梁曉藝

(青島大學(xué) 歷史學(xué)院，山東 青島 266071)

城市治理是將治理運用于城市公共事務(wù)管理的過程。參與城市治理的主體，除了政府機關(guān)外，還需要社會公眾和各種利益集團及組織的參與，共同協(xié)商以促進政府與社會的互動。[1]學(xué)者李文釗基于人工科學(xué)思想，提出界面治理理論，強調(diào)治理的核心四要素是內(nèi)部結(jié)構(gòu)、界面、功能與環(huán)境，并認為環(huán)境是城市治理的約束條件。[2]而植樹造林活動就是改善城市環(huán)境的一種方式，可以進一步提高城市治理效能。民國時期，多地興起了植樹造林活動。由于自然地理環(huán)境與社會環(huán)境的不同，不同地區(qū)的植樹造林活動也各有特點。目前，已有學(xué)者對民國時期甘肅、山西、昆明、綏遠、新疆、關(guān)中等地的植樹造林活動進行了相關(guān)研究。對近代以來青島植樹造林活動的研究，或者限于德占時期[3-4]，或者側(cè)重林業(yè)法規(guī)[5]，對二十世紀二十年代青島植樹造林活動的關(guān)注較少?；诖?，本文在整理利用檔案資料以及相關(guān)文獻資料的基礎(chǔ)上，對北洋政府時期青島植樹造林活動的開展背景、具體措施以及實際成果進行了分析，以期為當下青島的生態(tài)城市建設(shè)提供借鑒。

一、青島開展植樹造林活動的背景

1897—1922年，青島先后被德日兩國占領(lǐng)。兩國對青島林業(yè)進行了殖民管理與經(jīng)營?！巴馊酥匾暳终?，一因其有益衛(wèi)生，一因其能防水患，一因其能蔽風(fēng)沙，一因其能致雨澤”。[6]官林方面，德國占領(lǐng)青島后，“設(shè)青島林務(wù)署，查勘官荒，收買民地，計至光緒二十三年間，編定官有林地面積三九九〇四畝”[7]。日本占領(lǐng)青島后，“先后經(jīng)營七年”[8]，官林面積進一步擴大。根據(jù)膠澳商埠農(nóng)林事務(wù)所所編《農(nóng)林特刊》記載，1922年12月青島官林、林區(qū)面積如表1所示。民有林方面，德國強制要求在與水源及風(fēng)景有關(guān)處造林，如有不遵行者，即以違法處置。日本沿襲德國的制度，繼續(xù)經(jīng)營。青島民有林面積約有202137.5畝。[7]

表1 1922年12月青島官林林區(qū)名稱及面積表 單位：畝

在中國政府接收青島之前，“國人未嘗不植樹”，然而當時青島“土地制度不完善”，“官既放任”，百姓也“乏公共永久之觀念”，導(dǎo)致“宜林之地而濫行開墾，濫墾日增，林木日減，而山崩水患之事亦逐年而愈甚”[8]，自然災(zāi)害頻發(fā)。青島春季少雨、夏季多雨的氣候特點，也使得植樹難以成林?！捌埛抢没纳椒e極造林，積極補救，則人口日增，消費益繁，農(nóng)民經(jīng)濟未來之窘困將見更甚于現(xiàn)時”。[9]因此，為減少自然災(zāi)害的發(fā)生，改善百姓的生活狀況，中國政府接收青島后開展了植樹造林活動。

二、青島開展植樹造林活動的具體措施

(一)設(shè)置林業(yè)機構(gòu)，編練森林警察

中國政府接收青島后，“辦理接收事宜將次完竣，所有各機關(guān)均經(jīng)先后報告成立”[10]，林務(wù)局正式成立。1923年3月4日，農(nóng)事試驗場所屬機關(guān)改組，農(nóng)事試驗場與林務(wù)局合并，改為農(nóng)林事務(wù)所，林學(xué)家凌道揚任所長。[11]凌道揚在其代表作《森林學(xué)大意》中指出，“欲使國人注重森林，必先使之知森林之利益，與夫造林之通識”，林業(yè)教育應(yīng)當受到高度重視。此外，凌道揚還主張“林學(xué)者，專門之科學(xué)也”，將林學(xué)視為一門單獨的學(xué)科。凌道揚任農(nóng)林事務(wù)所所長后，不僅關(guān)注官有林和民有林的發(fā)展，更將目光投到林業(yè)教育、樹苗培育、樹種改良以及城市公園和行道樹的管理等方面。[12]膠澳商埠農(nóng)林事務(wù)所全面負責(zé)青島的農(nóng)林事務(wù)，管理造林、農(nóng)事、樹藝等事項。

二十世紀二十年代初，青島社會動蕩，“土匪乘機竊發(fā)出沒于嶗山中，日莠民峰起，盜伐迭經(jīng)”，“農(nóng)林事務(wù)所嚴為防范捕獲”，“編練林警四十名，專司防護林務(wù)，狀況漸見安全”。[8]1923年，膠澳商埠林務(wù)局報送了關(guān)于森林警察規(guī)則的呈文：“竊職局共有官有林、民有林二十余萬畝之大，管理非常困難。曾編練森林警察，以資巡視，業(yè)經(jīng)呈報在案。所有森林警察規(guī)則，以應(yīng)早日擬定，以便遵守。茲職局為地方鄉(xiāng)民習(xí)慣便利起見，參照德、日人時代森林警察條例，稍加增減，共擬定森林警察規(guī)則十一條”[13]。膠澳商埠督辦熊炳琦發(fā)布訓(xùn)令，要求森林警察規(guī)則“尅日公布實施”[14]。《膠澳商埠農(nóng)林事務(wù)所森林警察規(guī)則》規(guī)定，森林警察職責(zé)范圍包括“森林之火災(zāi)，盜伐樹木及采樵等事，侵害境界、掘壞林地及破壞揭示禁令之木牌等事，獵捕野生鳥獸及采取野生鳥獸之卵巢等事，民有林之砍伐，其他違犯禁令之事項，天災(zāi)及動植物之被害”[15]，承擔保護森林的義務(wù)。

(二)制定造林計劃和獎懲規(guī)則

造林計劃是針對造林地區(qū)的自然條件和社會經(jīng)濟條件形成的對植樹造林工作的初步安排。中國政府收回青島以后，“農(nóng)林事務(wù)所亦嘗訂十年造林計劃書”，“以北九水嶗山為第一區(qū)，烏衣巷為第二區(qū)，東流水山陰為第三區(qū)，東流水山陽為第四區(qū)，龍口南山為第五區(qū)”，“擬每二年經(jīng)營一區(qū)，由第一區(qū)至第五區(qū)預(yù)期十年，依次造完”[8]。1929年，技術(shù)員韋殿俊在給膠澳商埠農(nóng)林事務(wù)所所長的呈中稱，“查官山、小八島等處空地，易于目睹，應(yīng)行遍山皆林，點綴風(fēng)景而維林業(yè)。擬就小面積施工造林，是否可行，理合將計劃備文，呈請鑒核”[16]，并附一冊計劃書。計劃書中不僅對造林地點、造林面積、應(yīng)用苗木種類及苗齡有所規(guī)定，還涉及到了植樹坑規(guī)模、每畝植樹株數(shù)、挖掘運輸樹苗的方法以及栽植后灌溉次數(shù)等內(nèi)容。

為鼓勵民眾參與造林，1923年膠澳商埠農(nóng)林事務(wù)所頒布了《膠澳商埠農(nóng)林事務(wù)所造林獎勵規(guī)則》，全文內(nèi)容如下：

第一條 凡在膠澳商埠區(qū)域以內(nèi)，無論個人或團體請求造林者，經(jīng)本所許可后得依本規(guī)則辦理。

第二條 造林地域，以經(jīng)本所勘定之造林區(qū)域及其他認為有造林必要之地方為限。

第三條 請求造林者得享下列之利益：

一、得請求無價給予苗栽種子；

二、得請求派遣技術(shù)員為計劃造林或指導(dǎo)作業(yè)；

三、得請求配置森林警察或令鄉(xiāng)董、地保擔任保護。

第四條 請求造林者須遵下列各事項：

一、無價給予之苗栽種子不得分讓他人及充用于其他用途；

二、森林樹木非經(jīng)許可不得開墾砍伐；

三、造林地之轉(zhuǎn)讓及變更時須經(jīng)本所許可。

第五條 請求造林者應(yīng)具下列之資格：

一、有田野者；

二、無惡行者。

第六條 請求造林者應(yīng)開具下列各款呈交本所：

一、姓名，籍貫，住址，職業(yè)；

二、植樹之地點及面積；

三、種苗之種類及數(shù)量。

第七條 關(guān)于請求造林事項，均于陽歷十二月內(nèi)行之。

第八條 凡造林確有成績者，得由本所呈請督辦轉(zhuǎn)咨農(nóng)商部獎勵之。

第九條 違背本規(guī)則第四條第一項之規(guī)定者，按照給予苗栽種子價格加倍處罰。

第十條 本規(guī)則自呈奉督辦核準日施行。如有未盡事宜，得呈請修正之。

膠澳商埠農(nóng)林事務(wù)所鼓勵個人或團體造林，造林者可享受一定的權(quán)益，造林確有成果還可獲得獎勵，但是對于造林區(qū)域以及請求造林者有一定的要求和規(guī)定?！赌z澳商埠農(nóng)林事務(wù)所造林獎勵規(guī)則》的頒布和實施對民眾積極參與植樹造林活動起到了一定的推動作用。

除倡導(dǎo)民眾植樹造林之外，農(nóng)林事務(wù)所還頒布了一系列保護植樹造林成果的制度。區(qū)劃相當森林地域特別經(jīng)營水源涵養(yǎng)林，依《膠澳商埠水源涵養(yǎng)林規(guī)則》管理保護，以期涵養(yǎng)飲水來源?！胺苍谀z澳商埠區(qū)域內(nèi)之官民有林公園及行道樹，均由本所指揮森林警察巡查保護”，“森林警察不敷分派之處，得由各該地鄉(xiāng)董、地保擔任保護”?！赌z澳商埠農(nóng)林事務(wù)所森林罰則》中規(guī)定了處罰的情形，《膠澳商埠農(nóng)林事務(wù)所森林禁令》中指明了森林地內(nèi)嚴禁的事項，《行道樹保護條例》規(guī)定了對行道樹的保護措施。[15]各種造林獎懲規(guī)則的制定為植樹造林活動的開展提供了制度上的保障，并且內(nèi)容較為全面。

(三)發(fā)展林業(yè)教育

為推動植樹造林活動，青島開展了林業(yè)技術(shù)教育和培訓(xùn)。膠澳商埠先后設(shè)置了農(nóng)林事務(wù)所附設(shè)林內(nèi)義務(wù)小學(xué)校、市立李村農(nóng)事試驗中學(xué)兩所學(xué)校，在學(xué)校內(nèi)宣傳林業(yè)知識。1923年，膠澳商埠農(nóng)林事務(wù)所出于發(fā)展林業(yè)和培養(yǎng)林業(yè)人才的考慮，在嶗山林區(qū)內(nèi)創(chuàng)辦農(nóng)林事務(wù)所附設(shè)林內(nèi)義務(wù)小學(xué)校，“校舍占地3.15畝，房屋19間。其中，教室7間，辦公室4間，教員住室3間，學(xué)生宿舍3間，廚房1間，夫役室1間，運動場0.5畝。學(xué)校的正式教職員工共8人，其中校董4人，主任教員l人，專業(yè)教員2人，管理員1人”[17]107，學(xué)生最多時高達62名[18]。在普通教育之外，林內(nèi)義務(wù)小學(xué)專門開設(shè)林業(yè)課程，“為附近鄉(xiāng)村子弟灌輸普通教育及增進林業(yè)知識起見，其性質(zhì)系完全義務(wù)”[19]。為快速培養(yǎng)農(nóng)林技術(shù)人才，膠澳商埠農(nóng)林事務(wù)所創(chuàng)辦了李村農(nóng)事試驗中學(xué)，簡稱“李村農(nóng)中”，學(xué)校學(xué)生邊學(xué)習(xí)邊實習(xí)。學(xué)校開設(shè)農(nóng)藝、園藝、畜牧三項課程。[17]216-2171929年，農(nóng)林事務(wù)所所長凌道揚建議國民政府教育部在青島設(shè)立林業(yè)專門學(xué)校，并在農(nóng)礦部林政會議上提出“擬劃青島林區(qū)為國有模范林區(qū)，并在該區(qū)內(nèi)設(shè)立森林專門學(xué)校”的提案。[20]除開辦學(xué)校外，為推進林業(yè)教育的發(fā)展，膠澳商埠農(nóng)林事務(wù)所自1925年起，開始刊行《農(nóng)林淺說》，以宣傳農(nóng)林科學(xué)技術(shù)，并廣泛分發(fā)，向民眾宣傳推廣植樹造林的好處，傳播植樹造林技術(shù)知識，起到了重要的科普作用。[21]176林業(yè)教育的發(fā)展，不僅為林業(yè)知識的傳播提供了條件，也為植樹造林活動的發(fā)展培養(yǎng)了一批技術(shù)人才。

(四)宣傳植樹節(jié)

在植樹造林活動開展的過程中，膠澳商埠總督府為“一邊擴大官有林,一邊響應(yīng)中央政府開展植樹節(jié)活動的號召，鼓勵民眾植樹造林”[21]151。1923年，膠澳商埠督辦公署發(fā)函稱：“農(nóng)商部呈準通行辦法定以每載清明為植樹節(jié)，自中央以迄省縣均于節(jié)日擇定地點，特植嘉樹以重林政而資觀感”[22]，“膠澳收回，百政更新，林務(wù)一端亟待提倡，本埠各機關(guān)、學(xué)校及地方團體等亦應(yīng)遵照植樹，成案辦理，以樹風(fēng)聲而資觀感”[23]。1923—1929年，膠澳商埠總督府均于植樹節(jié)前發(fā)函邀請各機關(guān)、學(xué)校、地方團體等參加植樹式，并舉行植樹典禮。[24]植樹典禮有一定的流程：九點半鐘齊集農(nóng)林事務(wù)所，十一時蒞場舉行典禮，植樹，督辦致訓(xùn)詞，攝影，茶點。[25]在“官林固宜逐漸擴充，民林亦應(yīng)廣為栽植，使地?zé)o遺”“數(shù)年后本埠森林滿目，材不勝用”[26]愿景的驅(qū)動下，青島植樹宣傳逐漸深入，“手自種植”成為共識，“林業(yè)益見發(fā)達，調(diào)節(jié)氣候，培養(yǎng)水源，為效甚宏?！?/p>

三、植樹造林活動的成果及分析

1923年，青島造林314366株，面積達503.72畝。[27]1924年，造林總計941837株，共1941.8畝。[28]1925年，青島植樹123596株，共計239.5畝。[29]1926年，“趙總辦蒞青后，以青島林業(yè)為全國模范，訓(xùn)令積極補植以壯觀瞻”，“因以土壤性質(zhì)及所在位置分別栽植黑松、刺槐及黃金樹共十六萬二千五百九十二株?！盵30]1927年，“青島區(qū)補植……共六萬四千六百六十株，嶗山區(qū)補植……共兩萬四千九百株?！盵31]1928年，“青島區(qū)補植……七萬〇七百四十株，李村區(qū)補植……三千三百株，嶗山區(qū)補植……一萬九千九百株?！盵32]1929年，青島區(qū)新植47648株樹木，共計142.7畝。[33]上述數(shù)據(jù)顯示，青島每年都進行植樹造林活動，林業(yè)面積明顯增加，植樹造林活動取得了一定的成績。

除了林業(yè)面積，新植樹木的成活率也是衡量植樹造林活動成果的一大標準。有學(xué)者認為民國時期全國各地的植樹造林活動整體上存在成活率太低的問題，成果沒有達到預(yù)期目標。[34]青島的植樹造林成果相對不同。資料顯示，1926年青島新植樹木成活率在70%以上，1927年成活率約占80%，1928年由于旱災(zāi)無水灌溉，導(dǎo)致成活樹株不多[32]，1929年成活率約為83%[7]。由此可知，不考慮自然災(zāi)害的影響，二十世紀二十年代，青島新植樹木成活率較高?？紤]到地理位置以及土壤性質(zhì)，青島所植樹木大部分都是黑松、刺槐、側(cè)柏、白楊以及黃金樹，這些樹種與青島的生態(tài)環(huán)境相適應(yīng)。所植樹木除用作風(fēng)景造林之外，還有防沙造林、水源造林等作用[28]，在一定程度上改善了青島的生態(tài)環(huán)境。

此外，青島植樹造林活動群眾參與度較高，機關(guān)、團體、學(xué)生和民眾共同參加。1923年，膠澳商埠總督府將植樹造林活動交由膠澳商埠農(nóng)林事務(wù)所，且“由該所妥為籌備，并通知各機關(guān)、學(xué)校、地方團體屆時參與”。[24]1929年，膠海關(guān)監(jiān)督總署、膠海關(guān)稅務(wù)司、公立中學(xué)校、私立膠東中學(xué)校、公立青島鐵路學(xué)校、私立女子兩級小學(xué)校、郵政局、中華商報、膠東新報、電話局、傳染病院、通俗圖書館、電汽公司、臺東商會等諸多機關(guān)、學(xué)校及團體都參與了植樹造林活動。[36]

同時也要看到，青島植樹造林活動的開展也有一定的局限性。林業(yè)經(jīng)費不足，屢經(jīng)削減。1923年，農(nóng)林經(jīng)費八萬四千余元，而造林樹藝僅得兩萬三千余元，其余均為俸給督辦雜支，俸給所需高于林業(yè)所需；1924—1925年，林業(yè)經(jīng)費不足一萬元；1927年，林業(yè)經(jīng)費稍增，但是遠低于俸給。[8]對于官有林，“造林僅限于補植，絕鮮進展育苗事業(yè)”，當時膠澳商埠農(nóng)林事務(wù)所將維護林業(yè)秩序以及毀損林業(yè)的修復(fù)作為工作重心；對于民有林，接收以后仍采取嚴格的管理方針，“然以言成效”，“實多遜色”。[7]