□ 黃 瑩 龐日娟

2000年實(shí)行的《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》第四十一條規(guī)定：“中標(biāo)人的投標(biāo)應(yīng)當(dāng)符合能夠最大限度地滿足招標(biāo)文件中規(guī)定的各項(xiàng)綜合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；能夠滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求，并且經(jīng)評(píng)審的投標(biāo)價(jià)格最低，但是投標(biāo)價(jià)格低于成本的除外?！盵1]該項(xiàng)法律提出只用綜合滿足招標(biāo)文件要求并且不低于企業(yè)成本價(jià)，可以采用經(jīng)評(píng)審的最低價(jià)中標(biāo)，為在我國(guó)實(shí)行合理低價(jià)辦法提供法律依據(jù)。合理低價(jià)法對(duì)于招標(biāo)人而言，可節(jié)省項(xiàng)目投資；而對(duì)于投標(biāo)人，由于增加投標(biāo)者間的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，所以大大促進(jìn)投標(biāo)人強(qiáng)化成本核算和提高經(jīng)營(yíng)管理水平的能力，在一定程度上推動(dòng)了社會(huì)的進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)資源的合理化利用。

廣西現(xiàn)行的《廣西壯族自治區(qū)房屋建筑和市政工程施工招標(biāo)文件范本（2019年）》（以下簡(jiǎn)稱《施工招標(biāo)文件范本》）對(duì)合理低價(jià)法的評(píng)審規(guī)則做出規(guī)定：合理低價(jià)法只針對(duì)投標(biāo)報(bào)價(jià)進(jìn)行評(píng)分，技術(shù)標(biāo)評(píng)分則不記入投標(biāo)人的總得分。對(duì)投標(biāo)人的初步評(píng)審、技術(shù)標(biāo)評(píng)審采用合格通過制，通過商務(wù)標(biāo)詳細(xì)評(píng)審，商務(wù)標(biāo)的詳細(xì)評(píng)審對(duì)各有效投標(biāo)價(jià)格較評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)的偏差率進(jìn)行評(píng)分，偏差越大的扣分越多，最后按得分最高的投標(biāo)人為第一中標(biāo)候選人[2]。該規(guī)范對(duì)合理低價(jià)法的適用范圍做出比較具體的規(guī)定。

在實(shí)際的招標(biāo)評(píng)標(biāo)活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)，由于合理低價(jià)法本質(zhì)上只是價(jià)格的競(jìng)爭(zhēng)，雖然起到節(jié)省投資的作用，卻容易造成投標(biāo)人盲目追求低價(jià)，出現(xiàn)投標(biāo)者間惡性競(jìng)爭(zhēng)，使合理低價(jià)法偏離合理和低價(jià)的初衷的現(xiàn)象。汪洋對(duì)寧波地區(qū)合理低價(jià)法使用情況進(jìn)行分析，得到合理低價(jià)法不僅對(duì)解決招投標(biāo)活動(dòng)中的圍標(biāo)、串標(biāo)起積極作用，還能節(jié)約投資，但在評(píng)標(biāo)實(shí)踐中，仍有個(gè)別項(xiàng)目的投標(biāo)人為中標(biāo)而惡意低價(jià)投標(biāo)的現(xiàn)象存在[3]。本文基于南寧市施工招投標(biāo)數(shù)據(jù)，對(duì)合理低價(jià)法的實(shí)踐效果進(jìn)行分析，并對(duì)具體問題提出相應(yīng)措施和建議。

1 南寧市建筑工程施工招標(biāo)項(xiàng)目評(píng)標(biāo)辦法的選擇情況分析

廣西招標(biāo)評(píng)標(biāo)辦法中合理性低價(jià)法是依據(jù)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》中經(jīng)評(píng)審最低投標(biāo)價(jià)法制定。本文調(diào)研南寧市公共資源交易中心公布的2015—2020年招投標(biāo)數(shù)據(jù)，共成功開標(biāo)2975個(gè)，其中2523個(gè)標(biāo)段采用綜合評(píng)估法、443個(gè)標(biāo)段采用合理低價(jià)法。各年份合理低價(jià)法占比如圖表1所示。

圖1 2015—2020年使用合理低價(jià)法的施工招標(biāo)項(xiàng)目占比情況

2015年采用合理低價(jià)法評(píng)標(biāo)項(xiàng)目達(dá)到40%，但是占比往后逐漸降低，2019年降至最低2.1%，直到2020年施工招標(biāo)項(xiàng)目采用合理低價(jià)法才開始增多，但比例只有15.2%。《廣西壯族自治區(qū)國(guó)有投資房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理暫行辦法》的第六條規(guī)定：“施工單項(xiàng)合同估算價(jià)在1000萬(wàn)元以上（含1000萬(wàn)元）且對(duì)技術(shù)性能沒有特殊要求的工程施工發(fā)包，必須公開招標(biāo)，采用合理低價(jià)法確定中標(biāo)人”[4]；同時(shí)《施工招標(biāo)文件范本》對(duì)經(jīng)合理低價(jià)法的適用范圍做出規(guī)定，即適用于1000萬(wàn)元（含）以下項(xiàng)目；對(duì)于1000萬(wàn)元～5000萬(wàn)元的項(xiàng)目，業(yè)主則可以自行選擇采用合理低價(jià)法[2]。在2015—2020年期間，合同價(jià)小于1000萬(wàn)的項(xiàng)目共成功招標(biāo)956個(gè)，其中337個(gè)（占比35%）采用合理低價(jià)法。所以，法律法規(guī)和施工招標(biāo)文件范本的規(guī)定與實(shí)際應(yīng)用情況存在反常，分別對(duì)各年份中合同價(jià)1000萬(wàn)以上和1000萬(wàn)以下的項(xiàng)目使用合理低價(jià)法的情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，如圖2所示。

圖2 2015—2020年合同價(jià)1000萬(wàn)以上和1000萬(wàn)以下的項(xiàng)目使用合理低價(jià)法的占比情況

由數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)得知，2017—2018年期間，業(yè)主和招標(biāo)代理不愿意使用合理低價(jià)法，雖然2020年合同價(jià)1000萬(wàn)以內(nèi)超過半數(shù)的項(xiàng)目采用合理低價(jià)法，但也只占52%。說(shuō)明合理低價(jià)法在實(shí)施過程中出現(xiàn)問題以致不被選擇。

2 南寧市建筑工程施工招標(biāo)項(xiàng)目中標(biāo)價(jià)較控制價(jià)降幅情況分析

為分析合理低價(jià)法被采用少的原因，進(jìn)一步對(duì)合理低價(jià)法進(jìn)行研究，筆者分別對(duì)2018—2020年合理低價(jià)法中標(biāo)價(jià)較控制價(jià)的降幅情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，見圖3、圖4、圖5。

通過收集南寧市公共資源交易中心2018—2020年期間共1537個(gè)施工項(xiàng)目的開標(biāo)記錄，選取其中使用合理低價(jià)法進(jìn)行評(píng)標(biāo)的房建工程施工招標(biāo)項(xiàng)目，對(duì)項(xiàng)目的招標(biāo)控制價(jià)和中標(biāo)價(jià)做對(duì)比分析，采用公式（其中E指控制價(jià)，X指中標(biāo)價(jià)），計(jì)算出每個(gè)項(xiàng)目相對(duì)應(yīng)的控制價(jià)降幅K。采用數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)軟件Spss和Origin對(duì)收集中標(biāo)數(shù)據(jù)的控制價(jià)降幅進(jìn)行分析，并統(tǒng)計(jì)出各年份的房建招標(biāo)項(xiàng)目數(shù)，以及控制價(jià)降幅的均值、方差、標(biāo)準(zhǔn)差和極差。

圖 3 2018年建筑工程施工招標(biāo)項(xiàng)目中標(biāo)價(jià)較控制價(jià)的降幅區(qū)間

圖 4 2019年建筑工程施工招標(biāo)項(xiàng)目中標(biāo)價(jià)較控制價(jià)的降幅區(qū)間

圖 5 2020年建筑工程施工招標(biāo)項(xiàng)目中標(biāo)價(jià)較控制價(jià)的降幅區(qū)間

2018年建筑工程的中標(biāo)價(jià)較控制價(jià)降幅平均值為1.917%，標(biāo)準(zhǔn)差為0.995，極差為4.1%，分析有效項(xiàng)目數(shù)量為48個(gè)。2018年降幅較集中，從圖3中得知2%以內(nèi)的降幅占比最高，達(dá)到58.81%，說(shuō)明2018年大部分項(xiàng)目的降幅并不大。

2019年建筑工程中標(biāo)價(jià)較控制價(jià)的降幅平均值為10.637%，標(biāo)準(zhǔn)差為3.83，極差為16.29%，分析有效項(xiàng)目數(shù)量為50個(gè)。2019年房建工程降幅陡然增大，降幅平均值相較于2018年增加8.72%，極差比2018年增加12.19%。雖然2019年房建工程降幅加大，但分布較為均衡。根據(jù)調(diào)研結(jié)果，《施工招標(biāo)文件范本》于2019年6月開始實(shí)行，其中2019版的施工招標(biāo)文件范本對(duì)基準(zhǔn)價(jià)的計(jì)算重新做規(guī)定。

2020年建筑工程中標(biāo)價(jià)較控制價(jià)的降幅平均值為17.792%，標(biāo)準(zhǔn)差為3.914，極差為20.68%，分析有效項(xiàng)目數(shù)量為69個(gè)。2020年建筑工程降幅進(jìn)一步加大，極差值相比較于2018年、2019年的極值呈現(xiàn)逐年增大的趨勢(shì)，說(shuō)明控制價(jià)編制可能存在質(zhì)量不高或者市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力大造成中標(biāo)價(jià)越來(lái)越低。

房建項(xiàng)目各年中標(biāo)價(jià)較控制價(jià)的降幅從1.917%增大至17.792%，平均降幅逐年增大約8%，其中2020年控制價(jià)降幅達(dá)15%～23%；由標(biāo)準(zhǔn)差逐漸增大的趨勢(shì)來(lái)看，投標(biāo)人的報(bào)價(jià)且呈分散趨勢(shì)；極差從4.1%增大至20.68%，由此可知，現(xiàn)在的控制價(jià)降幅波動(dòng)范圍越來(lái)越大，說(shuō)明現(xiàn)行合理低價(jià)法可能存在中標(biāo)人利潤(rùn)較低的情況。

3 南寧市建設(shè)工程施工招投標(biāo)活動(dòng)存在的問題分析

根據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018—2020年所采用合理低價(jià)法評(píng)標(biāo)中標(biāo)項(xiàng)目中標(biāo)金額共81692.62萬(wàn)元，控制價(jià)為90071.96萬(wàn)元，節(jié)省投資金額8379.34萬(wàn)元；而采用綜合評(píng)估法項(xiàng)目中標(biāo)金額為9703691.02萬(wàn)元，控制價(jià)為10238356.34萬(wàn)元，節(jié)省投資金額534665.32萬(wàn)元。通過計(jì)算得出，合理低價(jià)法中標(biāo)的項(xiàng)目節(jié)約投資平均約4.3%；采用綜合評(píng)估法中標(biāo)的項(xiàng)目節(jié)約投資約為2.2%。可見，合理低價(jià)法在節(jié)約資金方面效果較明顯。雖然合理低價(jià)法比綜合評(píng)估法更能起到節(jié)約投資的作用，但在實(shí)際招標(biāo)過程中并未得到廣泛應(yīng)用。根據(jù)對(duì)評(píng)標(biāo)辦法使用情況和控制價(jià)偏差率分析，可知南寧市招投標(biāo)活動(dòng)在很大程度上與常理不符。

目前，南寧市招投標(biāo)活動(dòng)中存在問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）投標(biāo)人總報(bào)價(jià)偏差率逐年增大，中標(biāo)金額較控制價(jià)的降幅趨勢(shì)逐漸擴(kuò)大。

（2）工程量清單計(jì)價(jià)模式項(xiàng)目招投標(biāo)以綜合評(píng)估法為主，僅少部分項(xiàng)目招標(biāo)采用合理低價(jià)法，85%以上的項(xiàng)目招標(biāo)采用綜合評(píng)估法作為評(píng)標(biāo)辦法。2019年使用合理低價(jià)法評(píng)標(biāo)項(xiàng)目?jī)H占2.1%，雖然2020年占比有所增加，但也只有10.2%；1000萬(wàn)以下的項(xiàng)目雖然標(biāo)書范本推薦使用合理低價(jià)法，數(shù)據(jù)顯示2020年只有52%的項(xiàng)目使用合理低價(jià)法，市場(chǎng)上明顯更傾向使用綜合評(píng)估法。

（3）評(píng)審方法無(wú)法避免圍標(biāo)、串標(biāo)現(xiàn)象，導(dǎo)致低價(jià)中標(biāo)。在對(duì)南寧市2018—2019年中標(biāo)項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)計(jì)得知，2018年南寧市項(xiàng)目投標(biāo)中前3名共1794家中標(biāo)候選企業(yè)，外省企業(yè)僅入圍378家，占21%；2019年南寧市項(xiàng)目投標(biāo)中前3名共1281家中標(biāo)候選企業(yè)，外省企業(yè)僅入圍283家，占22%；2020年南寧市項(xiàng)目投標(biāo)中前3名共1557家中標(biāo)候選企業(yè)，外省企業(yè)僅入圍232家，占15%。總的而言，外省企業(yè)入圍較少，地區(qū)壟斷現(xiàn)象較為突出。

綜上所述，分析其原因：

（1）上述研究分析發(fā)現(xiàn)，南寧市建筑施工招標(biāo)項(xiàng)目的中標(biāo)價(jià)較控制價(jià)降幅均值由1.917%增至17.792%，中標(biāo)價(jià)較控制價(jià)的降幅區(qū)間逐漸增大，其中的原因可能是企業(yè)技術(shù)管理水平有很大的提升；也有可能是在新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)愈加激烈，導(dǎo)致部分為求生存的施工企業(yè)寧可平本甚至稍微虧損，也要低價(jià)承包工程維持公司運(yùn)轉(zhuǎn)；而且投標(biāo)總價(jià)偏差率逐漸增大，存在中標(biāo)人利潤(rùn)較低，有的中標(biāo)人為追回中標(biāo)價(jià)格過低的損失，而想辦法在施工中偷工減料，導(dǎo)致中標(biāo)項(xiàng)目的質(zhì)量得不到保證。

（2）合理低價(jià)法在僅以投標(biāo)人的有效投標(biāo)價(jià)格是否接近評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)作為判斷是否中標(biāo)評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)的前提下，容易導(dǎo)致部分投標(biāo)人為了中標(biāo)而低于成本報(bào)價(jià)惡性競(jìng)爭(zhēng)，損害業(yè)主的利益還破壞市場(chǎng)良性競(jìng)爭(zhēng)，以至于招標(biāo)人以及招標(biāo)代理更傾向于考慮選擇中標(biāo)人的綜合評(píng)估法。所以，合理低價(jià)法中評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)的合理確定對(duì)中標(biāo)結(jié)果影響很關(guān)鍵，廣西現(xiàn)行的評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)的制定存在過于單一的問題，評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)的確定是否科學(xué)仍有待商榷；雖然廣西的合理低價(jià)法評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)的確定已經(jīng)綜合考慮投標(biāo)人的報(bào)價(jià)平均值，但并未考慮控制價(jià)的影響因素，而且基準(zhǔn)價(jià)確定的隨機(jī)性不夠，參數(shù)的設(shè)定和基準(zhǔn)價(jià)的確定方式是否具備科學(xué)性仍需要進(jìn)一步考量。

（3）監(jiān)管制度不夠完善。合理低價(jià)法中存在串通圍標(biāo)惡性競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，其根本原因是投標(biāo)者缺失誠(chéng)信意識(shí)和契約精神，有少部分投標(biāo)人抱著投機(jī)取巧的心理進(jìn)行圍標(biāo)，把評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)往預(yù)設(shè)的中標(biāo)價(jià)靠近，損害招投標(biāo)環(huán)境的公平公正。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)監(jiān)管部門在開標(biāo)環(huán)節(jié)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，而在前期投標(biāo)報(bào)名環(huán)節(jié)和后期對(duì)投標(biāo)者的合同履約階段等方面缺少監(jiān)管評(píng)價(jià)，在一定程度上造成不良后果。

4 對(duì)合理低價(jià)法應(yīng)用的改進(jìn)建議

4.1 加強(qiáng)評(píng)標(biāo)專家的管理工作

對(duì)于企業(yè)個(gè)別成本的判別，《施工招標(biāo)文件范本》規(guī)定由評(píng)標(biāo)委員會(huì)的經(jīng)濟(jì)組評(píng)委認(rèn)定投標(biāo)人是否低于成本競(jìng)標(biāo)[2]。因采用合理低價(jià)法影響中標(biāo)結(jié)果的最主要因素是投標(biāo)報(bào)價(jià)，而在評(píng)審時(shí)對(duì)投標(biāo)人的技術(shù)標(biāo)以及各項(xiàng)資質(zhì)進(jìn)行合格制評(píng)審，所以該部分評(píng)審工作相對(duì)商務(wù)標(biāo)投標(biāo)報(bào)價(jià)的評(píng)審則較簡(jiǎn)單。因此，可在項(xiàng)目評(píng)標(biāo)專家抽取時(shí)可適當(dāng)增加造價(jià)工程師在評(píng)標(biāo)委員會(huì)中的占比，提高評(píng)標(biāo)專家的專業(yè)和工作經(jīng)驗(yàn)匹配度，為能選出價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)能力強(qiáng)的中標(biāo)單位做基本保障。

4.2 合理確定評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)

合理低價(jià)法在評(píng)審中對(duì)判別投標(biāo)價(jià)是否低于成本價(jià)除了評(píng)標(biāo)委員會(huì)的審查外，起到關(guān)鍵作用還有評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)，所以評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)的合理與否非常重要。針對(duì)廣西現(xiàn)行評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)計(jì)算方法，筆者建議在充分考慮隨機(jī)性和有效投標(biāo)報(bào)價(jià)的平均值外，應(yīng)該考慮控制價(jià)對(duì)基準(zhǔn)價(jià)的影響。因?yàn)閺V西現(xiàn)行的評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)確定方法只考慮投標(biāo)價(jià)情況，雖然對(duì)投標(biāo)人起競(jìng)爭(zhēng)作用，但卻缺少招標(biāo)人的控制價(jià)在評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)上的宏觀控制；還應(yīng)對(duì)現(xiàn)有的基準(zhǔn)價(jià)參數(shù)進(jìn)行測(cè)算，驗(yàn)證是否合理，以做進(jìn)一步改善；也可以考慮將評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)的確定動(dòng)態(tài)化，把投標(biāo)人的施工質(zhì)量和信用評(píng)級(jí)考慮進(jìn)基準(zhǔn)價(jià)確定中，在每次開標(biāo)時(shí)根據(jù)投標(biāo)人以往的施工質(zhì)量及信用評(píng)級(jí)制定一個(gè)調(diào)整系數(shù)調(diào)整評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)，確保選出優(yōu)質(zhì)的中標(biāo)單位。

4.3 完善合理低價(jià)法的保障機(jī)制

投標(biāo)企業(yè)追求利潤(rùn)最大化與業(yè)主所要的低價(jià)優(yōu)質(zhì)中標(biāo)相互矛盾，所以要保證工程能按要求保質(zhì)保量完成，就要有一套較完善的合理低價(jià)評(píng)標(biāo)保障機(jī)制。除了加強(qiáng)招投標(biāo)過程中的監(jiān)督管理以及健全相關(guān)政策法規(guī)外，評(píng)標(biāo)前的招標(biāo)書制作、資格預(yù)審環(huán)節(jié)和標(biāo)后的項(xiàng)目實(shí)施等也需要實(shí)現(xiàn)全過程的監(jiān)督管理；還要建立健全工程擔(dān)保制度，如履約保證金、企業(yè)信用制度等，淘汰管理較弱、設(shè)備技術(shù)落后的企業(yè)，保證施工項(xiàng)目的質(zhì)量，使建筑市場(chǎng)得以良性發(fā)展。

5 結(jié)語(yǔ)

在合理低價(jià)法的評(píng)審過程中，還不能實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確界定投標(biāo)報(bào)價(jià)是否低于企業(yè)個(gè)別成本。針對(duì)這一問題，需要嚴(yán)格符合性評(píng)審程序，科學(xué)設(shè)定評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)的確定方法，并采取一系列措施制約投標(biāo)人對(duì)自己的報(bào)價(jià)負(fù)責(zé)，防范低于企業(yè)個(gè)別成本價(jià)中標(biāo)后可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)；應(yīng)加強(qiáng)評(píng)標(biāo)專家的管理工作，保障擁有充足的評(píng)標(biāo)時(shí)間，保證招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的公開、公平和公正，使得合理低價(jià)法更加完善、科學(xué)。