【摘要】我國學前教師政策前后經歷了初步探索、逐漸規(guī)范和改革創(chuàng)新三個階段。本研究通過運用多源流理論探索我國學前教師政策變遷，發(fā)現(xiàn)：時代發(fā)展變化中的實踐問題的問題源流，提供變遷的基礎；政策共同體的建議與活動的政策源流，形成變遷的環(huán)境；執(zhí)政黨的理念與國民情緒的政治源流，推動變遷的進程。三個源流的耦合使得政策之窗開啟，新的政策議程加速推進，形成了政策的變遷。

【關鍵詞】學前教師政策；政策變遷；多源流理論

【中圖分類號】G617 【文獻標識碼】A 【文章編號】1005-6017（2021）12-0011-05

【作者簡介】徐媛蘋（1997-），女，河南洛陽人，重慶師范大學教育科學學院碩士研究生。

學前教師是學前教育發(fā)展的第一資源[1]。在學前教育事業(yè)發(fā)展的過程中，學前教師隊伍的穩(wěn)定和發(fā)展是學前教育事業(yè)發(fā)展的保障。中華人民共和國成立以來，隨著國家政治、經濟及文化等方面發(fā)生的變化，學前教師政策也發(fā)生了一系列的演變，這些變遷的學前教師政策在一定程度上促進了學前教師隊伍的發(fā)展。對于學前教師政策研究，我們不僅要“知其然”，更要“知其所以然”。鑒于此，從多源流理論視角來梳理分析我國學前教師政策變遷邏輯，有助于更加系統(tǒng)地了解我國學前教師政策的當前境況和潛在要求，進而推進學前教師政策體系的完善與落實。

一、多源流理論進行學前教師政策變遷分析的可行性

多源流理論是由美國政治學家和政策科學家約翰·W·金登（John W. Kingdon）提出的。該理論是指導公共政策研究的重要理論之一，主要研究政策的形成和建立的過程。在該理論中有三大源流，即問題源流、政策源流和政治源流，正是這三大源流的匯合促進了方案的產生和政策的出臺。其中，問題源流是指政府有待解決的各種問題；政策源流是指學者、利益相關者以及政府官員等政策共同體提出的政策主張和建議；政治源流則由國民情緒、公眾輿論、權力分配格局和利益集團實力對比等構成[2]。一般而言，這三種源流是相互獨立的，只有當某種問題產生危機事件或政府的戰(zhàn)略目標發(fā)生顯著變化，使三種源流實現(xiàn)匯合，形成觸發(fā)機制，開啟“政策之窗”，從而使得問題進入政策制定者的視野，上升到政策議程[3]。學前教師政策是學前教育政策的重要組成部分，其政策問題廣泛多樣，尤其與政治、經濟和社會發(fā)展緊密聯(lián)系。因此，通過多源流理論來分析學前教師政策的變遷有助于在新時代的大背景下明確我國學前教師政策的發(fā)展思路和動機，從而完善學前教師政策體系建設。

二、我國學前教師政策的變遷階段

本文將中華人民共和國成立作為學前教育事業(yè)和學前教師隊伍建設的起點，在已有研究的基礎上[4]，將學前教師政策的變遷分為以下三個階段，并從政策要素的角度[5]分析不同時期學前教師政策的發(fā)展特點。

（一）中華人民共和國成立初期到改革開放之前：初步探索時期

中華人民共和國成立初期，因國家經濟發(fā)展的需要，廣大婦女投身生產建設當中，使得國家亟待發(fā)展學前教育事業(yè)。1949年在北京召開的第一次全國教育工作會議中提出“教育改造”方針，要求“老區(qū)教育以鞏固提高為主，解決師資問題”[6]。因此，中華人民共和國成立之初學前教師政策的重要目標便是探索如何在短期內培養(yǎng)大量的學前教師，以滿足學前教育發(fā)展的需要。

各級教育行政部門非常重視師資培養(yǎng)和培訓工作。一方面，建設從高師到幼師的培養(yǎng)專業(yè)人才體制。1952年《師范學校暫行規(guī)程（草案）》（試行）規(guī)定“培養(yǎng)幼兒教育的師資”是高等師范學校的任務之一，并在全國各省區(qū)設立中級和初級幼兒師范學校[7]。另一方面，大力開展在職培訓。1956年教育部發(fā)布《關于大力培養(yǎng)小學和幼兒園教養(yǎng)員的指示》，指出可通過正規(guī)的幼兒師范學校和非正規(guī)的短期訓練班等方式開展在職師資培養(yǎng)工作。各高師和幼兒師范學校以及各地教育行政部門相繼對在職幼教干部、教師實行多種層次、多樣形式的培訓[8]。這表明師資培養(yǎng)和在職培訓在中華人民共和國成立之初有了法規(guī)保障[9]。

中華人民共和國成立初期對于教師待遇保障也有提及，《中華人民共和國教育部關于中小學、幼兒園教職員工退休、退職、病假期間待遇所需經費開支問題回復福建省教育廳的公函》（1956）（以下簡稱《公函》）明確指出：幼兒園教職員工退休、退職、病假期間待遇，參照國家機關工作人員有關規(guī)定執(zhí)行。至此，我國幼兒園教職員工有了與機關干部同等的生活待遇和保障[10]。

在教師準入任用方面，1951年《幼兒園工作人員服務規(guī)程》規(guī)定幼兒教師資格必須為幼兒師范畢業(yè)者，具有初級中學畢業(yè)的文化水平，曾任幼兒園見習教師二年以上[11]?！豆分赋觥岸唐谟柧毰囵B(yǎng)出來的師資至少應具有初中一年以上的文化程度”[12]。

到1956年，我國已經初步形成了以幼兒師范學校為主，師范學校幼兒師范科、初級師范學校幼兒師范科、高師學前教育系和短期幼兒示范班為輔的幼兒師資培養(yǎng)體系[13]。

（二）改革開放以來到21世紀初：逐漸規(guī)范時期

改革開放全面展開，國家進入社會主義建設的新時期。20世紀80年代，我國進入經濟社會發(fā)展的轉型期。

國家開始利用政策手段提升學前教師的社會地位和待遇保障。1979年，教育部發(fā)布《城市幼兒園工作條例（試行草案）》，明確提出要提高幼兒教師的地位，關注學前教師的待遇。1987年《國務院提高中小學和幼兒園教師工資待遇的通知》強調學前教師要按照小學教師職務工資標準，現(xiàn)行工資均提高10%[14]。1993年的《中國教育改革和發(fā)展綱要》提及，對于優(yōu)秀教師要進行表彰和獎勵，使教師的平均工資，不低于或者高于國家公務員平均工資[15]。這些舉措希望通過激勵教師的工作熱情，發(fā)揮教師工作的積極性，使教師成為令人向往的職業(yè)，形成全社會尊師重教的氛圍。

加速師資培養(yǎng)和在職培訓。1988年《關于加強幼兒教育工作意見》提出，重修、擴建各級師范學校，職業(yè)高中兼負培養(yǎng)幼兒師資。1996年《國家教育委員會關于師范教育改革和發(fā)展的若干意見》出臺之后，師范教學學制發(fā)生變化，由三年改為四年，延長培養(yǎng)年限，提高師資質量。1986年國家教育委員會發(fā)布《關于進一步辦好幼兒學前班的意見》，要求“必須加強在職進修”[16]。1988年之后，教師培訓機構、培訓方式開始多元化，比如1991年《關于改進和加強學前班管理的意見》提出“先培訓，后上崗”的原則，1999年《中小學教師繼續(xù)教育的規(guī)定》強調對幼兒教師進行分層次的培訓，盡快提升幼師專業(yè)水平。2002年《教育部關于“十五”期間教師教育改革與發(fā)展的意見》提出推薦師專和地（市）教育學院的合并，擴展師資培訓基地。

提高教師資格準入，實行聘任制。中華人民共和國成立初期，學前教師標準是具有良好思想品德、身體健康和初中以上文化程度。到1986年，《關于進一步辦好幼兒學前班的意見》將教師標準提到了高中文化程度，要求必須獲得“教材教法合格證書”和“專業(yè)合格證書”后，方有任職資格[17]。1989年出臺的《幼兒園工作規(guī)程（試行）》進一步提高學前教師的入職標準，要求必須具備幼兒師范學校畢業(yè)的程度，首次試行教師資格制度和聘任制度。1995年《教師資格條例》和2000年《<教師資格條例>實施辦法》，都更加具體明確了認定教師資格的要求，并且強調全面實行教師聘任制，學前教育的畢業(yè)生實現(xiàn)了定向分配制到聘任制的轉變。對教師資格要求的提高和教師聘任制的全面實行，說明我國學前教師事業(yè)發(fā)展逐漸走上正規(guī)化的道路。

總之，改革開放初至21世紀初，國家頒布的有關學前教師的政策法規(guī)，對幼兒教師的地位待遇、職前培養(yǎng)、準入任用和在職培訓都提供了一定的保障。這些舉措標志著我國學前教師政策逐漸步入正軌。

（三）21世紀初至今：改革創(chuàng)新時期

進入21世紀，公眾愈來愈意識到學前教育的重要性，意識到學前教師在學前教育中的重要作用，關注學前教師的質量和公平問題。因此，這一階段的學前教師政策主要偏向于教師質量的提升和教師資源的均衡發(fā)展。

教師職前培養(yǎng)和在職培訓一體化，提高教師質量。1994年，終身教育理念在世界達成共識[18]。1999年《中小學教師繼續(xù)教育規(guī)定》中強調建立小學教師（包括幼兒教師）繼續(xù)教育體系，表明培訓的目的不僅在于提升教師學歷，還包括了終身教育理念下教師的專業(yè)發(fā)展。2010年《國務院關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》中提出：“完善學前教育師資培養(yǎng)培訓體系，滿足幼兒教師多方面的發(fā)展需要?！备魇。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市教育學院開設繼續(xù)教育課程，完善職后教育制度。

關注到教師資源的不均衡發(fā)展，國家一方面提高學前教師的社會地位和待遇，2010年《國務院關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》提出，完善落實教職工工資保障辦法和社會保障政策[19]。《中共中央 國務院關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（2018）中強調確保教師的工資能夠及時足額發(fā)放、同工同酬。另一方面，將政策向中西部地區(qū)和農村地區(qū)傾斜，2016年《國務院辦公廳關于加快中西部教育發(fā)展的指導意見》提出：重點向中西部革命老區(qū)等地傾斜，積極發(fā)展農村學前教育，補充學前師資。

在資格準入和任用方面，《關于幼兒教育改革和發(fā)展的指導意見》（2003）提出，試行教師資格準入制度，嚴格實行持證上崗[20]。2013年《幼兒園教職工配備標準（暫行）》的出臺，為聘任制的全面實施奠定了基礎，各地通過公開招考、小學富余教師轉崗等多種方式補充幼兒園教師隊伍，幼兒教師逐步實行全員聘任制。自2010年起，幼兒教師的職稱評定與考核制度也逐漸完善，幼兒教師的續(xù)聘與職稱評定、考核的聯(lián)系也愈加緊密[21]。

總的來說，這一階段的學前教師政策更加完善，為學前教師多方面的發(fā)展提供了保障，有關中西部地區(qū)和農村地區(qū)的教師政策是體現(xiàn)教育公平的一個方面，標志著我國向建立新時代學前教師政策體系邁進了一大步。

三、我國學前教師政策變遷的多源流分析

（一）問題源流：時代發(fā)展變化中的實踐問題

問題源流主要是探討政策制定者對需要解決問題進行選擇，它包含著政府亟待解決的問題，選擇的依據(jù)來源于政府了解的諸多情況。長期以來，擴大師資供應、提升學前教師地位和待遇、提升教師素質和促進教育公平成為學前教師政策制定的重要出發(fā)點。

首先，制定學前教育政策是解決師資短缺的重要手段。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2019》所得的數(shù)據(jù)，2013年我國的人口出生率是12.1%，2014年達到12.8%，到2016年出現(xiàn)峰值13.0%[22]。2016年起，“全面二孩”政策實施以來，學前教育需求成為家庭的迫切訴求。新生人口規(guī)模的變化與發(fā)展，表明學前教師的需求和供給不平衡的狀況，是政策制定者對問題源流的重要參考來源。

其次，制定學前教師政策是提高學前教師社會地位和經濟待遇的重要手段。根據(jù)某項調查，學前教師工資待遇均低于社會平均水平[23]。學前教師的低工資待遇，致使學前教師的工作積極性不高、流動性大，學前教師隊伍的穩(wěn)定性受到極大影響。同時，根據(jù)教育部2000年幼兒園園長、專任教師學歷統(tǒng)計情況，全國在職園長、教師共有861711人，但其中取得“專業(yè)合格證書”的人數(shù)僅有120865人，占總人數(shù)的12.57%[24]。這些數(shù)據(jù)說明，在21世紀初，我國學前教師的學歷層次普遍較低，并且?guī)熧Y準入把關不嚴。因此，針對這些社會問題，我國從提高學前教師社會地位、經濟待遇和完善教師資格制度方面制定相關政策。

最后，制定學前教師政策是提升教師素質、促進教育公平的重要推動力。近些年，幼兒園安全事件頻發(fā)，媒體曝光發(fā)酵成社會熱點。這些焦點事件引起大眾反響和政府決策部門的關注。同時，我國農村幼兒教師缺口過大，城鄉(xiāng)教師數(shù)量失衡，并且有逐年拉大的趨勢。2010年，全國平均師幼比為1∶26，城市師幼比為1∶12，農村師幼比為1∶44；按照每班配置1名教師的底線要求，數(shù)量缺口比例高達34.4%[25]。上述社會現(xiàn)象使得公眾關注學前教師素質和城鄉(xiāng)學前教育的均衡問題，并在諸多社交網(wǎng)絡論壇上專題討論。政府想要改善社會問題，就需要通過社交網(wǎng)絡了解公眾的想法和訴求，制定相關學前教育政策。

（二）政策源流：政策共同體的建議與活動

學前教師政策的政策源流主要包括政策共同體的建議、軟化活動和政策執(zhí)行效果的積累三個方面。

首先，政府官員的政策建議是學前教師政策發(fā)展的“原湯”。中華人民共和國成立初期，關注社會平等和解放婦女，亟待發(fā)展學前教育事業(yè)。但是當時學前師資稀缺，這引起了政策共同體對學前教師的關注。1952年鄧穎超同志首次以婦女運動者的身份在《人民日報》上倡議，“鼓勵婦女參加工作，保障婦女的基本權利”[26]。對婦女權利的保障成為學前教師政策制定的主要參考點。學前教師師資培養(yǎng)有了法律保障。2016年，《人民日報》發(fā)文，為教師群體發(fā)聲：“強化教師保障待遇，讓教師在崗位上有幸福感?！?019年全國政協(xié)委員、北京師范大學教育學部教授劉焱建言：“要辦讓家長放心安心的學前教育，應切切實實提高幼兒園教師的地位和待遇，讓他們擁有職業(yè)的尊嚴和自豪感。”這些政策共同體的諸多政策建議都構成了學前教師政策的政策源流，為后續(xù)可能發(fā)生的政策改革奠定了基礎。

其次，政策企業(yè)家的軟化活動是學前教師政策出臺的必經之路。學前教育領域的學者專家會對學前教師政策變遷過程中出現(xiàn)的各種社會問題進行探討，從而采取軟化活動，使自己的觀點得到大眾的認同，也讓話題得到更多的關注。在人民代表大會和人民政治協(xié)商會議上提出的議案十分有號召力，人大代表和政協(xié)委員具有比較強的群眾基礎和公信力，他們的發(fā)聲也容易得到決策者的重視。比如十八大報告中，提出的《關于促進西部學前教育發(fā)展》提案加速了向中西部傾斜的學前教師政策的出臺。2019年兩會期間有相關意見建議盡快完善幼兒園非在編教師工資待遇保障機制，給予在編教師參照事業(yè)單位社保待遇。這些提案在不斷地交流過程中，加速了學前教師相關話題的傳播，增加了其受關注的程度和政策建議被采納的概率。

最后，政策執(zhí)行效果的積累成為重要政策源流之一。政策執(zhí)行效果的積累一般分為中央和地方兩個方面。關于中央層面的舉措，一般是教育部與國務院發(fā)布的重要政策法規(guī)和召開的標志性會議，比如《中共中央 國務院關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（2018），對學前教師的師資培養(yǎng)培訓和待遇方面做出了要求，表明學前教師得到了中央的關注和重視。同時，地方層面緊隨中央關于學前教師政策的指示，以北京、上海和廣東等?。ㄖ陛犑校轭I先，比如北京市在2010年出臺的《北京市中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》、上海市在2016年出臺的《上海市教育信息化“十三五”規(guī)劃》等。

（三）政治源流：執(zhí)政黨的理念與國民情緒

首先，執(zhí)政黨的理念為政策議程的設置奠定了政治基礎。中華人民共和國成立初期，由于國家建設對婦女勞動力的需求，幼教事業(yè)不可避免要服務于生產勞動，在毛澤東同志的“兩條腿走路”教育方針政策的指引下，立足于基本國情，強調多樣化的學前教師師資的培養(yǎng)方式，追求效率，大規(guī)模培養(yǎng)學前師資。改革開放之后，我國進入社會主義現(xiàn)代化建設時期，在科學發(fā)展觀的引導下，關注提升專職學前教師的數(shù)量和學歷層次的同時，也強調提升學前教師的薪資待遇和社會地位。但是，以“效率為中心”的價值取向造成了不斷加大的城鄉(xiāng)差異，十九大的“幼有所育”提升了幼教的重要性，人們對于享受公平而有質量的教育的需求愈來愈強烈。因此，國家出臺了一系列關于學前教師政策向農村幼兒教師傾斜，關注農村幼兒教師的地位和待遇，體現(xiàn)執(zhí)政黨追求教育公平的理念。

其次，國民情緒通過輿論方式影響政策議程的設置。公共輿論是國民情緒變化最直接的體現(xiàn)[27]。中華人民共和國成立初期，公眾對學前教育的認識和對學前教師的認識停留在“保育幼兒”的階段，沒有認識到學前教育的任務是保教結合，因此當時的學前教師政策對于學前教師的要求不高，注重增加教師數(shù)量。改革開放以來，學前教師教育由封閉走向開放，公眾關注到教師是教育發(fā)展的第一資源和首要條件，意識到學前教師的重要性，呼吁政府關注學前教師的終身發(fā)展。而在當今，互聯(lián)網(wǎng)成為公眾了解社會時事和發(fā)表個人觀點的重要媒介，國民可以在不同平臺對社會上發(fā)生的學前教師的熱點展開激烈討論。這些媒體平臺成為反映國民情緒的輿論場，也為政策共同體了解公眾對社會熱點事件的態(tài)度提供了窗口，從而使國民情緒成為影響國家決策的一股力量。

（四）政策之窗：三種源流的耦合

政策的變遷是三種源流匯集的結果，表明政策共同體對問題源流有著統(tǒng)一的意見和建議，從而使其受到政策制定者的重視，進入政策議程。21世紀初，公眾關注到學前教育對幼兒發(fā)展的重要作用，呼吁提升學前教育質量，引領教師專業(yè)發(fā)展，加之當時國家出臺了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》與《國務院關于加強教師隊伍建設的意見》（2012），使多源流理論中的三條源流匯集到一起，為學前教師政策帶來了第一個政策之窗，《幼兒園教師專業(yè)標準（試行）》（2012）、《關于加強幼兒園教師隊伍建設的意見》（2012）的頒布將學前教師帶到了教育政策的前沿。隨著中國特色社會主義進入新時代，學前教師隊伍出現(xiàn)虐童事件等師德敗壞的問題源流，針對新時代初期學前教師隊伍師德存在問題的現(xiàn)象，習近平總書記明確強調“評價教師隊伍素質的第一標準應是師德師風”。加之為了落實2019年教育部頒布印發(fā)的《中共中央 國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設和改革的意見》等政策源流，使得新時代教師政策的三種源流得以匯集，進而在2019年頒布了《關于加強和改進新時代師德師風建設的意見》，開啟了學前教育事業(yè)全面建設現(xiàn)代化的新階段。

四、多源流理論下我國學前教師政策的反思

首先，應增強問題意識，信息來源多元化。透視數(shù)據(jù)和焦點現(xiàn)象背后的社會問題，針對政策不完善的方面進行民意收集，擴大群眾基礎，實現(xiàn)政策變遷的可持續(xù)發(fā)展。其次，鼓勵多方建言，擴展交流平臺。鼓勵政府官員和專家學者建言，為其提供良好的交流平臺，采用網(wǎng)絡媒體等多種方式收集民意，促進利益相關者的意見訴求的有效表達。最后，堅定政治方向，重視國民輿論。在教育強國戰(zhàn)略、中華民族偉大復興的基礎工程的引領下，關注國民情緒，匯總國民意見和建議，促進我國學前教師隊伍朝著積極的方向發(fā)展，不斷提高保教質量，辦好人民滿意的學前教育。

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通訊作者：徐媛蘋，1292962173@qq.com

（責任編輯 張付慶）