王維國(guó) 陳雯雯

[摘 要]中國(guó)共產(chǎn)黨人大制度理論萌芽于中國(guó)共產(chǎn)黨早期，伴隨黨的事業(yè)的興旺發(fā)達(dá)而發(fā)展演進(jìn)?；仡欬h的人大制度理論建設(shè)的百年歷程，其內(nèi)在理路就是由以“人民當(dāng)家作主”為理論之基，到以“民主和法治”為理論雙維，再到“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一”為理論和國(guó)家治理的根本遵循。這是“人民當(dāng)家作主”理念的歷史展開和提升，體現(xiàn)了黨的人大制度理論不斷走向全面完善。黨的人大制度理論作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行革命和政治建設(shè)的思想武器，其發(fā)展演進(jìn)正是中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民實(shí)現(xiàn)中華民族從站起來、富起來到強(qiáng)起來偉大實(shí)踐的內(nèi)在要求。

[關(guān)鍵詞]中國(guó)共產(chǎn)黨;人大制度理論;實(shí)踐邏輯

[中圖分類號(hào)]D622 [文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A [文章編號(hào)] 1672-4917（2021）02-0067-08

中國(guó)共產(chǎn)黨自成立之日起就以強(qiáng)烈的使命感在馬克思主義國(guó)家學(xué)說指導(dǎo)下，借鑒世界無產(chǎn)階級(jí)革命政權(quán)建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)，開啟建立中國(guó)民主政權(quán)理想的不懈追求，最終帶領(lǐng)人民建立了人民代表大會(huì)制度，實(shí)現(xiàn)了“人類政治制度史上的偉大創(chuàng)造”[1]。社會(huì)變革離不開觀念的轉(zhuǎn)變，制度建設(shè)離不開科學(xué)的理論指導(dǎo)。黨的人大制度理論萌芽于中國(guó)共產(chǎn)黨早期，基于中國(guó)民主政治和政權(quán)建設(shè)的實(shí)踐要求，其核心理念不斷提升，推動(dòng)人大制度創(chuàng)立和不斷健全完善?；仡欬h的人大制度理論的百年發(fā)展，把握其內(nèi)在理路和實(shí)踐邏輯，對(duì)于堅(jiān)定人大制度理論自信和厚植人大制度優(yōu)勢(shì)，更好地轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能具有重要的理論意義和實(shí)踐意義。

一、中國(guó)共產(chǎn)黨人大制度理論的百年發(fā)展

黨的人大制度理論的發(fā)展歷程，是黨的民主政權(quán)建設(shè)思想不斷成熟和完善的演進(jìn)過程，即是人民當(dāng)家作主理念逐漸得到具體充分呈現(xiàn)和全面完整恰當(dāng)表達(dá)的過程。

（一）以“人民當(dāng)家作主”為理論之基

面對(duì)舊中國(guó)的反動(dòng)統(tǒng)治，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民革命并建立了人民民主政權(quán)是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的根本前提，因而人民當(dāng)家作主必然成為黨的人大制度理論的立論之基和發(fā)展之源。1921年7月，新生的中國(guó)共產(chǎn)黨在其第一次代表大會(huì)通過的《中國(guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)》中就宣告“承認(rèn)蘇維埃管理制度”[2]3。這一政治主張正式拉開了中國(guó)共產(chǎn)黨以馬克思主義國(guó)家學(xué)說為指導(dǎo)探索人民當(dāng)家作主的政權(quán)建設(shè)的序幕。革命運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，使黨認(rèn)識(shí)到政權(quán)建設(shè)的實(shí)踐和理論都要“因時(shí)制宜”[3]，從而明確要建立無產(chǎn)階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的“革命民眾合作統(tǒng)治的”[4]25民主共和國(guó)，并最終過渡到社會(huì)主義國(guó)家。因此，黨在領(lǐng)導(dǎo)罷工工人代表大會(huì)和市民代表會(huì)議中，都強(qiáng)調(diào)“要時(shí)時(shí)注意工人階級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)地位”[5]237。 黨主張“一切權(quán)力歸市民代表大會(huì)”[5]169，“一切權(quán)力歸農(nóng)會(huì)”[6]14，實(shí)行“議行合一”的政體形式。黨主張通過選舉組建權(quán)力機(jī)關(guān)，代表和選民要建立“經(jīng)常固定的關(guān)系”并有明確責(zé)任，選民可隨時(shí)開會(huì)議決撤回溺職代表[5]430-433等。這些主張和觀點(diǎn)就是要突出新的國(guó)家政權(quán)始終要體現(xiàn)人民的主體地位。

土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨提出工農(nóng)武裝割據(jù)的思想，開始建立蘇維埃工農(nóng)民主政權(quán)。為推動(dòng)革命形勢(shì)和蘇維埃政權(quán)的發(fā)展，1928年黨的六大《政治決議案》將“力爭(zhēng)建立工農(nóng)兵代表會(huì)議（蘇維埃）的政權(quán)”列為階段任務(wù)之一，并明確這是讓廣大勞動(dòng)群眾參加管理國(guó)事的最好的方式。1931年11月，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)召開全國(guó)蘇維埃代表大會(huì)，成立中華蘇維埃共和國(guó)，開啟了人民民主政權(quán)建設(shè)的偉大嘗試。大會(huì)頒布的《中華蘇維埃共和國(guó)憲法大綱》明確了作為蘇維埃政權(quán)所有者的“工人，農(nóng)民，紅軍兵士及一切勞苦民眾都有權(quán)選派代表掌握政權(quán)的管理”，由代表組成的全國(guó)蘇維埃代表大會(huì)是“國(guó)之最高政權(quán)”，[7]650從而鄭重宣告人民在蘇維埃政權(quán)中的主體地位，依憲法法律保障人民當(dāng)家作主的實(shí)現(xiàn);并且號(hào)召工農(nóng)勞動(dòng)群眾要為實(shí)現(xiàn)人民民主政權(quán)“在全中國(guó)的實(shí)現(xiàn)而斗爭(zhēng)”[7]649。

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，為團(tuán)結(jié)一切積極力量共同抗日，中國(guó)共產(chǎn)黨提出在抗日革命根據(jù)地以“三三制”為原則實(shí)行參議會(huì)制度，主張建立“除了工人、農(nóng)民和城市小資產(chǎn)階級(jí)以外，還要加上一切其他階級(jí)中愿意參加民族革命的分子”[6]156的民主共和國(guó)，強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮參議會(huì)作為“各級(jí)政權(quán)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)”“各級(jí)民意機(jī)關(guān)”“各級(jí)之人民代表機(jī)關(guān)”[8]311的作用。通過在黨的政權(quán)建設(shè)理論的指導(dǎo)下開展民主運(yùn)動(dòng)，陜甘寧邊區(qū)不僅成了全國(guó)抗戰(zhàn)的堡壘，而且是全國(guó)民主運(yùn)動(dòng)的發(fā)源地、大本營(yíng)，成了民主的模范;從而進(jìn)一步提高了民主選舉代表以及如何密切代表和人民群眾的關(guān)系的理論認(rèn)識(shí)，獲得了豐富的民主實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨逐步在各解放區(qū)建立人民代表會(huì)議，以廣泛聯(lián)系和發(fā)動(dòng)群眾積極參與民主政權(quán)建設(shè)，為逐步過渡到人民代表大會(huì)積蓄條件。對(duì)于人民代表會(huì)議的性質(zhì)定位，毛澤東強(qiáng)調(diào)，“只有基于真正廣大群眾的意志建立起來的人民代表會(huì)議，才是真正的人民代表會(huì)議”[9]1308。1949年9月，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過的起臨時(shí)憲法作用的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》明確規(guī)定，“中華人民共和國(guó)的國(guó)家政權(quán)屬于人民;人民行使國(guó)家政權(quán)的機(jī)關(guān)為各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民政府”[10]616，第一次以根本大法的形式正式宣告我國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度，體現(xiàn)了黨的人大制度的理論得到了普遍的認(rèn)同，從而表明了這一制度是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的根本途徑。

以1954年人民代表大會(huì)制度在全國(guó)范圍內(nèi)的建立為標(biāo)志，表明黨的人大制度理論確立后走向了全國(guó)實(shí)踐。此后，黨的人大制度理論以鞏固新的國(guó)家政權(quán)、全面落實(shí)人民當(dāng)家作主為出發(fā)點(diǎn)，進(jìn)一步闡明人大制度的性質(zhì)地位及其在賦予人民廣泛的權(quán)利和自由方面的真實(shí)性、優(yōu)越性，強(qiáng)調(diào)人民代表大會(huì)制度是“國(guó)家的根本政治制度”[11]157和人民民主政權(quán)的“最好的基本的組織形式”[11]56，人民代表大會(huì)是人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)，全國(guó)人民代表大會(huì)是“最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”，是“行使國(guó)家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)”;[12]強(qiáng)調(diào)由人民選舉產(chǎn)生的人民代表大會(huì)“能夠充分代表人民意志”，是具有“高度民主性質(zhì)的人民代表機(jī)關(guān)”，[11]157因而能很好地動(dòng)員和組織人民，“發(fā)揮人民群眾的積極性和創(chuàng)造性”[11]156;強(qiáng)調(diào)以民主集中制為組織原則的人民代表大會(huì)制度能便利人民行使權(quán)利、參加國(guó)家管理，便于集中力量辦大事，兼具民主與效率。[13]可以說，這一時(shí)期是黨的人大制度理論的不斷豐富和發(fā)展，推動(dòng)了人大工作有效運(yùn)行和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)的快速發(fā)展，從而使人民當(dāng)家作主的觀念深入人心。然而， “文化大革命”的爆發(fā)，使人大制度的理論探索和發(fā)展受到重大挫折。

（二）黨的十一屆三中全會(huì)后“民主和法治”成為理論雙維

“文化大革命”的深刻教訓(xùn)使中國(guó)共產(chǎn)黨認(rèn)識(shí)到，如果國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行缺乏有效的法律規(guī)范以及制度化、規(guī)范化的實(shí)現(xiàn)途徑和形式，就會(huì)導(dǎo)致民主的價(jià)值和理念實(shí)現(xiàn)的不穩(wěn)定性，甚至扭曲，造成政治社會(huì)生活的混亂。也就是說，人民當(dāng)家作主所內(nèi)含的民主和法治要求必須通過具體的法律制度安排來體現(xiàn)。黨所開啟的改革開放政策必須基于法制的引領(lǐng)保障才能有序、有效推進(jìn)，黨的決策必須經(jīng)過民主程序才能實(shí)現(xiàn)人民性和科學(xué)性的統(tǒng)一。正是基于此，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)人大制度理論的認(rèn)識(shí)和把握更加深刻。黨的十一屆三中全會(huì)開啟全面撥亂反正后，圍繞人民當(dāng)家作主這一核心理念，黨的人大制度理論建設(shè)強(qiáng)調(diào)要“發(fā)展社會(huì)主義民主、健全社會(huì)主義法制?！?“民主和法治”成為黨的人大制度理論的雙重維度，如鳥之雙翼、車之雙輪，法制建設(shè)更是成為重中之重。

1978年12月13日，鄧小平在中共中央工作會(huì)議閉幕會(huì)上的講話《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》中提出，“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?！盵14]146黨的十一屆三中全會(huì)再次明確“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)社會(huì)主義法制”[15]11，強(qiáng)調(diào)要將民主上升為法律制度，通過制度化、規(guī)范化來保障民主的穩(wěn)定性、連續(xù)性和權(quán)威性。黨的十二大、十二屆六中全會(huì)等重要會(huì)議都對(duì)此進(jìn)行了進(jìn)一步的強(qiáng)調(diào)和發(fā)展。在這一時(shí)期，葉劍英認(rèn)為，“只有認(rèn)真貫徹執(zhí)行社會(huì)主義法制，才能切實(shí)保障人民的民主權(quán)利”[16]504。彭真提出，“沒有健全的社會(huì)主義法制，就很難發(fā)展社會(huì)主義民主”[17]1。這些重要論述為人大制度理論的新發(fā)展明確了方向和重點(diǎn)。

法制建設(shè)的首要環(huán)節(jié)就是要重視和加強(qiáng)立法工作，以做到有法可依。黨的十一屆三中全會(huì)提出，“從現(xiàn)在起，應(yīng)當(dāng)把立法工作擺到全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的重要議程上來?！盵15]11彭真在第六屆全國(guó)人大一次會(huì)議上要求，“為了健全社會(huì)主義法制，全國(guó)人大和它的常委會(huì)要加強(qiáng)立法工作?！盵18]476隨著對(duì)人大立法職能和法律作用認(rèn)識(shí)的深入，中國(guó)共產(chǎn)黨提出要“逐步建立有中國(guó)特色的獨(dú)立的法律體系”[19]226，尤其要重視經(jīng)濟(jì)、行政和保障公民權(quán)利方面的立法，以使改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的各項(xiàng)事業(yè)都能“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以憲法為基礎(chǔ)的社會(huì)主義法律體系于1987年初步形成。在重視立法工作的同時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨強(qiáng)調(diào)“法制要在執(zhí)行中間逐步完備起來”[14]255。我們黨還提出管理國(guó)家“一定要靠法制”[18]663，這其中蘊(yùn)含了依法治國(guó)的理念。

黨的十三屆四中全會(huì)后，在“建設(shè)高度的社會(huì)主義民主和完備的法制”[20]111的目標(biāo)任務(wù)驅(qū)動(dòng)下，黨的人大制度理論得到進(jìn)一步豐富和發(fā)展。1992年黨的十四大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，沒有民主和法制就沒有社會(huì)主義，就沒有社會(huì)主義的現(xiàn)代化。為此，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)提高立法質(zhì)量提出了要求。江澤民提出了“適時(shí)、細(xì)化”的立法思想和原則，喬石提出立法要“盡可能明確、具體、便于操作”[21]342。這是對(duì)過去“成熟一個(gè)制定一個(gè)”“宜粗不宜細(xì)”的立法思想的重大發(fā)展，對(duì)于克服法律的滯后性、模糊性，提高法律的適應(yīng)性、可操作性，發(fā)揮了重要的指導(dǎo)作用。中國(guó)共產(chǎn)黨始終強(qiáng)調(diào)立法要充分發(fā)揚(yáng)民主，強(qiáng)調(diào)“立法要堅(jiān)持走群眾路線”[22]261。如果立法沒有人民群眾的參與，不僅立法的民主性難以體現(xiàn)，而且立法的質(zhì)量也難以真正提高，從而也會(huì)影響法律的有效實(shí)施。

黨的十五大報(bào)告指出，發(fā)展社會(huì)主義民主，制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性，從而在思想上明確了制度建設(shè)對(duì)于人民當(dāng)家作主實(shí)現(xiàn)的重大意義。黨的十五大提出“依法治國(guó)，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略”，要“建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”。[23]法治的旨趣在于依據(jù)一定的價(jià)值觀來構(gòu)建社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，形成以法律制度為主導(dǎo)的行為規(guī)范。法治為權(quán)力濫用設(shè)置了障礙，法治的價(jià)值就在于憲法法律權(quán)威至上，任何個(gè)人、團(tuán)體、國(guó)家機(jī)關(guān)在行使各種權(quán)利或權(quán)力時(shí)均應(yīng)按照憲法法律的規(guī)定進(jìn)行。2002年11月14日，黨的十六大通過了部分修改的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》，增寫了“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，“實(shí)行依法治國(guó)與以德治國(guó)相結(jié)合”的內(nèi)容。這表明，黨已在理論上更加科學(xué)地解決了民主與法治的關(guān)系，法治成為民主的必然表現(xiàn)形式，依法治國(guó)成為民主發(fā)展的內(nèi)在要求。尤其是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深度影響，權(quán)力腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延，也需要通過法律制度的完善對(duì)權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行約束和監(jiān)督，從而保障人民民主的優(yōu)越性和生機(jī)活力。對(duì)此，江澤民強(qiáng)調(diào)：“在我們國(guó)家生活的各種監(jiān)督中，人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督是最高層次的監(jiān)督，監(jiān)督‘一府兩院的工作是人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職責(zé)。”[20]115這些都表明黨的執(zhí)政方式和治國(guó)方式的巨大進(jìn)步，從而也意味著黨的人大制度理論的重大發(fā)展。

2004年9月15日，胡錦濤指出：“權(quán)力不受制約和監(jiān)督，必然導(dǎo)致濫用和腐敗。加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要任務(wù)?！盵24]2007年，黨的十七大報(bào)告用一個(gè)獨(dú)立篇幅，即第六部分《堅(jiān)定不移發(fā)展社會(huì)主義民主》為題，集中闡述了社會(huì)主義民主法治建設(shè)，會(huì)議強(qiáng)調(diào)，人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心;逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表;確保權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行;全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。[25]22-25為此，黨提出要“以改善民生為重點(diǎn)加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域立法?！盵25]3512010年中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系建成后，國(guó)家各方面基本實(shí)現(xiàn)有法可依，人民民主也因此更具規(guī)范性、穩(wěn)定性和權(quán)威性。然而，當(dāng)時(shí)仍存在一些立法部門化、爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)等以法謀利的消極現(xiàn)象，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不糾等事件時(shí)有發(fā)生，這些都說明在利益分化的條件下，立法的科學(xué)性和法律的質(zhì)量還有待進(jìn)一步提高，人民民主的保障還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。特別是需要突出和強(qiáng)調(diào)，只有加強(qiáng)具有先進(jìn)性和純潔性的中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)社會(huì)主義民主法治建設(shè)的全面領(lǐng)導(dǎo)，才能夠更加有力保障民主的形式不被私利所利用，法治不被私利所脅迫、干擾，確保人民民主的真實(shí)可及和依法治國(guó)的全面實(shí)現(xiàn)。這也意味著，黨的人大制度理論有待進(jìn)一步完善發(fā)展。

（三）黨的十八大以來堅(jiān)持“三者有機(jī)統(tǒng)一”

“三者有機(jī)統(tǒng)一”指黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。成為理論和國(guó)家治理的根本遵循

黨的十六大報(bào)告提出：“發(fā)展社會(huì)主義民主，最根本的是要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來?！盵26]黨的十七大報(bào)告對(duì)此又予以強(qiáng)調(diào)。這就表明“三者有機(jī)統(tǒng)一”問題 “對(duì)于中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路是一個(gè)極其重要的問題?！盵27]黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央基于歷史文化和中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的現(xiàn)實(shí)背景，提出“人民代表大會(huì)制度是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的根本制度安排”[1]， 強(qiáng)調(diào)人大及其常委會(huì)要把三者“真正打通、有機(jī)統(tǒng)一起來，確保人大各項(xiàng)工作都毫不動(dòng)搖地體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”[28]292。這既表明我們黨對(duì)人大制度的內(nèi)涵和功能定位形成了更加成熟、定型和全面的認(rèn)識(shí)，“提升了人民代表大會(huì)制度的核心理念和核心價(jià)值”;[29]又為人大制度理論的進(jìn)一步完善發(fā)展及國(guó)家治理提供了根本遵循。堅(jiān)持“三者有機(jī)統(tǒng)一”，根本在于堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。人民代表大會(huì)制度是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的根本制度安排和載體。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，必須毫不動(dòng)搖堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)?！盵1]通過“四個(gè)善于”

四個(gè)善于，即善于使黨的主張通過法定程序成為國(guó)家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，善于運(yùn)用民主集中制原則維護(hù)中央權(quán)威、維護(hù)全黨全國(guó)團(tuán)結(jié)統(tǒng)一（參見《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日）。為新時(shí)代人大制度如何加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)明確了原則和要求。黨的十九大報(bào)告中指出，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是“中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”，是“中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)”，“黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量”。[30]這既是對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)提出的新定位，也為新時(shí)代人大制度理論建設(shè)指明了方向。

堅(jiān)持“三者有機(jī)統(tǒng)一”，人民當(dāng)家作主是本質(zhì)要求。黨的十八大報(bào)告提出要更好保證人民當(dāng)家作主。黨的十九大報(bào)告提出要加強(qiáng)人民當(dāng)家作主制度保障，用制度體系保證人民當(dāng)家作主，健全人民當(dāng)家作主制度體系。2014年1月7日，習(xí)近平在中央政法工作會(huì)議上的講話中指出，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是要支持人民當(dāng)家作主，實(shí)施好依法治國(guó)這個(gè)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略。習(xí)近平在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話中指出，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)行人民民主，就是保證和支持人民當(dāng)家作主。黨的十八大以來，我們黨把充分發(fā)揮人大代表作用、密切與人民的聯(lián)系放在了人大進(jìn)一步推進(jìn)人民當(dāng)家作主的突出地位，人大代表工作理論因此獲得長(zhǎng)足發(fā)展，推動(dòng)代表工作實(shí)效顯著增強(qiáng)。習(xí)近平在紀(jì)念全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話中指出，“我們國(guó)家的名稱，我們各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的名稱，都冠以‘人民的稱號(hào)，這是我們對(duì)中國(guó)社會(huì)主義政權(quán)的基本定位?！盵1]人大制度正是根植于人民而具有強(qiáng)大生命力和顯著優(yōu)越性。加強(qiáng)同人大代表和人民群眾的聯(lián)系是新形勢(shì)下與時(shí)俱進(jìn)完善人大制度需著重抓好的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。加強(qiáng)同人大代表和人民群眾的聯(lián)系，需要代表履職盡責(zé)，依法高效開展代表工作，充分發(fā)揮代表作用。為此，我們黨注重根據(jù)新情況把好代表“入口關(guān)”，提出“零容忍”選舉工作中的違規(guī)違紀(jì)違法問題，[31]49以確保真正愿意為人民服務(wù)、真正能夠代表人民的人當(dāng)選人大代表。中國(guó)共產(chǎn)黨不僅強(qiáng)調(diào)人大及其常委會(huì)要密切聯(lián)系代表和人民，而且對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員也提出了相同的要求，并指明這是實(shí)現(xiàn)人大制度的內(nèi)在要求和人民對(duì)代表的基本要求[1]。中國(guó)共產(chǎn)黨要求“每一位人大代表都要站穩(wěn)政治立場(chǎng)，增強(qiáng)政治觀念、法治觀念、群眾觀念，發(fā)揮來自人民、植根人民的特點(diǎn)，接地氣、察民情、聚民智，努力做到民有所呼、我有所應(yīng)”，[32]14-15還要自覺接受監(jiān)督。

黨的十八大以來，黨中央在總結(jié)以往法治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，全面推進(jìn)依法治國(guó)，加快社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)，進(jìn)一步豐富和發(fā)展了人大立法和監(jiān)督理論。一方面，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定了憲法法律，同時(shí)黨推動(dòng)國(guó)家機(jī)關(guān)嚴(yán)格遵守憲法法律。一是強(qiáng)調(diào)建立黨委領(lǐng)導(dǎo)下的立法工作格局。黨的十九屆四中全會(huì)提出要“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局”[33]。強(qiáng)化黨委對(duì)人大立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，是加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)有之義，也是人大立法工作必須遵守的根本政治原則;有利于國(guó)家法律始終與黨的主張保持一致，真正體現(xiàn)公平正義，維護(hù)人民當(dāng)家作主。二是明確了新時(shí)代立法工作需聚焦的重點(diǎn)領(lǐng)域。強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法并堅(jiān)持問題導(dǎo)向，使人大立法要同改革創(chuàng)新、國(guó)家治理、人民期待、發(fā)展目標(biāo)緊密聯(lián)系起來。三是強(qiáng)調(diào)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，進(jìn)一步提高立法質(zhì)量。習(xí)近平指出，“不是什么法都能治國(guó)，不是什么法都能治好國(guó);越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量”。[34]43科學(xué)立法、民主立法、依法立法，就是立法要與社會(huì)發(fā)展規(guī)律相適應(yīng)，與人民意志相符合，與自身立法權(quán)限相匹配，不能與憲法和既有法律相沖突。通過科學(xué)立法、民主立法、依法立法，提高立法質(zhì)量和效率，可以更好實(shí)現(xiàn)以良法引導(dǎo)改革、促進(jìn)發(fā)展、保障善治。四是重視憲法實(shí)施和監(jiān)督，健全憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制和程序，推進(jìn)合憲性審查。除了一如既往強(qiáng)調(diào)人民代表大會(huì)對(duì)憲法和法律實(shí)施情況的監(jiān)督外，中國(guó)共產(chǎn)黨還對(duì)人大監(jiān)督憲法實(shí)施工作做出了新部署，要求健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度，“推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威”[30]，切實(shí)推進(jìn)依憲治國(guó)，確保黨中央重大決策部署貫徹落實(shí)。黨的十八大以來，習(xí)近平多次就法治建設(shè)發(fā)表重要論述，進(jìn)一步指明了社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的方向和道路，形成了習(xí)近平法治思想，為推進(jìn)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)提供了強(qiáng)大的理論指引和思想武器。

由以“人民當(dāng)家作主”為理論之基，到以“民主和法治”為理論雙維，再到“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一”為理論和國(guó)家治理的根本遵循，是黨的人大制度理論發(fā)展的內(nèi)在理路，是“人民當(dāng)家作主”理念的歷史展開。也就是說，“人民當(dāng)家作主”內(nèi)蘊(yùn)著堅(jiān)持“黨的領(lǐng)導(dǎo)”和“依法治國(guó)”，意味著三者都能得到充分的體現(xiàn)并實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一，意味著黨的人大制度理論的不斷完善發(fā)展。

二、中國(guó)共產(chǎn)黨人大制度理論百年發(fā)展的實(shí)踐邏輯

黨的人大制度理論作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行革命和政治建設(shè)的思想武器，其發(fā)展演進(jìn)正是中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民實(shí)現(xiàn)中華民族從站起來、富起來到強(qiáng)起來偉大實(shí)踐的內(nèi)在要求。

（一）實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，中華民族站起來

為中國(guó)人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興是中國(guó)共產(chǎn)黨的初心和使命。因此，讓中國(guó)人民站起來是中國(guó)共產(chǎn)黨要領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)現(xiàn)的首要目標(biāo)。站起來意味著人民翻身解放，當(dāng)家作主;意味著由人民建立的公平正義的民主政權(quán)穩(wěn)固屹立于世界東方;意味著人民政權(quán)堅(jiān)持獨(dú)立自主，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)建設(shè)等方面實(shí)現(xiàn)自主發(fā)展。人民當(dāng)家作主，既是中國(guó)人民站起來的集中表現(xiàn)，也是保障人民站起來后能夠行穩(wěn)致遠(yuǎn)的基礎(chǔ)和前提，自然也是黨的人大制度理論的邏輯起點(diǎn)和內(nèi)在要求。

只有當(dāng)人民實(shí)現(xiàn)了當(dāng)家作主，才能從根本上實(shí)現(xiàn)國(guó)家富強(qiáng)和人民的幸福，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。這就表明從理論上闡明人民民主政權(quán)的組織形式，對(duì)于調(diào)動(dòng)人民群眾革命的積極性發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。新中國(guó)的成立，標(biāo)志著人民當(dāng)家作主有了國(guó)家政權(quán)和制度保障。然而，國(guó)際上仍面臨著一些敵對(duì)勢(shì)力，國(guó)內(nèi)存在一定范圍的階級(jí)斗爭(zhēng)，人民當(dāng)家作主的新生政權(quán)還需經(jīng)歷一個(gè)不斷鞏固的過程，因而政權(quán)建設(shè)的理論任務(wù)仍然十分繁重。到了社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，為盡快改變我國(guó)經(jīng)濟(jì)文化落后的狀況，中國(guó)共產(chǎn)黨需要通過創(chuàng)立和推進(jìn)人民當(dāng)家作主的具體實(shí)現(xiàn)形式，讓社會(huì)充滿生機(jī)活力和凝聚力，激勵(lì)廣大人民群眾能夠?yàn)榻ㄔO(shè)社會(huì)主義不懈奮斗。正是在黨的人大制度理論指導(dǎo)下所創(chuàng)立的人民代表大會(huì)制度，推動(dòng)和保障了社會(huì)主義建設(shè)初期經(jīng)濟(jì)就能得以快速發(fā)展，取得了巨大成就。不僅國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著增強(qiáng)，建立了獨(dú)立的、比較完整的工業(yè)體系和國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系，使新中國(guó)在取得政治獨(dú)立之后實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)上的自主;而且人民的生活水平、文化和身體素質(zhì)明顯提高;中國(guó)的國(guó)際地位顯著提高，國(guó)際環(huán)境顯著改善。也就是說，在革命和建設(shè)時(shí)期，黨的政權(quán)建設(shè)理論突出強(qiáng)調(diào)人民當(dāng)家作主，是出于建立和鞏固人民政權(quán)，調(diào)動(dòng)和集中人民力量以實(shí)現(xiàn)自主的發(fā)展的實(shí)踐需要。

（二）加強(qiáng)民主和法治建設(shè)，推動(dòng)中華民族富起來

黨的十一屆三中全會(huì)作出把工作重心轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心、實(shí)行改革開放的重大決策。鄧小平提出“貧窮不是社會(huì)主義”[35]255，“社會(huì)主義的本質(zhì)，是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達(dá)到共同富裕”[35]373等重要論斷。這些均體現(xiàn)了以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體基于歷史和現(xiàn)實(shí)，對(duì)中國(guó)社會(huì)形勢(shì)和任務(wù)做出的科學(xué)判斷。其目的就是要以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要，也就是讓人民富起來。

要人民富起來，人民群眾就要有創(chuàng)造財(cái)富的自由和條件。而實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一方面可以激勵(lì)人民群眾通過自由競(jìng)爭(zhēng)追求自己的財(cái)富夢(mèng)想，另一方面又需要通過法治來規(guī)范人們公平競(jìng)爭(zhēng)、誠信致富。這就是說，讓人民富起來尤其需要民主與法治的保駕護(hù)航?！拔幕蟾锩钡慕逃?xùn)，使黨和人民深刻認(rèn)識(shí)到法治對(duì)于政權(quán)建設(shè)及人民各項(xiàng)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的重要意義。因此，為充分激發(fā)人民參與社會(huì)主義建設(shè)的熱情和才智，中國(guó)共產(chǎn)黨就需要在繼續(xù)注重民主的同時(shí)加強(qiáng)法制建設(shè)。法制不僅是民主的必要保障，而且是國(guó)家治理方式進(jìn)步的標(biāo)志。因此，中國(guó)共產(chǎn)黨開啟了推動(dòng)國(guó)家各方面法制化、規(guī)范化的歷史進(jìn)程，為社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善營(yíng)造穩(wěn)定的制度環(huán)境。依法治國(guó)這一重大國(guó)家戰(zhàn)略安排由此應(yīng)際而生。

實(shí)行改革開放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意味著放權(quán)讓利，放權(quán)讓利就是要實(shí)行人民民主。也就是說，從改革開放以來，黨的人大制度理論對(duì)民主和法治的重視和強(qiáng)調(diào)，正是出于解放和發(fā)展生產(chǎn)力，營(yíng)造經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好制度環(huán)境，促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)繁榮和民生改善的需要，歸根到底是為了讓中華民族富起來。在黨人大制度理論的指引和推動(dòng)下，我國(guó)政治文明建設(shè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)后來居上，創(chuàng)造了世所罕見的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定兼得的奇跡。從2010年開始中國(guó)穩(wěn)居世界第二大經(jīng)濟(jì)體，無論從經(jīng)濟(jì)總量還是從增長(zhǎng)速度來看，均對(duì)世界經(jīng)濟(jì)有重大貢獻(xiàn)。人民生活水平各方面顯著提高，從溫飽不足邁向全面小康，人民獲得感、幸福感、安全感持續(xù)提升。

（三）堅(jiān)持“三者有機(jī)統(tǒng)一”，保證中華民族強(qiáng)起來

隨著我國(guó)綜合國(guó)力的顯著增強(qiáng)，國(guó)際地位和影響力也得到前所未有的提升，為中華民族偉大復(fù)興積蓄了豐厚的能量。尤其是黨的十八大以來，黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)生了歷史性變革，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，我們更有信心和能力實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。對(duì)此，黨的十九大提出，“中華民族迎來了從站起來、富起來到強(qiáng)起來的偉大飛躍”[30]。強(qiáng)起來意味著在“世界百年未有之大變局”中，中華民族日益走近世界舞臺(tái)中央，不斷為人類作出更大貢獻(xiàn)，民族偉大復(fù)興不斷向前邁進(jìn);意味著科學(xué)社會(huì)主義在中國(guó)彰顯出顯著優(yōu)勢(shì)和煥發(fā)出強(qiáng)大生機(jī)活力，將極大鼓舞和堅(jiān)定社會(huì)主義國(guó)家的發(fā)展自信;意味著自主走向富強(qiáng)和現(xiàn)代化的中國(guó)道路的正確，為發(fā)展中國(guó)家走向現(xiàn)代化提供了新的路徑選擇。

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)三者有機(jī)統(tǒng)一的根本政治制度是實(shí)現(xiàn)中華民族強(qiáng)起來的根本保證。強(qiáng)起來就是要保持人民群眾的創(chuàng)造性積極性和社會(huì)充滿生機(jī)活力。這就要求繼續(xù)凝聚全國(guó)各族人民不懈奮斗，因而必然要充分發(fā)揚(yáng)人民民主。這就要求能有效解決改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的利益分化問題，因而必然要更加重視法治，全面依法治國(guó)。我們所追求的強(qiáng)起來是要通過共建共享，共同實(shí)現(xiàn)富裕。因此，共同富裕是強(qiáng)起來的內(nèi)在要求。僅由少數(shù)人占有大多數(shù)財(cái)富會(huì)引發(fā)內(nèi)耗，只有社會(huì)財(cái)富由人民共同分享，人民群眾普遍富裕，才能實(shí)現(xiàn)真正的國(guó)強(qiáng)。所以，必須堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能維護(hù)社會(huì)公平正義，保證民主和法治不被私利干擾，真正實(shí)現(xiàn)人民所有、共同參與、人人奉獻(xiàn)和共同分享現(xiàn)代國(guó)家治理。強(qiáng)起來也應(yīng)是綜合的強(qiáng)和全面的強(qiáng)，是數(shù)量之強(qiáng)與質(zhì)量之強(qiáng)的兼得，經(jīng)濟(jì)之強(qiáng)與生態(tài)之強(qiáng)的兼得，物質(zhì)之強(qiáng)與精神之強(qiáng)的兼得。也就是說，十八大以來，黨的人大制度理論突出強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持“三者有機(jī)統(tǒng)一”，就是要通過加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，以始終保證國(guó)家政權(quán)建設(shè)的正確方向，全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，始終維護(hù)社會(huì)公平正義，不斷實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往。

習(xí)近平指出，“中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是支持和保證人民實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主?！盵1] 人民當(dāng)家作主的根本途徑就是通過人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力。這就要求我們要發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。發(fā)展人民民主就是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。發(fā)展人民民主必須堅(jiān)持依法治國(guó)。這就要求“我們必須堅(jiān)持把依法治國(guó)作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略?！盵1]因此，我們?cè)谕七M(jìn)人民代表大會(huì)制度理論創(chuàng)新時(shí)，就要立足于堅(jiān)持“三者有機(jī)統(tǒng)一”，基于人大制度治理邏輯及效能要求，不斷探索人大制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能的具體的方式方法，提升“中國(guó)之治”新境界。

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[12] 《中華人民共和國(guó)憲法》（1954年），中國(guó)人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/26/content_4264.htm。

[13] 《人民日?qǐng)?bào)》社：《我們的國(guó)家制度是人民代表大會(huì)制》，《人民日?qǐng)?bào)》1954年7月3日，http：//news.zlck.com/rmrb/news/83AOKDMI.html。

[14] 鄧小平：《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版。

[15] 中共中央文獻(xiàn)研究室編：《三中全會(huì)以來重要文獻(xiàn)選編》上，人民出版社1982年版。

[16] 葉劍英：《葉劍英選集》，人民出版社1996年版。

[17] 彭真：《論新時(shí)期的社會(huì)主義民主與法制建設(shè)》，中央文獻(xiàn)出版社1989年版。

[18] 彭真：《彭真文選》，人民出版社1991年版。

[19] 全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)辦公廳編：《中華人民共和國(guó)第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議文件》，人民出版社1983年版。

[20] 江澤民：《江澤民文選》第1卷，人民出版社2006年版。

[21] 中共中央文獻(xiàn)研究室編：《十四大以來重要文獻(xiàn)選編》上，人民出版社1996年版。

[22] 中共中央文獻(xiàn)研究室編：《十五大以來重要文獻(xiàn)選編》上，人民出版社2000年版。

[23] 江澤民：《高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)全面推向二十一世紀(jì)——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十五次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《求是》1997年第18期。

[24] 胡錦濤：《在首都各界紀(jì)念全國(guó)人民代表大會(huì)成立50周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2004年9月16日。

[25] 中共中央文獻(xiàn)研究室編：《十七大以來重要文獻(xiàn)選編》上，中央文獻(xiàn)出版社2009年版。

[26] 江澤民：《全面建設(shè)小康社會(huì)，開創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十六次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《求是》2002年第22期。

[27] 席文啟：《關(guān)于“三者有機(jī)統(tǒng)一”問題的幾點(diǎn)思考》，《新視野》2012年第2期。

[28] 全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)辦公廳編：《中華人民共和國(guó)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議文件匯編》，人民出版社2018年版。

[29] 中共全國(guó)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組：《在新的歷史起點(diǎn)上堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度——黨的十八大以來人民代表大會(huì)制度建設(shè)的新理念新實(shí)踐》，《中國(guó)人大》2017年第19期。

[30] 習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月28日。

[31] 中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義政治建設(shè)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2017年版。

[32] 本書編寫組編著：《2017全國(guó)兩會(huì)文件學(xué)習(xí)輔導(dǎo)》，人民出版社2017年。

[33] 《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年11月6日。

[34] 中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版。

[35] 鄧小平：《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版。

（責(zé)任編輯 劉永俊）