王志文，張瑞林，沈克印

(1.山東大學 體育學院，山東 濟南 250061；2.武漢體育學院，湖北 武漢 430079)

隨著我國市場經(jīng)濟體制改革步入深水區(qū)，政府的職能定位與價值訴求出現(xiàn)轉(zhuǎn)向，以職能轉(zhuǎn)移與公共服務效率提升為核心的行政機構(gòu)改革深入實施，社會組織參與社會治理已成為學界與業(yè)界的主流共識。在體育領域，體育社會組織開始逐步承接政府公共體育服務職能轉(zhuǎn)移，公共體育服務的政社協(xié)作供給機制已在蘇州、無錫、上海、武漢等地的實踐中逐步形成[1]。地方政府向體育社會組織購買公共體育服務已是政府轉(zhuǎn)移職能、提高供給效率的有效手段，并逐步成為一項制度安排與群眾體育治理的途徑。這也使得政府與體育社會組織雙方構(gòu)成了委托代理關系，在委托代理的合作框架下，體育社會組織能否高效地供給公共體育服務成為政府購買服務中的重要挑戰(zhàn)。由于委托人與代理人雙方效用目標不一致，掌握信息的非對稱使得體育社會組織在理性經(jīng)濟人的假設下，在沒有完善激勵約束機制的規(guī)范下，極有可能在公共體育服務的供給中做出違背政府利益的機會主義行為。鑒于此，從委托代理關系的角度闡述體育社會組織承接政府購買公共體育服務過程中的道德風險，從理論與實踐層面考察體育社會組織道德風險的問題表征，審視體育社會組織激勵約束機制的建構(gòu)困境，提出激勵約束機制的重塑之道，以求規(guī)范體育社會組織在承接公共體育服務中的供給行為，為提升政府購買公共體育服務績效提供一個新的解決思路。

1 體育社會組織道德風險的邏輯起點:從委托代理關系談起

社會生產(chǎn)力的進步，社會分工更加細化、專業(yè)化，權(quán)力擁有者由于信息的爆炸式傳播，無法事事親歷親為，同時專業(yè)代理方的充分發(fā)展使得他們有能力與時間去負責委托方委托的社會生產(chǎn)職能。當委托人委托其他人來處理此項事務比自己親自處理能得到更多經(jīng)濟利益，同時代理人接受此委托事務比從事其他事務獲得更多收益時，委托代理關系便會形成，從而產(chǎn)生了“1＋1>2”的分工效益。委托代理理論誕生于20世紀30年代，美國經(jīng)濟學家波利(Berle)、米恩斯(Means)[2]在企業(yè)管理研究中提出了著名的“所有權(quán)與控制權(quán)相分離”命題，委托代理理論的雛形產(chǎn)生。隨后委托代理理論在國際經(jīng)濟學研究中被忽視近40年，直至20世紀70年代，費用經(jīng)濟學、信息經(jīng)濟學的迅速發(fā)展使得以委托代理為代表的企業(yè)管理理論又重被提及。例如:米勒斯(Mirrlees)[3]首先提出了委托代理模型，委托人必須以契約的方式約束代理人行為，使其形成風險共擔；薩平頓(Sappington)[4]提出了委托代理模型中的道德風險；詹森(Jensen)和麥考林(Meckling)[5]提出委托代理關系就是委托人授予代理人一定決策權(quán)所形成的契約關系。20世紀80年代末期，委托代理理論引進國內(nèi)主要是用于國企管理領域，結(jié)合博弈論并采用定量的方法去闡述問題。時至今日委托代理關系不僅限于公司內(nèi)部治理中，且存在社會經(jīng)濟的各個領域，例如行政管理內(nèi)的各層級政府、社會組織管理、投資項目管理等領域，都存在著“委托人”誘導“代理人”高效工作以保證“委托人”利益的最優(yōu)化。

在這個理論背景下，審視政府向體育社會組織購買公共體育服務，其實質(zhì)是政府與體育社會組織在公共體育服務供給中所形成的委托代理關系。在政府獨立供給公共體育服務效率偏低與公眾體育需求多元化訴求下，政府購買公共體育服務是指政府采用簽訂合同的方式，將公共體育服務委托給地方體育社會組織等機構(gòu)[6]，由體育社會組織代理政府為公眾提供公共體育服務，最終政府通過對公共體育服務的供給質(zhì)量與數(shù)量確定報酬進行支付[7]。這種市場化的購買方式與制度經(jīng)濟學的契約理論相通，政府作為委托人，將公共體育服務供給職能以契約的形式委托給體育社會組織進行生產(chǎn)，而體育社會組織作為代理人根據(jù)契約約定的內(nèi)容生產(chǎn)并提供公共體育服務，政府則根據(jù)體育社會組織的合同完成狀況對其支付報酬。其中，從委托代理主體來看，各級地方政府部門(包含事業(yè)單位)是委托方，其承擔資金供給和評估職能，而只有具有合法資質(zhì)的體育社會組織才能成為承接主體，這并不涵蓋自發(fā)性群眾體育組織這類未登記注冊的草根組織，通常指體育社團、體育民辦非企業(yè)單位與體育基金會；從委托代理的方式來看，政府作為公共體育服務的資金提供方，通過公開招標、競爭性談判、單一來源采購等方式向體育社會組織購買服務[8]。由此，便形成了政府與體育社會組織的委托代理關系。

基于此，在委托代理的分析框架下，由于政府與體育社會組織的效用目標偏差以及雙方信息不對稱，作為代理人的體育社會組織極可能利用其信息優(yōu)勢進行追求自我利益的機會主義行為，從而引發(fā)代理人的道德風險問題，最終侵害政府所代表的公共體育利益[9]。從根本上說，政府與體育社會組織的效用目標函數(shù)不一致，在理性經(jīng)濟人的假設下，即主體作出任何決策與行為都是絕對理性的，所追求的目標都是讓自身利益最大化[10]，政府作為委托人追求代理效果大于代理費用即購買成本最小與服務質(zhì)量最高。而體育社會組織作為代理人則追求自身獲得利益最大，例如報酬獎勵、稅收優(yōu)惠，并且也追求一些非經(jīng)濟性的利益，如社會形象、長期合同等，而公共體育服務供給水平的提高并非組織自身目標。此外，委托代理雙方也存在信息不對稱問題，一般認為代理人比委托人擁有更多的信息，契約達成后代理人則基于自身利益追求利用信息優(yōu)勢“隱匿”自己的行為[11]，極有可能采取機會主義行為侵害委托人利益，從而形成道德風險。

2 體育社會組織道德風險的問題表征

體育社會組織的道德風險孕育于政府與社會組織間的委托代理關系之中。在達成合作契約后，體育社會組織提供服務的實際行動是購買服務有效的關鍵變量，其作為代理人的道德風險問題凸顯，已成為公共體育服務供給失效的重要原因?；氐降赖嘛L險本身中，道德風險(moral hazard)起源于保險研究領域，后在20世紀80年代被引入經(jīng)濟哲學研究范疇，原指從事經(jīng)濟活動的人在最大程度地增加自身效用的同時作出不利于他人的行動策略。具體到政府采購領域，政府購買公共體育服務中體育社會組織的道德風險是指體育社會組織作為代理人在供給公共體育服務過程中違背約定，以達到降低生產(chǎn)成本提高自身獲利目的。承接服務中體育社會組織的道德風險具有:一是隱蔽性，社會組織的行動靈活多變能有效應對政府考核；二是長期性，從提供服務到考核評估多個階段皆存在違約自利行為；三是風險管控的難度大，由于現(xiàn)階段監(jiān)督、評估、合同管理機制缺失，政府難以及時準確識別體育社會組織的違約行為。

從政府采購事務總體情況看，2018年全國政府采購規(guī)模超3.5萬億元，服務類采購規(guī)模增幅為35.7%，其中社會公眾公共服務采購金額為6 376.4億元[12]，已經(jīng)超越政府內(nèi)部服務需求購買金額；可見政府越來越多地將公共服務交由社會力量承擔，以提高公共服務供給效率。然而，政府采購中供應商的失信違法行為不乏少數(shù)，有統(tǒng)計顯示僅2020年8月全國政府采購主體失信行為記錄就超過700起，主要表現(xiàn)為“虛假材料”“拒絕簽約”“合同履行終止”等失信行為[13]，供應商道德風險的失信行為直接阻礙政府采購的高質(zhì)量完成。另外，我國體育社會團體達到35 876個，已經(jīng)成為承接政府公共服務職能轉(zhuǎn)移的重要力量，然而目前社會領域腐敗問題愈發(fā)嚴重，社會組織的違法違規(guī)、活動異常、違約失信事件頻頻發(fā)生。根據(jù)2019年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報，全年共查處社會組織違法違規(guī)案件4 293起，行政處罰4 270起[14]。這些違背宗旨、非法牟利、貪污腐敗的行為直接影響到政府購買公共體育服務的有效實施。

體育社會組織道德風險具體表現(xiàn)為:1)貪腐尋租。由于政府采購所帶來的經(jīng)濟收益是體育社會組織生存發(fā)展的主要來源，在政府監(jiān)管不足的情況下體育社會組織具有一定自利性，其貪腐的尋租成本較低，使得體育社會組織貪污購買資金、向政府官員尋租的貪腐案件時有發(fā)生。相關數(shù)據(jù)顯示政府采購、項目承包類的貪腐案件在政府相關事務腐敗案件內(nèi)居首位，占全部貪腐案件的25%[15]。2)降低服務質(zhì)量。在本身組織服務能力孱弱的情況下，體育社會組織承接公共體育服務過程中可能為了降低物質(zhì)、人力成本，以提高組織獲利程度，如在場地設施類服務承接中偷工減料以謀取利潤，或在賽事與培訓服務承接中降低服務水平等。長沙市政府購買青少年游泳培訓服務中，某場館則為了市場經(jīng)營拒絕部分學生入館，影響了游泳培訓服務項目實施[16]。3)縮減服務范圍。體育社會組織承接服務過程中可采用靈活方式實現(xiàn)服務目標，當減少某些體育服務的供給量便可降低組織成本，其多發(fā)生在技術培訓類、賽事活動類、監(jiān)測指導類公共體育服務項目中，如某縣教育局在購買校園足球培訓服務中，體育社會組織僅為技能水平高的學生提供培訓，而故意忽略技能水平低的學生。4)購買合同轉(zhuǎn)包。體育社會組織在供給服務時可能采取再次委托的方式將服務以更低的價格交由其他組織完成，以從中賺取利益。在深圳市購買體育場館公共服務項目中，部分體育場館就將服務合同轉(zhuǎn)嫁給其他非正式組織以低價完成。5)組織非法營利?，F(xiàn)階段國內(nèi)體育社會組織從事市場經(jīng)營本就存在眾多制度障礙，但在承接公共體育服務項目購買中其可以獲取合法資金，實際在服務過程中易出現(xiàn)私自收費賺取利益的違法行為。例如:青島市某體育公園在受政府委托運營中出現(xiàn)高價收費問題，此類變相收費問題在免費型體育服務項目中多有發(fā)生。6)組織的懶惰行為。體育社會組織在承接公共體育服務購買過程中，往往以政府需求為功利導向，偏離公眾的體育服務需求，在提供服務中常表現(xiàn)出“懶政”態(tài)度，無心投入群眾切身利益相關的體育服務，缺乏提高公共體育服務供給質(zhì)量的動力，不愿提高組織能力。7)合同約定中的其他違約行為。未按約定種類、時間、效果完成服務等等。

由是觀之，體育社會組織在獲得合作機會后，其追求私利的道德風險行為不僅違反合同約定，喪失了應遵守的契約精神，而且影響了服務合同的依法落實，直接導致公共體育服務供給低效與失序。此時的體育社會組織喪失了作為非營利組織的公共性、公益性本質(zhì)特征，體育社會組織的社會責任在私益面前也無從談起。過度追求私利損害了政府的經(jīng)濟利益，同時也影響了公眾的體育權(quán)益。現(xiàn)今，體育社會組織作為承接方的道德風險違約行為已成為掣肘政府購買服務績效提升的重要致因，亟待解決。

3 體育社會組織激勵約束機制的現(xiàn)實審視

在委托代理的關系框架下，最大程度規(guī)避代理人的道德風險，委托人必須從完善制度設計入手，設計一套能夠激勵代理人正向行動的機制或制度安排。具體到政府購買服務中，必須設計最優(yōu)契約來引導與規(guī)制體育社會組織工作，才能實現(xiàn)雙方利益的兼顧，這已是學界與業(yè)界的共識。政府對體育社會組織設計的激勵約束機制是指在特定環(huán)境(委托合同實施階段)內(nèi)，政府通過一定的激勵方式與約束手段對體育社會組織的一套制度安排。激勵是政府通過誘導體育社會組織的行動符合政府與公眾利益，其解決的是體育社會組織的動力不足問題；約束是一種反向的激勵，是為了克服體育社會組織的機會主義與消極怠工。激勵約束機制作為一個動態(tài)的治理機制，激勵與約束兩者相輔相成，激勵是約束的前提，約束是激勵的保障，只有兩者同時發(fā)揮作用才能保障委托主體效益[17]。然而目前來看，兼收并蓄的激勵約束機制尚未建立，針對體育社會組織的激勵約束措施呈現(xiàn)著碎片化、低效率的弱勢，往往直接加劇體育社會組織道德風險問題產(chǎn)生。

3.1 激勵工具設計與運用效果有限

如果市場主體收益越高，獲得激勵程度越大，其道德風險的概率就偏低[18]。這是由于其原有獲得較高的經(jīng)濟利益與道德風險所獲得的機會成本相比較低，因此其所從事道德風險經(jīng)營的概率就相對較低。由此引申至公共體育服務的購買與供給，如果政府能夠有效運用多種激勵手段激勵代理組織，會引導體育社會組織作出利于自己的積極行為，挖掘體育社會組織的潛能[19]。但購買服務中現(xiàn)行激勵措施體系單一，激勵效果發(fā)揮不理想，具體來看:

1)政府購買公共體育服務的價值取向偏離，購買服務激勵效果總體不足。在服務型政府建設背景下的購買服務本身是一種培育社會組織行為，而現(xiàn)實中政府購買服務的工具理性超越組織價值理性，政府職能轉(zhuǎn)移意味著權(quán)力下放與利益轉(zhuǎn)讓，政府行政人員對公共體育服務購買的價值認同不足，政府職能轉(zhuǎn)移緩慢。導致地方政府與體育社會組織合作基本都為短期臨時性合作，尚未形成購買服務的長效機制，體育社會組織缺乏持續(xù)性的扶持，長此以往便會使體育社會組織只追求眼前的短期利益，并采用一些不合法手段進行尋租、違約。

2)激勵手段運用單一，未形成聯(lián)動配合機制。以經(jīng)濟激勵為主、非經(jīng)濟激勵為輔，連同績效評估的綜合激勵機制是激發(fā)代理方內(nèi)在動力的關鍵。目前來看，地方政府在購買服務中的激勵措施僅為機械性的資金資助，除合同約定范圍內(nèi)的固定資金激勵外，并未關注體育社會組織發(fā)展所需要的稅收、信譽、口碑、社會關系等組織利益。此外，無論哪種激勵方式的科學運用都需有理有據(jù)，皆需與體育社會組織的工作績效相掛鉤，然而政府購買公共體育服務的績效評估體系并不完善，量化、透明、公正的績效評估未形成，導致激勵手段的運用脫離體育社會組織工作實際。

3)經(jīng)濟激勵手段運用存在機械性弊端，激勵效果不盡如意。一方面，政府購買公共體育服務的資金籌措來源單一。一般來說政府購買服務資金可以源于財政預算資金、公共服務專項業(yè)務資金、政府性基金等；但由于相關政策法規(guī)對公共體育服務的界定不清晰，多數(shù)地方政府未將公共體育服務購買資金納入公共財政預算，多以不定期的專項業(yè)務資金撥款為主，因此在現(xiàn)行的內(nèi)部行政程序上無法獲取多余資金來源。另一方面，政府購買公共體育服務的資金支付方式激勵性不足?，F(xiàn)行資金支付方式多為一次性支付、先付＋后付、承接方墊付3種:承接方墊付的激勵效果最低，體育社會組織先付出生產(chǎn)成本帶來組織生存壓力，由于評估機制的缺失先付＋后付方式也難以發(fā)揮激勵作用，而在一次性支付方式下未考慮服務提供績效難以激發(fā)社會組織的積極性。

3.2 監(jiān)督與評估機制不完善

在政府與體育社會組織達成合作關系后，體育社會組織負責公共體育服務生產(chǎn)，政府則履行監(jiān)管與評估職責，以確保購買合同約定的服務標準、質(zhì)量，并與政府及公眾利益相符合，因而監(jiān)督與評估制度的建構(gòu)是激勵約束機制發(fā)揮效能的核心。

從監(jiān)督機制來看，購買公共體育服務的監(jiān)督機制不盡完善，對體育社會組織的約束效果未能發(fā)揮。1)監(jiān)督內(nèi)容不夠明晰。地方政府往往重視合同簽訂前招投標環(huán)節(jié)的監(jiān)督，忽略了對公共體育服務資金、績效、數(shù)量、質(zhì)量的主動監(jiān)督，并且公共體育服務作為軟服務，購買主體與享受主體不一致，具有一定無形性，服務效果難以客觀衡量。2)政府的監(jiān)督形式傳統(tǒng)且單一。受制于我國政府財政支出使用傳統(tǒng)監(jiān)督手段，主要以文本形式的行政命令式監(jiān)督為主，忽視了法律、市場手段的作用，更是缺乏信息化監(jiān)督手段的高效運用[20]。3)監(jiān)督主體單一。除去體育行政部門所履行的主要監(jiān)督職責，民政、財政、審計等行政部門亦對體育社會組織有著監(jiān)管作用，且具有嚴格規(guī)范的行政監(jiān)督流程，但實際工作中政府采購工作涉及繁雜無暇顧及體育社會組織監(jiān)督。例如:金華市民間足球賽事采購合同中明確規(guī)定本級政府采購監(jiān)管處負責監(jiān)督，并未明確形成多部門共治的監(jiān)督體系。此外，社會組織、公眾、媒體等同行社會監(jiān)督表達渠道也并不暢通。

從評估機制來看:1)政府內(nèi)部自主評估為主要評估方式。這種體制內(nèi)評估使得政府兼具主導者、組織者、監(jiān)督者、評估者于一身，評估工作以行政部門利益為導向，可能缺乏公共性與公信力[21]。2)第三方評估機制運用不足。兼具獨立性與專業(yè)性的專業(yè)體育服務評估機構(gòu)能夠有效提高評估的科學性與準確性，但目前國內(nèi)第三方評估機構(gòu)仍較為缺乏，僅有的部分評估機構(gòu)也依賴于政府資助，組織的獨立性欠佳，勢必會影響評估效能。3)評估內(nèi)容不夠全面，科學性不足。上海市購買市民體育大聯(lián)賽與常州市政府購買群眾體育活動的項目評估體系中都以服務過程與服務效果為主要內(nèi)容[22]，多地績效評估內(nèi)容存在同質(zhì)化現(xiàn)象，未考慮地方實際與具體服務類別特征，并且忽視了購買服務的前期立項準備、中期考核評估。4)評估效果的形式化。目前政府購買公共體育服務的評估采用一次一評方式，項目評估的結(jié)果往往呈現(xiàn)為文字性報告與簡單數(shù)據(jù)，評估結(jié)果的運用并未體現(xiàn)在激勵與懲戒措施上，使得服務項目評估工作未能達到制度期望。

3.3 合同管理過程約束力度不足

政府與體育社會組織間契約關系的形成必須體現(xiàn)在簽訂的合同之上，政府購買服務的合同管理是指政府根據(jù)購買雙方協(xié)商擬定的合同實施訂立、履行、變更、解除、審查、終止等一系列行為的總稱。購買服務合同管理貫穿著從合作方選擇到合作過程再到合作終止的全過程，完善的合同管理是約束體育社會組織工作的基本制度依托，考驗的是政府的合同管理內(nèi)容設計與手段實施。然而，具體審視政府購買公共體育服務的合同管理過程，仍存在些許不足，導致合同約束的失效。

一方面，合同訂立制定的形式化問題。中國政府采購網(wǎng)的年度統(tǒng)計顯示2015年政府采購協(xié)議定點為184 921次，網(wǎng)上競價為14 158次，可以看出政府購買公共服務主要采用非競爭性購買方式，如定向委托與單一來源采購。政府采購合同理應由政社雙方平等協(xié)商與談判產(chǎn)生，而這種合同訂立方式是建立在傳統(tǒng)行政體制內(nèi)的形式化協(xié)商，依附于政府的體育社會組織是首選合作方，政府依然是合同制定的主導者。這種不平衡的契約關系往往形成合同條款控制約束的偏差，同時政府亦會為了降低成本制定更簡單的合同，導致合同條款的非全面與一邊倒。

另一方面，合同內(nèi)容不夠全面合理問題。有效約束體育社會組織的服務行為需依賴于合同條款的提前約定與闡述:1)合同內(nèi)服務定價機制不完善。合同制定本就由政府主導協(xié)商，在實際操作中往往以政府工作重心、財政撥款獲得等來界定服務項目定價，存在著定價的隨意性與隱蔽性，導致服務項目定價的科學性缺失。定價機制脫離了以服務成本為核心的市場決定價格機制，容易出現(xiàn)體育社會組織的低價報價競爭，擾亂了價格競爭秩序，自然也無法以項目價格約束體育社會組織。2)合同內(nèi)政府與體育社會組織的責任分擔模糊。政府在委托體育社會組織供給公共體育服務后，由于政府的公共責任使然，合同內(nèi)又未詳細約定雙方的責權(quán)對等條款，使得體育社會組織違約行為的“第二性”義務承擔較少，體育社會組織的責任與權(quán)利上隨意性較大。3)合同內(nèi)的違約懲戒手段運用不足。在政府與體育社會組織責權(quán)條款并不明晰的前提下，更需要制定代理人違約的懲戒機制加以規(guī)制?？疾旖鹑A、泰州等地體育部門購買群眾體育賽事的合同文本，只簡單約定違約金的繳納情況與繳納比例，也未明確運用經(jīng)濟手段之外的法律、行政、社會性的懲戒方式。

4 體育社會組織激勵約束機制的重塑

在達成政府向體育社會組織購買公共體育服務的合作關系后，為了規(guī)避體育社會組織的違約道德風險提高公共體育服務供給績效，現(xiàn)行的針對體育社會組織激勵約束機制構(gòu)建并不完善，激勵措施與約束措施的發(fā)揮并不理想，直接加劇了體育社會組織違約行為的可能風險?；诖?，提出更為完善的體育社會組織激勵約束機制，以顯性激勵與隱性激勵驅(qū)策體育社會組織努力提高服務質(zhì)量，以規(guī)制約束、糾偏約束與懲戒約束提前防止體育社會組織的違約行為(圖1)。

4.1 激勵措施內(nèi)容

4.1.1 顯性激勵 政府作為委托人對體育社會組織的顯性激勵機制包含經(jīng)濟利益補償與獎勵、稅收政策優(yōu)惠、組織合法化。經(jīng)濟利益補償與獎勵是指通過經(jīng)濟利益的補償與獎勵的方式激勵代理人積極完成合同的計劃目標[23]。政府可采取彈性支付報酬方式，根據(jù)合同約定以及對體育社會組織的完成情況進行考核與評估，給予與體育社會組織提供服務效果相符的報酬，最大限度激勵體育社會組織供給質(zhì)量更高的服務。政府也可為合同調(diào)整所產(chǎn)生的履約成本給予經(jīng)濟補償，同時對于體育社會組織運用新模式以提高服務水平、擴大服務范圍等積極行為給予額外的經(jīng)濟補償或獎勵。

圖1 體育社會組織的激勵約束機制框架Figure 1 Inspiration and restraint mechanism framework for sports social organizations

稅收政策優(yōu)惠是指政府對服務完成較好的體育社會組織給予一定的稅收優(yōu)惠，如減少稅種、降低稅率等。在政府給予體育社會組織合法性地位的基礎上，協(xié)調(diào)銀行等金融機構(gòu)加大體育社會組織的金融支持力度，對適合的體育社會組織進行收入免稅優(yōu)惠，同時給予體育社會組織接納社會捐贈的公益捐贈稅前扣除資格。

組織合法化是指政府在對體育社會組織進行考核與評估后給予組織官方合法性認可，使其享受社會組織應有的社會權(quán)益，更好地承接政府購買服務。目前體育社會組織的登記準入由民政部門負責，而業(yè)務監(jiān)管則由體育部門負責，這種“雙重管理”使得體育社會組織“登記難”“監(jiān)管難”。要改革社會組織登記管理制度，降低準入門檻，簡化準入程序，扶持社會各類體育社會組織獲得合法身份[24]。

4.1.2 隱性激勵 體育社會組織的隱性激勵機制包含公信力積極評價、持續(xù)性合作關系承諾以及合同支持性服務。公信力積極評價是指政府對嚴格遵守約定完成購買服務且誠信度較高的體育社會組織給予較為積極的信任評價，并通過政務信息公開機制，使得該社會組織的社會公信力顯著提升。體育社會組織在完成政府委托的公共體育服務后，既獲得了自身建設的資金支持，又得到了政府及社會中的良好口碑，實現(xiàn)了“雙贏”。例如:深圳龍崗區(qū)以公共服務卓越績效評價為標準，設置了國內(nèi)首個公共服務質(zhì)量獎榮譽[25]。

持續(xù)性合作關系承諾是指政府將社會組織的績效評估機制納入公共體育服務投招標機制，將服務水平各異的體育社會組織分類定級，對于較為優(yōu)秀的社會組織可以建立長期合作的伙伴關系，而對評級較差的社會組織不會給予政府購買訂單。例如:蘇南地區(qū)部分市縣對體育社會組織進行科學評估，將公共體育服務能力作為重要指標，對于評估等級高的組織政府將在購買服務中有所偏重。

合同支持性服務是指政府對具有長期合作可能的體育社會組織，在其提供公共體育服務的同時給予合同履行中的協(xié)助與支持。例如:政府向某體育社會組織購買學生游泳培訓服務，政府不僅在各轄區(qū)學校進行宣傳，還主動把公共體育場館提供給體育社會組織使用。隱性激勵機制相較于顯性激勵更有持續(xù)性與發(fā)展性，不僅關注體育社會組織現(xiàn)行問題，更是通過一些可持續(xù)性的激勵性措施，培育體育社會組織，使其更好地為公眾供給公共體育服務。

4.2 約束措施內(nèi)容

4.2.1 規(guī)制約束 體育社會組織的規(guī)制性約束包括規(guī)范服務標準、合同約束、責權(quán)對等條款。規(guī)范服務標準機制是指政府針對體育社會組織所提供的服務進行標準化，規(guī)范服務的各項標準及程序。1)推進公共體育服務內(nèi)容的標準化。根據(jù)本地區(qū)群眾需求建立科學的《政府購買公共體育服務指導性目錄》，對可進行購買的服務作詳細解釋，為體育社會組織提高服務水平提供保障。2)推進公共體育服務評價的標準化。按照定量和定性相結(jié)合原則，因地因項目制宜地科學選擇指標，形成公共體育服務質(zhì)量、數(shù)量、成本以及效果的科學評價標準，對涉及專業(yè)性的評價應引入第三方評估機構(gòu)進行績效評估[26]，形成政府、公眾、第三方共同參與的聯(lián)動評價機制，以評估促約束。3)推進體育社會組織內(nèi)部治理的標準化。體育社會組織自治結(jié)構(gòu)與機制的完善與否直接決定了其提供服務的質(zhì)量，應引導與支持體育社會組織內(nèi)部形成有效的社會團體法人治理結(jié)構(gòu)，形成會員大會、理事會、秘書處與監(jiān)事會的制衡結(jié)構(gòu)，以內(nèi)部治理機制的完善約束組織行為。

合同約束是指加強政府與體育社會組織的合同制定，努力將合同實施過程中可能遇到的問題涵蓋其中，并設定詳細的履約規(guī)范與違約責任，使對體育社會組織的規(guī)制與約束體現(xiàn)在合同這一法律性手段中。1)在合同的談判與制定中加強對合同細則條款的科學預測與完善制定，政府應與體育社會組織平等談判并引入第三方監(jiān)理機構(gòu)進行協(xié)作，在合同內(nèi)容中明確體育社會組織作為代理人需完成的任務量、標準，應用簡潔、準確、嚴謹?shù)姆尚哉Z言進行表述[27]。2)在合同細則條款中明確糾紛處理規(guī)則，提前約定體育社會組織可能出現(xiàn)的違約行為并附以責任約定，以防止爭端發(fā)生后的相互推諉或責任轉(zhuǎn)嫁。3)完善公共體育服務外包合同的定價機制，明確非營利、培育性、公共性原則，對于市場競爭強、服務項目大的公共體育服務合同采用“行業(yè)總體成本＋微盈利”方式，對于福利性強的項目采用“與平均成本均衡”方式。4)在合同制定完成后強調(diào)合同過程跟蹤管理，強化人力物力監(jiān)管[28]，運用定期和不定期檢查方式根據(jù)現(xiàn)場調(diào)查、聘請專家調(diào)查、組織匯報、書面檢查對公共體育服務項目的進度與質(zhì)量進行把控，并基于公共體育服務評估機制的完善對合同項目進行驗收。

責權(quán)對等條款是指在政府與體育社會組織的契約中明確界定體育社會組織的責任以及義務，并制定詳細的問責依據(jù)。嚴格規(guī)范政府部門的權(quán)利義務，明確政府監(jiān)督、審查、懲戒權(quán)以及提供幫助、協(xié)助等義務，再界定體育社會組織的權(quán)利義務，明確其獲益權(quán)利以及合同履行的具體性義務。詳細規(guī)定體育社會組織的違約責任，對違約行為進行清晰界定，明晰不同違約情況下的責任承擔。

4.2.2 糾偏約束 糾偏約束是指在合同履行的過程中，政府對體育社會組織有無按合同履行情況進行監(jiān)管并及時糾正錯誤行為的約束規(guī)制。糾偏約束的約束力來源于對代理人合同履約情況的監(jiān)管頻次和監(jiān)督力度，以達到代理人不斷糾正行為減少行為失范的可能，使其向合同約定目標行動。糾偏約束分為內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督是指政府對自身購買過程以及體育社會組織履約行為的監(jiān)督，而外部監(jiān)督是公眾、媒體等外部主體對體育社會組織行為的監(jiān)督。

在內(nèi)部監(jiān)督中，首先應形成政府內(nèi)部監(jiān)管體系。著重發(fā)揮財政監(jiān)督，注重內(nèi)部評審，在購買內(nèi)容、購買方式、資金預算、社會組織甄別上進行信息公開，對政府內(nèi)部職員實施風險問責制，對尋租腐敗行為嚴格追究法律責任。還要通過內(nèi)部審計系統(tǒng)，對購買資金預算與花銷情況進行審計，既要有前期評估，還要具備中期跟蹤監(jiān)督和后期驗收制度。此外，要基于政府內(nèi)部監(jiān)督形成體育社會組織提供服務的監(jiān)督機制，發(fā)揮政府審計、監(jiān)督部門對體育社會組織資金運用、服務提供等過程進行監(jiān)督，保障提供服務的效率。并且著重加強政府對購買服務的合同管理，關鍵是規(guī)范政府對合同的履行監(jiān)督，對社會組織完成項目的數(shù)量、質(zhì)量與效果進行全面監(jiān)督，并對社會組織服務的驗收情況及時向上級及公眾公布。

在外部監(jiān)督中，形成公眾、媒體、其他社會組織、第三方機構(gòu)的協(xié)同監(jiān)督體系。公眾作為公共體育服務的受益者，應拓寬群眾表達意見與實施監(jiān)督的渠道，發(fā)揮社會大眾對體育社會組織規(guī)范性行為的監(jiān)督權(quán)與建議權(quán)。敦促體育社會組織及時將公共體育服務的信息公開至微信公眾號、微博等新媒體平臺，積極接受社會對體育社會組織提供服務全過程的監(jiān)督。同時，加強同行監(jiān)督，鼓勵其他社會組織(地方體育總會)對承接服務的體育社會組織的監(jiān)督，以形成社會組織的良性競爭市場。最后，引入學術團體、高校等獨立的第三方評估與監(jiān)督機制[29]。發(fā)揮第三方機構(gòu)的專業(yè)性、獨立性、客觀性優(yōu)勢對體育社會組織的服務供給過程進行效果評估與監(jiān)督，以規(guī)避體育社會組織的道德風險。

4.2.3 懲戒約束 懲戒約束是指政府對體育社會組織的行為失范及違約行為設定的懲罰措施，包括經(jīng)濟處罰、公信力負面評價和風險成本。經(jīng)濟處罰是指政府根據(jù)體育社會組織的違約情況，對體育社會組織進行繳納違約金、罰款、沒收履約擔保金等處罰措施，以達到約束體育社會組織履約行為的目的。

公信力負面評價是依據(jù)信息傳播理論形成的，體育社會組織的公信力決定其參與基層體育治理的效果，并建立在政府認可、社會支持、公眾參與的基礎上，對其公信力的負面評價會逐漸在公共體育服務領域內(nèi)傳播，致使體育社會組織喪失在行業(yè)內(nèi)的公信力。而政府作為社會組織的評價主體，應秉持公平性與公開性，保證對體育社會組織的評價真實客觀，防止部分社會組織勾結(jié)政府內(nèi)部人員惡意誹謗其他社會組織以達到惡意競爭的目的。

風險成本則是指意圖違約的體育社會組織可能會因為違約而導致未來持久性的合作關系損失而形成的無形成本，社會組織以違約的方式獲取隱蔽的眼前利益使其喪失了未來合作機會的更長遠利益，政府應通過多種方式及時告知可能違約的體育社會組織其違約的風險成本，敦促體育社會組織的行為符合合同約定。

5 結(jié)語

政府向體育社會組織購買公共體育服務作為政府職能結(jié)構(gòu)調(diào)整的實踐路徑，已經(jīng)成為一種制度安排與體育治理手段。不僅能夠減輕政府負擔，提高

公共體育服務供給的效率，而且有助于培育體育社會組織。然而，政府購買公共體育服務方興未艾，在體制機制不健全的條件下，達成合作關系后的體育社會組織極可能追求“私利”而違背“公利”產(chǎn)生道德風險。基于此，引入激勵約束機制以規(guī)范體育社會組織的服務供給行為，通過激勵措施激發(fā)體育社會組織的努力工作積極性，再通過多種約束措施防止體育社會組織的違約行為，最終實現(xiàn)政府與體育社會組織間利益的極力平衡，從而推動雙方高效協(xié)作供給公共體育服務。