化消費(fèi)券相關(guān)理論與實(shí)踐為這種轉(zhuǎn)型提供了較好的參照系。對照這個(gè)參照系，我們認(rèn)為文化消費(fèi)券要想實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)向，就必須重新回到公共服務(wù)技術(shù)手段變革的基本邏輯，即將文化消費(fèi)券作為公共文化服務(wù)提供的一種新型手段，維護(hù)消費(fèi)者在文化領(lǐng)域的選擇權(quán)，呵護(hù)市場配置資源的基本功能，提升公共服務(wù)提供的品質(zhì)與效率。基于此，文化消費(fèi)券優(yōu)先要解決的問題是公平性問題，即其發(fā)放對象必須是特定的弱勢群體，而不能是 “損不足而補(bǔ)有余”，例如按照本文所舉案例國家與地區(qū)的做法，盡量向兒童與失能、農(nóng)民工等弱勢群體傾斜，只有這樣文化消費(fèi)券長期化才有合法性根基。

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（責(zé)任編輯 劉永俊）