葛 信 勇，王 榮 景

(西南大學 發(fā)展規(guī)劃與學科建設部，重慶 400715)

高校是以知識傳播和知識生產(chǎn)為主的特殊組織，具有學術性、社會性、生產(chǎn)性、開放性、自組織性等鮮明特征，其內部治理結構和治理框架直接影響高校發(fā)展質量和發(fā)展水平，其內部治理結構也因社會、歷史、文化變遷而不斷調整和發(fā)展。我國高校內部治理結構和過程也在實踐探索和歷史變遷中不斷成熟、走向現(xiàn)代化。其中，高校內部管理機構是高校內部治理實現(xiàn)現(xiàn)代化的組織基礎和運轉保障。黨的十九大以來，黨和國家實施了新一輪機構改革，致力于堅持和完善中國特色社會主義制度，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。同時，高校也加快推進內部管理機構改革，致力于推進高校內部治理現(xiàn)代化。

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。”黨的十九大報告作出“深化機構和行政體制改革”的重大部署，并指出“統(tǒng)籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責。”黨的十九屆三中全會通過了深化黨和國家機構改革的決定和方案，開啟了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革。黨的十九屆四中全會聚焦國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題作出了系列重大戰(zhàn)略部署，全面開啟了新時代“中國之治”，也為推進高等教育領域的高校治理現(xiàn)代化以及高校管理機構改革提供了根本遵循。

建設一流大學和一流學科是黨中央、國務院作出的重大戰(zhàn)略決策，“雙一流”建設不僅建設一流教學、一流科研、一流文化，也需要建設一流治理體系。高校內部治理體系是一個制度體系，包含基本制度、機構設置以及運行機制等，其中機構設置又包括管理機構、教學科研單位以及直附屬單位等，因此高校管理機構是高校內部治理體系的重要組成部分和重要支撐。合理的管理機構設置能讓治理體系的作用發(fā)揮更充分、更徹底，有助于實現(xiàn)治理體系現(xiàn)代化；反之，不合理的管理機構設置會讓治理體系產(chǎn)生內耗，增加治理成本，削弱治理體系作用的發(fā)揮，阻礙治理體系現(xiàn)代化的形成[1]。同時，高校管理機構擔負著辦學治校的橋梁紐帶作用，深刻影響甚至決定著高校內部治理體系能否順利實現(xiàn)現(xiàn)代化，因此高校應審時度勢、順勢而為，通過內部管理機構改革，不斷完善內部治理體系，推進治理現(xiàn)代化，為“雙一流”建設提供一流的組織保障。

二、高校內部管理機構改革研究綜述與理論分析框架

(一)國內外研究回顧

1.國外研究回顧

關于高校內部管理機構改革，英國學者科班(A.B.Cobban)曾經(jīng)專門探究為何博洛尼亞大學能夠從12世紀延續(xù)至今，他的結論是：“如果要使智力活動的契機不被消散，那么在取得學術成就之后，必須迅速作出制度上的反應。缺乏固定的組織，在開始時也許為自由探索提供機會，但是經(jīng)久不息和有控制的發(fā)展只有通過制度的架構才能取得?！盵2]4同時，克拉克(Burton R. Clark)認為：“行政權力一旦確立，就會不斷強化。但是，它并不能取代學術權力。”[2]131

研究開放系統(tǒng)理論的美國學者阿特巴赫(Philip G. Altbach)認為：“大學不是一個整齊劃一的機構，而是一個擁有一定自治權的各種團體組成的社會?！盵3]開放系統(tǒng)理論視野中的大學管理，強調管理權在不同主體之間的分配，各種利益主體都對大學管理具有非常重要的影響，最終形成了多個主體共同控制的格局。

英國學者邁克爾·富蘭(Michael Fullan)在其著作《變革的力量——透視教育改革》中總結了復雜的變革啟示，其中主要談到了教育改革的復雜性和不確定性、改革自下而上和自上而下的策略的重要性、與外部環(huán)境保持聯(lián)系對改革成功的深刻影響等[4]。

整體來講，西方學者在研究高校內部管理機構時，更多將管理機構作為行政權力的載體，與學術權力共同進行比較研究或系統(tǒng)研究，同時強調多元利益主體以及與外部環(huán)境的互動關系，較少論述管理機構設置或改革自身。

2.國內研究回顧

關于高校內部管理機構改革，國內專家學者圍繞高校大部制改革、高校機構改革的現(xiàn)狀、趨勢等開展了相關研究，如諸常初在《高校大部制機構改革探析》中指出：“借鑒政府機構‘大部制’改革的新思路，高校新一輪機構改革蓄勢待發(fā)。大部制的目的不僅僅在于合并、精簡多少部門，裁減多少人員，更在于‘著力轉變職能、理順關系、優(yōu)化結構、提高效能’?！盵5]

謝廣寬在《1999-2000年中國高校機關機構改革研究》中從制度理論角度分析了合法性因素對組織結構的影響，并指出“以減員增效為目標的高校機關機構改革，表面上看起來是追求效率作用的典型事件，實際上合法性機制在改革中起到了非常重要的作用，最終使各高校的機構保持了與政府機關大致‘對口’的設置?！盵6]

劉繼安等在《改革開放以來我國高校內部管理機構設置變遷及制度邏輯》中對1980年、1992年、2001年和2016年四個改革節(jié)點的數(shù)據(jù)進行了相關梳理，分析了高校內部管理機構設置變遷的趨勢和制度邏輯。[7]

袁占亭在《治理體系和治理能力現(xiàn)代化：“雙一流”大學建設的重要保證》中指出：“學校職能部門的角色定位大致分為五個方面：一是戰(zhàn)略管理；二是研究制定政策；三是宏觀調控、監(jiān)督管理；四是對外聯(lián)絡；五是提供公共服務?！盵8]“對職能部門來說，‘法無授權不可為’，要做到有求必應、無需不擾，說到做到、服務周到?！盵8]

從以上研究可以看出，國內學者在研究高校內部管理機構改革時，更多關注機構改革本身研究，如機構設置的現(xiàn)狀問題、機構改革的數(shù)量、職能的變化以及管理效能的優(yōu)化等，而從治理體系現(xiàn)代化角度探討高校內部管理機構改革的研究成果還比較少。

(二)理論分析框架

高校內部管理機構主要指高校黨委部門、行政部門、群團組織以及部分直屬單位。高校內部管理機構從縱向上看，是溝通上下的中樞，對上，不僅是領導者決策的重要參謀，更承擔著將學校決策變?yōu)閷嶋H行動并達成預期效果的重要職責；對下，不僅需要對學校的決策做出具體的政策解釋和傳達，更要負責決策的具體貫徹落實；從橫向上看，是協(xié)調左右的紐帶，發(fā)揮著聯(lián)系管理機構、學院以及學校外部關系的作用。總體上，高校內部管理機構承擔著高校各項工作的檢查、督促、考核、服務等職能，在辦學治校過程中起著橋梁紐帶的作用。根據(jù)《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》等中央文件精神，結合高校內部管理實際，我們將高校內部管理系統(tǒng)分為綜合管理系統(tǒng)、發(fā)展規(guī)劃系統(tǒng)、人才培養(yǎng)系統(tǒng)、科研管理系統(tǒng)、人力資源管理系統(tǒng)、財務與資產(chǎn)管理系統(tǒng)、信息化管理系統(tǒng)、后勤保障系統(tǒng)等八個系統(tǒng)，每個系統(tǒng)都承擔著相應功能，相互配合，共同構成一個完整的高校內部管理體系(見圖1)。

圖1 高校內部管理體系

三、高校內部管理機構改革的實踐探索與問題診斷

(一)研究對象選取

新一輪高校內部管理機構改革主要興起于黨的十九大之后，尤其黨的十九屆三中全會之后，截至目前，已經(jīng)出臺機構改革方案的高校中，以“雙一流”建設高校居多，作為高等教育的領跑者，“雙一流”建設高校在此輪內部管理機構改革中理應發(fā)揮相應的引領和示范作用。為較為全面反映不同類型、不同規(guī)?！半p一流”建設高校的內部管理機構改革情況，本文選取五所“雙一流”建設高校作為比較研究對象，其中BL大學是工業(yè)和信息化部直屬的“世界一流大學”建設高校(A類)，以工科為主要特色，全日制在校生約2.8萬人；其余四所高校均為教育部直屬高校，ZN大學是“世界一流大學”建設高校(A類)高校，以農科為主要特色，全日制在校生約2萬人；HS大學是“世界一流學科”建設高校，是綜合性師范大學，全日制在校生約3.1萬人；HN是“世界一流學科”建設高校，以農科為主要特色，全日制在校生約2.8萬人；XN是“世界一流學科”建設高校，是綜合性大學，全日制在校生約5.1萬人。

(二)研究對象改革的目標與原則

目標和原則反映了各個高校此輪機構改革的出發(fā)點和落腳點，以及改革所依據(jù)的準則。通過對比五所高校的機構改革方案發(fā)現(xiàn)，五所高校均提出了此次機構改革的目標，四所高校明確了此次改革的原則。

1.改革目標

在改革的總目標方面，BL大學、ZN大學、XN大學都明確提出“推進學校治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，HS大學在其機構改革方案的指導思想中也明確提出“以學校治理體系、治理能力現(xiàn)代化為導向”。在改革的具體目標方面，BL大學提出“積極構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的運行機制”；ZN大學提出“理順管理職能、提高工作效能”；HS大學提出“權責更加協(xié)同、監(jiān)管更加有力、運行更加高效”；HN大學提出“構建系統(tǒng)完備、運行有效的運行機制”；XN大學提出“構建系統(tǒng)完備、運行高效的機構職能體系，推進從‘權責不清’到‘權責明確’，從‘多頭管理’到‘集中管理’的轉變，推動‘管服分離’”。

通過比較五所高校機構改革方案發(fā)現(xiàn)，五所高校的改革目標非常明確具體，且十分相似，集中體現(xiàn)在推進學校治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，以及構建權責明晰、運行高效的機構職能體系等方面，充分反映了高校作為社會領域的重要一部分，與黨和國家機構改革的方向是高度一致的。

2.改革原則

在改革原則方面，BL大學、HS大學、XN大學都提出“堅持黨的全面領導”或“有利于加強黨的全面領導”；HS大學、HN大學、XN大學都提出“堅持優(yōu)化協(xié)同高效”或“精干高效”。

通過比較五所高校機構改革方案發(fā)現(xiàn)，改革原則主要集中在堅持黨的全面領導、堅持協(xié)同高效、堅持問題導向等，這與黨和國家機構改革的原則也是基本相似的，尤其在堅持黨的全面領導方面，都予以著重強調。

(三)改革的舉措內容

通過比較五所高校機構改革方案及深度訪談發(fā)現(xiàn)，此輪五所高校內部管理機構改革涵蓋高校內部管理體系八個系統(tǒng)的方方面面，其中三個系統(tǒng)在改革舉措上形成高度共識——綜合辦公系統(tǒng)、發(fā)展規(guī)劃系統(tǒng)、信息化管理系統(tǒng)；其余五個系統(tǒng)——人才培養(yǎng)系統(tǒng)、科研管理系統(tǒng)、人力資源管理系統(tǒng)、財務與資產(chǎn)管理系統(tǒng)、后勤保障系統(tǒng)——在改革舉措上未形成共識，存在區(qū)別。

1.改革舉措形成共識的內部管理系統(tǒng)

(1)綜合辦公系統(tǒng)

綜合辦公系統(tǒng)主要指高校的黨政綜合管理部門，承擔著學校黨政工作上下溝通、左右協(xié)調的樞紐作用。此輪高校機構改革中，XN大學將黨辦、校辦合并，組建黨政辦公室。

據(jù)筆者統(tǒng)計，目前全國137所“雙一流”建設高校中(不含3所部隊院校)，黨辦、校辦整合在一起的有96所，占比達70.1%，構建統(tǒng)一協(xié)調的黨政綜合辦事機構已是大勢所趨。XN大學原發(fā)展規(guī)劃處負責人說：“黨辦、校辦的辦文辦會職能以及綜合協(xié)調職能高度關聯(lián)，黨政工作的統(tǒng)一協(xié)調將節(jié)省很多人力物力，提高管理效率?！蓖ㄟ^對比五所高校機構改革方案發(fā)現(xiàn)，改革后，五所高校均實現(xiàn)黨政綜合辦事機構的整合。

(2)發(fā)展規(guī)劃系統(tǒng)

此輪高校機構改革中，XN大學將發(fā)展規(guī)劃處職能、學術委員會辦公室職能、學科建設辦公室職能、重大改革發(fā)展項目管理職能整合，組建發(fā)展規(guī)劃與學科建設部；HN大學將發(fā)展規(guī)劃處職能、高等教育研究所職能整合，組建發(fā)展規(guī)劃部。

HN大學原發(fā)展規(guī)劃處負責人說：“高校發(fā)展規(guī)劃部門承擔著學校頂層設計職能，如何使頂層設計精準有效且得到有力貫徹，這就需要發(fā)展規(guī)劃部門具有一定的資源統(tǒng)籌職能，不僅務虛，更要落實。”在此輪高校機構改革中，部分高校圍繞加強學校發(fā)展頂層設計能力、充實規(guī)劃部門職能進行了系統(tǒng)深入改革，使得發(fā)展規(guī)劃部門從過去僅擁有單一的學校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃職能，變成擁有事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、學科建設、“雙一流”建設、高教研究以及學術委員會日常事務等多項職能的綜合管理部門，不僅有設計規(guī)劃的能力，也有落實規(guī)劃的抓手。通過對比五所高校機構改革方案和深度訪談發(fā)現(xiàn)，改革后，五所高校均實現(xiàn)發(fā)展規(guī)劃與學科建設等職能的整合。

(3)信息化管理系統(tǒng)

此輪高校機構改革中，ZN大學、HN大學、XN大學均組建了信息化辦公室或類似機構，作為職能部門，獨立設置。

2018年教育部印發(fā)了《教育信息化2.0行動計劃》，明確提出“將教育信息化作為教育系統(tǒng)性變革的內生變量”“建立健全教育信息化可持續(xù)發(fā)展機制”[9]。ZN大學發(fā)展規(guī)劃處負責人說：“信息化部門已經(jīng)不是一個普通的教輔部門，必須強化其對學校信息化的規(guī)劃、建設和管理職能?！碑斍埃鱾€高校對信息化建設非常重視，通過比較五所高校機構改革方案發(fā)現(xiàn)，改革后，五所高校均成立了信息化辦公室或類似機構，作為職能部門，獨立設置。

2.改革舉措未形成共識的內部管理系統(tǒng)

(1)人才培養(yǎng)系統(tǒng)

此輪高校機構改革中，ZN大學、HS大學和HN大學，均成立了本科生院，但具體做法有差異，ZN大學將教務處升格為本科生院，職能未作明顯調整；HS大學主要是將教務處、學生處部分職能整合組建本科生院；HN大學主要是將教務處、學生處職能(含本科生招生就業(yè))以及本科留學生的招生培養(yǎng)管理職能整合組建本科生院。BL大學，將教務處職能、招生就業(yè)處的本科生招生職能整合成立了教務部；XN大學，在教務處增加課程思政建設、衛(wèi)生與健康教育、藝術教育、勞動教育工作職責，將黨委研究生工作部的研究生就業(yè)指導工作職責調整至招生就業(yè)處(見表1)。

表1 五所高校人才培養(yǎng)系統(tǒng)機構改革比較

立德樹人是高校的根本使命，人才培養(yǎng)是高校的首要職能，此輪高校內部管理機構改革，很多高校圍繞推進一流本科教育建設、理順本科教育體制、優(yōu)化本科管理模式進行了大膽探索，主要分為兩種模式，一種是統(tǒng)籌本科生招生培養(yǎng)等過程一體化管理，變單一的多部門的分散決策管理為統(tǒng)一高效管理，成立本科生院或教務部；另一種是招生部門、培養(yǎng)管理部門、日常教育管理部門分別單獨設置。兩種模式的改革方向近乎是相反的，這與各個高校學生規(guī)模相關。XN大學原發(fā)展規(guī)劃處負責人認為：“XN大學的本科生規(guī)模接近4萬人，招生部門、培養(yǎng)管理部門、日常教育管理部門每一塊的任務都很重，如果一味地追求精簡，將其簡單合并成立本科生院，既不能實現(xiàn)成立本科生院的基本初衷——強化本科人才培養(yǎng)和通識教育，同時本科生院很難應付4萬人的招生、培養(yǎng)、教育管理和就業(yè)的全部職能?！盚N大學原發(fā)展規(guī)劃處負責人則認為：“HN大學的本研比為1.7∶1，而且還會不斷縮小，學校這次實行大部制改革，參照研究生院，成立本科生院，運行上應該沒問題，同時能更好地打通課堂教學第一課堂、課外活動第二課堂和實踐教學第三課堂，有利于促進學生更好成長?！?/p>

(2)科研管理系統(tǒng)

此輪高校機構改革中，HS大學撤銷了科研部，科技處和社科處分別獨立設置；而HN大學將科學技術發(fā)展研究院、繼續(xù)教育學院、期刊社、科普工作辦公室職能以及原國資設備管理處負責的學校公共平臺管理職能進行整合，重新組建科學技術發(fā)展研究院，統(tǒng)一負責科研管理工作和社會服務工作(見表2)。

科研管理模式的改革是科研體制機制改革的重要一環(huán)，此輪機構改革，部分高校基于各自辦學實際和學校學科分布，對科研管理部門的“統(tǒng)一”或“獨立”進行了改革探索，有分有合。HS大學人力資源部負責人談到：“HS大學是文科見長學校，自然科學研究是學校的短板，科研部的工作重心往往放在文科，這次改革，單獨成立科技處和社科處，就是為了更好地促進自然科學研究，實現(xiàn)自然科學研究的相關突破。”HN大學原發(fā)展規(guī)劃處負責人認為：“HN大學進一步整合科學技術發(fā)展研究院，主要是為了強化科研與社會服務的統(tǒng)一管理，加強科研與社會服務的聯(lián)系，促進科研深度融入社會需求，提高科研成果的轉化和應用?！?/p>

表2 五所高?？蒲泄芾硐到y(tǒng)機構改革比較

(3)人力資源管理系統(tǒng)

此輪高校機構改革中，BL大學、HN大學，整合人事處職能及相關職能，組建了人力資源部；XN大學、HS大學，將人事處更名為人力資源部(人事部)。另外，部分高校進一步強化了人才工作辦公室的地位，如ZN大學，專門組建了人才工作辦公室，獨立設置；XN大學，將人才工作辦公室從人事處調整至黨委組織部(見表3)。

表3 五所高校人力資源管理系統(tǒng)機構改革比較

一流的師資隊伍是一流大學的根本保證。師資隊伍建設實質上就是高校的人力資源建設，過去，高校對師資隊伍建設主要從“管”的角度發(fā)力，側重于人事關系和職稱評審的管理，這顯然與新時代高校師資隊伍建設的內涵有出入，實際上，高校師資隊伍不僅需要管理，更需要開發(fā)與規(guī)劃。在此輪機構改革中，部分高校為進一步統(tǒng)籌高校人力資源的開發(fā)、規(guī)劃以及管理與服務工作，對人事部門的名稱和職能進行了重新的界定。BL大學黨政辦公室負責人說：“將人事處職能與其他部門的人員建設管理職能整合，組建人力資源部，一方面為了強化對學校人員的統(tǒng)籌建設管理，另一方面是為了做好學校全體人員的規(guī)劃?！盭N大學原發(fā)展規(guī)劃處負責人說：“將人事處更名為人力資源部就是為了強化對學校人力資源的開發(fā)與規(guī)劃。人才工作辦公室調整至黨委組織部，是為了進一步強化黨管人才工作?！?/p>

(4)財務與資產(chǎn)管理系統(tǒng)

此輪高校機構改革中，HN大學、XN大學，整合財務處及國資管理等職能，組建了財務與資產(chǎn)部(財務部)，實行財務與資產(chǎn)的統(tǒng)籌管理。BL大學整合國有資產(chǎn)管理處職能、實驗室與設備管理處除實驗技術隊伍建設之外的職能等，組建資產(chǎn)與實驗室管理處。ZN大學單獨組建實驗室管理處，改革后，ZN大學、HS大學財務處、國有資產(chǎn)管理處、實驗室管理處分別單設(見表4)。

近些年，隨著經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展和國家對高等教育的不斷投入，高校的辦學經(jīng)費得到明顯提高，高校的硬件設施也得到明顯改善，同時，也對高校如何管好用好這些經(jīng)費和資產(chǎn)提出了更高的要求。在此輪高校機構改革中，部分高校圍繞財務與資產(chǎn)的管理作出了積極探索，主要有三種模式。一種是將財務處職能、國資管理部門職能以及招標中心職責進行整合，組建財務部；第二種是國資管理部門與實驗室管理部門整合，組建資產(chǎn)與實驗室管理處；第三種財務、國資以及實驗室管理部門單設。HN大學原發(fā)展規(guī)劃處負責人談到：“將財務與國資、招標中心整合，就是為了進一步強化全口徑國有資產(chǎn)的統(tǒng)籌管理?！盉L大學黨政辦公室負責人談到：“成立計劃財務部是為了做好經(jīng)費的預算，突出資源配置的頂層設計；將國資管理與實驗室管理職能整合，是為了進一步做好國有資產(chǎn)的統(tǒng)籌管理。”而ZN大學發(fā)展規(guī)劃處負責人談到：“組建實驗室管理處就是為了強化實驗室建設和規(guī)范管理?！?/p>

表4 五所高校財務與資產(chǎn)管理系統(tǒng)機構改革比較

(5)后勤保障系統(tǒng)

此輪高校機構改革中，BL大學、XN大學整合了基建處職能、后勤集團“甲方”職能、國資處的后勤管理職能等，組建后勤基建處(后勤保障部)；HN大學整合后勤集團、資產(chǎn)經(jīng)營公司職能，組建資產(chǎn)經(jīng)營與后勤保障部(見表5)。

高校后勤承擔著管理育人、服務育人和環(huán)境育人的重要職能。隨著生活水平的提高，高校師生對后勤服務和管理水平的要求也越來越高，高校后勤本身也需要不斷調整改進。此輪高校機構改革，部分高校圍繞后勤的統(tǒng)籌管理進行了積極探索，分為兩種模式。一種是將后勤的甲方職能與基建處職能整合，組建后勤基建處，同時保留后勤集團作為乙方；另一種是將后勤的甲乙方職能整合(不含基建)，組建后勤保障處。BL大學黨政辦公室負責人說：“將后勤甲方職能與基建職能整合，是為了實現(xiàn)后勤的管服分離，同時強化大后勤(包含基建)的統(tǒng)籌管理職能?！盳N大學發(fā)展規(guī)劃處負責人說：“將后勤的甲乙雙方職責整合，實現(xiàn)后勤內部有機統(tǒng)一，減少后勤內耗，提高后勤管理效率。”

表5 五所高校后勤保障體系機構改革比較

(四)改革的顯著特征

本輪高校內部管理機構改革是在黨中央深化黨和國家機構改革，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的大背景中進行的，作為高等教育的排頭兵，“雙一流”建設高校積極響應國家決策部署和新時代對高等教育的新要求，以推進高校治理現(xiàn)代化為出發(fā)點，對內部管理機構改革展開了探索和實踐，通過對比分析五所高校的機構改革方案及深度訪談，呈現(xiàn)出五個重要特征：

1.進一步強化了黨委對學校工作的全面領導。此輪高校機構改革以堅持和加強黨的全面領導為統(tǒng)領，把加強黨對高校工作的領導貫穿機構改革各方面和全過程，完善保證黨全面領導的制度安排，五所高校在機構改革方案的指導思想或改革原則中均予以明確提出。

2.進一步凸顯了推進依法治教的價值理念。我國高等教育法賦予高校辦學自主權，包括根據(jù)需要自主設置內部管理機構。每個高校的辦學定位、辦學規(guī)模各有不同，但是此輪高校內部管理機構改革的目標非常明確統(tǒng)一，從五所高校改革方案中可以看出，在宏觀層面，就是要推進高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化(四所高校在改革的總目標或指導思想中予以明確提出)；在微觀層面，五所高校均提出要構建系統(tǒng)完備、分工合理、職責明晰、運行高效的機構職能體系。

3.進一步實現(xiàn)了“大部制”集中統(tǒng)一的治理優(yōu)勢。探索構建部分“大部制”，把職能相近或工作鏈條聯(lián)系緊密的機構都進行整合，實現(xiàn)部處并存。五所高校內部管理體系的八個系統(tǒng)皆有“大部制”探索，如黨政辦公室、本科生院、科學技術發(fā)展研究院、發(fā)展規(guī)劃部、后勤保障部等，部分高校在改革方案中就明確提出“堅持一類事情原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負責”的改革思路；同時，把職能需強化突出的機構重新組建，一些職能相關性不強的，則單獨設置，保持“處”架構，改革后，五所高校均形成了部處并存的格局。

4.進一步順應了智慧教育發(fā)展的時代要求。信息化管理部門得到明顯強化?！皼]有信息化就沒有現(xiàn)代化，教育信息化是教育現(xiàn)代化的基本內涵和顯著特征，是‘教育現(xiàn)代化2035’的重點內容和重要標志?！盵9]此輪高校機構改革，進一步強化了信息化管理部門的地位和職能，尤其是對信息化的規(guī)劃和管理職能。改革后，五所高校均將信息化管理部門作為職能部門，獨立設置。

5.進一步體現(xiàn)了改革須因地制宜的務實原則。此輪高校機構改革雖源于相同的時代背景，改革的總目標也基本相同，但因高校的辦學類型、辦學規(guī)模及辦學特色不同，每所高校的相關具體改革措施還是差異明顯，從五所高校改革方案中可以看出，在高校內部管理體系的八個系統(tǒng)中，有五個系統(tǒng)的改革舉措明顯存在差異，部分高校在同一個系統(tǒng)的改革路徑恰好“分合相反”，改革不搞“一刀切”，因地制宜，充分體現(xiàn)了實事求是原則和治理重要特點——治理操作手段的多元性。

(五)存在的主要問題分析

本輪高校內部管理機構改革圍繞推進學校治理體系現(xiàn)代化進行了很多探索和積極嘗試，取得了一定的成效，但仍然存在一些問題：

1.校院兩級管理有待提升。2014年，國家教育體制改革領導小組辦公室印發(fā)了《關于進一步落實和擴大高校辦學自主權完善高校內部治理結構的意見》，明確規(guī)定：“要理順校院兩級管理體制，進一步向院系放權，調動基層組織積極性”。另外，《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》也明確指出：“推動高等學校進一步向院系放權”。此輪高校內部管理機構改革，很多高校在職能調整時，更多考慮職能在內部管理機構間的橫向劃分，讓八個系統(tǒng)的職能在橫向上更為集中，并由此產(chǎn)生內部管理機構的撤銷、合并、重設等，卻很少關注內部管理機構改革在縱向上的職能變化。隨著高校規(guī)模的擴大和社會分工的細化，傳統(tǒng)較為集中的管理方式受到的挑戰(zhàn)越來越大，如何做精機關、做實學院也是高校未來推進內部治理現(xiàn)代化必須直面的問題。

2.學校內部管理機構改革與崗位調整未完全同步。此輪高校內部管理機構改革，本著優(yōu)化協(xié)同高效的原則，絕大部分高校改革后內部管理機構的數(shù)量都有了明顯的減少，理論上相應領導職數(shù)也應減少，但實際上部分高校改革后內部管理機構的領導職數(shù)沒明顯變化，如XN大學，內部管理機構改革后比改革前減少了9個，但內部管理機構領導職數(shù)改革前后無變化。這就造成很多部門“將多兵少”，甚至人浮于事，增加管理協(xié)調成本，削弱機構改革成效。

3.學校內部管理機構的責權利不完全匹配。從管理學上講，責權利本應是一個統(tǒng)一體，責任、權力、利益應該是大小相當、得失相衡。此輪高校內部管理機構改革，雖然很多職責職權也是相對統(tǒng)一的，但仍然有部分職責職權沒有統(tǒng)一，在改革時往往只關注職責或職權的單向調整，而未將責權利統(tǒng)一調整，導致部分內部管理機構責權利不明確不合理，有權的機構不用負太多責任，有責任的機構賦權又不夠。如部分高校的機關黨委，黨建的責任和工作任務量均很大，但其職權相對虛化。

四、高校內部治理現(xiàn)代化的路徑優(yōu)化設計

此輪高校內部管理機構改革的目標非常明確——推進高校治理現(xiàn)代化，結合已有的改革探索和尚且存在的問題，我們認為推進高校內部治理現(xiàn)代化需要從凸顯黨的領導地位、構建立體的扁平化內部管理體制、健全科學有效的監(jiān)督體系、明確責權利相稱的職能配置原則等方面著力。

(一)凸顯黨在學校改革發(fā)展中的領導地位

習近平總書記在全國高校思想政治工作會議上指出：“辦好我國高等教育，必須堅持黨的領導，牢牢掌握黨對大學工作的領導權，使大學成為堅持黨的領導的堅強陣地”?！案咝Ｖ卫碇苯雨P系到培養(yǎng)什么人、怎樣培養(yǎng)人、為誰培養(yǎng)人的根本問題?！盵8]加強黨對教育工作的全面領導，是辦好教育的根本保證，把黨的全面領導落實到“把方向、管大局、作決策、抓班子、帶隊伍、保落實”上來，提高黨應對復雜局面的把控能力、總攬全局協(xié)調各方的統(tǒng)籌能力。此輪高校機構改革中，很多高校都把加強黨的領導貫穿機構改革各方面和全過程。中國特色高等教育要做好“四個服務”——始終為人民服務，為中國共產(chǎn)黨治國理政服務，為鞏固和發(fā)展中國特色社會主義制度服務，為改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設服務——加強黨的領導是關鍵，未來，還應把黨的領導在深度上予以強化，主要體現(xiàn)在增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”上，把堅持和完善黨委領導下的校長負責制做深做細，推進黨的領導向縱深發(fā)展。

(二)構建立體的扁平化內部管理體制

不論是此輪在推進治理現(xiàn)代化背景下的高校內部管理機構改革，還是前些年在其他背景下推進的高校內部管理機構改革，其實有一個目標或原則是共通的，即建立精干高效的內部管理機構，尤其近些年國家在推進“放管服”改革以及校院兩級管理的背景下，高校建立扁平化的內部管理體制勢在必行。高校內部管理體系改革在做精機關的同時，也必須做實學院，高校應把職能相近或工作鏈條聯(lián)系緊密的機構都進行整合，在橫向上探索實行部分“大部制”，縱向上實行扁平化管理，減少管理層級，合理配置領導干部職數(shù)；同時，明確內部管理機構的主要職能定位——研究制訂政策、戰(zhàn)略管理、內外協(xié)調、公共服務等，在縱向上將能下放到學院的權力下放到學院，推進管理中心下移，釋放學院活力、激發(fā)學院動力，推進從“校辦院”到“院辦?！钡闹卫磙D型。

(三)健全科學有效的監(jiān)督體系

黨的十九屆四中全會強調，“必須健全黨統(tǒng)一領導、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系，增強監(jiān)督嚴肅性、協(xié)同性、有效性，形成決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行機制?！贝溯喐咝C構改革雖很少提及監(jiān)督體系的改革，但監(jiān)督體系是高校治理體系不可或缺的部分，健全高校內部監(jiān)督體系可從以下兩個方面著手：一是健全完善教職工代表大會制度，加強民主監(jiān)督，教職工代表大會制度是現(xiàn)代大學制度體系的重要組成部分，是高校民主管理、民主監(jiān)督的基本制度和形式，高校應不斷探討和完善教職工代表大會發(fā)揮民主監(jiān)督的方式、途徑，以加強對高校各項工作的監(jiān)督。二是推進紀律監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督，進一步理順紀檢監(jiān)察工作職能，健全紀檢監(jiān)察制度體系，整合規(guī)范紀檢監(jiān)察工作流程，把監(jiān)督嵌入權力運行的關鍵部位；同時要在強化政治監(jiān)督上下功夫，加強對黨的路線、方針、政策、決議以及黨的重大決策部署在高校貫徹落實情況的監(jiān)督檢查。

(四)明確責權利相稱的職能配置原則

高校內部管理機構改革不論是橫向的職能劃分，還是縱向的職權下放，責權利相稱是一個非常重要的配置原則，內部管理機構、學院和管理者本人擁有的權力與其承擔的責任應該對等，不能擁有權力，而不履行其職責；也不能只要求承擔責任而不予以授權。同時，應厘清職能部門與學院的權責清單，做到責任明確、權力恰當、利益合理，推行誰使其權、誰盡其責，唯如此，才能調動內部管理機構、學院和管理者本人的積極性，壓實責任，提高工作效率，讓需要干事的能干成事，干成事的有合理利益。

另外，大學管理有其自身的學術性規(guī)律，科層體制運用于大學組織有其自身的局限性，或者說存在著科層體制不能完全發(fā)揮作用的領域。[10]因此在推進高校內部治理現(xiàn)代化過程中一方面應著手以提高效率效能為中心的規(guī)范化、法治化的組織制度建設改革；另一方面還應重視大學學術活動的特點，著眼于以學術水平為核心，促使學術權力充分發(fā)揮作用的機制創(chuàng)新和學術治理體系建設。