李土瑞

[摘要]采用傳統(tǒng)審計方法無法對基本農(nóng)田保護經(jīng)濟補償資金進行全覆蓋審計，本文以A縣基本農(nóng)田保護經(jīng)濟補償資金審計為例，探索利用影像二值化和重分類分析、空間疊加分析和空間數(shù)據(jù)結(jié)果輸出等多項GIS技術(shù)對多渠道數(shù)據(jù)進行分析，并進行總結(jié)和展望，以期為今后開展類似資金數(shù)據(jù)分析工作提供借鑒。

[關(guān)鍵詞] GIS技術(shù) ? ?基本農(nóng)田保護 ? ?補償資金 ? ?審計方法

一、引言

為了提高基本農(nóng)田保護單位保護耕地的積極性，使其在承擔(dān)耕地和永久基本農(nóng)田保護責(zé)任的同時，獲取一定的經(jīng)濟補償，A縣自2012年起開始實施基本農(nóng)田保護經(jīng)濟補償制度，資金可用于基本農(nóng)田后續(xù)管護支出、購買社會養(yǎng)老保險、農(nóng)村合作醫(yī)療支出、農(nóng)村土地整治項目支出、精準扶貧開發(fā)支出、村級公益事業(yè)建設(shè)“一事一議”資金專項、農(nóng)田水利建設(shè)等支出，在優(yōu)化完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、實現(xiàn)綠色資源惠民利民方面取得一定成效。審計組也了解到，是否履行保護責(zé)任與保護補貼掛鉤制度直接影響該項制度實施的效果，對于推動解決基本農(nóng)田劃定不實、違法占用問題至關(guān)重要，但是采用常規(guī)的審計方法無法實現(xiàn)審計全覆蓋的目標。GIS技術(shù)是一種在計算機硬件、軟件系統(tǒng)支持下，對地理空間分布數(shù)據(jù)進行采集、儲存、處理、分析、顯示和描述的技術(shù)。在近幾年的國家審計實踐中，GIS以其覆蓋面廣、信息容量大、可擴展性強、界面直觀、定位準確等優(yōu)勢，已在審計項目中得到廣泛應(yīng)用，成為推進審計信息化建設(shè)的重要抓手和轉(zhuǎn)變審計工作方式的重要手段。因此，探索運用GIS技術(shù)核實基本農(nóng)田保護經(jīng)濟補償資金的分配嚴謹性、資金使用效益性成為審計的重點關(guān)注事項。

二、審計對象的特點和思路

基本農(nóng)田保護經(jīng)濟補償資金具有點多面廣的特點：一是補貼對象多元化。該資金補貼對象為承擔(dān)永久基本農(nóng)田保護的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、國營農(nóng)（林）場等集體土地所有權(quán)單位和國有農(nóng)用地使用權(quán)單位。補貼資金由省財政廳撥付到市財政局，由市財政局下達到鎮(zhèn)（街）財政所，財政所再將資金直接支付給鄉(xiāng)級財政或永久基本農(nóng)田保護單位，涉及成千上萬個基本農(nóng)田保護單位，資金使用方向多樣化，采用常規(guī)的查看記賬憑證方式只能發(fā)現(xiàn)零星問題，難以實現(xiàn)審計全覆蓋的目標。二是補貼資金落到成千上萬的具體地塊上。資金分配方案規(guī)定的補貼范圍為A縣基本農(nóng)田保護面積范圍，分布于10萬多個基本農(nóng)田地塊上。因此，審計組根據(jù)資金可以落到具體地塊的特點，在地理信息系統(tǒng)支撐下創(chuàng)新探索對多渠道數(shù)據(jù)進行以空間分析為主的審計方法，運用“總體分析、發(fā)現(xiàn)疑點、分散核實、系統(tǒng)研究”的數(shù)字化審計模式。

三、GIS在基本農(nóng)田保護經(jīng)濟補償資金審計的方法和步驟

通過對審計對象的分析，審計人員創(chuàng)新運用探索空間數(shù)據(jù)獲取、空間數(shù)據(jù)可視化、影像二值化和重分類分析、空間疊加分析和空間數(shù)據(jù)結(jié)果輸出等技術(shù)方法，實現(xiàn)對資金分布特征可視化、建筑物輪廓批量提取和核實違法占用基本農(nóng)田等重要審計內(nèi)容的支撐。具體審計步驟如下。

（一）獲取、集成、存儲各類數(shù)據(jù)

獲取審計數(shù)據(jù)是審計人員的基本功，在數(shù)據(jù)獲取方面，審計人員要把握當(dāng)前大數(shù)據(jù)審計下面臨的機遇，轉(zhuǎn)變觀念，破除數(shù)據(jù)獲取手段單一的問題，充分獲取業(yè)務(wù)主管部門和市場現(xiàn)有可用的成果數(shù)據(jù)。一是從各業(yè)務(wù)主管部門獲取基本農(nóng)田劃定矢量數(shù)據(jù)、林業(yè)二類調(diào)查數(shù)據(jù)、審計年度的高分辨率的影像和土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)。同時為了解決業(yè)務(wù)主管部門無法提供影像數(shù)據(jù)的問題，可根據(jù)國家地理信息公共服務(wù)平臺“天地圖”網(wǎng)站中對外提供的API服務(wù)調(diào)用接口，通過開源軟件QGIS或者商業(yè)軟件默認封裝的WMTS接口實時獲取矢量底圖、矢量注記、影像底圖和影像注記等數(shù)據(jù)。二是利用開源地圖通過選定特定范圍、等級的方式下載矢量化二維電子地圖，為后續(xù)進行影像二值化和重分類批量提取建筑物輪廓提供必要的基礎(chǔ)。三是新建文件或者個人地理數(shù)據(jù)庫，通過拖拽或者導(dǎo)出的方式統(tǒng)一歸集管理數(shù)據(jù)，后續(xù)數(shù)據(jù)處理結(jié)果也可以進行存儲。

（二）利用空間可視化技術(shù)，實現(xiàn)對資金總體分布特征的分析

在傳統(tǒng)的財政資金審計中，大部分審計人員很少利用圖形審計資料，基本上采取以二維表數(shù)據(jù)分析為主，數(shù)據(jù)分析缺少區(qū)域特征。為此，審計人員利用地理信息系統(tǒng)可視化展示功能，實現(xiàn)對A縣基本農(nóng)田保護經(jīng)濟補償資金總體分布特征的分析。因為補償資金的發(fā)放和基本農(nóng)田劃定面積、保護情況直接掛鉤，所以可以將補償資金時空分布圖與基本農(nóng)田保護單位評價圖進行疊加分析，一方面直觀展示基本農(nóng)田保護經(jīng)濟補償資金的總體分布情況，另一方面也可以進一步挖掘資金投向的合理性。首先將A縣的行政區(qū)劃圖層通過添加數(shù)據(jù)方式導(dǎo)入地理信息系統(tǒng)作為分析底圖;其次以劃定面積、保護情況和補償資金發(fā)放情況為兩張中間表通過“關(guān)聯(lián)和連接”命令連接到分析底圖上，形成對基本農(nóng)田保護單位評價圖和補償資金發(fā)放時空分布圖;最后進行疊加分析，形成基本農(nóng)田保護經(jīng)濟補償資金發(fā)放專題圖，還可以導(dǎo)入專門地理軟件制作三維視圖進行直觀展示，有利于鎖定重點區(qū)域。

（三）利用影像二值化和重分類技術(shù)，實現(xiàn)對矢量底圖建筑物輪廓的批量提取

《中華人民共和國土地管理法》和基本農(nóng)田保護條例等法律法規(guī)對基本農(nóng)田保護都有嚴格規(guī)定。然而，由于主管部門基本農(nóng)田保護責(zé)任考核流于形式和執(zhí)法缺位等原因，違建問題層出不窮。為了全面揭示這類問題，在基本農(nóng)田保護經(jīng)濟補償資金審計中，必須要批量獲取被審計地區(qū)的建筑物矢量輪廓數(shù)據(jù)，全面反映違法占用基本農(nóng)田情況，促進主管部門加大違法用地的查處整改力度。專業(yè)地理信息系統(tǒng)軟件在空間分析愈趨成熟，為利用影像二值化和重分類分析提供技術(shù)支撐。首先利用專業(yè)地理軟件讀取矢量化二維電子地圖，執(zhí)行影像分析工具進行二值化處理;其次重復(fù)執(zhí)行空間分析工具中“重分類”;最后按照輪廓方式對建筑物進行矢量化，并保存在新建的要素類文件。建筑物矢量圖層為后期利用空間疊加分析技術(shù)來全方位核實違法占用基本農(nóng)田情況提供重要基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。通過影像二值化和重分類的方式批量獲取的建筑物矢量數(shù)據(jù)如圖1所示。

（四）利用空間疊加技術(shù)分析，鎖定疑點地區(qū)

基本農(nóng)田劃定矢量數(shù)據(jù)、林業(yè)二類調(diào)查數(shù)據(jù)、被審計地區(qū)的建筑物矢量數(shù)據(jù)都具有區(qū)域性，而基本農(nóng)田保護經(jīng)濟補償資金是按照劃定面積進行補貼，具有落在具體地塊的特點，因此可以采用地理信息系統(tǒng)中空間疊加分析的功能，查看不同部門對同一地塊的不同認定和違法占用基本農(nóng)田等情況。

本文的空間疊加分析主要采取以下兩種方式：一是將建筑物矢量數(shù)據(jù)與基本農(nóng)田劃定數(shù)據(jù)進行空間疊加分析，看是否存在重疊部分，將重疊部分與WMTS接口實時獲取的影像底圖進行套合比對，作為疑點問題線索并提取重疊圖斑的坐標信息，為后續(xù)精準定位到現(xiàn)場延伸提供支撐;二是將林業(yè)二類調(diào)查數(shù)據(jù)圖層和基本農(nóng)田劃定數(shù)據(jù)進行空間疊加分析。考慮到機構(gòu)改革后可能由于林業(yè)部門和土地部門銜接不到位的原因，存在認定地塊相互重疊等問題。所以審計人員采用第一種方式進行數(shù)據(jù)分析并到現(xiàn)場核查時，發(fā)現(xiàn)部分桉樹林被劃為基本農(nóng)田，并納入基本農(nóng)田保護經(jīng)濟補償資金補貼范圍，明顯違背該項資金的初衷。

（五）分析結(jié)果輸出和可視化，為審計取證提供數(shù)據(jù)支撐

通過空間疊加分析得出的結(jié)果可以通過地理系統(tǒng)軟件可視化界面套合影像圖準確鎖定坐標信息。一方面可以通過軟件“圖層轉(zhuǎn)為KML”命令實現(xiàn)數(shù)據(jù)交互轉(zhuǎn)換;另一方面也可以通過“屬性表轉(zhuǎn)excel”命令實現(xiàn)通用表格導(dǎo)出，方便審計人員利用通用軟件、百度導(dǎo)航或者終端機等方式進行現(xiàn)場核實，將核查結(jié)果形成圖件和表格導(dǎo)出作為審計支撐證據(jù)。

四、總結(jié)和展望

本文以A縣基本農(nóng)田保護經(jīng)濟補償資金審計為例，將GIS技術(shù)與審計業(yè)務(wù)相結(jié)合，以空間分析為中心，全面揭示違法占用基本農(nóng)田進行非農(nóng)建設(shè)的情況，極大提高審計效率，實現(xiàn)審計全覆蓋的目標，也為今后類似數(shù)據(jù)分析提供應(yīng)用框架。但該方法具有一定的門檻：一是因為現(xiàn)有開源軟件空間數(shù)據(jù)分析功能有限，如影像二值化和重分類提取建筑物輪廓，需通過直接采購商業(yè)軟件或者委托第三方力量進行二次開發(fā)，成本較高，并且二次開發(fā)的維護和成本較高;二是審計人員空間思維有待進一步提高。目前有的審計人員缺乏運用空間思維進行審計的意識，存在畏難情緒。因此，需要及時跟進開源軟件QGIS在審計空間數(shù)據(jù)分析插件的功能，同時審計人員要及時轉(zhuǎn)變審計思維，增強空間思維能力。

（作者單位：吳川市審計局，郵政編碼：524500，電子郵箱：13226237071@163.com）

主要參考文獻

何秀芝，李朝旗，丁志.開源GIS軟件和空間數(shù)據(jù)庫在資源環(huán)境審計中的應(yīng)用路徑[J].審計研究， ?2020（2）：22-28