史小強(qiáng)，戴 健

(上海體育學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，上海 200438)

近年來，政府購買公共服務(wù)已經(jīng)成為全球公共行政改革發(fā)展的重要實(shí)踐內(nèi)容。以政府購買的形式實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)多元供給可以大大提高公共服務(wù)的供給效率，這一事實(shí)在學(xué)界已經(jīng)達(dá)成共識(shí)。全民健身公共服務(wù)作為我國公共服務(wù)的重要領(lǐng)域，在政府購買服務(wù)改革工作中也進(jìn)行了諸多探索性實(shí)踐。政府購買全民健身公共服務(wù)的實(shí)踐，轉(zhuǎn)變了體育行政部門在供給全民健身服務(wù)過程中的角色，打破了政府以往“壟斷”式的供給格局。但在此過程中，也面臨著政府購買全民健身公共服務(wù)的相關(guān)法律法規(guī)不健全、購買數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足、購買內(nèi)容有限且難以劃分、社會(huì)體育組織發(fā)展不成熟等方面的瓶頸問題。其中，缺乏科學(xué)完善、公正合理的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)被學(xué)界一致認(rèn)為是當(dāng)前政府購買全民健身公共服務(wù)工作的“卡夫丁峽谷”。

國家體育治理體系在于體察不同體育利益主體對(duì)于自身或公共利益的追求，是各式行動(dòng)方案與規(guī)則體系執(zhí)行過程的高度凝練與抽象，而這一過程首先建立在治理者理性決策的基礎(chǔ)上[1]，理性是根據(jù)評(píng)價(jià)行為結(jié)果的某些價(jià)值系統(tǒng)來選擇偏好的行動(dòng)方案[2]。由于購買全民健身公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系是以評(píng)估指標(biāo)體系及其評(píng)估方法為載體，這種特征決定了其比其他治理方案和政策規(guī)則更具有可操作性。因此，構(gòu)建一個(gè)科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目?jī)效評(píng)估指標(biāo)體系不僅可以反映政府購買全民健身公共服務(wù)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)和性質(zhì)、辨識(shí)購買服務(wù)過程中的問題和危機(jī)，而且還能有效獲取百姓全民健身公共服務(wù)需求，是衡量和監(jiān)測(cè)政府購買全民健身公共服務(wù)狀況的重要量化手段，有利于體育行政部門及時(shí)調(diào)整政策方針，提高全民健身公共服務(wù)供給效率?；诖耍狙芯恐荚跇?gòu)建政府購買全民健身公共服務(wù)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，為未來政府購買全民健身公共服務(wù)工作提供科學(xué)和合理的績(jī)效評(píng)價(jià)工具，以期為我國全民健身事業(yè)的持續(xù)發(fā)展提供理論幫助。

1 相關(guān)理論基礎(chǔ)

1.1 核心概念界說

全民健身公共服務(wù)是指建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，根據(jù)一國政治體制現(xiàn)狀、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和人民生活水平，為實(shí)現(xiàn)全民公共福利最大化和保護(hù)一國居民整體體育健身權(quán)利，所必須提供的基本公共體育服務(wù)。從我國群眾體育的歷史發(fā)展軌跡來看，全民健身公共服務(wù)供給主體相對(duì)單一，政府始終在全民健身公共服務(wù)供給過程中扮演著主導(dǎo)的角色。在模式的供給過程中，居民多元化、個(gè)性化的體育健身需求無法在決策過程中被充分反饋，其訴求表達(dá)渠道單一，由關(guān)門決策形成的制度安排無法適應(yīng)其需求，導(dǎo)致供給與需求存在較大脫節(jié)。因此，在當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變的過程中，更多的供給主體納入到全民健身公共服務(wù)中，主要有政府(主導(dǎo)性)、市場(chǎng)(競(jìng)爭(zhēng)性)、社會(huì)組織(補(bǔ)充性)。多主體合作供給基本公共體育服務(wù)，兼顧非基本公共體育服務(wù)，是當(dāng)前我國完善體育治理的一項(xiàng)制度性工作，其中“政府購買服務(wù)”在各省市的群眾體育工作中得到廣泛應(yīng)用和積極推進(jìn)?！罢徺I”是指政府將一些公共服務(wù)事項(xiàng)委托給有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)執(zhí)行，并支付相應(yīng)費(fèi)用。在此過程中，政府是付賬者，有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)是承辦事務(wù)者[3]。

在政府購買全民健身公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估過程中，某次購買行為是否達(dá)到預(yù)期效果、是否實(shí)現(xiàn)了滿足公眾健身需求的效率和效益的統(tǒng)一，就是政府購買全民健身公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的首要目標(biāo)。具體而言，政府購買全民健身公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估主要是針對(duì)體育行政部門資金撥付流程的評(píng)估、對(duì)社會(huì)體育組織資金使用效率的評(píng)估和提供全民健身公共服務(wù)的效果進(jìn)行的評(píng)估。此外，本研究以“政府購買全民健身公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系”為對(duì)象，其中“績(jī)效”主要是指政府購買全民健身公共服務(wù)的效益和效率兩大方面，“評(píng)估體系”主要包括評(píng)估的主客體、評(píng)估的價(jià)值取向、評(píng)估內(nèi)容與指標(biāo)、評(píng)估方式與方法以及評(píng)估結(jié)果的使用。構(gòu)建政府購買全民健身公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)估體系，不僅是一個(gè)供給方式制度化的問題，而且是一個(gè)全民健身公共服務(wù)體系組織創(chuàng)新的問題。

1.2 政府購買全民健身公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的理論回溯與價(jià)值取向

政府購買全民健身公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系并不是單純地構(gòu)建出一套績(jī)效評(píng)估指標(biāo)來對(duì)政府購買全民健身公共服務(wù)過程進(jìn)行考核，而應(yīng)該是在新公共服務(wù)理論、新公共管理、治理理論、委托代理理論以及績(jī)效管理等理論的指導(dǎo)下，對(duì)現(xiàn)有評(píng)估價(jià)值取向進(jìn)行科學(xué)整合，樹立正確的價(jià)值理念，擺正績(jī)效評(píng)估的價(jià)值選擇與導(dǎo)向，才能最大程度地保障居民公共體育健身利益。具體來講，整合評(píng)估價(jià)值取向是以新公共服務(wù)理論倡導(dǎo)的“公眾本位”為根本，以治理理論和新公共管理理論倡導(dǎo)的“有限政府”為基礎(chǔ)，以委托代理理論和績(jī)效管理理論倡導(dǎo)的“效益標(biāo)準(zhǔn)”和“公平有效”為保證。

首先，新公共服務(wù)理論是政府在治理系統(tǒng)中以“公眾為中心”進(jìn)行行政管理的新理論。它主張公共利益是追求的目標(biāo)，政府不應(yīng)當(dāng)只重視公共服務(wù)的生產(chǎn)率，更應(yīng)該重視人，強(qiáng)調(diào)以人為本的理念[4]。作為服務(wù)型政府建設(shè)提出的重要理論源泉，新公共服務(wù)理論同樣對(duì)政府購買全民健身公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估具有指導(dǎo)意義。這啟示我們的評(píng)估方法應(yīng)能充分關(guān)注全民健身公共服務(wù)接受者，即擴(kuò)大健身群眾對(duì)社會(huì)體育組織和體育行政部門的服務(wù)態(tài)度、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)水平和服務(wù)能力的認(rèn)知與評(píng)議的廣度和深度。其次，構(gòu)建的績(jī)效評(píng)估體系應(yīng)堅(jiān)持“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”共同參與的多元治理結(jié)構(gòu)。新公共服務(wù)理論提倡政府并不是唯一的“元話語”，應(yīng)通過政府與社會(huì)、市場(chǎng)各種力量之間的互動(dòng)形成“話語”的共同治理[5]。治理理論也強(qiáng)調(diào)與傳統(tǒng)政府統(tǒng)治的不同，認(rèn)為主體多元、權(quán)利多向、協(xié)調(diào)互動(dòng)、主體之間資源共享是其理論的核心思想，是為公共利益而進(jìn)行的管理和服務(wù)活動(dòng)[6]。同樣，新公共管理理論也提出“重塑企業(yè)化政府”“界定多元化主體”和“堅(jiān)持顧客導(dǎo)向”等觀點(diǎn)，認(rèn)同在公共部門與私人部門、非營利組織建立合作伙伴關(guān)系，以此提高行政效率，為公眾提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。不難看出，這些理論都提醒構(gòu)建的績(jī)效評(píng)估體系一定要處理好“誰來評(píng)估”政府購買全民健身公共服務(wù)績(jī)效即評(píng)估權(quán)力的分配問題，為實(shí)現(xiàn)多元評(píng)估主體的有序參與奠定了制度基礎(chǔ)。最后，構(gòu)建的績(jī)效評(píng)估體系應(yīng)特別注重“公開、公正、平等”的評(píng)估原則。委托代理理論認(rèn)為公共服務(wù)購買是以政府機(jī)關(guān)或部門作為發(fā)包方，把有關(guān)事務(wù)性技術(shù)性公共服務(wù)承包給有關(guān)市場(chǎng)主體(社會(huì)組織主體)的民事行為[7]。在政府購買全民健身公共服務(wù)過程中，要求地方體育部門改變以往包辦服務(wù)、財(cái)政補(bǔ)貼等傳統(tǒng)公共服務(wù)提供方式，與社會(huì)體育組織在市場(chǎng)化基礎(chǔ)上建立自由、平等、協(xié)商的契約關(guān)系。因此，無論評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估方法，都要求我們正視契約協(xié)定、資金撥付、資金管理等流程中體育行政部門與社會(huì)體育組織的關(guān)系，始終遵循公開、公正和平等的評(píng)估原則進(jìn)行科學(xué)評(píng)估。

2 政府購買全民健身公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐探索與理論啟示

由于我國政府向社會(huì)體育組織購買全民健身公共服務(wù)的實(shí)踐起步比較晚，導(dǎo)致該領(lǐng)域的研究較其他領(lǐng)域的政府購買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估存在一定的滯后性。不過，隨著全國購買全民健身公共服務(wù)實(shí)踐的不斷深入，各地政府和體育行政部門對(duì)購買全民健身公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)估積累了諸多有益經(jīng)驗(yàn)。例如2014年上海市體育局對(duì)購買全民健身公共服務(wù)的承接主體——社區(qū)體育健身俱樂部建立了一套績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，滿分為1 000分(簡(jiǎn)稱千分表)。千分表主要從基礎(chǔ)條件、內(nèi)部治理、業(yè)務(wù)活動(dòng)與誠信建設(shè)、社會(huì)評(píng)價(jià)等多個(gè)維度對(duì)購買全民健身公共服務(wù)的績(jī)效進(jìn)行分析。2015年常州市政府和體育局針對(duì)購買黃金體育聯(lián)賽項(xiàng)目構(gòu)建了專門的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，評(píng)估主要從項(xiàng)目的體系建設(shè)、組織管理、條件保障、舉辦成效、特色創(chuàng)新等5個(gè)方面進(jìn)行考察。

在學(xué)界，學(xué)者們也開始重視該領(lǐng)域的績(jī)效評(píng)估研究。黨的十八大以來，國內(nèi)學(xué)者十分重視對(duì)政府購買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)研究，在政府購買養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、審計(jì)服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)等領(lǐng)域分別構(gòu)建了符合自身實(shí)際的購買服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。魏中龍等人根據(jù)國內(nèi)外現(xiàn)有文獻(xiàn)資料，采用德爾菲法構(gòu)建了包含政府投入、服務(wù)供給投入和接受服務(wù)群眾滿意度3個(gè)一級(jí)指標(biāo)和11個(gè)二級(jí)指標(biāo)的政府購買服務(wù)效率評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，而后以居家養(yǎng)老服務(wù)為例，通過調(diào)查問卷的方式建立了基于SOM神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)的效率評(píng)價(jià)模型并進(jìn)行了實(shí)證研究，為政府提高購買服務(wù)的效率提出了合理化建議[8]。王春婷等人則從政府成本、服務(wù)效率、社會(huì)公正度與公眾滿意度4個(gè)方面分析了影響政府購買公共服務(wù)績(jī)效的要素內(nèi)容，認(rèn)為公眾滿意度是影響政府購買公共服務(wù)績(jī)效的最主要因素[9]。寧靚、趙立波參照已有文獻(xiàn)資料與相關(guān)文件，對(duì)于群眾參與政府購買公共服務(wù)的有關(guān)因素進(jìn)行必要性研究，并從政府購買公共服務(wù)的三元關(guān)系出發(fā)，通過德爾菲法與層次分析法確立了3個(gè)一級(jí)指標(biāo)與有關(guān)因素構(gòu)成的二級(jí)指標(biāo)的權(quán)重體系，構(gòu)建了政府購買公共服務(wù)影響因素指標(biāo)體系，進(jìn)一步提出了實(shí)現(xiàn)民眾參與政府購買公共服務(wù)評(píng)估主體地位的有效對(duì)策建議[10]。在體育領(lǐng)域，張學(xué)研等人應(yīng)用德爾菲法，構(gòu)建了政府購買公共體育服務(wù)效率評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，包括投入、過程、產(chǎn)出、結(jié)果4個(gè)一級(jí)指標(biāo)，以及人力資源、財(cái)力資源、信息資源、項(xiàng)目計(jì)劃、項(xiàng)目組織、項(xiàng)目協(xié)調(diào)、項(xiàng)目控制、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效果、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和滿意度12個(gè)二級(jí)指標(biāo)和38個(gè)三級(jí)指標(biāo)[11]。馮欣欣以購買程序的競(jìng)爭(zhēng)性和公共體育服務(wù)的類型為分析維度，將我國目前的政府購買公共體育服務(wù)的模式進(jìn)行了分類，并對(duì)購買模式中存在的資金預(yù)算未公開、購買服務(wù)評(píng)估缺乏監(jiān)督等問題進(jìn)行了重點(diǎn)探討[12]。

目前學(xué)界關(guān)于政府全民健身公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)估已有不少探索和研究，但全民健身公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)不能代替政府購買全民健身公共服務(wù)績(jī)效的指標(biāo)。綜觀前人的成果，或是為本研究提供了理論借鑒，或是指出了研究?jī)r(jià)值所在，無疑是重要和必須的。但由于研究的現(xiàn)實(shí)背景和目的不同，也存在一些不足。首先，對(duì)于政府購買全民健身公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)估研究還缺少統(tǒng)一權(quán)威的概念模型，盡管有的地方政府已經(jīng)在合同中對(duì)績(jī)效評(píng)估作了規(guī)定，但評(píng)估的科學(xué)性和針對(duì)性不足，反映全民健身公共服務(wù)的特殊性指標(biāo)沒有真正體現(xiàn)。其次，現(xiàn)有研究都是以政府作為全民健身公共服務(wù)的直接生產(chǎn)者為現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的，其理論成果對(duì)評(píng)估政府運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制購買服務(wù)實(shí)踐效果的適用性大打折扣。鑒于此，本研究試圖構(gòu)建一個(gè)政府購買全民民健身公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，為推動(dòng)政府購買全民健身公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估提供理論參考。

3 政府購買全民健身公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建的原則與方法

3.1 基本原則

3.1.1 全面性和特殊性相結(jié)合 政府購買全民健身公共服務(wù)是一項(xiàng)涉及范圍較廣、評(píng)估周期長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，在評(píng)估過程中既要考慮經(jīng)濟(jì)效益，也應(yīng)該兼顧社會(huì)效益，各項(xiàng)指標(biāo)應(yīng)盡可能涵蓋政府購買全民健身公共服務(wù)的整個(gè)過程。同時(shí)全民健身公共服務(wù)作為基本公共服務(wù)的重要組成部分，績(jī)效評(píng)估選取的指標(biāo)要相對(duì)成熟，既要符合政府購買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的基礎(chǔ)原則，還能精煉地體現(xiàn)全民健身公共服務(wù)的行業(yè)特性。然而由于我國政府購買全民健身公共服務(wù)所涉及的對(duì)象、類型和內(nèi)容較多，既要關(guān)注全局的普遍性，又要考慮到我國國情和全民健身領(lǐng)域公共服務(wù)的特殊性問題，因此政府購買全民健身公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系構(gòu)建必須結(jié)合我國各級(jí)體育主管部門的實(shí)際情況，同時(shí)也要將購買全民健身公共服務(wù)的內(nèi)容特點(diǎn)體現(xiàn)出來。

3.1.2 科學(xué)性和可操作性相結(jié)合 政府購買全民健身公共服務(wù)指標(biāo)體系應(yīng)該適用于政府績(jī)效評(píng)價(jià)的方法，并且要與當(dāng)前我國政府購買全民健身公共服務(wù)的實(shí)際情況相適應(yīng)。在設(shè)計(jì)指標(biāo)項(xiàng)時(shí)，應(yīng)盡可能地避免指標(biāo)的主觀性和模糊化，指標(biāo)的數(shù)據(jù)信息要便于收集和量化分析。政府購買全民健身公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過程。隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展，政府購買全民健身公共服務(wù)的內(nèi)涵目標(biāo)、內(nèi)容邊界和方法措施都會(huì)不斷更新和演進(jìn)，因此該指標(biāo)體系的構(gòu)建既是對(duì)目前政府購買全民健身公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的高度總結(jié)和歸納，又是對(duì)未來政府購買全民健身公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估未來發(fā)展的預(yù)判和展望，具有一定的預(yù)判性。

3.1.3 層次性和獨(dú)立性相結(jié)合 政府購買全民健身公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的評(píng)估主體、評(píng)估對(duì)象或內(nèi)容、評(píng)估方法等各子體系之間，不但能夠單獨(dú)進(jìn)行探究，而且還需要具有一定的相關(guān)性，應(yīng)充分考慮各子體系之間的邏輯關(guān)系和功能互補(bǔ)性。政府購買全民健身公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系由不同層級(jí)的子系統(tǒng)構(gòu)成，每個(gè)分系統(tǒng)又能夠用其他的指標(biāo)進(jìn)行表述，同時(shí)各個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)之間既相互獨(dú)立又相互配合，應(yīng)避免矛盾或重復(fù)，確保每個(gè)指標(biāo)項(xiàng)都能找到設(shè)計(jì)的依據(jù)，并能綜合反映政府購買全民健身公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的未來發(fā)展趨勢(shì)。

3.2 構(gòu)建方法

3.2.1 文獻(xiàn)資料與系統(tǒng)分析法 首先采用文獻(xiàn)研究方法，圍繞“政府購買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估”這一模糊主題，查閱中國知網(wǎng)、國家體育總局及各地方體育局官網(wǎng)，檢索國內(nèi)2013年以來的政府購買全民健身公共服務(wù)工作相關(guān)文件及文獻(xiàn)，為下一步績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的選取和確定建立理論基礎(chǔ)。

此外，系統(tǒng)論可以為政府購買全民健身公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系的構(gòu)建提供一種技術(shù)上的指引，有助于對(duì)評(píng)估體系的各內(nèi)部要素進(jìn)行完整、全面的分析，還有助于在構(gòu)建績(jī)效評(píng)估體系時(shí)認(rèn)清外部社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、體育發(fā)展環(huán)境，防止脫離全民健身工作實(shí)際狀況而片面地將其他國家和其他領(lǐng)域的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)移植使用，最終確?？?jī)效評(píng)估體系構(gòu)建具有本土化和體育特色化。

3.2.2 專家訪談法與德爾菲法 德爾菲法是當(dāng)今社會(huì)科學(xué)常見的一種群體決策方法，通過反復(fù)征詢多位學(xué)界和特定領(lǐng)域?qū)＜业闹饔^判斷，直至意見趨于一致，從而得出一個(gè)相對(duì)客觀的結(jié)論[13]。傳統(tǒng)的德爾菲方法具有成本比較高、時(shí)間消耗較長(zhǎng)等缺點(diǎn)，因此本研究采用的是修正版的德爾菲法，主要以文獻(xiàn)梳理和扎根理論來設(shè)計(jì)出結(jié)構(gòu)性問卷代替第一輪的開放式問卷調(diào)查，直接通過文獻(xiàn)綜述整理出最初的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，然后運(yùn)用匿名問卷來收集專家的判斷，并利用統(tǒng)計(jì)分析整合處理專家意見和建議，進(jìn)而達(dá)成政府購買全民健身公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)共識(shí)。具體步驟如下:首先對(duì)國家體育總局群體司、上海市體育局和江蘇省常州市體育局群體處等體育主管部門的10多位專家進(jìn)行個(gè)別訪談，了解我國當(dāng)前我國政府購買全民健身公共服務(wù)的現(xiàn)狀和實(shí)際。之后設(shè)計(jì)了政府購買全民健身公共服務(wù)績(jī)效判斷矩陣專家打分表，采用紙質(zhì)問卷判斷法，通過郵寄和現(xiàn)場(chǎng)訪問咨詢等多種方式，請(qǐng)求上海體育學(xué)院、湖州師范學(xué)院、北京體育大學(xué)、西南大學(xué)、上海師范大學(xué)、天津體育學(xué)院、華中師范大學(xué)和上海工程技術(shù)大學(xué)的25位全民健身公共服務(wù)領(lǐng)域的相關(guān)學(xué)者(表1)根據(jù)自身的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行定量打分，對(duì)經(jīng)驗(yàn)性預(yù)選的政府購買全民健身公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的初級(jí)指標(biāo)進(jìn)行刪減、增加或修改。共發(fā)放問卷25份，有效問卷為25份(由于篇幅所限，具體評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)不予列出)。

3.2.3 層次分析法和Yaahp軟件的應(yīng)用 考慮到我國目前政府購買全民健身公共服務(wù)評(píng)估的理論現(xiàn)狀和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為了充分增強(qiáng)評(píng)價(jià)的科學(xué)合理性，本研究采用層次分析法來確定績(jī)效評(píng)估各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重。層次分析法(AHP)是將復(fù)雜的決策問題按照過程把各種因素進(jìn)行分解，形成層次化的分析模型，通過1～9及其倒數(shù)的標(biāo)度方法(表2)，對(duì)因素間的每項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行兩兩比較和一致性檢驗(yàn)，確定各決策因素的重要性和權(quán)重或相對(duì)優(yōu)劣的排序值，從而為多目標(biāo)決策過程提供決策支持。本研究按照層次分析法的研究計(jì)劃，分步進(jìn)行指標(biāo)分解層次化框架及權(quán)重確定。

表1 訪談和德爾菲法調(diào)查專家情況(n＝25)Table 1 Experts interviewed and investigated by Delphi method(n＝25)

在此基礎(chǔ)上，運(yùn)用Yaahp10.5軟件為專家問卷評(píng)分，并計(jì)算整合出各個(gè)指標(biāo)的權(quán)重。Yaahp10.5軟件是一種層次分析法可視化建模與計(jì)算軟件，具有層次模型判斷矩陣評(píng)分、再計(jì)算、群決策、顯示詳細(xì)數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)導(dǎo)出及靈敏度分析等功能[14]，簡(jiǎn)單易用，為研究人員節(jié)省了大量矩陣計(jì)算步驟及時(shí)間，為構(gòu)建政府購買全民健身公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系提供了便利。此外，Yaahp10.5還附加判斷矩陣一致性檢驗(yàn)功能，能幫助專家和研究人員對(duì)不一致判斷矩陣進(jìn)行自動(dòng)修正。該功能還將專家決策時(shí)的心理狀況考慮在內(nèi)，在最大程度保留專家決策數(shù)據(jù)的前提下，修正判斷矩陣使之滿足一致性比例，標(biāo)記需要修正的判斷矩陣，整個(gè)修正過程自動(dòng)完成[15]。

表2 1～9標(biāo)度法的含義Table 2 Meaning of 1～9 scaling method

4 研究結(jié)果與分析

4.1 政府購買全民健身公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)經(jīng)驗(yàn)性預(yù)選

遵循本研究構(gòu)建指標(biāo)體系的3個(gè)原則，在專家訪談和文獻(xiàn)研究基礎(chǔ)上，經(jīng)驗(yàn)性預(yù)選設(shè)計(jì)了一個(gè)包含4個(gè)準(zhǔn)則層指標(biāo)、10個(gè)要素層指標(biāo)和36個(gè)決策層指標(biāo)的政府購買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系(表3)。

表3 政府購買全民健身公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)估經(jīng)驗(yàn)預(yù)選性指標(biāo)Table 3 Pre-selected indicators of the performance evaluation of the government purchasing national fitness public services

續(xù)表3

4.2 政府購買全民健身公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的專家篩選和確定

通過專家訪談和文獻(xiàn)研究，主要對(duì)表1政府購買全民健身公共服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)性預(yù)選評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行釋義，然后將4個(gè)準(zhǔn)則層、要素層10個(gè)指標(biāo)及決策層36個(gè)指標(biāo)分別設(shè)計(jì)成專家問卷，對(duì)每項(xiàng)指標(biāo)設(shè)計(jì)“同意”“不同意”與“需修改及修改建議”3個(gè)選填項(xiàng)。研究按照“同意”通過率在68%(17/25)以上的門檻作為績(jī)效評(píng)估指標(biāo)篩選的標(biāo)準(zhǔn)。

經(jīng)過專家的認(rèn)真篩選，筆者經(jīng)驗(yàn)性預(yù)選設(shè)計(jì)的4個(gè)準(zhǔn)則層指標(biāo)得到了25位專家的充分認(rèn)可。對(duì)于二級(jí)指標(biāo)和三級(jí)指標(biāo)的設(shè)計(jì)，筆者根據(jù)表4、表5的第一輪專家調(diào)查結(jié)果，對(duì)整個(gè)指標(biāo)體系的邏輯層次進(jìn)行了認(rèn)真梳理和整理，并對(duì)個(gè)別指標(biāo)的內(nèi)容表述進(jìn)行了修改、合并等操作，并依據(jù)現(xiàn)實(shí)和便于操作整理出新的績(jī)效評(píng)估層次模型，供運(yùn)用Yaahp10.5軟件進(jìn)行下一步研究。

表4 政府購買全民健身公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估二級(jí)指標(biāo)第一輪專家調(diào)查結(jié)果Table 4 Results of the first round of expert survey on the second level indicators of performance evaluation of government purchasing national fitness public services

表5 政府購買全民健身公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估三級(jí)指標(biāo)第一輪專家調(diào)查結(jié)果Table 5 Results of the first round of expert survey on the third level indicators of performance evaluation of government purchasing national fitness public services

4.3 政府購買全民健身公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的權(quán)重確定

4.3.1 政府購買全民健身公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估層次結(jié)構(gòu)模型的構(gòu)建 根據(jù)第一輪的專家篩選和修改意見，結(jié)合《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》中對(duì)政府購買公共服務(wù)的整個(gè)管理流程中關(guān)鍵要素的有關(guān)規(guī)定和政府購買全民健身公共服務(wù)實(shí)際情況，按照購買服務(wù)之前—購買服務(wù)期間—購買服務(wù)之后的績(jī)效評(píng)價(jià)邏輯順序，構(gòu)建了基于購買服務(wù)條件、購買服務(wù)內(nèi)容、購買服務(wù)流程和購買服務(wù)效果4個(gè)準(zhǔn)則層(一級(jí)指標(biāo))、9個(gè)二級(jí)指標(biāo)和27個(gè)三級(jí)指標(biāo)的政府購買全民健身公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的層次結(jié)構(gòu)模型(圖1)。1)政府購買全民健身公共服務(wù)條件的測(cè)算指標(biāo)?！百徺I服務(wù)條件”作為政府購買全民健身公共服務(wù)的前提控制，是從購買服務(wù)過程一開始便需要展開績(jī)效考核的重要內(nèi)容。社會(huì)體育組織承接全民健身公共服務(wù)能力不足、政府內(nèi)部混亂，缺乏統(tǒng)一管理，均是制約政府購買全民健身公共服務(wù)的主要問題[16]。目前能夠承接政府購買全民健身公共服務(wù)的社會(huì)體育組織數(shù)量不多，內(nèi)部結(jié)構(gòu)不健全，規(guī)模偏小，掌握的資源也很少，高素質(zhì)專業(yè)人員的數(shù)量嚴(yán)重缺乏，對(duì)承接政府購買服務(wù)心有余而力不足。因此，政府應(yīng)結(jié)合居民公共健身需求的迫切程度、承接全民健身公共服務(wù)的社會(huì)體育組織的成熟度等條件，制定政府購買全民健身公共服務(wù)的整體規(guī)劃。同時(shí)，按照建立健全政府購買全民健身公共服務(wù)規(guī)范化流程要求，建立起比較完整的組織管理機(jī)制、購買工作機(jī)制及有關(guān)管理制度。此外，還要求在開展購買工作之前向社會(huì)及時(shí)公開購買計(jì)劃和要求以及對(duì)承接主體的要求等信息。2)政府購買全民健身公共服務(wù)內(nèi)容的測(cè)算指標(biāo)。政府在實(shí)施購買全民健身公共服務(wù)之前，向社會(huì)公布購買的服務(wù)種類、項(xiàng)目、數(shù)量以及形式等內(nèi)容，是政府購買全民健身公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)績(jī)效考核制度設(shè)計(jì)價(jià)值的關(guān)鍵。國內(nèi)學(xué)界和業(yè)界都非常重視政府購買全民健身公共服務(wù)內(nèi)容的邊界問題，主要圍繞種類、范圍、形式等問題展開研究[12，17]，但政府購買全民健身公共服務(wù)邊界研究成果與科學(xué)清晰界定邊界的要求之間尚有差距，例如如果政府購買全民健身公共服務(wù)范圍過寬，必將加大或超出地方體育行政部門的財(cái)政負(fù)擔(dān)，進(jìn)而影響國家整體的全民健身公共服務(wù)的發(fā)展，最終會(huì)損害民眾的公共體育利益；反之，如果購買范圍過小，則不能滿足民眾的正當(dāng)健身需求。因此，將政府購買全民健身公共服務(wù)的內(nèi)容作為購買過程中政府與社會(huì)體育組織契約關(guān)系形成的考核內(nèi)容，能夠在一定程度上反映當(dāng)前政府購買全民健身公共服務(wù)工作中的實(shí)際情況，并能有效把握群眾全民健身公共服務(wù)需求，為未來政府購買全民健身公共服務(wù)的內(nèi)容邊界的明晰提供有益信息。3)政府購買全民健身公共服務(wù)流程的測(cè)算指標(biāo)。全民健身公共服務(wù)的購買涉及到政府供給全民健身公共服務(wù)的整個(gè)過程，意味著購買服務(wù)并不是一次性就可以完成的。全民健身公共服務(wù)的特殊性要求契約雙方(政府與社會(huì)體育組織)必須加強(qiáng)政府購買服務(wù)過程的管理、控制和考核。在明確購買全民健身公共服務(wù)的制度前提、內(nèi)容邊界后，如何充分利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等傳媒手段，加強(qiáng)向社會(huì)體育組織宣傳購買全民健身公共服務(wù)的意義，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與全民健身公共服務(wù)供給的積極性，也應(yīng)納入到政府購買全民健身公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系。隨后，要求按照政府采購法的相關(guān)規(guī)定確定全民健身公共服務(wù)的承接主體、實(shí)施購買的體育行政部門與承接主體簽訂合同。在雙方契約關(guān)系形成之后，政府購買全民健身公共服務(wù)契約雙方還必須制定具體實(shí)施方案和工作計(jì)劃，明確所購買服務(wù)期限、資金支付方式、權(quán)利義務(wù)以及違約責(zé)任等。此外，是否對(duì)政府購買全民健身公共服務(wù)的監(jiān)管措施進(jìn)行規(guī)范，是否要求對(duì)服務(wù)全過程跟蹤監(jiān)管和加強(qiáng)合同管理，廣泛搜集和采納服務(wù)對(duì)象的意見和建議，也應(yīng)該成為測(cè)算政府購買全民健身公共服務(wù)流程的重要指標(biāo)。4)政府購買全民健身公共服務(wù)效果的測(cè)算指標(biāo)。對(duì)服務(wù)效果的調(diào)查認(rèn)定，對(duì)服務(wù)效率的科學(xué)測(cè)度，對(duì)資金、社會(huì)效益的評(píng)價(jià)，在政府購買全民健身公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)過程中占據(jù)重要地位。政府購買公共服務(wù)的本質(zhì)，就是政府將公共服務(wù)外包給私營部門和非營利部門，由其來提供滿足公眾需求的公共服務(wù)[18]。還有學(xué)者同樣認(rèn)為公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估要體現(xiàn)的重要價(jià)值之一就是顧客至上的價(jià)值[15]?；诖?，本研究認(rèn)為政府購買全民健身公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)估不應(yīng)單純是一個(gè)體育行政部門政績(jī)層面的概念，還應(yīng)包括全民健身公共服務(wù)的效率、服務(wù)的質(zhì)量等內(nèi)在價(jià)值取向。因此，將反映購買服務(wù)效率的政府實(shí)際完成的全民健身公共服務(wù)購買項(xiàng)目、數(shù)量和反映購買服務(wù)質(zhì)量的公民滿意度、體育行政部門的資金成本控制情況以及政府對(duì)承接主體的認(rèn)可度等內(nèi)容作為政府購買全民健身公共服務(wù)效果的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

圖1 政府購買全民健身公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估層次結(jié)構(gòu)模型Figure 1 Hierarchical structure model of performance evaluation of government purchasing national fitness public services

4.3.2 判斷矩陣的錄入及結(jié)果導(dǎo)出 采用1～9標(biāo)度方法(表1)進(jìn)行每?jī)稍亻g的相對(duì)比較，通過編制專家調(diào)查表對(duì)各指標(biāo)進(jìn)行賦值，獲得各指標(biāo)權(quán)重值。由于層次結(jié)構(gòu)評(píng)估決策指標(biāo)較多，需要錄入的判斷矩陣多達(dá)40個(gè)，因此只列舉了主要的具有代表性的專家數(shù)據(jù)錄入矩陣截圖(圖2)、準(zhǔn)則層判斷矩陣的結(jié)果導(dǎo)出表格(表6)以及整個(gè)政府購買全民健身公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的權(quán)重(表7)。

由表7可知，按照上述各指標(biāo)及權(quán)重便可以對(duì)我國目前各地政府購買全民健身公共服務(wù)績(jī)效進(jìn)行量化評(píng)估?？梢园凑丈鲜龈髦笜?biāo)的權(quán)重方法統(tǒng)計(jì)各相關(guān)指標(biāo)信息，即可以開展區(qū)域性或者案例性調(diào)查評(píng)價(jià)，針對(duì)某一地區(qū)或者某一項(xiàng)政府購買全民健身公共服務(wù)工作展開績(jī)效評(píng)價(jià)。

圖2 Yaahp 10.5軟件中模型決策層判斷矩陣數(shù)據(jù)錄入Figure 2 Data of judgment matrix of model decision level in Yaahp 10.5 software

表6 政府購買全民健身公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估判斷矩陣Table 6 Judgment matrix of performance evaluation of government purchasing national fitness public services

需要指出的是，目前上述各別指標(biāo)在我國體育領(lǐng)域還沒有進(jìn)行過信息的統(tǒng)計(jì)和搜集，因此未來在國家層面還需要首先建立政府購買全民健身公共服務(wù)各指標(biāo)收集、統(tǒng)計(jì)的方法學(xué)標(biāo)準(zhǔn)及測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，最終建立具有普便參考意義的政府購買全民健身公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的國家標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)我國政府在體育領(lǐng)域購買公共服務(wù)的健康、有序發(fā)展。此外，針對(duì)我國各個(gè)地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展條件的差異，在具體績(jī)效評(píng)估過程中還要充分考慮指標(biāo)的普遍性和特殊性處理，確?？?jī)效評(píng)價(jià)的公平合理，以因地制宜地建立政府購買全民健身公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)。

表7 政府購買全民健身公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)權(quán)重系數(shù)Table 7 List of weight coefficient of performance evaluation index of government purchasing national fitness public services

續(xù)表7

5 結(jié)語

政府購買全民健身公共服務(wù)是將原來由政府直接供給的公共服務(wù)以合同外包的方式轉(zhuǎn)由社會(huì)體育組織代為提供。由于我國政府購買全民健身公共服務(wù)的實(shí)踐還處于起步和探索階段，服務(wù)購買過程中還潛藏著許多現(xiàn)有制度無法規(guī)誡的范圍，如合同設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、政府部門尋租風(fēng)險(xiǎn)、服務(wù)供應(yīng)商誠信風(fēng)險(xiǎn)、管理失控風(fēng)險(xiǎn)、服務(wù)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)等[19]，很多環(huán)節(jié)和方面有待改進(jìn)。在此過程中，如何處理政府與社會(huì)體育組織的關(guān)系、體育系統(tǒng)如何從管理型執(zhí)政到服務(wù)型執(zhí)政過渡，這些嚴(yán)峻課題依然擺在我們面前。構(gòu)建一個(gè)系統(tǒng)科學(xué)的購買全民健身公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，對(duì)提升政府供給全民健身公共服務(wù)質(zhì)量和效率、保障廣大公民本應(yīng)享有的體育服務(wù)權(quán)利、促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)方面將發(fā)揮日益顯著的作用。