蔣云飛

（1.重慶行政學(xué)院 法學(xué)教研部，重慶 400041；2.華東政法大學(xué) 博士后流動(dòng)站，上海 200042）

加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”是嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法犯罪的有效手段，對(duì)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)乃至打贏環(huán)境污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)發(fā)揮著重要作用。自2007年原國(guó)家環(huán)保總局（現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境部）、公安部、最高人民檢察院（簡(jiǎn)稱最高檢）聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于環(huán)境保護(hù)行政主管部門移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的若干規(guī)定》之日起算，經(jīng)過(guò)十余年的努力，我國(guó)已初步構(gòu)建起生態(tài)環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”機(jī)制。但實(shí)踐中，該機(jī)制的實(shí)施效果并不顯著，“以罰代刑、有案不移、有罪不究”等問(wèn)題依然突出，嚴(yán)重削弱了環(huán)境違法犯罪打擊力度。2018年7月，第十三屆全國(guó)人大第四次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 依法推動(dòng)打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的決議》明確提出“加快建立健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制”，其中“加快”二字足見(jiàn)構(gòu)建銜接機(jī)制的現(xiàn)實(shí)性、緊迫性和艱巨性。2020年3月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)“兩法銜接”機(jī)制建設(shè)提出了新的更高要求，即“建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)、案件移送制度?！北狙芯恳晕覈?guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”機(jī)制現(xiàn)存問(wèn)題為導(dǎo)向，以增進(jìn)銜接機(jī)制實(shí)效為目標(biāo)，運(yùn)用規(guī)范分析和實(shí)證分析相結(jié)合的方法，探究銜接機(jī)制的現(xiàn)存問(wèn)題和域外經(jīng)驗(yàn)，并就如何完善我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”機(jī)制提出對(duì)策建議。

一、生態(tài)環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”機(jī)制的構(gòu)建與概念界定

（一）生態(tài)環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”機(jī)制的構(gòu)建動(dòng)因

生態(tài)環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”機(jī)制建設(shè)是生態(tài)文明體制改革的一項(xiàng)重要制度安排，是加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)法治保障的應(yīng)有之義，也是貫徹落實(shí)習(xí)近平提出的“用最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的內(nèi)在要求。從機(jī)制建設(shè)的大背景看，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”機(jī)制旨在解決實(shí)踐中普遍存在的“以罰代刑、有案不移、有罪不究”問(wèn)題，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境部門與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的協(xié)作配合，增強(qiáng)打擊環(huán)境違法犯罪的合力。早在2014年1月，習(xí)近平在中央政法工作會(huì)議上就明確指出：“現(xiàn)在有一種現(xiàn)象，就是在環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，行政執(zhí)法和刑事司法存在某些脫節(jié)，一些涉嫌犯罪的案件止步于行政執(zhí)法環(huán)節(jié)……需要通過(guò)加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接來(lái)解決”[1]。2017年2月，原環(huán)保部（現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境部）環(huán)境監(jiān)察局局長(zhǎng)田為勇在“《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》答記者問(wèn)”上指出：“中西部地區(qū)普遍存在案件數(shù)量偏少、辦案質(zhì)量偏低、銜接配合不暢等問(wèn)題”以及“仍存在環(huán)保部門有案不移、公安機(jī)關(guān)對(duì)移送案件該接不接的問(wèn)題”。

從國(guó)家公布的相關(guān)數(shù)據(jù)看，“以罰代刑、有案不移、有罪不究”等問(wèn)題已成為生態(tài)文明建設(shè)法治保障的突出問(wèn)題，亟需通過(guò)加強(qiáng)“兩法銜接”予以解決，以強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境刑事司法保護(hù)。從《全國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》（2008—2016年）和中國(guó)裁判文書網(wǎng)公布的相關(guān)數(shù)據(jù)看（表1），我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法中的“以罰代刑、有案不移、有罪不究”等問(wèn)題依舊不同程度存在。2008—2012年期間，我國(guó)環(huán)境行政處罰案件數(shù)年均高達(dá)104 413 件，但年均既判刑案數(shù)量?jī)H有5.3 件，被判處犯罪的案件數(shù)量?jī)H占行政處罰案件數(shù)量的0.005%，意味著僅有極少數(shù)涉罪案件被移送到公安機(jī)關(guān)并追究刑事責(zé)任，生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法之間明顯存在脫節(jié)現(xiàn)象，并未形成打擊環(huán)境違法犯罪的合力。事實(shí)上，“行政處罰的案件與移交刑事處罰的案件相差如此之懸殊，固然有環(huán)境違法與環(huán)境犯罪構(gòu)成要件客觀上的差異性，但依然無(wú)法排除大量環(huán)境犯罪案件被行政化處理的可能性”[2]。

為有效解決“以罰代刑、有案不移、有罪不究”問(wèn)題，增強(qiáng)打擊環(huán)境違法犯罪的合力，國(guó)家提出建立健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”機(jī)制。2007年5月，原國(guó)家環(huán)?？偩致?lián)合公安部、最高檢發(fā)布《關(guān)于環(huán)境保護(hù)行政主管部門移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的若干規(guī)定》，首次要求生態(tài)環(huán)境部門、公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在涉罪案件移送方面密切配合，防止“以罰代刑”；2013年11月，原環(huán)保部與公安部聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)與公安部門執(zhí)法銜接配合工作的意見(jiàn)》，要求生態(tài)環(huán)境部門與公安機(jī)關(guān)就移送涉嫌環(huán)境犯罪案件方面加強(qiáng)配合，同時(shí)明確了各職能部門的職責(zé)邊界與協(xié)作事項(xiàng)。2017年1月，原環(huán)保部、公安部與最高檢聯(lián)合制發(fā)《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》，明確各職能部門在案件移送中的職責(zé)，并對(duì)案件移送與檢察監(jiān)督、證據(jù)轉(zhuǎn)化、信息共享等內(nèi)容作了全面、系統(tǒng)的規(guī)定。在國(guó)家決策層面，生態(tài)環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”機(jī)制建設(shè)亦得到了中央高層的密切關(guān)注和高度重視。自黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制”以來(lái)，2015年4月、9月中共中央、國(guó)務(wù)院先后印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》均要求“健全行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制”。以上制度規(guī)范的陸續(xù)出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)已初步構(gòu)建起銜接配合順暢、監(jiān)督制約有力的生態(tài)環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”機(jī)制。

表1 我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政處罰與既判案件數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)（2008—2019年）①表1 中的數(shù)據(jù)主要來(lái)源于《全國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》（2006—2015年）與中國(guó)裁判文書網(wǎng)，需要特別注意的是：第一，2016年及以后的《全國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》尚未公布，無(wú)法統(tǒng)計(jì)2016年以后的環(huán)境行政處罰數(shù)據(jù)；第二，自2011年以后，《全國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》就不再公布既判刑案的數(shù)量，其中“既判刑案”指的是當(dāng)年作出判決的污染環(huán)境罪案件；第三，2013年至2019年的既判刑案數(shù)據(jù)來(lái)源中國(guó)裁判文書網(wǎng)，主要統(tǒng)計(jì)污染環(huán)境罪的一審裁判文書，盡管數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)上并不準(zhǔn)確，但大體反映了近6年的環(huán)境犯罪案件數(shù)量。

（二）生態(tài)環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”機(jī)制的概念界定

關(guān)于“兩法銜接”機(jī)制的概念，學(xué)界莫衷一是，主要觀點(diǎn)有：第一，辦案協(xié)作機(jī)制說(shuō)。即“以刑事執(zhí)法機(jī)關(guān)為中心，將行政執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行行政處罰過(guò)程中的涉罪行為依法吸納到刑事司法程序中來(lái)的辦案協(xié)作機(jī)制”①觀點(diǎn)是在參考前人研究基礎(chǔ)上，結(jié)合個(gè)人思考所總結(jié)。主要參考的文獻(xiàn)有：劉遠(yuǎn)、汪雷、趙瑋.行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接機(jī)制立法完善研究[J].政法論叢，2006(5):74-79；劉遠(yuǎn).行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制研究[J].法學(xué)論壇，2009(1):72-79；聊劍聰，鄔煉.檢察監(jiān)督視野下行政執(zhí)法與刑事司法銜接中的問(wèn)題及其完善[J].湖南警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2011(5):30-32.。第二，涉罪案件或線索移送的工作機(jī)制說(shuō)。即“行政機(jī)關(guān)在依法查處違法行為的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的案件或案件線索，如何及時(shí)移送公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事查處和公安司法部門在辦理刑事案件過(guò)程中，對(duì)不構(gòu)成犯罪或不需要處以刑罰，但應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的案件，如何依法移送有關(guān)行政執(zhí)法部門進(jìn)行處理的一種工作機(jī)制”[3]。第三，涉罪案件移送的程序機(jī)制說(shuō)。即“具有法定行政管理權(quán)限的機(jī)關(guān)或組織在行政執(zhí)法過(guò)程中，將涉嫌構(gòu)成犯罪的行為從行政執(zhí)法過(guò)程中分離出來(lái)，自然過(guò)渡和轉(zhuǎn)移到刑事執(zhí)法程序之中，進(jìn)而進(jìn)行偵查、追訴并最終匯入刑事審判的機(jī)制”[4]。第四，涉罪案件移送的實(shí)體銜接與程序銜接制度說(shuō)。即“既包含行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將涉罪案件移送至刑事司法機(jī)關(guān)立案?jìng)刹?，又包含刑事司法機(jī)關(guān)在認(rèn)為不構(gòu)成犯罪但需要給以行政處罰，依法移送行政執(zhí)法機(jī)關(guān)處理的實(shí)體銜接制度規(guī)范和程序銜接制度規(guī)范的總稱”[5]。

比較而言，學(xué)界對(duì)“兩法銜接”機(jī)制的定義大同小異，相同之處在于均認(rèn)為是針對(duì)涉罪案件移送而形成的辦案協(xié)作（工作）機(jī)制，相異之處在于有學(xué)者認(rèn)為銜接機(jī)制應(yīng)是針對(duì)涉罪案件的“雙向移送”（即行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將涉罪案件移送公安機(jī)關(guān)+公安機(jī)關(guān)將不涉罪的案件移送至行政執(zhí)法機(jī)關(guān)），而有學(xué)者認(rèn)為是“單項(xiàng)移送”（即行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將涉罪案件移送公安機(jī)關(guān)）。另外的相異之處在于，有學(xué)者認(rèn)為“兩法銜接”機(jī)制僅包含程序銜接，而有學(xué)者認(rèn)為銜接機(jī)制同時(shí)包含實(shí)體銜接與程序銜接。比較而言，將“兩法銜接”機(jī)制定位為“雙向移送”機(jī)制、“實(shí)體銜接+程序銜接”機(jī)制較為合理，既符合案件辦理的客觀規(guī)律，也符合行政權(quán)與司法權(quán)相互制衡的客觀需要，更符合有效追究違法犯罪者責(zé)任的現(xiàn)實(shí)需要?；谝陨戏治?，生態(tài)環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”機(jī)制是指：生態(tài)環(huán)境部門將執(zhí)法過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的涉嫌環(huán)境犯罪的案件或線索依法移送至公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹椋约八痉C(jī)關(guān)在審查后發(fā)現(xiàn)不構(gòu)成犯罪或不需要追究刑事責(zé)任，但應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的案件，依法移送給生態(tài)環(huán)境部門處理的雙向辦案協(xié)作機(jī)制。

二、實(shí)證視角下生態(tài)環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”機(jī)制的實(shí)施困境

以生態(tài)環(huán)境部、最高檢和部分省市生態(tài)環(huán)境部門公布的相關(guān)資料為分析樣本，準(zhǔn)確梳理我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”機(jī)制的實(shí)施困境，為銜接機(jī)制的完善奠定基礎(chǔ)。

（一）涉罪案件移送程序不暢

涉罪案件移送程序不暢，即涉罪案件移送常常止步于生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法環(huán)節(jié)，難以被有序移送至公安機(jī)關(guān)。主要表現(xiàn)在：一是生態(tài)環(huán)境部門難以將涉罪案件移送至公安機(jī)關(guān)?！度珖?guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》公布的數(shù)據(jù)顯示，2001—2009年這9年間，我國(guó)平均每年作出的環(huán)境行政處罰案件數(shù)為88 854 件，但法院結(jié)案或作出判決的環(huán)境犯罪案件數(shù)不到3 件②《全國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中數(shù)據(jù)顯示，2001—2009年全國(guó)生態(tài)環(huán)境部門作出的環(huán)境行政處罰案件數(shù)分別為71 089 件、100 103 件、92 818 件、80 079 件、93 265 件、92 404 件、101 325 件、89 820 件、78 788 件，法院結(jié)案或作出判決的環(huán)境犯罪案件數(shù)分別為5 件、4 件、1 件、2 件、2 件、4 件、3 件、2 件、3 件。參見(jiàn)環(huán)保部.《全國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)（2001—2009）》[EB/OL]（2012-01-18）[2020-08-13].http://-www.zhb.gov.cn-/gzfw_13107/hjtj/qghjtjgb/。，行政處罰與刑事處罰在數(shù)量上如此懸殊，我們有理由相信，大量涉嫌環(huán)境污染犯罪的案件可能被生態(tài)環(huán)境部門內(nèi)部消化，“大量應(yīng)該追訴而未追訴的案件仍然藏在蓋頭下”[6]。二是公安機(jī)關(guān)對(duì)移送的涉罪案件該接不接。實(shí)際工作中，公安機(jī)關(guān)對(duì)生態(tài)環(huán)境部門移送而來(lái)的案件不依法受理或?qū)讣l繁退回補(bǔ)充調(diào)查?！吨袊?guó)環(huán)境報(bào)》撰文指出：“2014年，晉江市環(huán)保部門共移送涉嫌環(huán)境犯罪案件39 起，其中不少案件被公安機(jī)關(guān)退回要求補(bǔ)充調(diào)查取證，有些案件甚至被頻繁退回”[7]。正因如此，2017年原環(huán)保部、公安部、最高檢聯(lián)合印發(fā)的《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》第7 條、第8 條明確規(guī)定“對(duì)于環(huán)保部門移送的涉嫌環(huán)境犯罪的案件，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法接受，不得以材料不全為由不接受移送案件”，以強(qiáng)化公安機(jī)關(guān)的受案義務(wù)，避免公安機(jī)關(guān)對(duì)涉罪案件該接不接。

（二）證據(jù)轉(zhuǎn)化及審查困難

證據(jù)轉(zhuǎn)化及審查困難，是指生態(tài)環(huán)境部門收集的各類證據(jù)難以有效轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)，負(fù)有證據(jù)審查職責(zé)的公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)也未盡審查義務(wù)。行政證據(jù)向刑事證據(jù)的有效轉(zhuǎn)化是實(shí)現(xiàn)“兩法銜接”的前提條件，是有效追責(zé)違法犯罪者法律責(zé)任的內(nèi)在要求。盡管2012年修正的《刑事訴訟法》第52 條第二款明確規(guī)定“行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過(guò)程中收集的物證、書證、視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用”，但由于生態(tài)環(huán)境部門的取證意識(shí)、取證方式、取證標(biāo)準(zhǔn)與刑事司法的要求存在較大差異，不可避免出現(xiàn)對(duì)物證、書證等關(guān)鍵證據(jù)的提取固定不規(guī)范，對(duì)涉及罪與非罪等關(guān)鍵的鑒定意見(jiàn)沒(méi)有聘請(qǐng)專門技術(shù)人員作出等問(wèn)題，這些問(wèn)題都會(huì)影響公安機(jī)關(guān)及時(shí)、準(zhǔn)確打擊環(huán)境犯罪。以重慶市為例，2015年1月至2020年6月期間，重慶市主城某區(qū)生態(tài)環(huán)境局向區(qū)公安分局移送涉嫌環(huán)境污染犯罪的案件共22 件（其中2015年2 件，2016年3 件，2017年2 件，2018年9 件，2019年4 件，2020年2 件），被退回的案件有3 件，占13.6%。退回的主要原因是：環(huán)境行政取證不規(guī)范、證據(jù)證明力弱，無(wú)法作為認(rèn)定環(huán)境犯罪的證明材料。除此之外，生態(tài)環(huán)境部門取證不及時(shí)，常常因時(shí)過(guò)境遷而導(dǎo)致證據(jù)證明力下降，甚至導(dǎo)致證據(jù)滅失。譬如，環(huán)境污染的種類和濃度可能因下一場(chǎng)大雨而發(fā)生重大變化。當(dāng)發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的案件移送公安司法機(jī)關(guān)時(shí)，公安司法機(jī)關(guān)再開(kāi)始收集證據(jù)因時(shí)過(guò)境遷而失去最佳時(shí)機(jī)[8]。作為證據(jù)審查機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)也未積極履行證據(jù)審查職責(zé)。目前而論，證據(jù)轉(zhuǎn)化審查不夠嚴(yán)密甚至流于形式，負(fù)有證據(jù)審查職責(zé)的公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)常常扮演證據(jù)移送的“二傳手”角色。主要表現(xiàn)在：對(duì)于環(huán)境行政證據(jù)是否符合證據(jù)“三性”（即真實(shí)性、合法性與關(guān)聯(lián)性）以及是否具有足夠的證明力等內(nèi)容，公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在審查時(shí)往往不夠關(guān)注。究其原因在于，環(huán)境行政取證過(guò)于專業(yè)和復(fù)雜，公安機(jī)關(guān)與和檢察機(jī)關(guān)難以有效審查證據(jù)與待證事實(shí)的關(guān)聯(lián)性以及證據(jù)的證明力。

（三）案件信息難以有效共享

案件信息錄入的及時(shí)性、準(zhǔn)確性、全面性是“兩法銜接”信息共享平臺(tái)有效運(yùn)行的基礎(chǔ)。環(huán)境犯罪案件的隱蔽性以及生態(tài)環(huán)境部門執(zhí)法的非完全公開(kāi)性，使得檢察監(jiān)督程序很難被啟動(dòng)，檢察機(jī)關(guān)很難對(duì)生態(tài)環(huán)境部門移送以及公安機(jī)關(guān)立案展開(kāi)強(qiáng)有力監(jiān)督。為解決檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督信息渠道不暢問(wèn)題，2017年《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》規(guī)定了諸多因應(yīng)舉措，譬如，建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”聯(lián)席會(huì)議機(jī)制、線索通報(bào)制度、信息共享平臺(tái)等。以上舉措均具有較強(qiáng)的針對(duì)性，但由于相關(guān)規(guī)定的粗糙以及受技術(shù)水平所限，上述信息共享舉措無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有功能。就聯(lián)席會(huì)議機(jī)制而言，聯(lián)席會(huì)議的牽頭部門是生態(tài)環(huán)境部門、檢察機(jī)關(guān)還是公安機(jī)關(guān)？聯(lián)席會(huì)議究竟多久召開(kāi)一次？“兩法銜接”信息共享平臺(tái)誰(shuí)來(lái)管理？現(xiàn)有規(guī)定并不明晰，以至于實(shí)踐中很難進(jìn)行有效操作。以重慶市為例，除重慶市檢察院、公安局、法院、市場(chǎng)監(jiān)管局、農(nóng)委、監(jiān)察委等單位外，其他大部分行政執(zhí)法單位（尤其是區(qū)縣單位）尚未聯(lián)入“兩法銜接”信息共享平臺(tái)。在已聯(lián)入平臺(tái)的區(qū)縣生態(tài)環(huán)境部門中，普遍存在滯后性錄入、批量性錄入、選擇性錄入甚至不錄入案件信息等問(wèn)題。造成的后果是：生態(tài)環(huán)境部門無(wú)法通過(guò)信息共享平臺(tái)了解涉罪案件的追訴情況，公安機(jī)關(guān)難以掌握移送后的案件公訴情況，檢察機(jī)關(guān)難以借助平臺(tái)對(duì)生態(tài)環(huán)境部門移送和公安機(jī)關(guān)立案實(shí)施精準(zhǔn)監(jiān)督。此外，生態(tài)環(huán)境部門和公安機(jī)關(guān)錄入信息也不夠規(guī)范，對(duì)錄入案件信息的內(nèi)容、方式、時(shí)限、錯(cuò)誤信息補(bǔ)正等問(wèn)題不夠重視，直接影響了信息共享平臺(tái)功能的發(fā)揮。

（四）檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督不力

作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)生態(tài)環(huán)境部門移送案件和公安機(jī)關(guān)接受情況具有監(jiān)督權(quán)。檢察機(jī)關(guān)要想發(fā)揮其監(jiān)督功效，關(guān)鍵在于精準(zhǔn)掌握涉罪案件的移送、接收和處理情況。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”實(shí)踐中，由于生態(tài)環(huán)境部門和公安機(jī)關(guān)在案件移送時(shí)往往不主動(dòng)通報(bào)檢察機(jī)關(guān)（即未將案件移送和立案的決定書抄送檢察機(jī)關(guān)），同時(shí)也不在“兩法銜接”信息共享平臺(tái)上及時(shí)錄入環(huán)境違法犯罪案件信息，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境部門、公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間形成一個(gè)巨大的“信息壁壘”，以至于檢察機(jī)關(guān)無(wú)法有效獲取有關(guān)涉罪案件移送的關(guān)鍵信息。以重慶市為例，主城某區(qū)人民檢察院在過(guò)去三年中對(duì)全區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”實(shí)施法律監(jiān)督的案件共有6 件，其中2018年2 件、2019年3 件、2020年1 件。相較于年均數(shù)百件的涉罪案件移送數(shù)量，檢察機(jī)關(guān)實(shí)施法律監(jiān)督的案件數(shù)量明顯偏少，而信息獲取困難是檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”法律監(jiān)督的最大障礙。由于檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”中容易形成“信息孤島”效應(yīng)，使其無(wú)法對(duì)生態(tài)環(huán)境部門移送和公安機(jī)關(guān)接受及處理形成強(qiáng)大的監(jiān)督壓力，從而影響生態(tài)環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”工作的有序開(kāi)展。另外，檢察機(jī)關(guān)提前介入“兩法銜接”監(jiān)督的界限不清，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)難以對(duì)生態(tài)環(huán)境部門和公安機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)有力監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)提前介入的實(shí)質(zhì)是法律監(jiān)督權(quán)在行政執(zhí)法領(lǐng)域的適當(dāng)延伸，有助于引導(dǎo)調(diào)查取證、督促案件移送與發(fā)現(xiàn)涉嫌職務(wù)犯罪線索。但目前而論，檢察機(jī)關(guān)提前介入環(huán)境行政執(zhí)法的范圍、方式和時(shí)間節(jié)點(diǎn)均存在模糊之處，阻礙了檢察監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。

三、生態(tài)環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”機(jī)制實(shí)施困境的原因分析

（一）生態(tài)環(huán)境部門與司法機(jī)關(guān)對(duì)立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的理解存在偏差，導(dǎo)致涉罪案件移送和承接不順暢

生態(tài)環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”工作中生態(tài)環(huán)境部門、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和法院對(duì)案件追訴判斷標(biāo)準(zhǔn)是不盡一致的，這種差異性直接影響涉罪案件移送與追訴是否順暢。案件追訴標(biāo)準(zhǔn)的判斷主要體現(xiàn)在兩方面：一是對(duì)涉罪案件移送的判斷；二是對(duì)證據(jù)效力的判斷。對(duì)于涉罪案件移送標(biāo)準(zhǔn)的判斷，2020年新修改的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第3 條規(guī)定“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)涉嫌犯罪，需要追求刑事責(zé)任，必須向公安機(jī)關(guān)移送”。據(jù)此可知，生態(tài)環(huán)境部門移送涉罪案件的標(biāo)準(zhǔn)是：發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)+涉嫌犯罪+需要追究刑責(zé)，惟有同時(shí)滿足以上三項(xiàng)條件，才能向公安機(jī)關(guān)移送。而根據(jù)2018年修正的《刑事訴訟法》第112 條之規(guī)定，公安機(jī)關(guān)立案的標(biāo)準(zhǔn)是為：有犯罪事實(shí)+需要追究刑責(zé)。對(duì)比而言，生態(tài)環(huán)境部門移送案件與公安機(jī)關(guān)立案的標(biāo)準(zhǔn)是存在偏差的：生態(tài)環(huán)境部門移送涉罪案件時(shí)判斷的重點(diǎn)是“違法事實(shí)是否涉嫌犯罪”，公安機(jī)關(guān)接收案件時(shí)關(guān)注的重點(diǎn)是“是否具有犯罪事實(shí)”。由于生態(tài)環(huán)境部門調(diào)查手段和方式有限，其通過(guò)常規(guī)調(diào)查方式發(fā)現(xiàn)的“違法事實(shí)”往往難以滿足公安機(jī)關(guān)對(duì)于“犯罪事實(shí)”的高標(biāo)準(zhǔn)和高要求。事實(shí)上，生態(tài)環(huán)境部門的調(diào)查手段有限且缺乏強(qiáng)制力（譬如不能“控制違法犯罪者”、缺乏刑事偵查手段），若公安機(jī)關(guān)要求生態(tài)環(huán)境部門提供完整的“犯罪事實(shí)”材料，那么難免有些強(qiáng)人所難。對(duì)于證據(jù)效力的判斷，生態(tài)環(huán)境部門在前期調(diào)查中往往基于“行政處罰”的標(biāo)準(zhǔn)收集證據(jù)，對(duì)于取證規(guī)范是否嚴(yán)謹(jǐn)、能否滿足刑事取證要求、能否與其它證據(jù)形成完整證據(jù)鏈等問(wèn)題往往不夠關(guān)注，致使生態(tài)環(huán)境部門收集的證據(jù)難以滿足刑事訴訟的要求，涉罪案件也無(wú)法順利進(jìn)入刑事司法程序。

（二）生態(tài)環(huán)境部門與司法機(jī)關(guān)之間缺乏長(zhǎng)效性協(xié)商互助機(jī)制，導(dǎo)致無(wú)法有效地調(diào)查取證并追究責(zé)任

從法理上看，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的專長(zhǎng)、站位是不一樣的，為有效追究法律責(zé)任，需要行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)加強(qiáng)協(xié)作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。行政機(jī)關(guān)的專長(zhǎng)是對(duì)違法行為的調(diào)查，追求行政效率；公安機(jī)關(guān)的專長(zhǎng)是對(duì)犯罪行為的偵查，追求犯罪打擊。行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)違法行為涉嫌犯罪，只能進(jìn)行調(diào)查取證并將涉罪案件移交公安機(jī)關(guān)，由公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹椴?dòng)刑事追責(zé)程序。行政機(jī)關(guān)在認(rèn)定調(diào)查中起關(guān)鍵作用，但卻沒(méi)有偵查權(quán)[9]。因此環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法實(shí)踐中，生態(tài)環(huán)境部門只能對(duì)違法行為進(jìn)行調(diào)查和取證，不能實(shí)際控制違法者，若無(wú)法控制違法者，部分違法犯罪的關(guān)鍵證據(jù)也難以獲得。加之部分證據(jù)（如環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)）具有較強(qiáng)的時(shí)效性，若不及時(shí)有效收集與固定，再次提取就會(huì)變得異常困難，部分證據(jù)甚至永久滅失。因此為有效打擊環(huán)境犯罪，迫切需要生態(tài)環(huán)境部門與公安機(jī)關(guān)進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法，惟有公安機(jī)關(guān)事先“控制人”，生態(tài)環(huán)境部門才能順利開(kāi)展調(diào)查取證并移送涉罪案件。

盡管我國(guó)常常開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)，但聯(lián)合執(zhí)法并未形成常態(tài)性制度，且公安機(jī)關(guān)對(duì)于聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)往往具有選擇性，即往往選擇自己感興趣、社會(huì)影響較大、可以實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果的環(huán)境犯罪案件。公安機(jī)關(guān)“選擇性執(zhí)法”現(xiàn)象的存在，使得生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)無(wú)法常態(tài)化、制度化和規(guī)范化，無(wú)法實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政與司法的聯(lián)動(dòng)。再者，生態(tài)環(huán)境部門執(zhí)法人員的執(zhí)法水平參差不齊，對(duì)罪與非罪的判定、證據(jù)收集與固定等方面還難以滿足刑事司法的要求，因此迫切需要生態(tài)環(huán)境部門與司法機(jī)關(guān)之間開(kāi)展聯(lián)合培訓(xùn)。目前，生態(tài)環(huán)境部門與公安機(jī)關(guān)雖有一些聯(lián)合培訓(xùn)活動(dòng)，但覆蓋面小、流于形式，使得環(huán)境行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中無(wú)法對(duì)案件定性、證據(jù)效力等問(wèn)題作出準(zhǔn)確判斷，進(jìn)而影響涉罪案件移送。

（三）生態(tài)環(huán)境部門與司法機(jī)關(guān)之間缺乏健全的信息共享與交互機(jī)制，導(dǎo)致涉罪案件難以順暢流轉(zhuǎn)并有效追責(zé)

美國(guó)法理學(xué)者凱斯·孫斯坦曾言：“治理的第一步是政府要提供足夠的信息，使人民能夠做出明智的判斷”[10]。美國(guó)漢學(xué)家孔飛力在其《叫魂》一書亦指出：“一個(gè)政府的有效運(yùn)作取決于對(duì)信息流動(dòng)的仔細(xì)掌控”[11]。依孫斯坦和孔飛力之言，信息是政府治理的重要工具，要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，必須重視對(duì)治理信息的共享與交互?！皟煞ㄣ暯印睓C(jī)制作為國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的重要面向，必然需要重視“兩法銜接”信息共享機(jī)制建設(shè)，確保銜接中各職能部門都能精準(zhǔn)掌控涉罪案件信息的流動(dòng)與變化，進(jìn)而做出科學(xué)合理決策，共同打擊環(huán)境違法犯罪。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”工作機(jī)制本質(zhì)上是一項(xiàng)雙向互動(dòng)機(jī)制，互動(dòng)的前提就在于各部門充分掌握案件移送和追訴信息。目前，針對(duì)涉罪案件信息共享的方式有二：一是線上共享信息，即在“兩法銜接”信息共享平臺(tái)上了解和掌握環(huán)境案件信息；二是線下共享信息，即生態(tài)環(huán)境部門定期與公檢法建立聯(lián)席會(huì)議制度，對(duì)案件進(jìn)行共同會(huì)商。然而，以上兩種信息共享方式在實(shí)踐運(yùn)行中都面臨不少問(wèn)題。首先，“兩法銜接”信息共享平臺(tái)的功能被逐步弱化。以重慶市為例，在2018年之前，各級(jí)行政機(jī)關(guān)（包含生態(tài)環(huán)境部門）均重視在“兩法銜接”信息共享平臺(tái)上錄入案件信息，檢察院可以通過(guò)平臺(tái)信息實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)督，但最近三年行政機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)在平臺(tái)上錄入的信息越來(lái)越少，選擇性錄入信息、遲延錄入信息、不規(guī)范錄入信息甚至不錄入信息的現(xiàn)象普遍存在，導(dǎo)致檢察院無(wú)法獲知環(huán)境違法犯罪案件的相關(guān)信息。其次，常態(tài)性聯(lián)席會(huì)議制度未建立，案件會(huì)商渠道不暢。聯(lián)席會(huì)議制度是聯(lián)席會(huì)議成員獲取案件信息的重要渠道。目前，生態(tài)環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”聯(lián)席會(huì)議并未實(shí)現(xiàn)制度化、常態(tài)化，成員單位往往遇到疑難復(fù)雜的案件時(shí)才召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議。一般情況下，牽頭單位或成員單位不會(huì)定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議分析案情和通報(bào)線索，使得生態(tài)環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”遇到的問(wèn)題無(wú)法得到及時(shí)、有效化解。需要特別注意的是，由于案件信息共享和交互不順暢，公安機(jī)關(guān)事先掌握的無(wú)需追究刑事責(zé)任但需要追究行政責(zé)任的案件信息也難以移交到生態(tài)環(huán)境部門手中。由于案件“反向銜接”渠道阻塞，進(jìn)而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不暢。

四、生態(tài)環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”機(jī)制的域外考察及經(jīng)驗(yàn)借鑒

就國(guó)外而言，生態(tài)環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”不暢問(wèn)題也一定程度存在，以美國(guó)、俄羅斯、德國(guó)為代表的國(guó)家在生態(tài)環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”機(jī)制建設(shè)和實(shí)施方面積累了諸多經(jīng)驗(yàn)。有必要在系統(tǒng)考察美、俄、德三國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”機(jī)制建設(shè)的基礎(chǔ)上，提煉可資我國(guó)借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

（一）美、俄、德三國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”機(jī)制考察

第一，美國(guó)考察。早在1979年，美國(guó)前助理總檢察長(zhǎng)James Moorman 就指出環(huán)境犯罪治理中加強(qiáng)環(huán)保署與司法部配合的重要性，他認(rèn)為，“沒(méi)有環(huán)保署的協(xié)作配合，司法部在打擊環(huán)境犯罪上的作用就顯得極為有限”[12]。為加強(qiáng)環(huán)境犯罪打擊力度，1981年美國(guó)聯(lián)邦司法部與環(huán)保署創(chuàng)立了一個(gè)合作計(jì)劃，旨在促進(jìn)涉嫌環(huán)境犯罪案件的立案、交付與起訴。為更有效地對(duì)涉罪案件偵查取證，美國(guó)于1989年成立了環(huán)境犯罪突擊隊(duì)（The environmental crime strike fore），該突擊隊(duì)由總檢察長(zhǎng)辦公室與環(huán)境事務(wù)執(zhí)法辦公室協(xié)調(diào)管理。同時(shí)，為加強(qiáng)地方政府部門的協(xié)作配合以及共享環(huán)境執(zhí)法信息，國(guó)家要求設(shè)置由地方、州和聯(lián)邦環(huán)境執(zhí)法部門代表共同組成的環(huán)境執(zhí)法合作委員會(huì)[13]。除了上述舉措，美國(guó)環(huán)保署還在其內(nèi)部還設(shè)置了刑法實(shí)施辦公室，專門負(fù)責(zé)環(huán)境犯罪案件的調(diào)查與移交，加強(qiáng)與警察部門的協(xié)作配合。由此可見(jiàn)，美國(guó)在打擊環(huán)境違法犯罪時(shí)注重在環(huán)保署與司法部?jī)?nèi)部設(shè)立專業(yè)對(duì)接部門，負(fù)責(zé)對(duì)涉嫌環(huán)境犯罪案件的調(diào)查、取證、移送與交接，同時(shí)要求建立環(huán)境執(zhí)法合作委員會(huì)以實(shí)現(xiàn)案件信息的有效共享與交互。值得一提的是，美國(guó)還特別重視環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)在刑事司法中的轉(zhuǎn)化適用，要求“必須加強(qiáng)環(huán)保部門與司法部門、警察部門與司法部門的辦案協(xié)作配合，有效共享環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)并將其作為監(jiān)管排污者的一大利器”[14]。得益于以上舉措，美國(guó)環(huán)保署與公安部門、司法部門的協(xié)作配合極為順暢，生態(tài)環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”機(jī)制的實(shí)施卓有成效。

第二，俄羅斯考察。較之于美國(guó)，俄羅斯在打擊環(huán)境違法犯罪上的經(jīng)驗(yàn)是設(shè)立環(huán)保警察（亦稱生態(tài)警察）制度，精簡(jiǎn)案件移送程序，以提升涉罪案件移送力度。作為蘇聯(lián)時(shí)期的加盟共和國(guó)，俄羅斯于上世紀(jì)六十年代就創(chuàng)設(shè)了生態(tài)警察制度。1966年莫斯科市政府與俄羅斯內(nèi)務(wù)部協(xié)定設(shè)立“莫斯科預(yù)防生態(tài)違法警察管理局”。在組成人員上，生態(tài)警察都具有法律、生態(tài)、環(huán)境、生物等專業(yè)知識(shí)背景，以回應(yīng)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的復(fù)雜性、專業(yè)性等需求；在權(quán)力行使上，生態(tài)警察擁有與其他警察一樣的刑事執(zhí)法權(quán)，在執(zhí)法過(guò)程中有權(quán)攜帶并使用武器，如此既可保障自身安全，也可通過(guò)“控制人”來(lái)協(xié)助生態(tài)環(huán)境部門執(zhí)法。環(huán)保警察的職責(zé)主要體現(xiàn)在三方面：一是預(yù)防環(huán)境違法犯罪，生態(tài)警察有權(quán)攜帶武器來(lái)履行此項(xiàng)職責(zé)，從而避免環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中的“臉難看、門難進(jìn)”；二是為環(huán)保人員的正常執(zhí)法提供必要協(xié)助和安全保障，即處理生態(tài)環(huán)境部門執(zhí)法過(guò)程中的暴力抗法問(wèn)題；三是對(duì)城市和其他自然保護(hù)區(qū)實(shí)行監(jiān)管，為確保履行此項(xiàng)職權(quán)，生態(tài)警察具有廣泛的環(huán)境執(zhí)法權(quán)甚至強(qiáng)制權(quán)，有效彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境部門“執(zhí)法軟”“執(zhí)法難”等缺陷。據(jù)莫斯科內(nèi)務(wù)局統(tǒng)計(jì)，生態(tài)警察成立頭3年所查處的環(huán)境違法案件65 萬(wàn)起，其中477 起被移交至環(huán)境檢察院起訴，100 多人被追究刑事責(zé)任[15]。概言之，俄羅斯生態(tài)警察制度的設(shè)立客觀上精簡(jiǎn)了案件移送程序，既避免環(huán)保部門將涉罪案件“內(nèi)部消化”，也提升了涉罪案件移送的效率和效果。

第三，德國(guó)考察。德國(guó)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”機(jī)制建設(shè)上的經(jīng)驗(yàn)主要表現(xiàn)在兩方面。一方面，重視環(huán)保警察對(duì)打擊環(huán)境違法犯罪的作用，主要體現(xiàn)在通過(guò)立法完善環(huán)保警察執(zhí)法依據(jù)、機(jī)構(gòu)設(shè)置等。德國(guó)在《警察法》中規(guī)定了環(huán)保警察制度，規(guī)定環(huán)保警察專門負(fù)責(zé)對(duì)環(huán)境違法犯罪的偵查取證以及配合生態(tài)環(huán)境部門開(kāi)展執(zhí)法。德國(guó)各州的警察隊(duì)伍由行政部門直接控制，隸屬于內(nèi)政部，設(shè)立環(huán)保警察旨在對(duì)環(huán)境犯罪行為作出及時(shí)有效反應(yīng)，對(duì)是否構(gòu)成環(huán)境犯罪以及誰(shuí)是犯罪者進(jìn)行專業(yè)甄別[16]。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，由于德國(guó)環(huán)保警察隸屬于聯(lián)邦內(nèi)政部，因此其專門負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與環(huán)境犯罪調(diào)查取證，每名環(huán)保警察必須經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)18 個(gè)月的專業(yè)技能培訓(xùn)。由于環(huán)保警察擁有刑事執(zhí)法權(quán)且可以第一時(shí)間介入生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法，使得德國(guó)在涉嫌環(huán)境犯罪案件移送與懲治上取得了顯著成效，有效遏制了潛在的環(huán)境違法犯罪者。另一方面，對(duì)環(huán)境行政處罰與刑事處罰銜接規(guī)則作了制度安排。針對(duì)行政處罰與刑事處罰的協(xié)調(diào)問(wèn)題，德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)是要求生態(tài)環(huán)境部門移送案件后不停止行政處罰，即行政處罰與刑事處罰可以同步實(shí)施、同時(shí)運(yùn)用，并通過(guò)制度安排使行政處罰與刑事處罰在適用上保持協(xié)調(diào)[17]。如此安排的優(yōu)勢(shì)在于：既可以充分發(fā)揮行政處罰與刑事處罰對(duì)環(huán)境犯罪懲治的功能，又可以對(duì)環(huán)境違法犯罪者進(jìn)行持續(xù)施壓，使其懾于違法，同時(shí)還能確保環(huán)境違法犯罪者承擔(dān)其法律責(zé)任。

（二）可資我國(guó)借鑒的經(jīng)驗(yàn)

第一，健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法合作機(jī)制。美國(guó)早在上世紀(jì)八十年代就意識(shí)到環(huán)境行政執(zhí)法合作對(duì)打擊環(huán)境違法犯罪的重要意義，因此于1989年成立了環(huán)境犯罪突擊隊(duì)和環(huán)境執(zhí)法合作委員會(huì)。環(huán)境犯罪突擊隊(duì)的成立，有效震懾了潛在的環(huán)境違法犯罪者，而環(huán)境執(zhí)法合作委員會(huì)（即國(guó)家要求設(shè)置由地方、州和聯(lián)邦環(huán)境執(zhí)法部門代表共同組成的環(huán)境執(zhí)法合作委員會(huì)）的成立，則加強(qiáng)了地方政府部門的協(xié)作配合以及共享環(huán)境執(zhí)法信息，這對(duì)加強(qiáng)對(duì)環(huán)境犯罪案件或線索的發(fā)現(xiàn)、立案及偵查大有裨益，也有助于相關(guān)部門如檢察署實(shí)施監(jiān)督，避免環(huán)保署對(duì)發(fā)現(xiàn)的涉罪案件“有案不移、以罰代刑”。事實(shí)上，我國(guó)也建立了與美國(guó)環(huán)境執(zhí)法合作委員會(huì)相類似的環(huán)境執(zhí)法聯(lián)系會(huì)議制度，但我國(guó)的聯(lián)席會(huì)議屬于一個(gè)臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，既未明確規(guī)定機(jī)構(gòu)的會(huì)議牽頭人、會(huì)議召開(kāi)時(shí)間和會(huì)議形式，也未明確規(guī)定聯(lián)席會(huì)議的程序要求。因此，我國(guó)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”機(jī)制建設(shè)中可借鑒美國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建一個(gè)常設(shè)性的環(huán)境執(zhí)法合作委員會(huì)，規(guī)定由生態(tài)環(huán)境部門、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、政法委等部門的人員組成。在具體事項(xiàng)上，既要明確環(huán)境執(zhí)法合作委員會(huì)的牽頭機(jī)關(guān)，也要明確會(huì)議形式、會(huì)議時(shí)間、會(huì)議程序等內(nèi)容，通過(guò)建章立制來(lái)確保環(huán)境執(zhí)法合作委員會(huì)的常態(tài)化運(yùn)行，藉此實(shí)現(xiàn)環(huán)境違法犯罪信息的及時(shí)、有效共享。

第二，健全證據(jù)轉(zhuǎn)化和案件移送機(jī)制。針對(duì)證據(jù)轉(zhuǎn)化難（尤其是環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化難）問(wèn)題，美國(guó)要求加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境部門與警察部門、司法部門的辦案協(xié)作配合，有效共享環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)以監(jiān)管排污者，同時(shí)通過(guò)一些高科技、智能化的監(jiān)管手段收集、固定和保存監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，使其作為打擊環(huán)境違法犯罪的一大利器。在環(huán)境行政執(zhí)法過(guò)程中，美國(guó)極為重視運(yùn)用大數(shù)據(jù)、智能化手段調(diào)查取證，這對(duì)構(gòu)建我國(guó)智能化生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法機(jī)制有一定的借鑒價(jià)值，即創(chuàng)新環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法手段，完善“兩法銜接”信息共享平臺(tái)，用科技和信息工具助推環(huán)境違法犯罪的懲治。為確保環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)能夠在刑事司法中有效使用，美國(guó)對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告的格式、內(nèi)容作了明確要求，即環(huán)保署在調(diào)查取證時(shí)必須按照刑事司法的程序要求進(jìn)行，這與我國(guó)目前推進(jìn)的“以審判為中心的刑事訴訟改革”要求相類似。顯而易見(jiàn)，美國(guó)要求環(huán)保署在證據(jù)收集時(shí)遵循“審判中心主義”，其優(yōu)勢(shì)在于收集的行政證據(jù)可以無(wú)縫轉(zhuǎn)化為司法證據(jù)，從而節(jié)約刑事司法資源，提高證據(jù)轉(zhuǎn)化效率。當(dāng)然，“審判中心主義”下的取證模式也存在一定弊端，即造成環(huán)保署證據(jù)收集負(fù)擔(dān)過(guò)重，畢竟要求按照刑事取證的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)收集行政證據(jù)，生態(tài)環(huán)境部門無(wú)論是在技術(shù)、人員和能力上均存在一定困難，且實(shí)踐中可能導(dǎo)致以環(huán)境行政取證替代刑事取證，這不符合打擊環(huán)境違法犯罪的內(nèi)在規(guī)律和權(quán)力制衡要求。就我國(guó)而言，為加強(qiáng)證據(jù)轉(zhuǎn)化認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)立足于生態(tài)環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”銜接機(jī)制建設(shè)以及打擊環(huán)境違法犯罪的現(xiàn)實(shí)需要，生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政取證應(yīng)當(dāng)遵循“審判中心主義”，嚴(yán)格取證程序，同時(shí)強(qiáng)化公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的證據(jù)審查責(zé)任，從而提升證據(jù)轉(zhuǎn)化的質(zhì)效。

五、健全我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”機(jī)制的對(duì)策建議

結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”機(jī)制的現(xiàn)存問(wèn)題、域外經(jīng)驗(yàn)和嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法犯罪的現(xiàn)實(shí)需要，提出健全我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”機(jī)制的對(duì)策建議。

（一）加強(qiáng)涉罪案件移送的協(xié)商互助與信息通報(bào)

一是完善涉罪案件移送的協(xié)商互助機(jī)制。生態(tài)環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”工作橫跨行政與司法兩大領(lǐng)域，涉及案件定性、法律適用、證據(jù)收集、證據(jù)效力等諸多疑難復(fù)雜問(wèn)題，任何一個(gè)參與部門都不可能單獨(dú)應(yīng)對(duì)所有問(wèn)題，因此需要各個(gè)部門發(fā)揮自身專長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。通過(guò)各部門的協(xié)同配合與互助，發(fā)揮各自的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，可以有效破解制約涉罪案件移送的障礙。首先，建立涉罪案件移送前的會(huì)商咨詢機(jī)制。生態(tài)環(huán)境部門在移送涉罪案件之前，如果對(duì)法律適用、案件定性、證據(jù)效力等問(wèn)題“吃不準(zhǔn)”的，可以通過(guò)電話咨詢或書面咨詢的方式尋求幫助，因案件時(shí)限等因素導(dǎo)致情況緊急的，可以采取專題會(huì)商方式即時(shí)開(kāi)展案件咨詢，避免涉罪案件移不了或證據(jù)不合格。其次，構(gòu)建涉罪案件移送的協(xié)作配合機(jī)制。在涉罪案件移送時(shí)，生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)和研究，共同分析個(gè)案、研究證據(jù)材料的收集和固定，提出對(duì)問(wèn)題的解決方案，進(jìn)而依法有效追究環(huán)境違法犯罪者的法律責(zé)任。

二是建立涉罪案件移送后的信息反饋機(jī)制。信息反饋是確保生態(tài)環(huán)境部門與司法機(jī)關(guān)協(xié)同配合的重要方式，是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”的必然要求。建立一套溝通便捷、配合順暢、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的涉罪案件移送后的信息反饋機(jī)制，有效避免生態(tài)環(huán)境部門和司法機(jī)關(guān)對(duì)案件追訴“知情難”。在具體路徑上，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)明確涉罪案件移送后信息反饋的責(zé)任主體、反饋時(shí)間、反饋形式以及不及時(shí)有效反饋（或不反饋）的后果。首先，在反饋主體上，明確公安機(jī)關(guān)、檢察院的信息反饋職責(zé)及其反饋對(duì)象；其次，反饋時(shí)間上，結(jié)合案件偵辦時(shí)限科學(xué)設(shè)定信息反饋時(shí)間；再次，在反饋形式上，采取線上反饋（即“兩法銜接”信息共享平臺(tái)）和線下反饋（即立案通知書）兩種形式；最后，在不及時(shí)有效反饋（或不反饋）后果上，探索將信息反饋情況納入監(jiān)督和考核，避免相關(guān)單位不充分反饋案件辦理信息。若公安機(jī)關(guān)不及時(shí)、有效反饋案件偵辦信息，生態(tài)環(huán)境部門可以通過(guò)書面或電話的形式督促公安機(jī)關(guān)及時(shí)反饋，或者直接向公安機(jī)關(guān)問(wèn)詢，以便了解案件偵辦情況。

（二）強(qiáng)化行政證據(jù)向刑事證據(jù)的轉(zhuǎn)化認(rèn)定及審查

環(huán)境行政證據(jù)向刑事證據(jù)的有效轉(zhuǎn)化認(rèn)定是生態(tài)環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”工作的重要內(nèi)容，是依法追究違法犯罪者法律責(zé)任的內(nèi)在要求。由于生態(tài)環(huán)境部門調(diào)查取證的方式和手段與刑事司法要求存在差距，生態(tài)環(huán)境部門收集的部分行政證據(jù)難以被公安機(jī)關(guān)認(rèn)可，甚至被公安機(jī)關(guān)頻繁退回，影響環(huán)境違法犯罪的打擊效率。解決這個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵在于，在生態(tài)環(huán)境部門、公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)之間構(gòu)建完善的環(huán)境行政證據(jù)與刑事證據(jù)的轉(zhuǎn)化機(jī)制。具體而言，一是提升環(huán)境行政取證的規(guī)范性。確保證據(jù)來(lái)源、證據(jù)形式和取證程序合法，以滿足刑事司法的高要求和高標(biāo)準(zhǔn)。在環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐中，只要發(fā)現(xiàn)違法行為可能涉嫌環(huán)境犯罪，生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)提高警惕并盡量以刑事取證規(guī)范收集證據(jù)，確保行政證據(jù)在刑事司法中得到有效使用。二是加強(qiáng)證據(jù)轉(zhuǎn)化的相互咨詢。生態(tài)環(huán)境部門、公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)之間可針對(duì)證據(jù)類型、證據(jù)效力等問(wèn)題進(jìn)行相互咨詢。通過(guò)證據(jù)轉(zhuǎn)化的相互咨詢，生態(tài)環(huán)境部門、公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)行政證據(jù)的合法性、關(guān)聯(lián)性、客觀性以及證據(jù)效力作出精準(zhǔn)評(píng)估，提升證據(jù)轉(zhuǎn)化的效率。三是提高證據(jù)轉(zhuǎn)化審查力度。證據(jù)審查是公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)法定職責(zé)，也是“避免非法行政證據(jù)進(jìn)入刑事程序的一道關(guān)鍵‘防火墻’”[18]。公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)不僅要注重對(duì)環(huán)境行政取證規(guī)范、證據(jù)形式是否符合刑事取證要求的審查，還要注重對(duì)證據(jù)目的的審查。

（三）健全“兩法銜接”信息共享平臺(tái)并強(qiáng)化管理

案件信息共享和互動(dòng)是提升生態(tài)環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”實(shí)際效果的重要抓手。為實(shí)現(xiàn)涉罪案件的有效移送、承接和立案追訴，亟需確保生態(tài)環(huán)境部門、公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉罪案件信息的有效共享、交互。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)注重運(yùn)用大數(shù)據(jù)運(yùn)用和技術(shù)手段，打造全新的“兩法銜接”信息共享平臺(tái)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)平臺(tái)運(yùn)行和管理。詳言之，一是循序漸進(jìn)將地方各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門聯(lián)入現(xiàn)有的“兩法銜接”信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息共享平臺(tái)的擴(kuò)容，由平臺(tái)統(tǒng)籌和規(guī)范案件信息錄入，避免環(huán)境案件信息的重復(fù)錄入、多頭錄入。二是完善“兩法銜接”信息共享平臺(tái)工作規(guī)范。信息錄入是確保“兩法銜接”信息共享平臺(tái)正常運(yùn)行和發(fā)揮作用的關(guān)鍵舉措，地方各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門要切實(shí)加強(qiáng)信息的準(zhǔn)確錄入和及時(shí)錄入。明確生態(tài)環(huán)境部門、公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的權(quán)限和信息錄入要求，即規(guī)范信息錄入的內(nèi)容、方式、時(shí)限以及錯(cuò)誤信息修改等，實(shí)現(xiàn)信息錄入、信息修改的規(guī)范化和制度化。在相關(guān)責(zé)任追究上，對(duì)于不及時(shí)、不全面錄入信息的責(zé)任者，“應(yīng)當(dāng)根據(jù)后果嚴(yán)重程度追究相關(guān)機(jī)關(guān)直接責(zé)任人和主管人員的行政紀(jì)律責(zé)任乃至刑事責(zé)任”[19]。三是加強(qiáng)信息共享平臺(tái)運(yùn)營(yíng)管理。各級(jí)政府全面負(fù)責(zé)對(duì)信息共享平臺(tái)軟硬件建設(shè)及運(yùn)行的協(xié)調(diào)溝通，加強(qiáng)對(duì)信息共享平臺(tái)軟件維護(hù)，對(duì)聯(lián)網(wǎng)單位不及時(shí)錄入信息、不錄入信息、選擇性錄入信息等行為進(jìn)行監(jiān)督和考核。應(yīng)當(dāng)注意，為實(shí)現(xiàn)環(huán)境違法犯罪案件信息的充分共享，還應(yīng)當(dāng)健全聯(lián)席會(huì)議、線索通報(bào)等配套制度，藉此增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督能力以及提升生態(tài)環(huán)境部門移送的積極性、主 動(dòng)性。

（四）強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”的法律監(jiān)督

檢察機(jī)關(guān)實(shí)施的精準(zhǔn)監(jiān)督，對(duì)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”工作具有重要作用。當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”的監(jiān)督并不到位，實(shí)踐中不能對(duì)生態(tài)環(huán)境部門移送和公安機(jī)關(guān)接收及立案形成強(qiáng)大的外在壓力。強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)“兩法銜接”法律監(jiān)督的路徑有三：一是借助“兩法銜接”信息共享平臺(tái)實(shí)施精準(zhǔn)監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分利用信息共享平臺(tái)加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境部門移送監(jiān)督、公安機(jī)關(guān)立案監(jiān)督以及案件咨詢工作，有效破除檢察機(jī)關(guān)“信息壁壘”。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將建議移送、立案監(jiān)督、審查逮捕、審查起訴等信息準(zhǔn)確完整地錄入信息共享平臺(tái)，確保生態(tài)環(huán)境部門和公安機(jī)關(guān)了解案件追訴情況。二是要求生態(tài)環(huán)境部門和公安機(jī)關(guān)將案件處理的通知書抄送檢察機(jī)關(guān)。為確保檢察機(jī)關(guān)全面了解和掌握涉罪案件移送、承接和處理情況，可在制度設(shè)計(jì)上要求生態(tài)環(huán)境部門將涉罪案件移送（或不移送）的通知書抄送一份給檢察機(jī)關(guān)，同時(shí)要求公安機(jī)關(guān)將立案（或不立案）的通知書抄送一份給檢察機(jī)關(guān)，確保檢察機(jī)關(guān)及時(shí)了解案件追訴情況，以便實(shí)施監(jiān)督。三是檢察機(jī)關(guān)牽頭召開(kāi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”工作聯(lián)席會(huì)議。檢察機(jī)關(guān)召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，可以分定期和不定期兩種形式。每年定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，可由生態(tài)環(huán)境部門、公安機(jī)關(guān)向檢察機(jī)關(guān)匯報(bào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”工作開(kāi)展情況、面臨的疑難問(wèn)題等。此外，檢察機(jī)關(guān)可以不定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”中出現(xiàn)的疑難、復(fù)雜、爭(zhēng)議較大的問(wèn)題展開(kāi)會(huì)商。“檢察機(jī)關(guān)依托這些制度平臺(tái)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)涉罪線索、督促案件移送，并有效避免環(huán)保部門的‘有案不移’與‘以罰代刑’”[20]，進(jìn)而提升生態(tài)環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”機(jī)制實(shí)施效果。