張云華 周群力

隨著我國鄉(xiāng)村人口空心化、老齡化問題愈發(fā)突出，應(yīng)當(dāng)對鄉(xiāng)村人口外流趨勢進(jìn)行超前預(yù)判，提前布局和規(guī)劃鄉(xiāng)村建設(shè)。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村建設(shè)；鄉(xiāng)村人口走向；縣城綜合服務(wù)能力

近年來，我國鄉(xiāng)村人口空心化、老齡化問題愈發(fā)突出，應(yīng)當(dāng)對鄉(xiāng)村人口外流趨勢進(jìn)行超前預(yù)判，提前布局和規(guī)劃鄉(xiāng)村建設(shè)。

近些年來，隨著新一代農(nóng)民工成為農(nóng)民工的主體，鄉(xiāng)村人口外流出現(xiàn)了新特點。過去“50后”“60后”傳統(tǒng)一代農(nóng)民工多是獨自外出打工，他們的妻子、子女、父母留守老家農(nóng)村，被戲稱為鄉(xiāng)村“386199部隊”。但新一代“70后”“80后”“90后”農(nóng)民工越來越呈現(xiàn)舉家外出的特征，子女隨遷外出讀書乃至就業(yè)，妻子陪讀、照顧家庭并兼打零工，而其父母大多還留在農(nóng)村。鄉(xiāng)村常住人口正由留守婦女、留守兒童、留守老人為主的“386199部隊”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐粤羰乩先藶橹鞯摹?9部隊”。

筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)村人口走向是決定鄉(xiāng)村建設(shè)方向的首要因素，應(yīng)主動順應(yīng)鄉(xiāng)村常住人口數(shù)量及結(jié)構(gòu)的變化趨勢，預(yù)先對鄉(xiāng)村建設(shè)行動中“縣城—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村莊”三級體系進(jìn)行謀篇布局。

不斷強(qiáng)化縣城綜合服務(wù)能力和經(jīng)濟(jì)帶動能力

縣城既是一縣之城，實質(zhì)上還是縣域中鄉(xiāng)村之首。我國絕大多數(shù)鄉(xiāng)村處于以縣城為中心的縣域范圍內(nèi)，鄉(xiāng)村的行政、經(jīng)濟(jì)、社會服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等都受縣城的影響與輻射。縣城是大多數(shù)農(nóng)民離開鄉(xiāng)村外出務(wù)工經(jīng)商最為方便、可行的首選之地，是農(nóng)民舉家離鄉(xiāng)進(jìn)城生活居住的首選之地，是農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的首選之地，是“鄉(xiāng)村包圍城市”的縣域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)最強(qiáng)之地。因此，從很大程度上講，縣城是城鄉(xiāng)融合的主要載體、是以城帶鄉(xiāng)的主力、是城鄉(xiāng)互補(bǔ)的中心。同時，縣城還是鄉(xiāng)村振興的龍頭、是鄉(xiāng)村建設(shè)的重點。只有縣城的綜合服務(wù)能力、經(jīng)濟(jì)帶動能力增強(qiáng)了，鄉(xiāng)村振興的“火車頭”才能啟動，鄉(xiāng)村人口進(jìn)城的就業(yè)、子女教育、社會保障等問題也會迎刃而解。而如果認(rèn)為鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村建設(shè)與縣城關(guān)系不大，甚至割裂開來、分而治之，那將肯定會貽誤戰(zhàn)機(jī)、顧此失彼、事倍功半。

應(yīng)不斷強(qiáng)化縣城綜合服務(wù)能力，使進(jìn)城農(nóng)民享受更加均衡、優(yōu)質(zhì)的子女教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等基本公共服務(wù)。全面放開縣城的公辦幼兒園、學(xué)校對進(jìn)城農(nóng)民子女就學(xué)的限制。加大財政補(bǔ)貼與個人繳費(fèi)力度，提高城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險覆蓋面和保障水平。順應(yīng)廣大農(nóng)民到縣城生活居住的愿望，建設(shè)適應(yīng)進(jìn)城農(nóng)民剛性需求的住房，完善縣城道路交通網(wǎng)絡(luò)、垃圾污水處理等配套公共設(shè)施。

同時，還要強(qiáng)化縣城經(jīng)濟(jì)帶動能力和產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力，發(fā)揮縣城對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興與農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的引領(lǐng)作用，將縣城打造成鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的排頭兵。依據(jù)縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)農(nóng)村特色規(guī)劃鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，促進(jìn)各類要素在城鄉(xiāng)間充分流動，暢通縣域經(jīng)濟(jì)循環(huán)，以縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展為引擎，助推鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺，延伸農(nóng)產(chǎn)品加工鏈價值鏈，推動一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，帶動鄉(xiāng)村小微企業(yè)發(fā)展壯大，充分吸納農(nóng)村勞動力就業(yè)，更好地實現(xiàn)以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互促。

有區(qū)別地把有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)成為服務(wù)農(nóng)民的區(qū)域中心

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是鄉(xiāng)村當(dāng)?shù)氐男姓行呐c服務(wù)中心，是城鄉(xiāng)的交匯點與連接點。然而，許多欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在人口大量外流的情形下，其功能與地位不可避免地下降了。隨著城鄉(xiāng)進(jìn)一步融合，以及交通、通訊、物流等越來越便捷，縣城的“虹吸效應(yīng)”會愈發(fā)明顯，鄉(xiāng)村人口會更多地跨過鄉(xiāng)鎮(zhèn)而直接進(jìn)入縣城生活工作，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心地位將不復(fù)存在，更多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的學(xué)校、市場、住房等空置現(xiàn)象會增多。因此，應(yīng)該有區(qū)別地建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不可能、也沒有必要無區(qū)別地把所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建成服務(wù)農(nóng)民的區(qū)域中心。對于人口大量流失已不可逆轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應(yīng)以穩(wěn)定維持為導(dǎo)向，審慎給予鄉(xiāng)村建設(shè)投入，避免形成不必要的浪費(fèi)。對于有產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚功能、有長遠(yuǎn)發(fā)展?jié)摿Α⒏鞣矫鏃l件較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應(yīng)在鄉(xiāng)村建設(shè)行動中重點支持，將其建成服務(wù)農(nóng)民的區(qū)域中心。

有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)抓住實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動這一歷史機(jī)遇，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)連接城鄉(xiāng)的優(yōu)勢，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)資源配置，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)、重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務(wù)投入體制機(jī)制，？創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給方式，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施水平與公共服務(wù)能力，著重把有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成服務(wù)農(nóng)民、輻射鄉(xiāng)村的區(qū)域中心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)上應(yīng)找準(zhǔn)定位，重點發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品初加工、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)等產(chǎn)業(yè)，以及餐飲休閑、養(yǎng)老托幼、物流配送等生活性服務(wù)業(yè)，發(fā)揮其對周邊鄉(xiāng)村的帶動作用與輻射功能。

優(yōu)化鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)布局

實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動應(yīng)對鄉(xiāng)村人口大量外流予以充分預(yù)判、重點考量。鄉(xiāng)村建設(shè)不能是對全部鄉(xiāng)村的全面建設(shè)，不應(yīng)“撒胡椒面”，不能過分追求小而全。在人口外流趨勢明顯的鄉(xiāng)村，應(yīng)科學(xué)布局教育、醫(yī)療、文化、金融等服務(wù)網(wǎng)點，避免其建成之日即是閑置之時，造成土地、資金和人力資源的浪費(fèi)。在滿足群眾必需、尊重群眾意愿的前提下，適當(dāng)對利用不充分的行政辦公場所、校舍、醫(yī)療服務(wù)點、文化活動站等公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行優(yōu)化整合，共建共享基礎(chǔ)設(shè)施，集約利用公共服務(wù)。應(yīng)以健全鄉(xiāng)村道路和物流網(wǎng)絡(luò)、提升鄉(xiāng)村信息化數(shù)字化水平等為重點，提升鄉(xiāng)村公共服務(wù)的可得性與便利度。針對今后日益凸顯的鄉(xiāng)村人口老齡化問題，應(yīng)積極探索集中養(yǎng)老、互助合作養(yǎng)老、社會捐助養(yǎng)老等方式，加強(qiáng)對生活困難、獨居、高齡老人的救助和重點照料，推動新型農(nóng)村合作醫(yī)療下沉農(nóng)村、貼近老人提供服務(wù)。

（作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部）