孫恒有 聶歡

摘 要：自由貿(mào)易試驗區(qū)制度創(chuàng)新先試先行，經(jīng)過幾年的發(fā)展，一大批可復(fù)制的實踐經(jīng)驗推廣到全國。雙循環(huán)新發(fā)展格局下，自由貿(mào)易試驗區(qū)需要更全面的深化改革和更高層次的對外開放，但卻面臨一系列體制機制問題的制約，突破自由貿(mào)易試驗區(qū)體制機制創(chuàng)新瓶頸，需要在優(yōu)化事中事后監(jiān)管、加快貿(mào)易便利化進程、擴大市場開放、健全法制保障體系、打造一流營商環(huán)境五個方面持續(xù)發(fā)力，把自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)成為促進雙循環(huán)新發(fā)展格局的制度平臺，在國內(nèi)循環(huán)中引領(lǐng)帶動產(chǎn)業(yè)升級，在國際循環(huán)中增強國際資源配置能力。

關(guān)鍵詞：雙循環(huán)新發(fā)展格局;自由貿(mào)易試驗區(qū);體制機制創(chuàng)新

新冠肺炎疫情全球大流行使原本就處于深刻變化中的經(jīng)濟環(huán)境更加具有不確定性，面對錯綜復(fù)雜的國際環(huán)境和風(fēng)險交織的國內(nèi)環(huán)境，中國適時提出構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局這一長期戰(zhàn)略。雙循環(huán)新發(fā)展格局是實現(xiàn)中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑，當(dāng)然也對自由貿(mào)易試驗區(qū)的建設(shè)提出了更高的要求。自由貿(mào)易試驗區(qū)作為促進國內(nèi)國際兩大循環(huán)的有力支撐，不僅需要發(fā)揮制度優(yōu)勢引領(lǐng)國內(nèi)循環(huán)，也需要對接國際標準促進國際循環(huán)。然而自由貿(mào)易試驗區(qū)更深層次的改革和更高水平的開放需要體制機制的創(chuàng)新先行，突破體制機制這一基本制度因素的制約，未來自由貿(mào)易試驗區(qū)才能高質(zhì)量建設(shè)，發(fā)揮其促進兩大循環(huán)的作用。

一、中國自由貿(mào)易試驗區(qū)體制機制建設(shè)概況

（一）以優(yōu)化政府服務(wù)為核心的管理體制機制基本建立

中國各大自由貿(mào)易試驗區(qū)以優(yōu)化政府服務(wù)為核心，在明確權(quán)力清單、創(chuàng)新事中事后監(jiān)管、行業(yè)組織協(xié)同參與方面成效顯著。目前，中國已經(jīng)使用責(zé)權(quán)明確的“全國統(tǒng)一清單”，全國推廣“證照分離”政策，不僅能便利企業(yè)業(yè)務(wù)辦理，而且明確了政府服務(wù)權(quán)限，避免出現(xiàn)政府和市場邊界模糊的問題。例如浙江在知識產(chǎn)權(quán)管理方面，設(shè)立專門機構(gòu)綜合管理專利、商標、版權(quán)，推出知識產(chǎn)權(quán)專用公共服務(wù)平臺。事中事后監(jiān)管方面，把企業(yè)信用、交易記錄等信息納入綜合評價體系，同步到監(jiān)管服務(wù)平臺，為分類監(jiān)管提供依據(jù)。例如河南省自由貿(mào)易試驗區(qū)實現(xiàn)企業(yè)信息歸集共享和聯(lián)合運用，并且信息共享平臺的參與量和信息數(shù)量位居全國前列。行業(yè)組織協(xié)同參與治理方面，選取第三方信用服務(wù)機構(gòu)對外資企業(yè)信用評級，實現(xiàn)政府、企業(yè)、社會協(xié)同監(jiān)管，共同參與治理。例如陜西自由貿(mào)易試驗區(qū)西咸新區(qū)通過社會治理網(wǎng)格化，實現(xiàn)“一個平臺指揮、一支隊伍治理、一套機制保障、一個網(wǎng)格服務(wù)”的模式，打造共建共治共享的社會治理格局。

（二）以貿(mào)易便利化為核心的貿(mào)易監(jiān)管體制機制更加高效

貿(mào)易監(jiān)管體制機制的創(chuàng)新成效集中體現(xiàn)在“單一窗口”建設(shè)、監(jiān)管程序簡化、監(jiān)管技術(shù)升級三個方面。首先，進一步豐富“單一窗口”職能，推進運輸倉儲、報關(guān)結(jié)算的電子化和無紙化，形成以貿(mào)易數(shù)據(jù)為核心的“通關(guān)—監(jiān)管—決策”三位一體的生態(tài)鏈。例如福建自貿(mào)試驗區(qū)“單一窗口”3.0，聯(lián)合40多個管理部門，涉及100多項管理口岸政務(wù)和貿(mào)易服務(wù)。其次，在通關(guān)程序簡化方面，依據(jù)經(jīng)營者的信譽劃分等級，在風(fēng)險可控范圍內(nèi)減少檢疫工作，對于信譽良好、質(zhì)檢合格的企業(yè)，優(yōu)先辦理，簡化通關(guān)流程。例如“海運進境集裝箱空箱檢驗檢疫便利化措施”和“先進區(qū)、后報關(guān)”等措施。最后，在監(jiān)管技術(shù)升級方面，把“互聯(lián)網(wǎng)+”引入監(jiān)管系統(tǒng)，自動獲取不同狀態(tài)貨物的庫存并與海關(guān)監(jiān)管聯(lián)通，實現(xiàn)自動識別分類、對比判別、核驗通關(guān)。此外在信用監(jiān)管的基礎(chǔ)上分區(qū)域儲存和分類監(jiān)管，運用可視化信息技術(shù)實現(xiàn)商品信息溯源，提高監(jiān)管效率。例如武漢海關(guān)創(chuàng)建信息化平臺，實現(xiàn)申報電子化、審核智能化、查驗無紙化。

（三）以“負面清單”為核心的外資監(jiān)管體制機制更加透明

自由貿(mào)易試驗區(qū)探索外商投資監(jiān)管體制改革，主要成效體現(xiàn)在完善以負面清單為核心的事中事后監(jiān)管模式。首先負面清單持續(xù)縮短，市場準入不斷擴大?！蹲杂少Q(mào)易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2020年版）》由37條（2019版）減至30條，進一步豐富地方性準入措施并嚴格遵循“邊界法定”，具體是在金融、基礎(chǔ)設(shè)施、中藥飲片等領(lǐng)域擴大市場開放。自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資負面清單開放度和透明度不斷增強，需要構(gòu)建與之配套的事中事后監(jiān)管體制。在事中事后監(jiān)管方面，優(yōu)化準入后監(jiān)管措施，引入信息監(jiān)管和信用監(jiān)管，提高監(jiān)管體制透明度。例如浙江自由貿(mào)易試驗區(qū)推出守信激勵和失信約束的獎懲機制，強化外商投資實際控制人管理，對外商信息進行公示。

（四）以立法、司法為核心的法制保障體制機制基本成型

各大自由貿(mào)易試驗區(qū)確立了從管理體制、貿(mào)易便利到綜合監(jiān)管方面的法制框架，基本形成依法引領(lǐng)改革法制建設(shè)環(huán)境。首先立法更加科學(xué)化，推動重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革的配套立法。例如《中國（天津）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》順利實施，國家部委和市級各部門落實出臺近 200個配套支持文件。其次司法機制不斷完善，設(shè)立專門法庭和法律信息服務(wù)窗口等專業(yè)機構(gòu)處理與自由貿(mào)易試驗區(qū)相關(guān)的法律事務(wù)，對于解決爭端的方式采用訴訟機制和非訴訟機制相結(jié)合， 形成以法院為主、仲裁調(diào)解為輔，多種服務(wù)方式并存的多元化糾紛解決機制。例如廣東自由貿(mào)易試驗區(qū)深圳前海蛇口片區(qū)選任13名港籍陪審員，進一步深化港籍陪審員制度;河南建立自由貿(mào)易試驗區(qū)法律服務(wù)體系，并上線河南法律服務(wù)網(wǎng)，確立自由貿(mào)易試驗區(qū)專門法律顧問，構(gòu)建“三位一體”仲裁機制。

（五）以開放、自由為核心的營商環(huán)境體制機制初顯成效

中國一直致力于營商環(huán)境的改善，解決長期以來困擾“放管服”領(lǐng)域的突出問題與關(guān)鍵難題。目前，全國自由貿(mào)易試驗區(qū)營商環(huán)境的優(yōu)化取得了階段性進展。在金融領(lǐng)域開放方面，推進外匯改革創(chuàng)新，促進貿(mào)易和投融資便利化，簡化經(jīng)常項目外匯收支手續(xù)，允許區(qū)內(nèi)符合條件的融資租賃業(yè)務(wù)收取外幣資金，完善金融風(fēng)險體系建設(shè)，構(gòu)建金融安全網(wǎng)。例如陜西自貿(mào)試驗區(qū)率先開展國際融資業(yè)務(wù)，惠及上海、浙江等地約150家中小微企業(yè)。在優(yōu)惠的稅收政策方面，自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)實施減稅讓稅，對跨境電商等特殊領(lǐng)域進口限值限額放寬要求。例如海南對全島封關(guān)運作，簡化合并稅制后，對進口征稅目錄以外的商品，免征進口關(guān)稅。

二、中國自由貿(mào)易試驗區(qū)體制機制創(chuàng)新面臨的瓶頸

（一）管理體制創(chuàng)新不夠

自由貿(mào)易試驗區(qū)本身的管理機制并不順暢，導(dǎo)致中央與地方政府部門、自由貿(mào)易試驗區(qū)與政府部門之間協(xié)調(diào)成本過高，阻礙信息傳遞。首先，部門間存在權(quán)責(zé)不明確的問題。許多自由貿(mào)易試驗區(qū)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟功能區(qū)的疊加或重合，僅在原有經(jīng)濟功能區(qū)架構(gòu)的基礎(chǔ)上增加少數(shù)幾個與自由貿(mào)易試驗區(qū)相關(guān)的部門，在實踐中難以協(xié)調(diào)各經(jīng)濟功能區(qū)的管轄。其次，事中事后監(jiān)管模式有待優(yōu)化。自由貿(mào)易試驗區(qū)在信用等級劃分、審批程序簡化、監(jiān)管模式透明等方面還與國際標準有很大差距。最后在協(xié)同社會組織共同監(jiān)管方面，自由貿(mào)易試驗區(qū)普遍存在除政府之外的監(jiān)管主體參與過少的問題，且大都是采用政府主導(dǎo)下的第三方合作或預(yù)留電話反饋等方式，沒有真正實現(xiàn)社會組織或企業(yè)直接參與監(jiān)管程序。

（二）貿(mào)易監(jiān)管效率不高

“單一窗口”建設(shè)是實現(xiàn)貿(mào)易監(jiān)管的重要平臺，其參與主體廣泛且貫穿貿(mào)易活動整個過程。中國的“單一窗口”建設(shè)存在信息不夠透明、共享機制不夠完善、部門之間協(xié)調(diào)不夠通暢等問題，導(dǎo)致政府和企業(yè)未能及時交換信息，阻礙貨物通關(guān)便利化。通關(guān)程度有待進一步簡化，距離全國實現(xiàn)“一次申報”還需要時間。在監(jiān)管技術(shù)方面，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等先進技術(shù)在貿(mào)易監(jiān)管方面的應(yīng)用不夠廣泛。例如目前采取企業(yè)信用管理和“經(jīng)認證的經(jīng)營者（AEO）”互認制度的分類監(jiān)管并沒有與大數(shù)據(jù)和信息共享平臺結(jié)合。

（三）外商投資監(jiān)管模式單一

中國對投資開放帶來的風(fēng)險防控目前還主要以行政管制為主。自由貿(mào)易試驗區(qū)的管理方式延續(xù)了保稅區(qū)的邊境關(guān)稅原則“一線放開，二線管住”，即在自由貿(mào)易試驗區(qū)的地域范圍內(nèi)實行“負面清單”以外的產(chǎn)業(yè)開放，但事實上絕大多數(shù)的投資活動很難限制在一定區(qū)域內(nèi)。例如新技術(shù)會不斷催生出跨境電商、融資租賃等新業(yè)務(wù)，“外商投資負面清單”的更新速度往往跟不上這些行業(yè)的更迭速度。此外與負面清單相配套的監(jiān)管模式單一。外資監(jiān)管審查標準和程序與國際成熟自由貿(mào)易區(qū)相比存在標準不夠清晰、操作流程不夠規(guī)范等現(xiàn)象，都直接導(dǎo)致外資進入成本過高，阻礙資本的國際循環(huán)。

（四）配套法制保障存在缺位

自由貿(mào)易試驗區(qū)采用的負面清單持續(xù)更新，規(guī)則條例為適應(yīng)不同時間和地方的需求呈現(xiàn)“碎片化”現(xiàn)象;此外缺乏專門的營商環(huán)境法以及法律授權(quán)的缺位，導(dǎo)致目前的法律體系缺乏必備的穩(wěn)定性和適應(yīng)性。例如浙江圍繞自由貿(mào)易試驗區(qū)吸引總部經(jīng)濟、培育重點產(chǎn)業(yè)等問題制定相關(guān)辦法，但并未對相關(guān)條例進行系統(tǒng)性梳理，缺乏規(guī)范性，導(dǎo)致區(qū)內(nèi)機構(gòu)改革、行政管理和監(jiān)管等投資貿(mào)易活動效率低下。此外司法保障機制和糾紛解決機制不足。自由貿(mào)易試驗區(qū)的開放程度高，貿(mào)易主體和貿(mào)易方式復(fù)雜，自由貿(mào)易試驗區(qū)的司法機制不能妥善解決金融、文化商貿(mào)等服務(wù)領(lǐng)域的法律糾紛問題。

（五）營商環(huán)境吸引力不夠

近年來，雖然優(yōu)化營商環(huán)境的措施初見成效，中國在國際上的營商環(huán)境排名也大幅度提升，但是與國際成熟的自由貿(mào)易區(qū)相比還有很大差距，而且報告顯示的僅僅以北京、上海為代表，并不能體現(xiàn)中國自由貿(mào)易試驗區(qū)整體情況。營商環(huán)境問題主要體現(xiàn)在以下方面：首先中國自由貿(mào)易試驗區(qū)在金融開放方面的限制較多，風(fēng)險防范能力及金融制度也尚待完善，企業(yè)在資金自由兌換、跨境流動方面依然受到限制。其次稅收優(yōu)惠機制在國際上沒有形成有效的競爭力，無法兼容國際標準。最后人員流動限制方面，僅海南對59個國家實行免簽，而國內(nèi)其他自由貿(mào)易試驗區(qū)對人員流動還有較為嚴格的限制條件，即使配套人才引進策略也難以引進國際高層次人才。

三、雙循環(huán)助力中國自由貿(mào)易試驗區(qū)體制機制創(chuàng)新的建議

（一）優(yōu)化事中事后監(jiān)管，創(chuàng)新管理體制機制

以雙循環(huán)新發(fā)展格局下國內(nèi)地區(qū)間行政壁壘消除、市場間障礙減少等措施為引領(lǐng)實現(xiàn)管理體制創(chuàng)新。首先應(yīng)明晰政府權(quán)力清單，建立政府與自由貿(mào)易試驗區(qū)的協(xié)調(diào)機制，根據(jù)各自由貿(mào)易試驗區(qū)制度創(chuàng)新的需要，把省級管理權(quán)限下放至各片區(qū)。雖然企業(yè)主導(dǎo)模式在中國暫不可行，但可效仿新加坡管理體制經(jīng)驗，在上海、廣東、天津等自由貿(mào)易試驗區(qū)試點“政府主導(dǎo)、企業(yè)參與”的管理模式，讓行政管理更具靈活性，根據(jù)企業(yè)需求提升自由貿(mào)易試驗區(qū)協(xié)調(diào)能力和制度創(chuàng)新水平。其次優(yōu)化政府服務(wù)職能，政府在“事中事后”模式中強化監(jiān)督，弱化審批。自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)應(yīng)刪除不必要的審批環(huán)節(jié)，推行 “一次辦理”，向國際化標準看齊。最后在實現(xiàn)協(xié)同監(jiān)管和共同治理方面，不僅需要政府部門之間的合作管理，也需要社會組織、企業(yè)等協(xié)同監(jiān)管，應(yīng)充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)平臺優(yōu)勢，創(chuàng)新像網(wǎng)絡(luò)實時在線服務(wù)、反饋問題透明共享等協(xié)同治理的方式。

（二）加快貿(mào)易便利化進程，優(yōu)化貿(mào)易監(jiān)管體制機制

國際產(chǎn)品市場和服務(wù)市場的大循環(huán)能夠給自由貿(mào)易試驗區(qū)帶來先進的監(jiān)管經(jīng)驗和監(jiān)管技術(shù)，也對貿(mào)易監(jiān)管體制提出了更高的要求。首先要完善國際貿(mào)易“單一窗口”，積極與企業(yè)合作，利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)，建立自由貿(mào)易試驗區(qū)信息服務(wù)平臺、事中事后監(jiān)管平臺等，形成完整的歸責(zé)機制。其次要優(yōu)化監(jiān)管程序，以海關(guān)正面監(jiān)管和企業(yè)經(jīng)營的銜接為基礎(chǔ)，形成事前風(fēng)險預(yù)測、事中真實性核查、事后進行差別化管理的完備監(jiān)管模式。對金融行業(yè)的監(jiān)管借鑒國際經(jīng)驗，建立嚴格的信息披露制度和風(fēng)險防控機制。最后要推進“智慧監(jiān)管”，建設(shè)涵蓋“企業(yè)、商品、客戶”的大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，實現(xiàn)系統(tǒng)監(jiān)管和分類監(jiān)管的智能化結(jié)合。此外對標新加坡“一站式”服務(wù)，引入“互聯(lián)網(wǎng)+”的數(shù)據(jù)共享功能，形成更加高效便捷的監(jiān)管模式。例如僅憑借單號或名稱，就能在系統(tǒng)內(nèi)獲取庫存數(shù)量、生產(chǎn)單位、入境口岸等一系列信息，實現(xiàn)“去向可查、源頭可溯”。

（三）擴大市場開放，完善外資監(jiān)管體制機制

實現(xiàn)雙循環(huán)格局下國際資本循環(huán)，需要自由貿(mào)易試驗區(qū)在開放領(lǐng)域內(nèi)對國內(nèi)和國外資本一視同仁，促進不同所有制的市場主體共同成長。首先進一步縮減負面清單，擴大外資準入。利用自由貿(mào)易試驗區(qū)的優(yōu)惠政策吸引更多外資，需要對標國外自由貿(mào)易區(qū)外資準入標準，開放新領(lǐng)域、開拓新業(yè)務(wù)。此外在引進外資時要保證有關(guān)國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)具有抵御外部市場的沖擊的能力，用前瞻性和科學(xué)性的角度制定負面清單具體細則。加強事中事后監(jiān)管模式，對于貿(mào)易監(jiān)管領(lǐng)域的信用監(jiān)管和智慧監(jiān)管同樣適用于對于外資準入的把控。例如引入第三方信用評估機構(gòu)對與外資質(zhì)量進行評估報告，對外資使用情況全過程監(jiān)控，在監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)建立外資企業(yè)設(shè)立信息、征信等級、懲戒處罰等數(shù)據(jù)庫和信息共享平臺，建立只用上傳和下載數(shù)據(jù)就能全方位防范外資風(fēng)險的監(jiān)管體系。

（四）完善立法司法模式，健全法制保障體制機制

“凡屬于重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治工具，加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)?！睕]有完善的法制保障體系，就無法維持長期穩(wěn)定、規(guī)范的市場環(huán)境，因此建立一套服務(wù)于自由貿(mào)易試驗區(qū)的法律體系尤為關(guān)鍵。首先可以借鑒新加坡立法經(jīng)驗，由國家主導(dǎo)設(shè)立《自由貿(mào)易試驗區(qū)法案》做好頂層設(shè)計，各自由貿(mào)易試驗區(qū)配套《管理辦法》或《條例》保障具體運行。其次梳理自由貿(mào)易試驗區(qū)與其他經(jīng)濟功能區(qū)重合的相關(guān)規(guī)定并統(tǒng)一標準，針對性地完善自由貿(mào)易試驗區(qū)所涉及領(lǐng)域的制度，對于落后或有誤的法律制度及時調(diào)整更改。最后對于跨境電子商務(wù)、期貨保稅交割、融資租賃等新興貿(mào)易業(yè)態(tài)，及時補充相關(guān)條例和保證相關(guān)部門權(quán)限。在司法機制方面，聯(lián)合海關(guān)、稅收、市場監(jiān)督等部門形成并聯(lián)執(zhí)法的協(xié)作機制，規(guī)范仲裁案件的司法審查程序，開展例如“調(diào)解優(yōu)先”等多元化貿(mào)易糾紛解決機制，為打造國際化營商環(huán)境提供法制保障。

（五）打造一流營商環(huán)境，促進國際循環(huán)

“中國開放的大門不會關(guān)閉，只會越開越大！”自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)既要對接國際高標準和高水平，也應(yīng)做到因地制宜，在自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)形成特色化、便利化、法制化營商環(huán)境。一擴大金融領(lǐng)域開放。鼓勵金融機構(gòu)創(chuàng)新和推廣金融產(chǎn)品，探索包括知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押等在內(nèi)的各種融資機制，促進投融資活動長期有效進行;加大財政支持完善風(fēng)險擔(dān)保機制，形成良好的競爭環(huán)境實現(xiàn)資金市場循環(huán)。二進一步降低關(guān)稅。對標新加坡、迪拜等國家（地區(qū)），改進稅收模式。在自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)推進納稅便利化措施降低企業(yè)運行成本，倡導(dǎo)專業(yè)服務(wù)機構(gòu)提供會計、稅務(wù)服務(wù)，以便區(qū)內(nèi)企業(yè)享受國家和地方的各類減稅降費的優(yōu)惠，為企業(yè)創(chuàng)造寬松的抵稅退稅條件。三放寬人員流動限制。自由貿(mào)易試驗區(qū)的發(fā)展離不開人才支撐，高層次人才和專業(yè)的技術(shù)人員和管理人員是發(fā)展的根本動力，因此采取較為自由的人員出入境政策，將為雙循環(huán)新發(fā)展格局下自由貿(mào)易試驗區(qū)的發(fā)展提供國際人才支撐。

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