孫 穎，尹少華

（中南林業(yè)科技大學(xué) a.國(guó)際學(xué)院；b.商學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410004）

關(guān)鍵字：長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶；生態(tài)一體化；協(xié)同治理；機(jī)制創(chuàng)新

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶橫跨我國(guó)東中西三大區(qū)域11省市，以全國(guó)21%的土地承載了超過(guò)40%的人口和經(jīng)濟(jì)總量，是我國(guó)區(qū)域綜合實(shí)力最強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)帶之一。2014年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于依托黃金水道推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，將長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的建設(shè)發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略。自此，這一區(qū)域以年均GDP 增長(zhǎng)高于全國(guó)平均水平近2 個(gè)百分點(diǎn)的速度，成為了新時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要引擎[1]。然而，經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展帶來(lái)了日益嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶同時(shí)成為了我國(guó)單位國(guó)土面積資源能源消耗和污染物排放強(qiáng)度最高的地區(qū)之一，長(zhǎng)期承載著巨大的生態(tài)環(huán)境壓力，生態(tài)環(huán)境污染十分嚴(yán)峻。

生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰。人與自然的和諧共生關(guān)系反映出良好的生態(tài)環(huán)境對(duì)人類社會(huì)發(fā)展的巨大影響。目前，環(huán)境污染問(wèn)題已成為制約長(zhǎng)三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與長(zhǎng)江流域區(qū)域一體化進(jìn)程的主要阻礙因素之一，生態(tài)與資源環(huán)境對(duì)區(qū)域整體發(fā)展的制約效應(yīng)愈發(fā)凸顯。2018年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院明確要求長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶應(yīng)以“共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)”為導(dǎo)向，以“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”為引領(lǐng)，依托長(zhǎng)江黃金水道，推動(dòng)長(zhǎng)江上中下游地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展和沿江地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。2020年9月，中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)召開(kāi)“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償與綠色發(fā)展體制改革”專題政策研究會(huì)，旨在為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略發(fā)展決策機(jī)制提供科學(xué)支撐[2]。然而，現(xiàn)今長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)資源環(huán)境呈現(xiàn)出相對(duì)“碎片化”的特征，這除了自然稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等影響因素之外，其中一個(gè)重要的“源頭”無(wú)疑是區(qū)域綠色發(fā)展合作機(jī)制的“缺失”[3]，以及協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全所致。因此，大力倡導(dǎo)綠色發(fā)展理念、加強(qiáng)區(qū)域生態(tài)協(xié)同管控、構(gòu)建完整的生態(tài)一體化協(xié)同治理機(jī)制對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展與區(qū)域一體化進(jìn)程具有重大的現(xiàn)實(shí)意義與研究?jī)r(jià)值。

一、綠色發(fā)展理念內(nèi)涵與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶現(xiàn)實(shí)訴求

推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展是當(dāng)代我國(guó)重要的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，更是破解資源環(huán)境矛盾、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)型的必然選擇，同時(shí)也是保持生態(tài)系統(tǒng)功能格局安全穩(wěn)定、增進(jìn)人民福祉的現(xiàn)實(shí)需求。近年來(lái)，“綠色發(fā)展”“生態(tài)優(yōu)先”“高質(zhì)量發(fā)展”顯然已成為推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

綠色發(fā)展理念是以和諧、共生、效率、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、開(kāi)放、共享與可持續(xù)發(fā)展等為目標(biāo)的一種社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展方式。1989年，英國(guó)環(huán)境學(xué)家大衛(wèi)·皮爾斯（David Pierce）在《綠色經(jīng)濟(jì)的藍(lán)圖》一書(shū)中首次提出了綠色經(jīng)濟(jì)的概念，并指出綠色經(jīng)濟(jì)應(yīng)作為政治目標(biāo)以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，鼓勵(lì)通過(guò)政策條規(guī)與市場(chǎng)機(jī)制促使環(huán)境達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，以維持生態(tài)平衡與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。皮爾斯倡導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)基于區(qū)域社會(huì)的生態(tài)現(xiàn)實(shí)條件進(jìn)行考量，建立社會(huì)“可承受的綠色經(jīng)濟(jì)”。目前，學(xué)界普遍認(rèn)同發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展必然選擇。歸納而言，綠色發(fā)展理念是將生態(tài)自然環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人類社會(huì)發(fā)展相關(guān)聯(lián)，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然和諧共生的“人與自然生命共同體”。此外，生態(tài)環(huán)境的持續(xù)改善可顯著提高人類的生活質(zhì)量，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展形態(tài)。可以說(shuō)，綠色發(fā)展理念是人類在社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展過(guò)程中，由于日益惡化的環(huán)境問(wèn)題導(dǎo)致生態(tài)資源危機(jī)頻發(fā)之后所做出的深刻反思。

近年來(lái)，習(xí)近平大力倡導(dǎo)綠色發(fā)展理念，將生態(tài)文明建設(shè)確立為我國(guó)新時(shí)代改革發(fā)展與現(xiàn)代化建設(shè)的首要地位，不斷深化生態(tài)文明體制改革、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，開(kāi)創(chuàng)了生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)新局面，形成了系統(tǒng)的習(xí)近平生態(tài)文明思 想[4]。習(xí)近平生態(tài)文明思想主要包含人與自然和諧共生的“和諧共生論”“綠水青山就是金山銀山”的“兩山論”、推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式的“綠色發(fā)展論”、實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的“制度保護(hù)論”，以及統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理的“生命共同體論”等五大方面[5]，從而最終實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步和生態(tài)系統(tǒng)的平衡。這正契合長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的現(xiàn)實(shí)訴求。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要生態(tài)資源的有效支撐。綠色發(fā)展理念強(qiáng)調(diào)對(duì)生態(tài)資源的綜合利用效率，倡導(dǎo)通過(guò)改善生態(tài)資源利用結(jié)構(gòu)、研發(fā)綠色發(fā)展技術(shù)、引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)綠色化轉(zhuǎn)變。在守護(hù)生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)在有限生態(tài)環(huán)境資源中社會(huì)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的不斷發(fā)展。改革開(kāi)放以來(lái)，長(zhǎng)江沿線城市群依托黃金水道的自然生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)了沿江產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)化布局，初步形成了上、中、下游優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)作互動(dòng)的區(qū)域格局，有效縮小了東中西部地區(qū)發(fā)展差距。目前，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶已成為我國(guó)工業(yè)化程度最高的區(qū)域之一。然而，現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)集聚模式仍以“粗放型集聚”為主，區(qū)域生態(tài)一體化進(jìn)程相對(duì)緩慢，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題急需治理。目前，為推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)綠色經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，長(zhǎng)江沿線區(qū)域的環(huán)境治理問(wèn)題迫切需要以“全局觀”來(lái)協(xié)調(diào)各區(qū)域之間的生態(tài)污染問(wèn)題，根據(jù)經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)現(xiàn)實(shí)的地理狀況、生態(tài)資源、社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況以及污染現(xiàn)狀，從綠色發(fā)展理念入手對(duì)整體區(qū)域進(jìn)行宏觀調(diào)控，構(gòu)建多元主體參與、利益聯(lián)動(dòng)的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)一體化協(xié)同治理機(jī)制，以緩解生態(tài)與經(jīng)濟(jì)之間的局部失衡。

二、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)一體化治理現(xiàn)狀

生態(tài)一體化是長(zhǎng)江沿線區(qū)域高質(zhì)量、共同發(fā)展的重要維度與內(nèi)容。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)一體化協(xié)同治理機(jī)制應(yīng)結(jié)合長(zhǎng)江上中下游各地政府、企業(yè)以及社會(huì)力量共同參與、有效治理生態(tài)環(huán)境污染問(wèn)題。這不僅是環(huán)境治理的重要內(nèi)容，更是協(xié)同推進(jìn)生態(tài)建設(shè)、綠色發(fā)展與經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前而言，如何進(jìn)一步協(xié)調(diào)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境之間的良性互動(dòng)關(guān)系，是決定長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶可否快速發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵性要素之一。

近年來(lái)，隨著長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶經(jīng)濟(jì)一體化的加深，其局部區(qū)域逐漸顯現(xiàn)出跨界生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。高強(qiáng)度的區(qū)域開(kāi)發(fā)建設(shè)與高密度的人口與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致流域生態(tài)功能退化、生態(tài)資源面積局部萎縮、生物多樣性下降、污染物排放強(qiáng)度較高、局部空氣質(zhì)量下降等一系列現(xiàn)實(shí)問(wèn)題頻出。針對(duì)這一現(xiàn)象，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視，出臺(tái)了一系列相關(guān)治理政策文件。目前，長(zhǎng)江沿線區(qū)域經(jīng)過(guò)階段性整治，生態(tài)環(huán)境已有所改善，并取得積極進(jìn)展與成效。特別是在2016年長(zhǎng)江環(huán)境大保護(hù)戰(zhàn)略實(shí)施以后，已基本形成以大中型骨干水庫(kù)、引水、提水以及調(diào)水工程為主體的水資源綜合利用體系，治污工程建設(shè)速度迅速提升，治污能力加大[6]。此外，長(zhǎng)江流域天然林保護(hù)工程的實(shí)施，明顯改善了空氣質(zhì)量、治理了局部水土流失，使長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境惡化得到了良好成效。自2018年，習(xí)近平將“共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)”的生態(tài)優(yōu)先戰(zhàn)略確定為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的重要發(fā)展導(dǎo)向之后，其生態(tài)環(huán)境管理制度與機(jī)制不斷完善、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境關(guān)系不斷改善，并開(kāi)展了長(zhǎng)江上中下游跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償與綠色金融政策的有益探索。但是，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展與流域生態(tài)一體化的治理措施仍存在諸多障礙與壁壘，急需構(gòu)建完善的生態(tài)一體化協(xié)同治理機(jī)制，以推動(dòng)沿線區(qū)域進(jìn)一步高質(zhì)量發(fā)展。

（一）生態(tài)環(huán)境共治機(jī)制的主體困境

生態(tài)環(huán)境治理是一個(gè)巨大的系統(tǒng)，需多方主體協(xié)商共治才能彰顯能效。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州等11 個(gè)省市，涉及面積約205.23 萬(wàn)km2，難免存在各級(jí)政府部門協(xié)調(diào)不緊密、權(quán)責(zé)分配不明晰、調(diào)度難以跟上進(jìn)度等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。多年來(lái)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶始終存在生態(tài)環(huán)境共治機(jī)制的主體困境，行政區(qū)劃分增加了協(xié)調(diào)管理難度，各省市之間責(zé)任主體欠明確，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全。

從目前情況來(lái)看，長(zhǎng)江沿線區(qū)域生態(tài)一體化建設(shè)更多地是一種以跨區(qū)域、多政府主體為架構(gòu)的制度摸索。其中，最能夠代表長(zhǎng)江沿線區(qū)域生態(tài)一體化制度建設(shè)成果的是由多方主體簽署的一系列方案、協(xié)議、意見(jiàn)與宣言等。例如：《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶省級(jí)協(xié)商合作機(jī)制總體方案》《關(guān)于辦理長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境資源案件加強(qiáng)協(xié)作配合的意見(jiàn)》《關(guān)于建立長(zhǎng)江上游地區(qū)省際協(xié)商合作機(jī)制的協(xié)議》《長(zhǎng)江中游胡泊保護(hù)與生態(tài)修復(fù)聯(lián)合宣言》等[7]。然而，這一系列方案、協(xié)議、意見(jiàn)與宣言的簽訂更多是一種呼吁，明顯存在跨區(qū)域執(zhí)行的困境與監(jiān)管無(wú)法有效實(shí)施的難題。從本質(zhì)而言，生態(tài)環(huán)境共治是一種公共產(chǎn)品的共治，而現(xiàn)行的治理主體多為各省市相對(duì)獨(dú)立與封閉的行政單元，若長(zhǎng)江流域各級(jí)政府無(wú)法形成多元主體共治的治理模式，則很有可能重現(xiàn)“公地悲劇”的現(xiàn)象，區(qū)域環(huán)境治理更無(wú)法取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。此外，長(zhǎng)江流域沿線11 個(gè)省市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在一定差異，導(dǎo)致執(zhí)行力度、財(cái)政支持、治理的積極性無(wú)法達(dá)成一致。更重要的是，生態(tài)環(huán)境共治機(jī)制的主體并不單由政府主導(dǎo)，市場(chǎng)與社會(huì)也是參與共治的主體?！罢袌?chǎng)—社會(huì)”是三個(gè)既緊密相連又具有不同利益訴求的主體，也為生態(tài)環(huán)境共治機(jī)制的主體責(zé)任劃分增加了一定的難度。

（二）生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)機(jī)制的利益沖突

區(qū)域經(jīng)濟(jì)與綠色發(fā)展不平衡是多年來(lái)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶面臨的另一大治理難題。目前，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶以東部江浙滬一帶為綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“龍頭”區(qū)域。上海、南京、杭州不僅是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的引領(lǐng)者，更是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最好的區(qū)域之一。

相對(duì)而言，中部與西部區(qū)域綠色發(fā)展總體水平相對(duì)較低，長(zhǎng)期存在局部區(qū)域發(fā)展失衡等問(wèn)題，進(jìn)而造成了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶局部與總體發(fā)展目標(biāo)不一致、生態(tài)環(huán)境利益結(jié)構(gòu)不同、局部生態(tài)環(huán)境治理方案具有一定的差異性等現(xiàn)實(shí)情況。

當(dāng)前，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)各省市地方政府受自身生態(tài)環(huán)境利益和經(jīng)濟(jì)利益的支配，通常以本地區(qū)利益最大化作為跨界生態(tài)環(huán)境共治的合作起點(diǎn)[8]，往往將區(qū)域自身利益設(shè)置為核心主要利益，而將整體生態(tài)利益設(shè)置為次要協(xié)商利益。這導(dǎo)致長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)機(jī)制普遍存在錯(cuò)綜復(fù)雜的利益沖突與矛盾，造成了經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境共治目標(biāo)壁壘的產(chǎn)生。其次，由于長(zhǎng)江沿線區(qū)域生態(tài)環(huán)境承載力、污染源對(duì)源頭地與潛在受影響地區(qū)具有一定程度的污染差異，導(dǎo)致各區(qū)域行政主管部門存在一定重視程度的“短視性”與治理力度的“差異化”，可能形成局部生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)與治理方式的消極處理，特別是在行政區(qū)邊界與邊緣地帶的生態(tài)環(huán)境治理中尤為常見(jiàn)。此外，“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”所構(gòu)成的多元主體共治模式使企業(yè)、市場(chǎng)、公眾等更多利益相關(guān)群體參與到生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)機(jī)制的利益協(xié)調(diào)之中，無(wú)形中使原本錯(cuò)綜復(fù)雜的利益沖突變得更加縱橫交錯(cuò)。

（三）生態(tài)環(huán)境協(xié)同機(jī)制的制度困境

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶是依托長(zhǎng)江這一黃金水道，由沿線各省市共同構(gòu)建的區(qū)域一體化經(jīng)濟(jì)帶。然而，由于長(zhǎng)江上中下游的社會(huì)經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)布局現(xiàn)實(shí)情況不同，致使位于上游的各地方政府所規(guī)劃的環(huán)境功能區(qū)域、水資源保護(hù)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)標(biāo)準(zhǔn)明顯松于下游地方政府。尤其是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后的地區(qū)，局部對(duì)一些污染產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)依賴程度過(guò)高，并已形成一定規(guī)模。整體治理將會(huì)在短期內(nèi)影響部分群眾的就業(yè)需求以及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，致使某些地方政府“無(wú)力治理”的局面產(chǎn)生。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)東部經(jīng)濟(jì)發(fā)展龍頭區(qū)域?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境治理力度的逐年增加，出臺(tái)了一系列嚴(yán)厲的環(huán)境保護(hù)制度與條例，大大提升了其區(qū)域內(nèi)污染類高能耗企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本，促使這類企業(yè)陸續(xù)向長(zhǎng)江流域其他沿線省市“外遷”。然而，長(zhǎng)江流域呈多級(jí)階梯性地形，水流自西向東，上游區(qū)域的污染問(wèn)題勢(shì)必對(duì)下游區(qū)域的生態(tài)環(huán)境造成一定的破壞，影響長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的整體生態(tài)環(huán)境。總體來(lái)看，當(dāng)前長(zhǎng)江上游各地方政府在生態(tài)治理方面的標(biāo)準(zhǔn)與要求明顯低于下游地區(qū)，其承擔(dān)的污染治理責(zé)任也少于下游政府，導(dǎo)致由于“制度不一致”等原因造成的相應(yīng)治理困境。此外，“考核困境”是另一制約區(qū)域生態(tài)一體化發(fā)展的障礙。各區(qū)域生態(tài)治理制度的不一致造成考核制度的不統(tǒng)一，造成現(xiàn)行考核制度往往不能真實(shí)、客觀的反應(yīng)出不同區(qū)域政府在同一時(shí)間內(nèi)、在生態(tài)治理、生態(tài)保護(hù)、生態(tài)管理等方面所取得的成績(jī)，不利于經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)與獎(jiǎng)懲措施的落實(shí)。

三、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)一體化協(xié)同治理機(jī)制的治理思路

生態(tài)一體化協(xié)同治理思想的提出，是區(qū)域治理改革的現(xiàn)實(shí)需求，更是生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域告別由政府或市場(chǎng)單一“主宰”的傳統(tǒng)治理模式，步入“多元主體共治”的善治時(shí)代的典型代表[9]。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理問(wèn)題是一個(gè)急需跨區(qū)域多方共同協(xié)作，才能達(dá)到政府、市場(chǎng)、社會(huì)共治的“善治”理想狀態(tài)。

（一）權(quán)責(zé)分明的三位一體治理主體

“良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品”，這是習(xí)近平在海南考察時(shí)所提出的著名論斷[10]。良好的生態(tài)環(huán)境意味著清潔的空氣、干凈的水源、安全的食品、豐富的物產(chǎn)、優(yōu)美的景觀，展現(xiàn)了明顯的普惠性和公平性，具有典型的公共產(chǎn)品屬性?？梢?jiàn)，生態(tài)環(huán)境作為一種特殊的公共產(chǎn)品比其他任何公共產(chǎn)品都更加重要。公共產(chǎn)品的公共性決定了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)治理問(wèn)題需構(gòu)建政府、市場(chǎng)、公眾“三位一體”的協(xié)同治理機(jī)制，才能持續(xù)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境改良與優(yōu)化。然而，多方主體共治需要更加分明的權(quán)責(zé)體系，才能保障協(xié)同治理機(jī)制的有效運(yùn)行。因此，確立權(quán)責(zé)分明的三位一體治理主體是構(gòu)建長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)一體化協(xié)同治理機(jī)制的前提條件與核心治理思路。

首先，生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制中政府應(yīng)占據(jù)三方合力共治的主導(dǎo)地位，將政府、市場(chǎng)、公眾等三方“權(quán)、責(zé)”明確界定，確立三方權(quán)力高低歸屬以及治理機(jī)制的職責(zé)范圍與配合度。同時(shí)，在健全生態(tài)治理制度的前提下，制定有效的信息傳遞、監(jiān)督與考核機(jī)制。例如，將綠色政績(jī)考核與綠色GDP 核算納為生態(tài)治理考核制度，積極推動(dòng)市場(chǎng)與公眾的參與度。其次，明確企業(yè)在三方合力共治中的協(xié)同地位，并根據(jù)市場(chǎng)參與共治的情況與能力，逐步賦予市場(chǎng)更多自治權(quán)限，進(jìn)一步積極調(diào)動(dòng)其自治的積極性、強(qiáng)化其協(xié)同治理能力與意識(shí)、規(guī)范其生產(chǎn)廢棄物排放行為、提高其生態(tài)治理利益獲得，以達(dá)到區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理效益的最佳。再者，應(yīng)將社會(huì)組織和公眾等主體圍繞生態(tài)環(huán)境治理問(wèn)題整合起來(lái)，確保生態(tài)環(huán)境治理不偏離公共利益。然而，由于不同治理主體的利益訴求不同，更需要明確利益主體地位、整體構(gòu)建利益協(xié)調(diào)機(jī)制，才能破解由利益沖突所造成的諸多治理局限與困境。

（二）利益聯(lián)動(dòng)的多元主體治理模式

均衡利益帶來(lái)的不僅是高配合與高效率，更是推動(dòng)生態(tài)環(huán)境治理可持續(xù)發(fā)展的有效動(dòng)因。從生態(tài)環(huán)境治理的長(zhǎng)久發(fā)展來(lái)看，明確識(shí)別整條利益鏈條上所有治理主體的需求層次與利益訴求，才能打破傳統(tǒng)“主宰型”的單一治理模式[11]?？梢哉f(shuō)，構(gòu)建跨區(qū)域生態(tài)治理模式的關(guān)鍵，應(yīng)是將其置于一種整體的、多方協(xié)作的系統(tǒng)關(guān)系模式中進(jìn)行宏觀考量，充分考慮不同利益主體間的利益訴求，并以構(gòu)建聯(lián)動(dòng)與均衡的利益鏈條為目的，才能形成行之有效的協(xié)同治理機(jī)制。

經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)宜居是利益聯(lián)動(dòng)的關(guān)鍵協(xié)調(diào)點(diǎn)。通過(guò)梳理可得：對(duì)于政府而言，其核心利益訴求在于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)；對(duì)于企業(yè)而言，其核心利益訴求在于利潤(rùn)獲取、政府關(guān)系維護(hù)、生態(tài)道德約束與公眾形象樹(shù)立等；對(duì)于社會(huì)團(tuán)體與公眾而言，其核心利益訴求則在于居住環(huán)境的優(yōu)美與宜居。可見(jiàn)，將三者之間的不同核心利益訴求，平衡為聯(lián)動(dòng)利益是政府、企業(yè)、公眾協(xié)同治理機(jī)制構(gòu)建的前提。

（三）培育區(qū)域協(xié)同共治的生態(tài)文明理念

區(qū)域生態(tài)一體化的發(fā)展不僅依賴于政府、市場(chǎng)、公眾等多元主體共治，同時(shí)也依賴于生態(tài)文明建設(shè)的有效性。綠色發(fā)展理念是對(duì)馬克思主義自然觀的繼承和發(fā)展，更是人類涉及發(fā)展觀的一場(chǎng)極其深刻的變革[12]?！敖?jīng)濟(jì)發(fā)展，生態(tài)優(yōu)先”是新時(shí)代習(xí)近平“兩山理論”深層次的科學(xué)內(nèi)涵，更體現(xiàn)了“以人為本”最根本的精神。生態(tài)環(huán)境不僅滿足了人類不斷發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，更是人類全面自由發(fā)展的保障，只有真正達(dá)到人與自然的和諧共生，才能實(shí)現(xiàn)人的全面自由發(fā)展?？諝馕廴?、溫室效應(yīng)、冰山融化、水源污染、沙塵肆虐等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的出現(xiàn)，均體現(xiàn)了人類社會(huì)只有符合自然發(fā)展的客觀規(guī)律，才能長(zhǎng)久可持續(xù)發(fā)展。歷史上消失的樓蘭古城、約旦佩特拉城、洪都拉斯失落之城，或多或少均因人類對(duì)自然環(huán)境的破壞，毀滅了城市以及當(dāng)時(shí)人類可持續(xù)發(fā)展的可能，使這些曾經(jīng)盛極一時(shí)的城市與種族消失在歷史的長(zhǎng)河中?？梢?jiàn)，生態(tài)文化思想與可持續(xù)發(fā)展價(jià)值觀的樹(shù)立，不僅是人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的前提和保障，更是推動(dòng)生態(tài)共治快速發(fā)展的關(guān)鍵要素。

政府倡導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、環(huán)保宣傳、生態(tài)價(jià)值觀教育、鼓勵(lì)民間力量參與生態(tài)監(jiān)督等方式，可促使整個(gè)社會(huì)與民眾形成保護(hù)自然的思維方式與行為準(zhǔn)則，是培育協(xié)同共治生態(tài)文明理念的有效方式。首先，綠色價(jià)值觀與生態(tài)文明發(fā)展觀應(yīng)由政府承擔(dān)倡導(dǎo)、推動(dòng)、實(shí)踐等責(zé)任，并構(gòu)建綠色生態(tài)治理機(jī)制將區(qū)域生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，轉(zhuǎn)化為綠色生態(tài)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值的“同向發(fā)展”。其次，應(yīng)加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)各企業(yè)主體的生態(tài)環(huán)保教育，特別是涉及相關(guān)環(huán)境污染主要排放企業(yè)應(yīng)切實(shí)做的教育與監(jiān)管，形式“自治式生態(tài)文明價(jià)值觀”。此外，加強(qiáng)各社會(huì)民間組織與公眾的生態(tài)文明價(jià)值意識(shí)，鼓勵(lì)民間力量參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督與實(shí)施等工作之中。目前，由于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶涉及省市相對(duì)較多，更需要公眾參與監(jiān)督工作以彌補(bǔ)區(qū)域監(jiān)督的盲點(diǎn)與空白。

四、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)一體化協(xié)同治理機(jī)制的整體構(gòu)建

生態(tài)一體化協(xié)同治理機(jī)制的整體構(gòu)建，應(yīng)基于上述治理思路，根據(jù)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境的治理現(xiàn)狀，以三位一體為治理主體、利益聯(lián)動(dòng)為治理基礎(chǔ)、生態(tài)文明思想為治理前提，構(gòu)建多元互動(dòng)、網(wǎng)絡(luò)化參與結(jié)構(gòu)的縱向權(quán)力分配系統(tǒng)與橫向協(xié)作行動(dòng)系統(tǒng)，最終形成正式與非正式的生態(tài)共治多維協(xié)作關(guān)系立體范式。此外，在構(gòu)建生態(tài)一體化協(xié)同治理機(jī)制的同時(shí)，應(yīng)遵循“雙向協(xié)調(diào)—平等合作”的邏輯，對(duì)現(xiàn)行治理機(jī)制進(jìn)行改革，逐步向市場(chǎng)主體和社會(huì)組織放權(quán)，才能真正實(shí)現(xiàn)多元主體共治。

（一）治理主體決策一體化機(jī)制構(gòu)建

生態(tài)一體化協(xié)同治理機(jī)制的構(gòu)建核心在于治理主體決策一體化機(jī)制的建設(shè)。這應(yīng)包括中央政府、中央部委，還涉及長(zhǎng)江流域沿線上、中、下游11省市各級(jí)政府部門。根據(jù)《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶應(yīng)遵循“多中心、組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化、集約型”的空間格局，形成“兩核、兩軸、三組團(tuán)”的功能布局，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建決策一體化機(jī)制。中央政府應(yīng)充分做好頂層制度設(shè)計(jì)，并明確不同省市等各級(jí)政府的利益訴求與權(quán)責(zé)規(guī)范。根據(jù)長(zhǎng)江沿線不同區(qū)域的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化狀況，構(gòu)建生態(tài)保護(hù)專門化的分工格局，并建立多層次、網(wǎng)絡(luò)化的決策聯(lián)席制度共同處理跨界生態(tài)環(huán)境問(wèn)題及沖突。

治理主體決策一體化機(jī)制可分為三個(gè)層次統(tǒng)籌構(gòu)建，頂層決策由中央人民政府牽頭，財(cái)政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部具體執(zhí)行，水利部、交通運(yùn)輸部、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、應(yīng)急管理部協(xié)助實(shí)施；中層由長(zhǎng)江上、中、下游政府聯(lián)席會(huì)協(xié)同參與決策；底部由市場(chǎng)與社會(huì)公眾共同參與、監(jiān)督、反饋；全方位考量“政府—市場(chǎng)—公眾”等多方訴求，建立多主體、多層級(jí)、網(wǎng)絡(luò)式的府際協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)而形成整體、系統(tǒng)的長(zhǎng)江流域生態(tài)一體化決策治理機(jī)制，充分發(fā)揮多元治理主體共治的決策能效，具體由圖1所示。

圖1 長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)一體化協(xié)同治理機(jī)制決策一體化機(jī)制示意圖

此外，“政府—市場(chǎng)—公眾”在協(xié)調(diào)決策的過(guò)程中，應(yīng)關(guān)注長(zhǎng)江上中下游三地在自身發(fā)展與治理中利益表達(dá)的表達(dá)。在制度建設(shè)與資源整合過(guò)程中，建立公平多樣化的利益表達(dá)渠道，平衡跨區(qū)域利益失衡問(wèn)題。同時(shí)，積極建立“專治委員會(huì)”與“專項(xiàng)基金”減少跨區(qū)域各級(jí)政府的溝通、協(xié)商與利益分配成本，實(shí)現(xiàn)利益保障多樣化。目前，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)一體化協(xié)同治理機(jī)制最大的構(gòu)建難題就是如何解決跨區(qū)域利益失衡的補(bǔ)償問(wèn)題?？蓮纳罨瘏^(qū)域利益補(bǔ)償機(jī)制、構(gòu)建流域區(qū)域間生態(tài)治理任務(wù)的轉(zhuǎn)移與協(xié)調(diào)、整合生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證機(jī)制等多種方式，嘗試推動(dòng)生態(tài)一體化協(xié)同治理機(jī)制的完善。

（二）長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展模式治理路徑

目前，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域集聚特征明顯，已基本形成區(qū)域間產(chǎn)業(yè)分工格局。以東部為主的長(zhǎng)三角地區(qū)已形成制造業(yè)密集、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，高新技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)、智慧產(chǎn)業(yè)、大數(shù)據(jù)等取代傳統(tǒng)的高污染、高排放與勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的新型產(chǎn)業(yè)格局，成為了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的“龍頭”區(qū)域。經(jīng)濟(jì)帶西部區(qū)域?yàn)槲覈?guó)西部大開(kāi)發(fā)的重要地區(qū)，礦產(chǎn)與水能資源豐富。然而，梯級(jí)水庫(kù)的建設(shè)與運(yùn)行以及礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)與利于，對(duì)長(zhǎng)江流域生態(tài)系統(tǒng)與環(huán)境產(chǎn)生著重大影響，是生態(tài)環(huán)境保護(hù)相對(duì)脆弱區(qū)域。目前，西部局部區(qū)域仍以政府投資為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的核心驅(qū)動(dòng)力。長(zhǎng)江流域中部則處于東西部發(fā)展兩者之間，人口數(shù)量巨大、城鎮(zhèn)化格局逐漸明晰、消費(fèi)拉動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展，已成為連接長(zhǎng)江流域的重要樞紐。

根據(jù)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)實(shí)特征，可歸納出新興產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)（一二三產(chǎn)業(yè)）、市場(chǎng)主導(dǎo)與政府主導(dǎo)兩個(gè)維度，并充分考量不同區(qū)域中生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)與脆弱區(qū)等現(xiàn)實(shí)狀況，將長(zhǎng)江沿線不同區(qū)域劃分為不同的生態(tài)治理區(qū)，進(jìn)而梳理出長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展模式的具體治理路徑，為經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)分區(qū)域治理、統(tǒng)籌管理奠定基礎(chǔ)。歸納而言，長(zhǎng)三角地區(qū)屬于市場(chǎng)與政府主導(dǎo)型新興產(chǎn)業(yè)階段；長(zhǎng)江西部區(qū)域?qū)儆谡鲗?dǎo)型由傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)逐漸過(guò)渡至新興產(chǎn)業(yè)階段；而長(zhǎng)江中部區(qū)域則處于兩者之間積極融合于探索階段。

由圖2所示，綠色發(fā)展模式應(yīng)為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要治理路徑與理想狀態(tài)。理想的區(qū)域綠色發(fā)展模式應(yīng)形成政府、市場(chǎng)、公眾共治的生態(tài)治理模式，結(jié)合長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)不同產(chǎn)業(yè)類型特征，通過(guò)生態(tài)預(yù)警系統(tǒng)、生態(tài)環(huán)境監(jiān)督、生態(tài)文明建設(shè)、生態(tài)環(huán)境約束、生態(tài)環(huán)境治理、生態(tài)補(bǔ)償制度等多方努力，探索生態(tài)環(huán)境自律的多元生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的有效治理路徑，全面完成區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、協(xié)調(diào)、升級(jí)，進(jìn)而推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)科技創(chuàng)新突破，最終實(shí)現(xiàn)綠色環(huán)境、綠色產(chǎn)業(yè)、綠色經(jīng)濟(jì)、綠色文化相連接的理想綠色發(fā)展模式，成為新時(shí)代支撐我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展的新引擎。

圖2 長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展模式治理路徑示意圖

（三）協(xié)同治理機(jī)制的整體構(gòu)建

決策一體化機(jī)制的建設(shè)與綠色發(fā)展模式的治理路徑需要有效的執(zhí)行、激勵(lì)與保障，以及先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)支撐。因此，生態(tài)一體化協(xié)同治理機(jī)制應(yīng)由生態(tài)治理決策一體化機(jī)制、生態(tài)治理目標(biāo)生成機(jī)制、生態(tài)利益協(xié)調(diào)機(jī)制、生態(tài)責(zé)任劃分機(jī)制、生態(tài)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制、治理資源保障機(jī)制等構(gòu)成，形成“六體合一”的整體構(gòu)建。同時(shí)，需要根據(jù)政府、市場(chǎng)、公眾三方的生態(tài)訴求進(jìn)行利益整合與調(diào)整，形成有機(jī)統(tǒng)一的生態(tài)治理職能、理順機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)，強(qiáng)調(diào)跨機(jī)構(gòu)部門之間的協(xié)同創(chuàng)新與合作聯(lián)動(dòng)，建立跨區(qū)域生態(tài)治理職能體系。

如圖3所示，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)一體化協(xié)同治理機(jī)制整體構(gòu)建由生態(tài)治理決策一體化機(jī)制協(xié)調(diào)政府、市場(chǎng)、公眾多方，確立區(qū)域與地方生態(tài)治理目標(biāo)，整合多方、跨區(qū)域生態(tài)利益，合理劃分各地、各級(jí)生態(tài)責(zé)任，建立生態(tài)治理資源保障機(jī)制，以及制定生態(tài)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江流域生態(tài)科學(xué)有效治理。

圖3 長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)一體化協(xié)同治理機(jī)制整體構(gòu)建

五、結(jié)語(yǔ)

生態(tài)治理機(jī)制建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)和責(zé)任政府構(gòu)建的一項(xiàng)重要內(nèi)容[13]。長(zhǎng)江作為世界水能第一大河、亞洲第一長(zhǎng)河，全線匯聚了1 萬(wàn)余條支流，沿線滋養(yǎng)了近5 億人口，橫跨我國(guó)東中西三大區(qū)域，其作為我國(guó)重要的生態(tài)系統(tǒng)組成區(qū)域，對(duì)沿線省市以及我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與綠色轉(zhuǎn)型具有重大意義。如何在保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的雙重任務(wù)下，緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)兩者之間所產(chǎn)生的不協(xié)調(diào)、不平衡、不充分等問(wèn)題，已成為流域、濱?；蚪＝?jīng)濟(jì)活躍區(qū)政府治理水平與治理能力的重要體現(xiàn)[14]。因此，構(gòu)建長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)一體化協(xié)同治理機(jī)制是新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的迫切訴求，更是綠色發(fā)展理念的科學(xué)內(nèi)涵。

通過(guò)研究探索可得，生態(tài)一體化協(xié)同治理機(jī)制應(yīng)從治理主體、治理路徑、治理模式出發(fā)，充分考量其相互聯(lián)系與作用性，構(gòu)建決策、目標(biāo)、利益、責(zé)任、績(jī)效、保障“六體合一”的完整系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，并且實(shí)現(xiàn)目標(biāo)設(shè)定、利益協(xié)調(diào)、監(jiān)督管控、資源優(yōu)化、績(jī)效提升、信息共享等功能的融合，才能有效提升長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域生態(tài)經(jīng)濟(jì)的整體競(jìng)爭(zhēng)力。此外，強(qiáng)化市場(chǎng)與公眾的生態(tài)文明理念、加強(qiáng)府際合作、構(gòu)建責(zé)任體系、完善社會(huì)參與機(jī)制、重視治理人才儲(chǔ)備，以及客觀認(rèn)識(shí)長(zhǎng)江流域生態(tài)系統(tǒng)特征是協(xié)調(diào)長(zhǎng)江大保護(hù)與經(jīng)濟(jì)帶綠發(fā)展的關(guān)鍵所在。