王成軍 蔣明華 徐漢明

經(jīng)濟特區(qū)是中國特色社會主義發(fā)展道路的實踐濃縮。經(jīng)濟特區(qū)實踐所積累的重要經(jīng)驗就是，通過漸進式的改革，發(fā)現(xiàn)和排除體制風(fēng)險，實現(xiàn)我國經(jīng)濟社會動態(tài)平衡發(fā)展。新階段，以何種方式推廣經(jīng)濟特區(qū)的制度和經(jīng)驗，已經(jīng)成為學(xué)術(shù)界比較關(guān)注的話題。特區(qū)擴容表面上是指經(jīng)濟特區(qū)版圖的擴展，而其本質(zhì)是特區(qū)內(nèi)所實行的特殊經(jīng)濟政策和經(jīng)過特區(qū)實踐檢驗的成功經(jīng)驗在地理上的擴散。通過版圖的擴大，一方面使更多的區(qū)域能夠直接享受特區(qū)的制度紅利和實踐經(jīng)驗；另一方面，轄區(qū)面積的擴大，也注入新的發(fā)展動力，激起新的制度挑戰(zhàn)，使特區(qū)的制度試驗上升到新水平。特區(qū)擴容主要是采用區(qū)劃變更的方式，設(shè)置特區(qū)或者對其區(qū)劃范圍進行擴張、析出、重組。具體來說，包括特區(qū)設(shè)置、區(qū)域合作和區(qū)劃合并等多種形式。其中，或者是其他方式的基礎(chǔ)，或者是其諸多環(huán)節(jié)之一，區(qū)域合作因其普遍性而成為主要的特區(qū)擴容方式。截至2011年5月，深圳、珠海、汕頭和廈門四個經(jīng)濟特區(qū)均實現(xiàn)了擴容，從幾百平方千米的區(qū)劃范圍，擴張到現(xiàn)在的上千平方千米的規(guī)模。在其擴容過程中，這些特區(qū)都與周邊區(qū)域經(jīng)歷了時間不一的區(qū)域合作。

特區(qū)擴容過程中的區(qū)域合作在全球、國家、區(qū)域、城市和地方等各個層面上存在著多種社會動因。如，全球自由流動的資本對行政區(qū)劃發(fā)起的挑戰(zhàn)，為特定國家空間戰(zhàn)略定向制度供給所導(dǎo)致的合作意愿加強，不發(fā)達區(qū)域?qū)Πl(fā)達區(qū)域溢出效應(yīng)的期望，城市集聚能力的提升與土地以及勞動力成本普遍上漲之間的矛盾，特區(qū)周邊街道和鎮(zhèn)區(qū)對于身份轉(zhuǎn)變的憧憬等。而在這些結(jié)構(gòu)性動力因素之外，各級政府、特區(qū)政府本身以及以各類企業(yè)為代表的第三方，作為主要行動者，也在區(qū)域合作過程中扮演著重要的角色，進一步影響、改變、重塑甚至創(chuàng)新了經(jīng)濟特區(qū)的社會空間特征?？傊谔貐^(qū)擴容過程中，區(qū)域合作的動力特征各異，合作進程的維度多元，各個維度之間的關(guān)系緊密，而合作的結(jié)果也不盡相同，動力、過程和結(jié)果這三者之間的聯(lián)系共同描繪了特區(qū)擴容的機制。本文的目的正在于對這一機制進行探索。

本文以深圳經(jīng)濟特區(qū)（下文簡稱“深圳特區(qū)”）的擴容過程為例，以區(qū)域合作為分析視角，從合作動機、合作過程和合作結(jié)果這三個環(huán)節(jié)分析深圳特區(qū)擴容機制。深圳特區(qū)的擴容經(jīng)歷了“從蛇口工業(yè)區(qū)的設(shè)想，到經(jīng)濟特區(qū)的設(shè)置，再逐步擴展到整個深圳，到如今的跨市合作”這樣一個過程。這一過程不僅涉及特區(qū)內(nèi)不同區(qū)域的合作，還涉及特區(qū)與非特區(qū)之間的合作以及深圳與其他城市之間的跨界合作。在整個深圳特區(qū)擴容過程中，權(quán)力和制度二者與地理空間的結(jié)合方式具有明顯的階段性特征，導(dǎo)致了擴容機制的具體內(nèi)容差異明顯。基于此，本文首先總結(jié)深圳特區(qū)擴容的階段特征，然后，從合作動機、合作過程和合作結(jié)果三個方面，分別分析深圳特區(qū)擴容的主要內(nèi)容，最后，對深圳特區(qū)擴容進行經(jīng)驗總結(jié)。

一、中國經(jīng)濟特區(qū)的三點典型發(fā)展成就

中國經(jīng)濟特區(qū)建立以來，充分利用政策優(yōu)勢與區(qū)位優(yōu)勢，緊抓產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的機遇，加強特區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善投資環(huán)境，大力引進國外先進技術(shù)，發(fā)展外向型經(jīng)濟。經(jīng)過40 多年的發(fā)展，到現(xiàn)在建黨100周年之際，特區(qū)經(jīng)濟高速發(fā)展，經(jīng)濟實力顯著增強，主要表現(xiàn)在以下三個方面。

1.經(jīng)濟增長顯著，GDP總量大幅提高

1980 年經(jīng)濟特區(qū)建立之初，中國五大特區(qū)的GDP總量僅占到全國的0.9%，截至到2020年，五大經(jīng)濟特區(qū)（暫未統(tǒng)計喀什和霍爾果斯）的GDP 總量占全國的4%，人均GDP 也有極大地提高。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，對外貿(mào)易不斷增長，特別是深圳，已經(jīng)成為中國科技創(chuàng)新發(fā)展的一個重要增長極，且現(xiàn)有的經(jīng)濟特區(qū)都成為區(qū)域經(jīng)濟增長的重要支撐。

2.制度實驗成功且成果顯著

特殊地區(qū)實施特殊的經(jīng)濟和管理制度，已被證明符合中國經(jīng)濟社會發(fā)展實際，經(jīng)濟特區(qū)在建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制等許多方面先行先試、大膽探索，取得巨大成就，為全國的改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)積累了寶貴經(jīng)驗。

3.經(jīng)濟特區(qū)的創(chuàng)新發(fā)展為形成新格局奠定基礎(chǔ)

一方面，促進技術(shù)創(chuàng)新由“跟跑”向“并跑”“領(lǐng)跑”轉(zhuǎn)變，形成國際合作和競爭新優(yōu)勢，成長出大批具有較強國際競爭力的自主創(chuàng)新企業(yè)和成長性強的中小科技型企業(yè)，促進由“引進來”向“引進來”“走出去”并重轉(zhuǎn)變。另一方面，經(jīng)過持續(xù)發(fā)展，經(jīng)濟特區(qū)定位從啟動時的引進國外先進技術(shù)的窗口、學(xué)習(xí)國際先進管理方法的窗口、對外政策和擴大對外影響的窗口，發(fā)展成為引領(lǐng)科技發(fā)展的“全球引擎”、展示中國形象的“最佳窗口”，在釋放經(jīng)濟增長內(nèi)需潛力的同時，不斷吸引國際商品和要素資源，為新時代加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局發(fā)揮更大作用。

二、中國經(jīng)濟特區(qū)擴容的類型

特區(qū)擴容是指經(jīng)濟特區(qū)版圖的擴展，其實質(zhì)是特區(qū)內(nèi)所實行的特殊經(jīng)濟政策和經(jīng)過實踐檢驗的成功經(jīng)驗在地理上的擴散。從不同角度解析，其擴容類型大致可以分為以下三種。

按照最初設(shè)立經(jīng)濟特區(qū)招商引資的對象來看，深圳特區(qū)、汕頭經(jīng)濟特區(qū)設(shè)立旨在吸引香港的資本和技術(shù)，廈門經(jīng)濟特區(qū)為了吸引臺灣的資本和技術(shù)以及承接當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)鏈，珠海經(jīng)濟特區(qū)基于毗鄰澳門的地緣優(yōu)勢，為了吸引澳門的資本和技術(shù)；而2010年成立的喀什和霍爾果斯兩個經(jīng)濟特區(qū)，緊緊依托沿海地區(qū)及內(nèi)地先進生產(chǎn)力要素，廣泛集聚優(yōu)勢，力爭早日形成面向東亞、南亞、西亞、中亞乃至歐洲的核心發(fā)展區(qū)。

從特區(qū)成立后對應(yīng)城市形成的行政級別看，深圳和廈門的行政級別為副省級城市，汕頭和珠海屬于地級市行政級別。從當前國家空間發(fā)展戰(zhàn)略看，深圳、珠海歸屬于粵港澳大灣區(qū)城市，受到國家政策支持傾斜程度更高?？κ埠突魻柟沟某闪⑹菫榱顺薪訃业摹耙粠б宦贰背h，也受到國家的高度重視。從擴容規(guī)模上看，深圳、珠海、汕頭、廈門屬于小擴容，僅由各個城市的某小規(guī)模區(qū)擴容到全市；海南屬于大擴容，是全國經(jīng)濟特區(qū)中唯一的省級經(jīng)濟特區(qū)。且海南經(jīng)濟特區(qū)的擴容模式也不同于其他經(jīng)濟特區(qū)，通過建立“一區(qū)一港”，即自由貿(mào)易試驗區(qū)試點和自由貿(mào)易港，此模式具有一定的擴容性?？κ蔡貐^(qū)準確地說，是在喀什、霍爾果斯各設(shè)一個經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，賦予特殊政策和靈活措施，將其建設(shè)成為中國向西開放窗口和新疆經(jīng)濟新的增長點。

三、中國深圳特區(qū)擴容的機制分析

1.深圳特區(qū)擴容的第一階段：蛇口工業(yè)區(qū)到經(jīng)濟特區(qū)

深圳特區(qū)從無到有的創(chuàng)設(shè)階段可以看作是其擴容的第一階段。在這一階段，從一個構(gòu)想開始，到設(shè)立300平方千米的特區(qū)，香港招商局的蛇口工業(yè)區(qū)和寶安縣的區(qū)域合作，在特區(qū)設(shè)立過程中起到了重要作用。1979年1月，黨中央、國務(wù)院決定由香港招商局集資舉辦蛇口工業(yè)區(qū)并負責(zé)具體實施，標志著深圳特區(qū)第一階段擴容的開始；1984年年初，鄧小平視察深圳之后發(fā)表講話，并且其講話精神被中央以座談會紀要的形式批轉(zhuǎn)下發(fā)，標志著第一階段的區(qū)域合作成果獲得了中央領(lǐng)導(dǎo)的肯定，并以非制度的形式加以鞏固。圖1從合作動力、合作過程和合作結(jié)果三個方面描述了這一階段區(qū)域合作機制的主要內(nèi)容。

從合作動力來看，在這一階段，合作雙方對政策協(xié)同效應(yīng)的期望是合作動力的主要來源。最初，寶安縣打算利用靠近港澳的優(yōu)勢，設(shè)想建設(shè)工農(nóng)業(yè)結(jié)合的出口商品生產(chǎn)基地、并同時吸引港澳游客旅游，從而探索出搞活經(jīng)濟的新路徑。這一設(shè)想與交通部香港招商局設(shè)立蛇口工業(yè)區(qū)的設(shè)想產(chǎn)生政策協(xié)同效應(yīng)，也為蛇口工業(yè)區(qū)的審核、批地和開發(fā)提供了條件。蛇口工業(yè)區(qū)在外資引進、企業(yè)管理、土地使用和經(jīng)營制度上的成功經(jīng)驗，使深圳（1979年3月寶安縣改為深圳）深受啟發(fā)，因而其出口商品基地的戰(zhàn)略定位隨之修改，從最初的以農(nóng)業(yè)為主的出口生產(chǎn)基地，到允許外商獨資或者合資建廠的出口特區(qū)，再到發(fā)展多種行業(yè)的經(jīng)濟特區(qū)。這一階段，雖然文化和目標相異的寶安縣（深圳）和香港招商局對同一個問題產(chǎn)生了不同的看法，但在實踐過程中，雙方的觀點又充分結(jié)合。這一結(jié)合不僅使雙方可以相互學(xué)習(xí)，降低了各自探索的社會成本，而且創(chuàng)新了一套解決方案。因此，寶安縣和香港招商局對于政策協(xié)同效應(yīng)的期望，使得深圳特區(qū)以初創(chuàng)的方式實現(xiàn)了第一次擴容。

從合作過程來看，深圳特區(qū)第一階段的擴容是基于話語躍升的尺度重構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)。話語是指不同的社會權(quán)力關(guān)系交織在一起的言語表達方式。1978 年上半年，中央先后派出代表團出訪歐洲，此時黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)在醞釀和構(gòu)思中國的改革開放，在高層已經(jīng)萌發(fā)了“經(jīng)濟特區(qū)”話語。而無論是深圳創(chuàng)辦出口商品基地，還是香港招商局創(chuàng)辦蛇口工業(yè)區(qū)，合作雙方在接待高級別領(lǐng)導(dǎo)干部視察的過程中，以及分別通過廣東省委和交通部向中央?yún)R報的過程中，以“出口商品基地”和“工業(yè)區(qū)”為主要內(nèi)容的地方發(fā)展話語主動適應(yīng)中央的“經(jīng)濟特區(qū)”領(lǐng)導(dǎo)權(quán)話語，從而使得“經(jīng)濟特區(qū)”話語逐漸被各個方面所接受并進一步上升為國家戰(zhàn)略。同時，也為尺度重組和網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)。在建構(gòu)話語的同時，區(qū)域合作雙方也在積極著手尺度重構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建。首先，香港招商局對內(nèi)和對外交流都比較便利，并且可以通過交通部向中央?yún)R報，成為合作網(wǎng)絡(luò)中的關(guān)鍵行動者。其次，廣東省委將寶安縣改為深圳，政區(qū)類型和政區(qū)級別都發(fā)生了變化，以便后期的尺度躍升。不久之后，將深圳從地級市提升為副省級，在行政等級網(wǎng)絡(luò)中躍升一級，使深圳發(fā)生了尺度上移。再次，在深圳和蛇口工業(yè)區(qū)的合作過程中，多名國家領(lǐng)導(dǎo)人前來調(diào)研和視察，他們成了交通部和廣東連結(jié)中央以使得網(wǎng)絡(luò)向權(quán)力高層延伸的關(guān)鍵人物，在國家尺度下移的過程中發(fā)揮著重要作用。在經(jīng)過一系列的尺度重構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建之后，深圳和香港招商局都發(fā)生了尺度上移，進而形成了一個以廣東為核心的合作網(wǎng)絡(luò)，使得創(chuàng)設(shè)深圳特區(qū)的政治動員得以展開。

從制度建設(shè)來看，第一階段區(qū)域合作結(jié)果經(jīng)歷了一個比較復(fù)雜的制度化過程。其過程分三步實現(xiàn)：首先是人大立法。全國人大批準的《廣東省經(jīng)濟特區(qū)條例》從國家法律層面確定了深圳特區(qū)以初創(chuàng)形式擴容的成果。其次是行政定級。廣東省委給予深圳副省級政治待遇，領(lǐng)導(dǎo)干部按照副省級規(guī)格配備，確定了深圳特區(qū)副省級行政級別。最后是領(lǐng)導(dǎo)人肯定。在以上兩個步驟之后，區(qū)域合作的成果仍然經(jīng)歷了一段波折，最后是中央領(lǐng)導(dǎo)人視察之后，尤其是1984 年初鄧小平的深圳視察，區(qū)域合作最終得以制度化，深圳擴容成果以領(lǐng)導(dǎo)人認可的方式得以完全鞏固。

2.深圳特區(qū)擴容的第二階段：從區(qū)域特區(qū)到全域特區(qū)

區(qū)域特區(qū)是指深圳行政區(qū)里僅有部分區(qū)域被劃為經(jīng)濟特區(qū)；全域特區(qū)是指深圳行政區(qū)全部被劃為經(jīng)濟特區(qū)。這一階段的深圳特區(qū)擴容主要是特區(qū)（簡稱“關(guān)內(nèi)”）與非特區(qū)（簡稱“關(guān)外”）之間的合作。1981年寶安縣建制的恢復(fù)、深圳轄區(qū)內(nèi)兩種不同類型區(qū)劃的共存，標志著關(guān)內(nèi)和關(guān)外合作的開始；2010年國務(wù)院批復(fù)同意深圳特區(qū)擴大到整個深圳，標志著特區(qū)擴容進入到關(guān)內(nèi)關(guān)外一體化發(fā)展時期，而2018 年國務(wù)院同意撤銷經(jīng)濟特區(qū)管理線，標志著合作成果制度化。圖2描述了這一階段區(qū)域合作的大致過程。

圖2 特區(qū)擴容第二階段區(qū)域合作示意圖

從合作動力來看，這一階段區(qū)域合作的動力是雙方在資源上的協(xié)同效應(yīng)。不過，不同時期資源協(xié)同效應(yīng)的內(nèi)容不同。圖3是關(guān)內(nèi)關(guān)外單位面積固定投資額的變動情況，從中可以看出，在2004年之前，關(guān)內(nèi)關(guān)外建設(shè)投入的差距逐漸增大，導(dǎo)致二元結(jié)構(gòu)呈加劇趨勢，這說明這一時期關(guān)內(nèi)關(guān)外的協(xié)同效應(yīng)并不明顯。從2005年到2013年，關(guān)內(nèi)變化不大，關(guān)外上升明顯，關(guān)內(nèi)關(guān)外差異逐漸減少，呈現(xiàn)一體化趨勢，說明合作雙方充分發(fā)揮了關(guān)內(nèi)吸引投資能力強、關(guān)外土地資源成本低的優(yōu)勢，形成了明顯的資源協(xié)同效應(yīng)。而從2014年開始，關(guān)內(nèi)關(guān)外先后都有一個非常明顯的加速上升趨勢，說明行政區(qū)劃調(diào)整后的深圳統(tǒng)籌能力得以強化，關(guān)內(nèi)作為科技產(chǎn)業(yè)的核心，關(guān)外作為科技產(chǎn)業(yè)的腹地，雙方協(xié)調(diào)分工，實現(xiàn)了創(chuàng)新發(fā)展。

圖3 關(guān)內(nèi)關(guān)外單位面積固定投資額的變化趨勢（萬元/平方千米）

從合作過程來看，在特區(qū)擴容的第二階段，“一體化”話語躍升為主導(dǎo)話語，使其為各方面所接受。關(guān)內(nèi)關(guān)外協(xié)調(diào)發(fā)展的話語由來已久。特區(qū)創(chuàng)立之初，就已經(jīng)有了關(guān)內(nèi)關(guān)外統(tǒng)一發(fā)展的構(gòu)想，并基于此提出了特區(qū)“帶狀多中心組團發(fā)展”空間布局的理念，而深圳后續(xù)多項重要規(guī)劃中都有“關(guān)內(nèi)關(guān)外統(tǒng)一發(fā)展”話語的內(nèi)容表述。2010年國務(wù)院在《關(guān)于擴大深圳經(jīng)濟特區(qū)范圍的批復(fù)》中提出了“盡快解決特區(qū)內(nèi)外發(fā)展不平衡”的問題，從而形成了“一體化”的主導(dǎo)話語。而這一轉(zhuǎn)變并非只是話語表達上的變化，更重要的是話語更抽象、外延更廣泛。首先，“關(guān)內(nèi)關(guān)外統(tǒng)一發(fā)展”突出的是以經(jīng)濟發(fā)展作為解決關(guān)內(nèi)關(guān)外發(fā)展不平衡的主要手段，而“一體化”具有更強的概括性和系統(tǒng)性。其次，相比較前者只突出了經(jīng)濟發(fā)展這一個方面，后者的內(nèi)涵包括關(guān)內(nèi)關(guān)外空間上的一體化、經(jīng)濟發(fā)展一體化、城市管理一體化和社會服務(wù)一體化這四個方面。另外，話語抽象性的提高，不僅使其更易于被宣傳和研究，也增加了各方面政策的靈活性。

在本階段的話語構(gòu)建、尺度重構(gòu)以及網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的諸多環(huán)節(jié)中，深圳扮演著關(guān)鍵行動者角色。首先，深圳構(gòu)建、凝練和推廣了關(guān)內(nèi)關(guān)外統(tǒng)一發(fā)展的話語，甚至為了吸引公眾對關(guān)外寶安區(qū)和龍崗區(qū)的關(guān)注以提高其話語地位，深圳先后進行了寶安區(qū)“全國文明先進區(qū)”建設(shè)和龍崗區(qū)“全國文明小鎮(zhèn)示范點”建設(shè)，逐漸拔高關(guān)于這兩個區(qū)的話語尺度。其次，以深圳為中心，發(fā)生了一系列的尺度跳躍。一方面，中央和省以審批各種改革方案的方式實現(xiàn)了向深圳的尺度下移，如“深圳經(jīng)濟特區(qū)土地管理體制改革方案”和“深圳綜合配套改革總體方案”的審批通過，深圳以先行先試的方式獲得了較大的自主權(quán)。一方面，深圳對于特區(qū)內(nèi)的各個區(qū)實行扁平化管理，強化了對基層的控制和管理，以此實現(xiàn)關(guān)內(nèi)各個區(qū)的尺度上移。同時，對于關(guān)外，第一步是撤寶安縣設(shè)寶安、龍崗兩個市轄區(qū)，第二步是在這兩個關(guān)外的市轄區(qū)里先后設(shè)立各種市級功能區(qū)，如，深圳大工業(yè)區(qū)和光明新區(qū)等，由于功能區(qū)是市政府派出單位，所以實現(xiàn)了這兩個關(guān)外區(qū)的尺度上移。第三，深圳領(lǐng)導(dǎo)是行動者網(wǎng)絡(luò)中的關(guān)鍵人物。深圳在特區(qū)擴容過程中的作用與深圳領(lǐng)導(dǎo)人所具有的三重身份具有直接聯(lián)系，即深圳市委書記既是深圳的最高黨政長官，也是廣東的重要領(lǐng)導(dǎo)，還是深圳特區(qū)最高領(lǐng)導(dǎo)。這種行政區(qū)、功能區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人“三合一”的身份，使其成為下級網(wǎng)絡(luò)指向的重要結(jié)點，而行動者網(wǎng)絡(luò)也通過這一結(jié)點向權(quán)力高層延伸，如廣東省委，甚至是中央。

從制度化建設(shè)來看，第二階段擴容成果的鞏固是一個制度確認的過程。首先是2010年，國務(wù)院批準了深圳特區(qū)擴大版圖的申請，深圳實現(xiàn)了全域特區(qū)，在行政手續(xù)上制度化了特區(qū)擴容成果。其次是2018年初國務(wù)院同意撤銷深圳經(jīng)濟特區(qū)管理線，在名義上已經(jīng)不存在關(guān)內(nèi)關(guān)外的區(qū)分。而到2018 年5月，在陸續(xù)完成市管功能區(qū)轉(zhuǎn)為市轄區(qū)之后，深圳以市轄區(qū)的形式，扁平化地領(lǐng)導(dǎo)特區(qū)內(nèi)的所有區(qū)級行政區(qū)劃，以關(guān)內(nèi)關(guān)外合作為主要形式的深圳特區(qū)第二階段擴容成果得以制度性鞏固。

3.深圳特區(qū)擴容的第三階段：跨界的區(qū)域合作

深圳特區(qū)第三階段的擴容是外延發(fā)展階段，也是深圳與其他市進行跨界合作階段。在這一階段，既有以市場為導(dǎo)向的跨界產(chǎn)業(yè)園合作，如由深圳投資控股公司與保定國控集團共同投資開發(fā)的深保高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園；也有以政府為主導(dǎo)的跨界平臺建設(shè)，如“坪清新”合作示范區(qū)、深汕特別合作區(qū)。其中，深汕特別合作區(qū)前后經(jīng)歷了上述兩種情況，具有較好的代表性。深汕特別合作區(qū)的前身是深圳（汕尾）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園區(qū)，2011年被廣東省政府批準為深汕特別合作區(qū)，從而進入以政府為主導(dǎo)的跨界區(qū)域合作階段。2018年，深汕特別合作區(qū)黨工委和管委會分別調(diào)整為深圳市委和市政府的派出機構(gòu)，標志著合作區(qū)由深圳市直接領(lǐng)導(dǎo)，深圳特區(qū)跨界擴容成果得以初步制度化。圖4描述了這一跨界區(qū)域合作的大致過程。

圖4 深圳特區(qū)跨界擴容中區(qū)域合作示意圖

圖5 深圳每百億元GDP使用土地面積變化圖

從合作動力來看，跨界區(qū)域合作階段的主要動力是政策和資源協(xié)同效應(yīng)。深圳實現(xiàn)全域特區(qū)之后，發(fā)展依然受到空間限制。如圖5 所示，2010 年前后，深圳每百億元GDP 使用土地就已經(jīng)下降到20平方千米。如此狹小的空間內(nèi)，深圳建設(shè)國際創(chuàng)新城市所必需的基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)配套已經(jīng)無法合理布局和順利展開，深圳特區(qū)需要強化與周邊區(qū)域的聯(lián)系，積極拓展發(fā)展空間。而周邊城市通過與深圳特區(qū)合作興辦各種園區(qū)和平臺，一方面直接引進了深圳的資金和技術(shù)，另一方面也學(xué)習(xí)到了深圳的創(chuàng)新體制和管理制度。在跨界擴容階段，合作雙方的動力是政策和資源協(xié)同效應(yīng)的綜合。

從合作過程來看，話語的尺度轉(zhuǎn)換是深汕特別合作區(qū)發(fā)展建設(shè)中的重要特點。2008年，廣東省政府提出“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和勞動力轉(zhuǎn)移”的戰(zhàn)略，形成“雙轉(zhuǎn)移”話語。在這一話語號召下，深圳與汕尾共建產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園。也正是由于適應(yīng)了“雙轉(zhuǎn)移”話語，深汕產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園順利地被認定為省級工業(yè)園。黨的十八大之后，扶貧開發(fā)上升為國家尺度的社會治理話語。與此話語相適應(yīng)，廣東構(gòu)建了“區(qū)域均衡發(fā)展”話語。與“雙轉(zhuǎn)移”話語相比較，“區(qū)域均衡發(fā)展”話語內(nèi)容更全面、層次更豐富。在內(nèi)容上，“區(qū)域均衡發(fā)展”話語既包括了產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，還包括經(jīng)濟、社會、生態(tài)的均衡發(fā)展；在層次上，該話語包括了省級、次省級的區(qū)域均衡發(fā)展，還包括城市區(qū)域的均衡發(fā)展。與“區(qū)域均衡發(fā)展”話語相適應(yīng)，深汕產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園的定位發(fā)生戰(zhàn)略性改變，從單純的城市產(chǎn)業(yè)合作轉(zhuǎn)變?yōu)橐援a(chǎn)業(yè)帶動區(qū)域均衡發(fā)展、產(chǎn)業(yè)扶貧的典范。也正是由于適應(yīng)了主導(dǎo)話語，深汕特別合作區(qū)的尺度也發(fā)生了相應(yīng)的上移。

廣東推進深汕特別合作區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡稱“協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組”）是尺度重構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的關(guān)鍵行動者。首先，在尺度體系上，正是由于協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組的組建，使得在省級尺度和城市尺度之間新生了一個城市—區(qū)域尺度。新生的尺度是次省級尺度，是基于“區(qū)域均衡發(fā)展”話語下由深圳和汕尾市所組成的城市聯(lián)盟的政治尺度。其次，在尺度跳躍上，由于城市—區(qū)域尺度的出現(xiàn)，尺度體系更加細致，省級尺度下移和城市尺度上移時都有一個過渡，從而使尺度跳躍更加順暢。第三，在網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建上，協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組由省政府主要領(lǐng)導(dǎo)、深汕兩市主要領(lǐng)導(dǎo)、省各職能部門主要領(lǐng)導(dǎo)組成，一方面，由于協(xié)調(diào)功能的定位和協(xié)商機制，調(diào)和了省級政策的剛性和省與地方政府信息不對稱所導(dǎo)致的矛盾；另一方面，由于內(nèi)部建立的平等對話渠道，也調(diào)和了由于深汕兩市行政等級差距而導(dǎo)致的無法直接對話或深圳獨占話語權(quán)的矛盾。因此，協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組的出現(xiàn)，既豐富了政治尺度體系的層次性，使得尺度跳躍更加順暢；也形成新的重要結(jié)點以構(gòu)建了新的網(wǎng)絡(luò)，使得地位不對等的區(qū)域合作者擁有平等對話的平臺。

從制度化建設(shè)來看，合作成果的分享協(xié)議對跨界合作的制度化產(chǎn)生深遠影響。本階段的特區(qū)擴容，涉及兩個不同的行政區(qū)，合作成果及其分配都影響到深汕兩市政府的行政績效，因此，如何分配合作成果直接影響到深汕兩市的合作意愿和結(jié)果的制度化。廣東省政府通過《深汕（尾）特別合作區(qū)基本框架方案的批復(fù)》和《深汕特別合作區(qū)管理服務(wù)規(guī)定》等重要制度性文件，形成了一個成果分享格局：深圳分享了大部分的GDP 績效，這是各類資本從特區(qū)流向合作區(qū)的合理回報；汕尾市獲得部分GDP 績效和土地收益，另外，還獲得了合作區(qū)發(fā)展帶來的地方收益；廣東省政府還樹立了一個區(qū)域協(xié)同發(fā)展的典范，獲得了較好的政治效益。因此，成果分享協(xié)議既將前一階段合作成果制度化，也為后期合作區(qū)的“10+1”管理奠定了基礎(chǔ)。

四、深圳特區(qū)擴容的經(jīng)驗總結(jié)

第一，政策協(xié)同效應(yīng)更易引發(fā)尺度躍升。不同形式的區(qū)域合作形式目的不同，動力機制也不相同：以市場為主導(dǎo)的區(qū)域合作，目的是在資源比較優(yōu)勢的基礎(chǔ)上探索生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，其合作動機是資源協(xié)同效應(yīng)；以政府為主導(dǎo)的區(qū)域合作，其重點在于研究制度安排以保持區(qū)域合作的持續(xù)運轉(zhuǎn)，其合作動機是政策協(xié)同效應(yīng)。新時期各級政府更加關(guān)注的是，合作雙方通過合作平臺相互學(xué)習(xí)以創(chuàng)新制度、試驗制度和改進制度。因此，以深化產(chǎn)業(yè)分工、縮小區(qū)域差距以及制度改革試驗等為主要目標的區(qū)域合作，因其能夠產(chǎn)生可觀的政策協(xié)同效應(yīng)，更易適應(yīng)高尺度的話語，從而將成為新階段區(qū)域合作的主要動力。

第二，試行功能區(qū)是深圳區(qū)劃改革的基礎(chǔ)。對于深圳來說，現(xiàn)有區(qū)劃導(dǎo)致其發(fā)展空間受限，并且短期仍無法解決。因此，通過與周邊城市合作，共建功能型合作區(qū)，是解決特區(qū)內(nèi)發(fā)展空間不足的有效途徑。這一點已經(jīng)被“10+1”模式的深汕特別合作區(qū)所證明。而深汕特別合作區(qū)也可以視為深圳特區(qū)跨界擴容的第一階段，其主要特征是輸出式扶貧型跨界合作。新階段的特區(qū)跨界擴容的重點，是與特區(qū)周邊城市開展合作從而形成功能區(qū)，尤其要注重與東莞市以及惠州市的惠城區(qū)和惠陽區(qū)共建功能區(qū)。一方面，以上區(qū)域不但與深圳接壤，而且在城鎮(zhèn)化水平上與深圳更加接近，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平上也更易配套，因此合作內(nèi)容和合作方式都可能更加豐富。另一方面，就深圳未來可能的行政區(qū)劃改革設(shè)想來說，以功能區(qū)的形式先行與以上區(qū)域展開合作，可以培育基礎(chǔ)、發(fā)現(xiàn)問題，從而為深圳的行政區(qū)劃擴容做鋪墊。

第三，對高尺度行動者的政治動員具有決定性的作用。在區(qū)域合作成果的鞏固方面，高尺度行動者往往扮演著決定性的角色。無論是法律文件的制度化方式還是領(lǐng)導(dǎo)視察的非制度化方式，高尺度行動者都具有重要影響力。雖然一般情況下高尺度行動者不直接參與區(qū)域合作的過程，但其往往是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)話語的構(gòu)建者，他們可以通過視察、座談、調(diào)研等方式釋放自己對區(qū)域合作的態(tài)度，以構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)權(quán)話語的形式對區(qū)域合作成果產(chǎn)生非制度性影響。另外，高尺度行動者往往會直接影響區(qū)域合作雙方在稅收分成和人事任免等重要事項的安排，也會直接影響合作區(qū)的土地管理權(quán)限，從而，以影響區(qū)域合作政策的方式對區(qū)域合作產(chǎn)生影響。因此，當高尺度行動者的戰(zhàn)略發(fā)生轉(zhuǎn)移時，區(qū)域合作的成果帶有明顯的不穩(wěn)定性，甚至?xí)艿綋p害。所以，能否動員高尺度行動者，直接決定了區(qū)域合作中的話語構(gòu)建、尺度跳躍、網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建和結(jié)果制度化。

第四，正式制度化已經(jīng)成為主流。在鞏固合作成果的方式上，常見的方式有兩種：一種是以法律文件將合作成果落實在規(guī)劃上或者給予明確法律地位的制度化方式；另一種是以領(lǐng)導(dǎo)視察、調(diào)研、座談以肯定合作成果的非制度化方式。合作成果被制度化之后，合作區(qū)域的運作就有法可依，從而保證了區(qū)域合作的日常性、長期性和穩(wěn)定性。不過，合作成果制度化的過程一般較長，并且，制度化的尺度越高，所需時間就越長。而非制度方式易于組織，也具有較好的靈活性。隨著中國改革的不斷深入，制度化方式已成為主流。

五、結(jié)論

深圳特區(qū)擴容可以分為不同的階段，從區(qū)域合作的角度總結(jié)其在合作動機的差異，合作過程中話語構(gòu)建、尺度重構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的特點，以及合作成果制度化的形式，可以發(fā)現(xiàn)，從蛇口工業(yè)區(qū)到經(jīng)濟特區(qū)的第一階段，區(qū)域合作雙方在政策協(xié)同效應(yīng)的基礎(chǔ)之上，通過交通部和廣東省委等關(guān)鍵行動者的作用，使“特區(qū)”話語適應(yīng)于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)話語，特區(qū)擴容因此而獲得了高層支持，并最終以國家法律的形式使區(qū)域合作的成果制度化。從區(qū)域特區(qū)到全域特區(qū)的第二階段，深圳政府以特區(qū)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和深圳領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)這種“合二為一”的雙重身份扮演著關(guān)鍵行動者角色，這也是第二階段的特區(qū)擴容順利實現(xiàn)的關(guān)鍵。而在特區(qū)擴容的第三階段，跨界合作雙方的動機是資源與政策協(xié)同效應(yīng)的綜合，“雙轉(zhuǎn)移”話語適應(yīng)“均衡發(fā)展”話語后，激發(fā)了一個新的尺度層次—城市—區(qū)域尺度，這一類似于次省級的尺度，緩解了多方面的矛盾，是深圳以跨界合作形式實現(xiàn)特區(qū)擴容的關(guān)鍵。

深圳特區(qū)擴容的目標不能僅僅是管轄面積等地理要素在空間上的擴展，更重要的是，深圳特區(qū)擴容過程是不同戰(zhàn)略訴求下，深圳制度試驗和發(fā)展經(jīng)驗有計劃、有步驟地空間溢出。從研究的焦點上看，如果將前者作為研究目標，理論和現(xiàn)實意義并不明顯。正如新馬克思地理學(xué)派所強調(diào)的，資本不可能飄浮在“虛空”中，而是以不同的方式扎根于制度、文化和政治等環(huán)境之中。對于以區(qū)域合作為主要特點的深圳特區(qū)擴容來說，不同的時代背景下，合作的動機差異明顯，從而導(dǎo)致不同的合作階段在話語構(gòu)建、尺度跳躍和網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建等方面各有特點，進而也影響到合作結(jié)果的穩(wěn)定性。所以，對于深圳特區(qū)擴容過程的研究，重點在于發(fā)現(xiàn)合作雙方的合作動機及其對合作過程和合作結(jié)果的影響，本文的目的正在于此。