張浩淼

根據價值理念、政策問題、政策目標和政策工具的差異，西方福利國家的社會救助政策可大體劃分為三種類型，分別是權利范式、工作福利范式與“激活”范式(見表1)。20世紀90年代始，在人口老齡化、經濟全球化等因素綜合作用下，為了應對福利國家的危機，眾多國家紛紛轉向“激活”范式，即引入工作導向型福利政策取代原有的消極福利政策，運用包括影響勞動力供給與需求的舉措、制裁措施和經濟激勵等一系列政策工具來平衡受助者權利和義務，幫助受助者提升工作動機和人力資本，促使其就業(yè)脫貧和社會融入。

表1 福利國家的社會救助政策的三類范式

我國低保制度存在有勞動能力低保對象占比較高和退保難的問題。截至2014年，城市低保對象中有勞動能力者超過60%，其中登記失業(yè)和未登記失業(yè)人員占比近40%，城市低保家庭領取低保金的平均時間為72個月，其中從未退保的家庭占89%。(1)肖萌、陳虹霖、李飛躍：《“低保對象為何退保難？”》，《社會》2019年第4期。針對這種情況，我國開始重視并探索就業(yè)救助措施，力圖促進低保對象實現有效就業(yè)并從根本上改善生活狀況。2014年5月，國務院頒布的《社會救助暫行辦法》對就業(yè)救助進行了專章規(guī)定，就業(yè)救助成為我國綜合型社會救助體系的八項基本組成制度之一，它是指對最低生活保障家庭中有勞動能力并處于失業(yè)狀態(tài)的成員，通過貸款貼息、社會保險補貼、崗位補貼、培訓補貼、費用減免、公益性崗位安置等辦法提供就業(yè)幫扶。最低生活保障家庭中有勞動能力但未就業(yè)的成員，應當接受人力資源社會保障等有關部門介紹的工作；無正當理由，連續(xù)三次拒絕接受介紹的與其健康狀況、勞動能力等相適應的工作的，縣級人民政府民政部門應當決定減發(fā)或者停發(fā)其本人的最低生活保障金。2020年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于改革完善社會救助制度的意見》，該意見對推進構建社會救助新格局做出了重大部署，其中強調要健全就業(yè)救助制度，包括為社會救助對象優(yōu)先提供公共就業(yè)服務，按規(guī)定落實稅費減免、貸款貼息、社會保險補貼、公益性崗位補貼等政策，對已就業(yè)的低保對象，在核算其家庭收入時扣減必要的就業(yè)成本，并在其家庭成員人均收入超過當地低保標準后給予一定時間的漸退期。2020年11月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出要強化就業(yè)優(yōu)先政策，包括完善重點群體就業(yè)支持體系，擴大公益性崗位安置，幫扶零就業(yè)家庭成員就業(yè)等就業(yè)救助措施。由上可見，近年來我國高度重視就業(yè)救助制度，因為就業(yè)救助可以幫助有勞動能力的受助者通過就業(yè)獲得生存和發(fā)展條件，是帶有積極和發(fā)展意味的治本之策，它既是我國社會救助體系的重要組成部分，又是我國就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略中不可分割的內容，改革與完善就業(yè)救助制度對我國經濟社會發(fā)展意義重大。

通過梳理《社會救助暫行辦法》《關于改革完善社會救助制度的意見》以及各地方關于就業(yè)救助的規(guī)定，可以發(fā)現，目前我國就業(yè)救助的相關政策規(guī)定涉及救助對象、救助內容、救助遞送與實施等方面的規(guī)定，救助內容涵蓋了干預勞動力市場供給和需求、懲罰和經濟激勵等措施(見表2)，這些措施與“激活”范式的政策工具類似。

表2 我國就業(yè)救助制度的相關內容

盡管福利國家的“激活”范式與我國就業(yè)救助制度在產生和發(fā)展背景方面存在差異，但不可否認，“激活”范式通過各種措施的組合幫助受助者克服就業(yè)障礙、提升就業(yè)能力并獲得就業(yè)脫貧的機會，有值得借鑒之處，此外，我國就業(yè)救助的相關舉措內容和“激活”范式的政策工具相似?；诖?，本文借助“激活”的視角分析我國就業(yè)救助制度，考察其在促進受助者就業(yè)脫貧方面所面臨的困境，并結合我國國情提出就業(yè)救助制度的改革完善之路。

一、“激活”范式的理論與政策意涵

“激活”范式是西方福利國家從傳統(tǒng)型福利國家向能動(enabling)國家轉變的重要部分，傳統(tǒng)福利國家強調由公共部門提供普遍性福利待遇并把對勞動力的保護當成一種社會權利，與此相比，能動國家強調使用市場取向的方式來促使目標對象參與勞動力市場并承擔個人責任，可以說，傳統(tǒng)福利國家向能動國家的轉型是從勞動力的“去商品化”走向“再商品化”的過程，是從單純強調社會權利到強調“權利與責任平衡”的轉變。

“激活”范式的產生有其相應的理論基礎，即單純的社會權利不利于受助者能力的發(fā)展和義務的實現。塞爾伯恩在其著作《義務的原則》中提出，義務的原則是公民秩序的基礎性原則，也是道德整合社會的象征，以國家為基礎的、普遍型福利服務的提供損害了義務原則，恢復公民秩序需要加強和實施義務原則，他尤其強調濫用和誤用福利待遇應該被制裁，例如，那些拒絕參加培訓和接受所介紹工作的受助者應該被削減或取消福利待遇。(2)Selbourne, D.The principle of duty. An essay on the foundations of the civic order, London: Abacus.1997, p.292.勞倫斯·米德認為傳統(tǒng)的福利項目不能促進個人能力的發(fā)展，政府項目應該促使個體履行自身的義務，進而提出應當引入工作要求使受助者承擔相應的個人責任，而非單純地享受權利，也就是說，獲得最低收入的權利應該建立在履行尋找工作義務的條件上。(3)Mead, L.,Beyond entitlement. The social obligations of citizenship, New York: Free Press.1986,pp.61-67.埃米泰·埃茨奧尼認為，應該在權利和義務之間尋找平衡，要在互惠原則的基礎上提供救助，個人應該通過就業(yè)來滿足其個人和家庭的需要，對那些無法自給自足的個人和家庭，社會應該提供相應的幫助以滿足其最基本的需求，但是個人也要承擔相應責任。與米德觀點不同的是，埃茨奧尼認為政府應該幫助創(chuàng)造相應的工作崗位，這樣個人才能真正履行其通過就業(yè)自力更生的義務。(4)Etzioni, A.,The spirit of community. The reinvention of American society,New York: Touchstone/Simon and Schuster.1994, pp.263-265.安東尼·吉登斯提出有必要讓社會權利取決于個人責任的實現，他認為工業(yè)社會及后工業(yè)社會中因科學技術進步帶來的風險往往是很難預測且難以用保險化解的，這就需要重新界定個人責任和社會責任概念，權利和義務也因此有必要結合起來。(5)Giddens, A. “Risk and responsibility”, The Modern Law Review, Vol.62,No.1, 1999, pp.1-10.正是在上述理論觀點的支撐下，“激活”范式成為主流，眾多福利國家紛紛出臺各類“激活”政策，旨在使失業(yè)的社會救助對象融入勞動力市場并促使其社會融合，包括許多能夠干預勞動力市場供方和需方的政策工具。(6)Hanesh, W. and Baltzer, N., The role of social assistance as means of social inclusion and activation: A comparative study on minimum income in seven European countries, Report 4: Activation policies in the context of social assistance, Helsinki: STAKES. 2001, pp.3-4.

“激活”范式的政策大致分為積極型(人力資本發(fā)展型)措施和消極型(勞動力市場關聯型)措施，顧名思義，前者主要是促進受助者通過教育和培訓等措施提高人力資本以使其能夠進入正規(guī)勞動力市場，而后者則是通過快速就業(yè)的方式強制受助者接受任何工作以脫離社會救助。(7)Nybom, J., “Activation in social work with social assistance claimants in four Swedish municipalities”. European Journal of Social Work, Vol.14, No.3, 2011,pp.339-361.“激活”政策與工作福利政策的主要區(qū)別在于，工作福利政策的重點在于工作要求、制裁和時間限制，也就是說，工作福利政策更多帶有強制性和消極性的特點，多指為了獲得救助待遇而工作，而“激活”政策則通常是積極性措施和消極性措施的組合。(8)Moreira, A., The activation dilemma: reconciling the fairness and effectiveness of minimum income schemes in Europe. Bristol: Policy Press,2008,pp.12-13.對“激活”政策的分析和考察可以從兩個層面入手(見表3)：一是結構層面，主要涉及“激活”政策所包含的具體內容，包括工作推薦、公益(義務)勞動、教育、技能培訓、工作創(chuàng)造等，其中工作推薦、公益勞動和對現金待遇領取時間進行限制等屬于消極型措施，教育、技能培訓和工作創(chuàng)造則屬于積極型措施。二是過程層面，主要涉及基層政策實施者在“激活”措施執(zhí)行中的要素，具體包括義務、制裁和個性化關注，義務是指參與“激活”政策是否是強制性的，義務是消極型措施的核心和關鍵；制裁是指如果沒有遵守工作要求，可能會被社會救助拒絕或面臨救助金的減少甚至取消，消極型措施中制裁更加普遍使用；個性化關注是指基層實施者是否關注并考慮到了不同受助者的具體情況，一般而言，積極型措施更加注重個性化關注。(9)Nybom, J., “Activation in social work with social assistance claimants in four Swedish municipalities”，European Journal of Social Work, Vol.14, No.3, 2011,pp.339-361.

表3 “激活”政策的分析框架

二、“激活”視角下我國就業(yè)救助制度的結構層面

借用“激活”視角對我國就業(yè)救助制度的結構層面進行考察，可以發(fā)現，我國就業(yè)救助包含積極型措施和消極型措施。

(一)積極型措施

“激活”的積極型措施主要包括技能培訓、工作創(chuàng)造、經濟激勵和家庭成員照料等措施(見表3)，目的是幫助受助對象提升就業(yè)能力并解除后顧之憂以增強其就業(yè)動機。對照福利國家“激活”政策的積極型措施，我國就業(yè)救助制度的積極型措施主要包括培訓、經濟激勵和公益崗位安置這種工作創(chuàng)造方式，教育和家庭成員照料措施目前沒有實施。

從培訓看，我國政府會向就業(yè)困難群體提供技能培訓以幫助其提升技能和增加就業(yè)機會，低保對象是就業(yè)困難群體的重要組成，就業(yè)救助規(guī)定低保對象應當接受就業(yè)培訓。然而，實踐中培訓的覆蓋面較窄，不少低保對象難以獲得培訓機會，此外，培訓的內容多是短期的、單一的、初級的技能培訓，規(guī)范性低且沒有針對性，有效性不高。2016年全國城鄉(xiāng)困難家庭社會政策支持系統(tǒng)的調查數據顯示，城鄉(xiāng)低保對象參與技能培訓的比例分別是40%和20%左右，通過培訓成功就業(yè)的比例僅約7%，培訓的效果有限。(10)Xu,Y. : “Buiding equitable opportunities into social assistance(Project No. 44026-012)”Asain Development Bank report.2013https://www.adb.org/projects/documents/building-equitable-opportunities-social-assistance-tcr.事實上，低保對象的技能培訓是不同于其他就業(yè)困難群體和失業(yè)群體的培訓，需要統(tǒng)一的管理機制來運行，但是目前為止，我國低保對象再就業(yè)并沒有實現完全的、市場化的、統(tǒng)一的管理標準，各地區(qū)的培訓機構存在不同程度的差異，低效和無效的培訓大量存在，低保工作人員在落實低保培訓時沒有統(tǒng)一的部門管理，技能培訓是歸屬于人力資源和社會保障部門的，但是他們不了解低保家庭的特殊就業(yè)困難和福利性特點，無法針對低保對象實施有效的職業(yè)培訓。(11)李惠：《我國城鎮(zhèn)低保戶的再就業(yè)培訓研究》，《經濟視角(下旬刊)》2013年第12期。另外，低保對象的培訓與就業(yè)是脫離的，低保對象的職業(yè)培訓與勞動力市場的勞動需求沒有形成一個科學的反饋系統(tǒng)，培訓和就業(yè)沒有達到應有的匹配，這使得培訓這種積極措施難以充分發(fā)揮促進低保對象就業(yè)的功能。

從公益崗位推薦和安置來說，公益性崗位是指以政府作為出資主體或通過社會籌集資金開發(fā)的，用于幫扶就業(yè)困難人員就業(yè)并給予崗位補貼、社會保險補貼的，符合社會公共利益需要的服務性崗位和協(xié)助管理崗位，通常包括社會公共管理類崗位，如交通協(xié)管員、城管市容協(xié)管員等和社區(qū)服務類崗位，如縣(市、區(qū))、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、社區(qū)開發(fā)的非營利性公共衛(wèi)生服務、醫(yī)療保健、托老托幼、停車管理、保潔、保安等崗位。公益性崗位是實現低保對象就業(yè)的重要載體，相較于社會公開招聘崗位，低保對象的低就業(yè)能力更適應為其“量身打造”的公益性崗位，此外，由于公益崗位多在社區(qū)內，低保對象可就近就業(yè)，因此很受青睞。然而，由于地方政府投入資金有限，公益崗位數量較少，難以滿足低保對象需求。2016年全國城鄉(xiāng)困難家庭社會政策支持系統(tǒng)的調查數據顯示，城市低保對象中通過公益崗位安置獲得就業(yè)的不足5%，比例很低，多數低保對象是采取靈活就業(yè)和親友介紹工作(均為30%以上)，這說明公益崗位安置這種就業(yè)途徑的作用還沒有得以充分發(fā)揮。

就經濟激勵而言，主要是對已就業(yè)的低保對象，在核算其家庭收入時扣減必要的就業(yè)成本，并在其家庭成員人均收入超過當地低保標準后給予一定時間的漸退期，以增加就業(yè)對低保對象的吸引力。經濟激勵假定低保金隨著就業(yè)收入的增加而等額減少的結構可能會造成過就業(yè)前后的收入并無多大變化，從而影響低保對象的就業(yè)動機，從而使低保對象陷入“失業(yè)陷阱”與“貧困陷阱”。然而，現實中有勞動能力的低保對象多從事靈活就業(yè)，其收入難以被準確把握和認定，低保金額度不會隨其靈活就業(yè)收入的上升而相應減少，也就是說，低保金和就業(yè)收入的替代關系不存在，經濟激勵的假定并不成立。(12)梁祖彬、肖萌：《社會救助就業(yè)福利政策研究》，《社會保障研究》2010年第1期。已有研究發(fā)現，成本抵扣措施和漸退措施在理論上會對低保對象進行就業(yè)產生直接的經濟激勵，但前提是低保對象要找到收入達到最低工資的全日制工作，對那些低薪的靈活就業(yè)低保對象來說，政策的直接作用不強，(13)黃晨熹等：《讓就業(yè)有利可圖——完善上海城市最低生活保障制度研究》，《市場與人口分析》2005年第3期。且靈活就業(yè)隱性收入的問題增加了實際管理的難度，導致經濟激勵政策較難落實與執(zhí)行。(14)吳小芳：《我國城市就業(yè)救助政策研究》，《社會保障研究》2011年第4期。

(二)消極型措施

“激活”的消極型措施主要包括工作推薦、公益勞動和對現金待遇的發(fā)放時間進行限制(見表3)，目的是通過強制性措施或限制來促使受助者盡快進入勞動力市場、防止工作倫理的喪失。對照福利國家“激活”政策的消極型措施，我國就業(yè)救助制度的消極型措施主要是工作推薦和社區(qū)公益勞動，并沒有對低保金的領取時間進行限制。

工作推薦主要是向低保對象在內的就業(yè)困難群體推薦與介紹工作機會，幫助其就業(yè)以擺脫對救助的依賴，工作推薦通常和制裁聯系在一起，例如，我國就業(yè)救助明確規(guī)定，無正當理由受助者不能連續(xù)3次拒絕社區(qū)所推薦的工作，否則會減發(fā)或停發(fā)其本人低保金。和培訓相比，工作推薦成本低、見效快，應該對低保對象進入勞動力市場和退保有重要推動作用。然而，現實中不少低保對象認為無論在工資待遇、勞動條件、工作地點、工作穩(wěn)定性和社會保險方面，推薦的工作質量較差，(15)梁祖彬、肖萌：《社會救助就業(yè)福利政策研究》，《社會保障研究》2010年第1期。無法使其通過就業(yè)獲得自立并擺脫救助。有實證研究發(fā)現，工作推薦實施范圍非常有限，未能對退保產生顯著的推動作用。(16)肖萌、陳虹霖、李飛躍：《低保對象為何退保難？》，《社會》2019年第4期。另外，由于《社會救助暫行辦法》等政策法規(guī)并未對就業(yè)救助的保障水平邊界進行規(guī)定，再加上目前勞動力市場的現狀，易導致地方政府為了滿足工作要求，只關注短期內低保對象的就業(yè)數量，而忽視就業(yè)質量以及由此引發(fā)的再次失業(yè)問題，(17)王燊成：《我國城市最低生活保障制度與就業(yè)救助制度銜接研究》，《中國勞動》2018年第8期。從而挫傷低保對象的就業(yè)積極性。還應注意的是，由于就業(yè)救助與低保和其他專項救助的協(xié)調性不夠，現有的社會救助容易形成“福利捆綁”，即很多項目都與低保制度捆綁實施，低保對象除低保金外還可以獲得其他多項救助待遇，這更加凸顯了工作推薦的局限性，使得低保對象權衡后放棄推薦的工作，制約工作推薦效果的發(fā)揮。

公益勞動是指那些難以獲得就業(yè)的有勞動能力低保對象需要參與社區(qū)的公益服務勞動，包括社區(qū)保潔、巡邏、向社區(qū)內老年人提供服務等。1999年《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定：在就業(yè)年齡內有勞動能力但尚未就業(yè)的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期間，應當參加其所在的居民委員會組織的公益性社區(qū)服務勞動。各地方政府也對低保對象參加公益勞動進行了相應規(guī)定，比如，2017年廣州市民政局公布的《廣州市最低生活保障對象參加社會公益服務管理暫行辦法》提出，低保對象應當參加鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、村民委員會、居民委員會安排或認可的，與其身體健康狀況相適應的社會公益服務，每人每月參加社會公益服務時間累計不得少于60小時。政府關于低保對象參加公益勞動的規(guī)定，一方面是期待受助者能夠對社區(qū)有所貢獻，增強他們的互惠觀念，另一方面是希望杜絕隱性就業(yè)的人領取低保，但實際上這些公益勞動大多非常占用時間且是非生產性的，會使參與者不得不減少對家庭成員的照料，也會使他們沒有時間尋找潛在的、有價值的就業(yè)機會。(18)Gao,Q. ,Welfare, work and poverty.Oxford University Press,2017,p.94.公益勞動的規(guī)定只是強制要求受助者參加勞動，并不能幫助受助者提升就業(yè)能力并解決其面臨的就業(yè)障礙。還有研究發(fā)現，組織參加公益勞動的措施讓受助者誤以為通過公益勞動換取“低保救助”，從而降低了再就業(yè)愿望，導致受助者找工作積極性不高，相比于未組織公益勞動的地方，組織過公益勞動的地方，低保受助者找工作的積極性與再就業(yè)的意愿都要低，(19)蘭劍、慈勤英：《促進就業(yè)抑或強化‘福利依賴’——基于城市低?！锤＠蕾囌摺膶嵶C分析》，《西南大學學報》2016年第3期。即公益勞動這種消極型“激活”措施在提升受助者就業(yè)意愿并促使其尋找工作方面發(fā)揮的其實是抑制作用。

三、“激活”視角下我國就業(yè)救助制度的過程層面

以下借用“激活”視角對我國就業(yè)救助制度的過程層面進行考察，具體涉及義務、制裁和個性化關注度。

(一)義務

《社會救助暫行辦法》對就業(yè)救助對象進行了規(guī)定，“最低生活保障家庭中有勞動能力但未就業(yè)的成員，應當接受人力資源社會保障等有關部門介紹的工作”，從法理學看，“應當”二字的法律規(guī)則多是義務性規(guī)則，這類條款多是給主體設定義務的，但“應當”作為一種原則性的規(guī)定或一般要求，允許在執(zhí)行中有一定的靈活性，即允許例外和特殊情況存在。因此，有勞動能力且失業(yè)的低保對象有義務接受就業(yè)救助以積極獲得工作崗位，但對于需要照顧家庭中病人、殘疾人等確實沒有勞動條件的低保對象，一般在實踐中可以例外。

西方福利國家對“有勞動能力”有較明確的界定，比如，德國在救助相關的法規(guī)中規(guī)定，凡是每天至少可以從事3個小時的就業(yè)活動就視為有勞動能力，就必須參與“激活”政策，(20)蔡和平：《哈茨改革能否扭轉德國勞動力市場的頹勢》，《中國勞動》2007年第1期。并且這些福利國家盡管要求有勞動能力者必須參加就業(yè)救助，但是對于那些需要照顧兒童、老人和殘疾人等家庭成員的對象，一般會明確免除其參與就業(yè)救助的義務。(21)Moreira, A.,The activation dilemma: Reconciling the fairness and effectiveness ofminimum income schemes in Europe. Bristol: Policy Press,2008,pp.8-9.在我國，“有勞動能力”是一個較為模糊的概念，救助相關法規(guī)并沒有對什么是“有勞動能力”做出明確的規(guī)定，或對哪些人可以免除參與勞動力市場的義務有相關規(guī)定，加之我國沒有統(tǒng)一設置專門對勞動能力進行鑒定的機構，因此，部分有勞動能力低保對象可能謊稱無勞動能力或拒絕鑒定，這導致基層工作人員操作中的無所適從，只能依靠自由裁量。

(二)制裁

《社會救助暫行辦法》對就業(yè)救助的制裁有明確規(guī)定，“最低生活保障家庭中有勞動能力但未就業(yè)的成員，應當接受人力資源社會保障等有關部門介紹的工作；無正當理由，連續(xù)3次拒絕接受介紹的與其健康狀況、勞動能力等相適應的工作的，縣級人民政府民政部門應當決定減發(fā)或者停發(fā)其本人的最低生活保障金”。由上述規(guī)定可見，無正當理由連續(xù)拒絕工作3次會使有勞動能力的低保對象受到其本人低保金削減甚至取消的懲罰。然而，在實踐中，這樣的制裁和懲罰幾乎沒有真正落實，這主要有以下幾方面原因。

第一，對“正當理由”沒有明確規(guī)范，究竟什么是“正當理由”在操作中很難把握。少數有勞動能力的低保人員以種種“理由”拒絕再就業(yè)或參加公益勞動，他們普遍以醫(yī)院出具的診斷證明作為理由，病因也多是高血壓、糖尿病等常見病。

第二，個別低保對象故意使自己被單位拒絕或接受工作后再次使自己失業(yè)。有低保對象接受工作后，在較短的時間內就以能力差、身體不好等理由辭職或被辭退，從而再次“失業(yè)”，雖然這與低保對象自身素質不高、依賴心理較強有關，但主要還是制度設計上的疏漏，現行就業(yè)救助制度沒有規(guī)定上崗就業(yè)后的工作要求，并且缺乏對有勞動能力的低保對象上崗就業(yè)后的滿意度、匹配度進行配套跟蹤服務，從而為部分低保對象鉆政策漏洞創(chuàng)造了空間。(22)王燊成：《我國城市最低生活保障制度與就業(yè)救助制度銜接研究》，《中國勞動》2018年第8期。

第三，基層工作人員的“人情”壓力。就業(yè)救助采取公共部門遞送方式，基層依托社區(qū)居委會負責具體事務。居委會貼近社區(qū)，了解受助者情況，信息掌握方面有優(yōu)勢，但同時存在缺陷，救助遞送者和社區(qū)居民的“親近”關系，增大了基層工作人員的“人情”壓力，導致遞送難度上升，并最終造成松懈和不規(guī)范，就業(yè)救助的一些規(guī)定難以真正落實。

(三)個性化關注

在就業(yè)救助的落實過程中，基層社區(qū)工作人員承擔了主要工作，這些人員并非專業(yè)的社會工作者，多數只是通過業(yè)務培訓和在實踐中探索學習，工作手段和方法比較單一，難以提供系統(tǒng)化和多樣化的服務，而且大多基層社區(qū)人員身兼數職，工作量較大，這使得他們難以在就業(yè)救助服務的提供中關注到個體差異并提供個性化服務。

其實，有勞動能力的低保家庭內部差異性較大：有的因自身健康差或文化與技能水平低而就業(yè)困難，有的是因考慮到就業(yè)會引致家庭開支的增加并喪失部分救助待遇而不愿就業(yè)，還有一些主要因家里有兒童、老人或病人等需要照顧而難以就業(yè)。目前的救助內容和服務的提供忽視了這種差異，沒有考慮到不同家庭所面臨的不同就業(yè)障礙，對個性化關注的缺乏一定程度制約了就業(yè)救助效果的發(fā)揮。

四、“激活”視角下我國就業(yè)救助制度的困境及其原因探討

透過“激活”視角對我國就業(yè)救助制度進行分析，可以發(fā)現：從結構層面看，積極型措施中培訓的覆蓋面很窄且缺乏針對性，經濟激勵措施很難落實，同時缺少對家庭成員的照料措施；消極型措施中的工作推薦質量較差，難以滿足受助者需要，社區(qū)公益勞動在內容和目標上缺乏指導和規(guī)定，不能幫助受助者提升就業(yè)能力且對就業(yè)意愿有抑制作用，同時缺乏對有勞動能力低保對象領取低保金的時間限制，一定程度上影響其就業(yè)動力。從過程層面看，盡管有勞動能力的低保對象有義務積極就業(yè)，但在實踐中“有勞動能力”的概念較為模糊，難以準確執(zhí)行，同時雖然有關于制裁的規(guī)定，但因各種原因削減或取消低保金的懲罰難以真正落實，此外，就業(yè)救助在實施中缺個性化關注，難以滿足低保對象的差異化需求?？偟膩砜?，我國就業(yè)救助結構層面的積極型措施覆蓋面窄、政策供給不足，相比來說，消極性措施如工作推薦和公益勞動較為普遍，過程層面的義務程度高、有相應制裁手段、個性化關注度低，這說明了我國就業(yè)救助基本上與西方的消極型“激活”政策類似。

西方相關研究已經證明，消極型“激活”政策在促進受助者進入勞動力市場方面只有短期效果或效果并不明顯，而積極型“激活”政策在促進受助者就業(yè)方面的效果較明顯且長期，(23)Nybom,J., “Activation in social work with social assistaance claimants in four Swedish municipalities”, European Journal of Social Work, Vol.14, No.3,2011, pp.339-361.也就是說，從長遠看，為了促進受助者就業(yè)，重視培訓、教育等人力資本投資的積極型措施比單純強制受助者進入低端勞動力市場的消極型措施更有效。(24)Harris, K.M.,“Teenage Mothers and Welfare Dependency: Working Off Welfare”, Journal of Family Issues,Vol.12,No.4,1991,pp.492-518.由此，從理論上可以推斷，我國以消極型措施為主的就業(yè)救助制度的效果應該是有限的，再加上我國就業(yè)救助的消極型措施落實不力，比如所推薦的工作質量差、公益勞動難以提升就業(yè)能力并抑制就業(yè)意愿等，這更有可能制約就業(yè)救助的效果。相關實證研究顯示，我國培訓和就業(yè)推薦等多方面就業(yè)救助措施的實施范圍有限，在促進低保對象就業(yè)并退保的效果不佳，(25)肖萌、陳虹霖、李飛躍：《低保對象為何退保難》，《社會》2019年第4期。難以實現幫助低保對象自力更生、融入社會的目標。(26)吳小芳：《我國城市就業(yè)救助政策研究》，《社會保障研究》2011年第4期。因此，我國就業(yè)救助面臨的最大困境是在幫助低保對象實現脫貧自立方面的政策成效有限，造成就業(yè)救助制度困境的原因可以歸結為以下幾方面。

第一，就業(yè)救助理念較為滯后、原則與目標不夠清晰。對就業(yè)救助而言，只有消除了受助者的就業(yè)障礙并提升其就業(yè)能力，才有助于受助者最終脫貧自立。我國就業(yè)救助在理念方面并沒有重點關注消除受助者面對的個人、家庭、社區(qū)和政策方面的就業(yè)障礙及提升受助者的就業(yè)能力，這使得就業(yè)救助的政策設計較為籠統(tǒng)、缺乏針對性，勢必會影響其政策設計的精準科學、實施的有效穩(wěn)定和最終效果的發(fā)揮。此外，2014 年國務院頒布的《社會救助暫行辦法》只對就業(yè)救助只做了綱領性規(guī)定，并未進行詳細說明，也未發(fā)布相應的實施細則。就業(yè)救助在我國社會保障和社會救助體系中處于何種定位？要遵循什么樣的原則來開展？這些問題均沒有明確答案，其定位、理念和原則較為模糊，直接影響制度的高質量發(fā)展。

第二，就業(yè)救助制度設計存在短板。目前我國就業(yè)救助主要通過貸款貼息、社會保險補貼、崗位補貼、培訓補貼、費用減免、公益崗位安置等辦法來進行，將救助激勵主要集中在勞動力需求側，對于受助對象的就業(yè)能力的提升缺乏關注，主要采取的是消極型“激活”措施，不利于受助對象的人力資本積累。就業(yè)救助缺少教育、家庭成員照料和個性化關注等積極型“激活”措施，難以真正實現“授人以漁”的目標。另外，從社會環(huán)境看，用人單位和社會公眾普遍認為低保對象就業(yè)能力低下，難以勝任工作，存在歧視現象，而部分低保人員缺乏自信心和主動性，甘于現狀，得過且過，對通過就業(yè)實現脫貧自立的期望很低，在選擇職業(yè)時慣于挑三揀四，“高不成低不就”成為就業(yè)通病，以上這些問題均沒有納入就業(yè)救助制度設計的考慮范圍。

第三，社會與市場力量參與不足。就業(yè)救助需要政府主導和負責，但這并不意味著排斥社會和市場的力量，相反，就業(yè)救助需要充分調動社會與市場力量積極參與。我國就業(yè)救助采取公共部門遞送方式，企業(yè)和社會力量參與非常有限。在一個幅員遼闊、人口眾多、結構復雜的發(fā)展中大國，完全由公共部門遞送面臨諸多困難。一方面，由于自身局限性，公共部門在降低管理成本和提高救助遞送效率方面不具優(yōu)勢；另一方面，隨著政策對象和內容的不斷擴展、受助者就業(yè)障礙的日益復雜和多樣化，受助者的需求會明顯增加，從而加劇公共部門的負擔。更重要的是，市場的缺位將導致就業(yè)救助措施與市場需求脫節(jié)，受助者個人需求和勞動力市場需求無法有機結合在一起，使得救助效果大打折扣。

第四，基層缺乏專業(yè)工作人員。就業(yè)救助作為一項處于起步發(fā)展階段的新制度，在實施過程中，各個環(huán)節(jié)都難免遇到一些特殊情況，從而需要基層工作人員的自由裁量，但各級政府并未配備專門負責就業(yè)救助的工作人員，在社區(qū)層面，就業(yè)救助工作主要由民政專管人員或社會保障專管人員負責，這些工作人員大都沒有接受過專業(yè)教育和培訓，難以保障就業(yè)救助政策準確實施。專業(yè)性的缺乏，使得一些工作人員對就業(yè)救助工作抱有敷衍心態(tài)，造成就業(yè)救助遞送中的不規(guī)范和松懈。

五、我國就業(yè)救助制度的改革與完善出路

針對我國就業(yè)救助制度的困境，可以主要從以下幾方面入手進行改革與完善。

(一)明確就業(yè)救助制度的理念、定位和原則

第一，明確就業(yè)救助的建制理念。建制理念是制度設計的指導，對制度功能和內容有重要影響。多數福利國家的“激活”范式理念強調權利和責任的平衡，注重互惠與機會平等，因此，就業(yè)救助主要目標定位是關注增強個人就業(yè)能力，促進受助者參與勞動力市場，通過就業(yè)實現脫貧自立。在我國已進入中國特色社會主義新時代的背景下，破除我國就業(yè)救助困境的當務之急是確立明確的建制理念，可借鑒“激活”范式理念，開辟向上競爭的通道來實現“授人以漁”，幫助受助者克服就業(yè)障礙、提高就業(yè)能力，使其能夠通過自身努力真正能夠擺脫救助、融入社會。

第二，明確就業(yè)救助的制度定位。一是需要明確就業(yè)救助是我國社會救助體系的基本制度之一。2014年國務院頒布的《社會救助暫行辦法》其實已經明確了這一點，該辦法對就業(yè)救助進行了專章規(guī)定，但各地方在實踐中對就業(yè)救助的關注不夠，對其重視程度遠不及低保、醫(yī)療救助等，要給予就業(yè)救助更多的重視。二是需要明確就業(yè)救助是與就業(yè)援助不同的制度安排，應把其當成獨立的制度安排加以建設和完善?，F實中對低保對象的就業(yè)救助很多情況下被簡單地等同于針對就業(yè)困難群體的就業(yè)援助，這使得就業(yè)救助缺乏針對性，無法解決低保對象面對的多重就業(yè)障礙，就業(yè)救助的政策效果受限，所以有必要把就業(yè)救助當成獨立的制度安排，針對低保對象的特點提供有針對性的就業(yè)救助服務。三是需要明確就業(yè)救助與低保制度的并行關系，而不是把就業(yè)救助當成低保的后置性補救制度。從政策群的角度來看，低保因建立時間長、覆蓋人數多、資金投入大而逐步成為主政策，就業(yè)救助逐步成為子政策與附屬政策，屬于低保的后置補救式制度，也就是說，考察低保資格時并未將有無勞動能力作為考慮因素，而有勞動能力者一旦進入低保，很難主動退出，易導致長期受助，另外，后置補救式政策使低保對象應該就業(yè)但不愿就業(yè)的問題無法從根源上加以解決，即使就業(yè)救助產生一定激勵效果，也只是緩解問題而非根治問題。(27)王燊成：《我國城市最低生活保障制度與就業(yè)救助制度銜接研究》，《中國勞動》2018年第8期。因此，有必要明確低保制度與就業(yè)救助的并行地位，在確定低保資格時增加對勞動能力的審查，無勞動能力的貧困者進入低保制度領取無期限的現金救助，有勞動能力的貧困者則進入就業(yè)救助，領取臨時性現金救助并通過各種就業(yè)救助服務幫助其提升就業(yè)能力并進入勞動力市場。

第三，樹立就業(yè)救助的基本原則。一是就業(yè)救助要與經濟社會環(huán)境相適應。就業(yè)救助措施需要適應經濟社會環(huán)境，需要符合國情與時代，這要求就業(yè)救助要采取多樣化的手段與措施，“獎懲”結合地從勞動力供給和需求兩個方面去促進受助者就業(yè)。二是堅持政府主導，同時調動市場和社會力量參與。在就業(yè)救助行動上，政府具有不可推卸的主導責任，這是實現責任政府的必然要求，在政府主導的同時，還要充分調動社會與市場力量參與，使就業(yè)救助服務更加有針對性并調動受助者參與的積極性以提高就業(yè)救助成效。三是就業(yè)救助提供要有針對性和精準性。就業(yè)救助在供給上要因人而異，提供個性化的就業(yè)救助服務，做到精準施助，這樣才能提升救助效果。為了確保針對性和精準性，需要全面深入地了解低保家庭面臨的各種就業(yè)困難，包括個人層面、家庭層面及社區(qū)層面的就業(yè)障礙，針對其面對的多重就業(yè)障礙精準發(fā)力。

(二)進行就業(yè)救助制度的再設計

第一，客觀合理地界定救助對象與資格條件。對就業(yè)救助來說，要用較客觀、科學的標準來界定受助者，對“有勞動能力”需有明確界定，對于哪些人可以免除參與勞動力市場的義務也要有明確的規(guī)定以減少和避免爭議，增強基層的操作性。國際上，因照顧生活不能自理之家人的救助對象通?？擅獬x務，生活不能自理的家人主要包括一定年齡以下的未成年子女及身心障礙或罹患特定病癥的家人。(28)黃晨熹：《城市低保對象動態(tài)管理研究：基于“救助生涯”的視角》，《人口與發(fā)展》2009年第6期。一方面，要明確規(guī)定針對現有低保對象中有勞動能力者和勞動條件者實施就業(yè)救助，一般來說，各地在能夠為低保家庭提供兒童、老年人和殘疾人照護服務之前，有必要免除那些需要承擔照顧家庭成員責任的有勞動能力低保對象的就業(yè)義務。另一方面，在對新申請的低保對象進行資格審核時，要進行勞動能力審查，無勞動能力者納入低保，而有勞動能力且不需照顧家人的申請者要納入就業(yè)救助，即把就業(yè)救助制度當成和低保并行的制度，而非低保制度的后置補救制度。

第二，補充就業(yè)救助的政策內容。目前我國在針對低保對象就業(yè)障礙的政策內容上存在缺失，需要針對應對就業(yè)障礙方面缺失的就業(yè)救助內容進行補充，逐步擴展就業(yè)救助的制度邊界，具體包括：一是逐步增加針對受助者家庭的兒童、老人等社區(qū)日間照料服務，這些服務可以使受助家庭減少后顧之憂、積極投身勞動力市場，還可以促進社區(qū)福利服務的發(fā)展、創(chuàng)造更多就業(yè)機會，而這些機會又可以發(fā)展出公益性崗位解決就業(yè)特困受助者的工作問題，是一舉多得的方式。二是在經濟激勵政策上，要總結各地救助漸退、收入豁免、就業(yè)補助金等措施的經驗和效果，在此基礎上進行全國性的制度規(guī)定以提升就業(yè)的收益，加大對低保對象就業(yè)的激勵力度。要結合救助漸退，讓就業(yè)后的低保家庭仍可以享受一段時間的住房、醫(yī)療和教育救助等相關待遇，同時，要考慮到因找工作和就業(yè)后所需花費，為就業(yè)者設立交通、通訊等補助金。除上述獎勵措施之外，還要考慮懲罰措施，明確受助者的責任和義務，除了無故不接受就業(yè)者要減少甚至停發(fā)其低保金外，可以對較年輕的受助者規(guī)定低保救助時限，還可以施加取消相關專項救助等懲罰措施。三是要積極構建針對受助者就業(yè)的社會支持網絡、推進參與式反貧困等方式提升受助者的組織化程度，以應對社會資本缺乏和就業(yè)責任心不強的障礙。社會資本是個人的一種重要社會資源，通過構建社會支持網絡和推進參與式反貧困等方式，有助于貧困者相互交流、相互鼓勵，積極參與社會交往并獲得就業(yè)機會，還有助于調節(jié)受助者的心理狀態(tài)，幫助其獲得自信，這也利于受助者獲得并維持就業(yè)。四是要采取措施鼓勵低保家庭進行資產建設和人力資本積累。我國可以借鑒資產建設理論及實踐經驗，采取積極的措施促進低保家庭進行資產建設和積累人力資本，以抵消低保的負激勵效應，可以嘗試首先在有勞動能力的低保家庭和低保邊緣家庭中引入個人發(fā)展賬戶，鼓勵低保家庭投資于教育、培訓、就業(yè)和創(chuàng)業(yè)等，通過這種方式會有助于低保家庭自身能力和資產的建設，提升其自主性并增加其脫貧自立的可能。

第三，改善現有就業(yè)救助相關措施。針對既有的培訓、就業(yè)推薦和公益崗位等就業(yè)救助措施，需要針對低保對象的特點進一步加以完善：一是要提供以救助對象需求為導向的個性化、內容全面的培訓。考慮受助者自身需要并結合市場需求，增加培訓的內容，除技能培訓外，還要訓練救助對象的求職技巧、溝通與交往技巧，幫助其積累工作經驗或取得相關學歷文憑等，避免千篇一律和無針對性。在實施培訓的過程中也應該重視發(fā)揮社會和市場力量的參與作用，在培訓等內容方式上更多地調動第三部門和市場的積極性。二是要改進現有就業(yè)救助措施并細化援助流程。要進一步擴大就業(yè)援助措施的覆蓋范圍，讓更多的救助對象享受到就業(yè)介紹、就業(yè)指導、培訓等服務；要充分發(fā)揮社區(qū)推薦、職業(yè)介紹所等作用，幫助救助對象找到“合適”的工作并獲得能保證基本生活的收入；(29)黃晨熹：《城市低保對象動態(tài)管理研究：基于‘救助生涯’的視角》，《人口與發(fā)展》2009年第6期。還要細化就業(yè)援助的流程，在幫助受助者準備工作、尋找工作和適應工作方面，都要有相應舉措。三是優(yōu)化就業(yè)救助管理體制并重構遞送方式。應該理順就業(yè)救助的管理體制，除了繼續(xù)加強民政部和各級民政機構的職能以外，還要加強與分管勞動就業(yè)的部門和各地就業(yè)中心的管理互動和信息共享，力圖通過階段性救助來實現受助者返回就業(yè)市場的目標，也就是說，應該加強我國就業(yè)救助服務的整合性。此外，現有公共部門的遞送方式無法提供多樣化和個性化的就業(yè)救助內容，對此，除引入專業(yè)的社會工作者擴充基層工作隊伍以提高其專業(yè)性并減少“人情”因素外，還要積極引入包括志愿組織等在內的第三部門參與遞送以徹底改變現有遞送方式，使之逐步走向個案式的就業(yè)救助服務提供。

(三)做好就業(yè)救助的相關配套銜接工作

第一，協(xié)調各社會救助項目的關系。目前，醫(yī)療、住房、教育等專項救助對象的確定多建立在低保資格上，這種簡單的疊加是造成低保對象不愿退出低保的重要原因，很大程度上限制了就業(yè)救助效果的發(fā)揮。因此，我國應該縮小現行低保的制度邊界，使其回歸生活救助的最后一道防線的功能，需要規(guī)范各類救助項目的對象，可以考慮將各類專項救助納入統(tǒng)一的社會救助管理體系，對各個項目在救助對象、標準、給付方式和水平以及管理等方面都統(tǒng)一設計，以提升各項目之間的協(xié)調性。同時，解除各類專項救助與低保制度的捆綁，本著家庭的實際困難情況通過需求測試的方式來確定專項救助的對象。

第二，與相關社會福利和社會保險制度相銜接。一方面，要與老年人、殘疾人與兒童福利相銜接。福利服務對貧困家庭非常重要，比如，兒童托管、老年人和殘疾人照護服務等，可以幫助減輕貧困家庭的負擔和后顧之憂，使有勞動能力的家庭成員積極投身勞動力市場。要循序漸進地發(fā)展和完善相關福利制度，從總體上提升社會福利服務水平和普惠性程度。(30)關信平：《論現階段中國社會救助制度目標提升的基礎與意義》，《社會保障評論》2017年第4期。另一方面，要與失業(yè)保險和醫(yī)療保險制度有效銜接。要加強就業(yè)救助和失業(yè)保險制度的有效銜接，尤其是考慮低保群體的具體情況，積極促進其就業(yè)。還要加強相關醫(yī)療保險制度與就業(yè)救助的銜接，在重大疾病外幫助應對慢性疾病，促進低保家庭成員的健康狀況的改進，這其實是一種人力資本投資，可以幫助其實現與維持就業(yè)。

第三，與就業(yè)促進制度相銜接。2007年通過的《就業(yè)促進法》蘊含了政府保障就業(yè)權的公共責任，體現了政府職能的轉變，明確了國家要幫助就業(yè)困難群體實現就業(yè)權，這與就業(yè)救助對政府責任的要求一致，即就業(yè)促進和就業(yè)救助在政府保障就業(yè)權方面有相通之處。應該使就業(yè)促進制度規(guī)定的一些就業(yè)援助的優(yōu)惠措施和多種就業(yè)渠道能夠覆蓋低保對象，并真正把就業(yè)促進規(guī)定的公平就業(yè)、反就業(yè)歧視落到實處，為低保對象就業(yè)創(chuàng)造有利的支撐條件和外部環(huán)境，讓就業(yè)救助制度真正起到促進低保對象通過就業(yè)而自力脫貧的目的。