武 俊 偉

(中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872)

一、引 言

延遲退休是我國(guó)應(yīng)對(duì)21世紀(jì)人口結(jié)構(gòu)變化的一項(xiàng)政策選擇。早在2008年，社會(huì)保障研究所負(fù)責(zé)人就表示，相關(guān)部門(mén)正在醞釀條件成熟時(shí)延長(zhǎng)法定退休年齡。這是延遲退休第一次進(jìn)入公眾視野。作為轉(zhuǎn)型期一項(xiàng)重大社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策，延遲退休事關(guān)群眾利益，牽涉養(yǎng)老金、醫(yī)療、就業(yè)等多個(gè)政策領(lǐng)域。因此，一經(jīng)提出便引發(fā)民眾熱議，有贊成，有反對(duì)，各種聲音、意見(jiàn)不絕于耳，以致政策議程停滯不前。黨的十八屆三中全會(huì)提出“研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策”[1]，加快了延遲退休政策議程。2015年，人力資源和社會(huì)保障部(簡(jiǎn)稱人社部，下同)計(jì)劃在當(dāng)年拿出延遲退休方案，次年報(bào)經(jīng)中共中央同意后向社會(huì)征求意見(jiàn)，并于2017年正式推出[2]。然而，人社部雖多次表態(tài)，但方案并未于2016年推出。延遲退休的政策議程明顯滯后于先前設(shè)定的時(shí)間表，其戲劇化演變?cè)诠舱哳I(lǐng)域較為少見(jiàn)，因而它也成為公共政策“前決策”階段研究的典型案例。

政策議程是公共政策的邏輯起點(diǎn)，它是理解政策制定過(guò)程的切入點(diǎn)。當(dāng)前，對(duì)于政策為何難以出臺(tái)的問(wèn)題，形成三種代表性觀點(diǎn)。一是問(wèn)題本身的特征會(huì)影響其能否進(jìn)入決策議程。相對(duì)而言，那些具有明確性、社會(huì)意義、重要性的問(wèn)題更容易進(jìn)入決策議程。比如，斯圖爾特和赫奇就指出了問(wèn)題的優(yōu)先性在政策議程設(shè)置中的作用，他們認(rèn)為，“問(wèn)題越是缺少明確的優(yōu)先性，就越可能繼續(xù)保留在機(jī)構(gòu)的議程上”[3]。二是政治精英主義觀點(diǎn)。持該觀點(diǎn)的研究者認(rèn)為，政治精英主導(dǎo)著政策議程，當(dāng)來(lái)自民眾的社會(huì)訴求不符合政治精英自身的利益時(shí)，他們就會(huì)公開(kāi)或隱蔽壓制某個(gè)議題，彼得·巴克拉克和莫頓·巴拉茨發(fā)現(xiàn)，政治精英通常會(huì)采取“不決策”[4]的方式，阻止某一問(wèn)題進(jìn)入政策議程。三是政治體系自主性的觀點(diǎn)。該觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)政治體系的自主性，正如托馬斯·戴伊認(rèn)為的那樣，“政治體系本身是按照有利于解決某些類(lèi)型的問(wèn)題并抵制其他問(wèn)題的解決方式建立起來(lái)的”[5]。所以，政治體系對(duì)問(wèn)題具有一定的過(guò)濾功能。此外，其他的一些政策科學(xué)學(xué)者亦對(duì)政策議程設(shè)置展開(kāi)探討，并形成一定的見(jiàn)解[6-7]。

總體來(lái)看，關(guān)于政策議程的研究仍停留于理論探討階段，缺乏實(shí)證案例支撐。而且，現(xiàn)有研究大多是對(duì)已出臺(tái)政策的追溯性研究，以結(jié)果倒推原因，很少有從“前決策”的角度來(lái)解釋政策為何遲滯的問(wèn)題。具體到延遲退休，已有研究在延遲退休的必要性、可行性，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)比較，政策方案設(shè)計(jì)以及政策預(yù)評(píng)估等方面進(jìn)行了諸多研究，并積累了可觀的成果，可是鮮有從政策議程角度來(lái)看待延遲退休問(wèn)題。

為此，本文采取多源流分析框架，關(guān)注我國(guó)延遲退休的“前決策”議程，集中探討延遲退休為何懸而不決的問(wèn)題，力圖發(fā)掘議程設(shè)置的影響因素，尋求其背后的支配邏輯，并提供一種新的解釋。

二、多源流分析框架及其在我國(guó)政策議程中的適用性

(一)多源流的分析框架

多源流框架是金登在借鑒科恩、馬奇和奧爾森組織決策“垃圾桶模型”[8]的基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)的?！袄澳Ｐ汀睂⒔M織決策視為問(wèn)題、解決辦法、參與者以及選擇機(jī)會(huì)四條溪流相互融合的結(jié)果。金登進(jìn)一步修正“垃圾桶模型”，提出多源流框架。多源流框架適用于解釋政策形成過(guò)程，尤其是政策議程的確定和決策過(guò)程。它試圖回答某項(xiàng)問(wèn)題是如何得到?jīng)Q策者的重視，并被提上議程，而另一些問(wèn)題卻被長(zhǎng)期拖延。

多源流框架將影響議程設(shè)置的因素整合為三種源流：?jiǎn)栴}源流、政策源流、政治源流。問(wèn)題源流指問(wèn)題是怎樣被識(shí)別、界定并建構(gòu)的，通常用指標(biāo)、危機(jī)事件以及從現(xiàn)有項(xiàng)目中獲得反饋來(lái)描述。政策源流又被稱為“政策原湯”，指政策共同體提供政策建議或備選方案的過(guò)程。政治源流則主要包括民眾意見(jiàn)、壓力集團(tuán)競(jìng)爭(zhēng)、選舉、政黨以及政府變更等要素。一般認(rèn)為，問(wèn)題、政策、政治三源流按照自身軌跡彼此獨(dú)立運(yùn)行，當(dāng)三條溪流匯合時(shí)，“政策窗口”就會(huì)被開(kāi)啟。這時(shí)，政策企業(yè)家抓住機(jī)會(huì)軟化政策制定系統(tǒng)和政策共同體，提出政策倡議或備選方案，推動(dòng)三源流實(shí)現(xiàn)融合，直至政策的出臺(tái)。換言之，政策議程受制于問(wèn)題、政策、政治三源流的影響，當(dāng)三源流匯合并開(kāi)啟“政策窗口”時(shí)，某一問(wèn)題進(jìn)入決策議程的可能性將會(huì)顯著提升。

由此，按照多源流框架解釋?zhuān)咦h程需建立在以下的前提之上：“一是，當(dāng)政策窗口打開(kāi)時(shí)，問(wèn)題流、政治流、政策流三條溪流必須成熟；二是，政策窗口打開(kāi)主要是由于問(wèn)題流或政治流變化所致；三是，政策窗口開(kāi)啟時(shí)，政策企業(yè)家要推動(dòng)三源流的耦合?！盵9]作為理解政策議程的經(jīng)典框架，多源流框架理清了政策議程中的問(wèn)題、政策、政治以及它們之間的作用機(jī)理，將紛繁復(fù)雜的政策議程簡(jiǎn)明化，為理解政策議程的設(shè)置提供了一種相對(duì)清晰的分析思路。

圖1 多源流框架

(二)多源流框架的適用性

多源流框架源于西方的制度實(shí)踐，最初用來(lái)解釋西方國(guó)家的政策制定。那么，多源流框架在我國(guó)政策議程分析中是否具有解釋力，這是應(yīng)用此框架的基本前提。

從理論假設(shè)來(lái)看，多源流框架建立在“垃圾桶模型”的模糊性理論假設(shè)之上，重點(diǎn)“解釋模糊性條件下的政策制定活動(dòng)”[10]。由于問(wèn)題、政策偏好以及政策目標(biāo)的模糊性，決策者往往遵循時(shí)間約束做出決策。而且在時(shí)間約束下，決策者的注意力分配影響著政策議程?！凹僭O(shè)是框架得以建立的基礎(chǔ)，它意味著一旦現(xiàn)實(shí)與這些假設(shè)相符合，那么框架就能夠很好地解釋現(xiàn)實(shí)?！盵11]延遲退休中，人社部對(duì)問(wèn)題進(jìn)行了反復(fù)界定，且政策目標(biāo)多次發(fā)生變化，這體現(xiàn)了問(wèn)題本身的模糊性。同時(shí)，延遲退休受時(shí)間進(jìn)度的約束，人社部在就業(yè)和延遲退休中的權(quán)衡取舍亦突出了政府注意力分配及其對(duì)政策議程的影響。

從分析單位看來(lái)，多源流框架“將整個(gè)系統(tǒng)或獨(dú)立的決策作為分析單元，認(rèn)為政策選擇是在幾個(gè)因素推動(dòng)或影響下的集體選擇的結(jié)果”[12]。也就是說(shuō)，多源流框架的分析單元是比較明確的，即一項(xiàng)政策議程就是一個(gè)分析單元。另外，多源流框架并未強(qiáng)調(diào)單一因素的作用，而是將政策議程看作綜合因素共同推動(dòng)的結(jié)果。從我國(guó)延遲退休政策的演變過(guò)程中可以發(fā)現(xiàn)，問(wèn)題討論、備選方案、政治因素等都是在延遲退休議程這一分析單元下進(jìn)行的。而且，政府、媒體、專(zhuān)家學(xué)者、民眾等多元行動(dòng)者幾乎貫穿于延遲退休議程的各個(gè)階段，共同影響著延遲退休政策議程，體現(xiàn)為一種集體選擇。

從制度環(huán)境而言，多源流框架源于西方制度實(shí)踐，故它帶有某些隱含的假設(shè)，比如，過(guò)于強(qiáng)調(diào)媒體、民眾、利益集團(tuán)等在政策議程中的作用。我國(guó)的政治制度決定了我國(guó)的政策議程與西方有著根本性的不同。中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，代表人民治理國(guó)家，“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”[13]。中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)政策議程設(shè)置的關(guān)鍵，全面主導(dǎo)各個(gè)領(lǐng)域的政策議程設(shè)置。不僅如此，中國(guó)共產(chǎn)黨在治國(guó)理政中逐漸形成共識(shí)型決策體制，允許民眾和媒體就所關(guān)心的政策問(wèn)題表達(dá)意見(jiàn)。因而，民眾和媒體亦會(huì)對(duì)政策議程產(chǎn)生一定程度的影響。然而，需要指出的是，利益集團(tuán)是西方語(yǔ)境中的概念，并不符合中國(guó)實(shí)際。所以，“政治源流中的利益集團(tuán)這一影響因素在中國(guó)決策情境下可能是失效的”[14]，故應(yīng)弱化對(duì)利益集團(tuán)的分析。

從研究領(lǐng)域來(lái)看，當(dāng)前，多源流框架已廣泛應(yīng)用于我國(guó)住房、教育、養(yǎng)老、社會(huì)管理等政策議題。

總體上，多源流框架在理論假設(shè)、分析單位、適用環(huán)境、研究領(lǐng)域等方面顯示出一定的適用性和耦合性。然而，需要強(qiáng)調(diào)的是，多源流框架只是提供了一種分析思路，筆者并不認(rèn)可其背后隱含的各種假定條件。鑒于此，在研究中更應(yīng)該對(duì)多源流框架進(jìn)行修正，更多地探索基于我國(guó)政策議程實(shí)踐的認(rèn)知，從而力圖提出新的解釋。

三、基于多源流框架的延遲退休政策議程分析

(一)問(wèn)題源流：延遲退休是如何被識(shí)別與界定的？

政府對(duì)延遲退休問(wèn)題的界定經(jīng)歷了從“應(yīng)對(duì)人口老齡化的制度安排”到“復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策”兩次重要轉(zhuǎn)變。在此期間，政府與民眾對(duì)延遲退休問(wèn)題的識(shí)別與界定存在持續(xù)性分歧，因而延滯延遲退休政策議程。但是，焦點(diǎn)事件、問(wèn)題指標(biāo)及反饋等機(jī)制卻使得延遲退休問(wèn)題的重要性、緊迫性日益突出。

1.焦點(diǎn)事件：延遲退休問(wèn)題的初步識(shí)別

“焦點(diǎn)事件可以導(dǎo)致利益集團(tuán)、政府領(lǐng)導(dǎo)人、政策企業(yè)家、新聞媒體或公眾成員發(fā)現(xiàn)新問(wèn)題，或?qū)ΜF(xiàn)有但潛伏的問(wèn)題給予更多關(guān)注，可能導(dǎo)致在明顯的政策失敗后尋求解決辦法?！盵15]早在2008年之前，專(zhuān)家和政府官員就開(kāi)始對(duì)延遲退休給予關(guān)注，并在有限范圍內(nèi)開(kāi)始醞釀延遲退休政策議程。2008年，人社部社會(huì)保障研究所負(fù)責(zé)人首次談及延遲退休，這引發(fā)民眾、媒體、學(xué)者等社會(huì)各界關(guān)注，并形成焦點(diǎn)事件。同年12月，北京市法制辦就《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法〉辦法(修訂草案送審稿)》在網(wǎng)上征求意見(jiàn)，其中關(guān)于“女性處級(jí)以上干部和女性高級(jí)知識(shí)分子適當(dāng)延長(zhǎng)工作年限”[16]的條款引發(fā)民眾強(qiáng)烈反應(yīng)，而這成為又一焦點(diǎn)事件，并使延遲退休議題再次升溫。這兩次焦點(diǎn)事件擴(kuò)大了延遲退休議題的傳播范圍，引發(fā)了社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注。其后，有關(guān)延遲退休的輿論發(fā)生轉(zhuǎn)向。許多民眾懷疑，延遲退休是政府面對(duì)巨額養(yǎng)老金虧空的一種應(yīng)對(duì)策略，認(rèn)為延遲退休是政府單方面撕毀養(yǎng)老契約，剝奪勞動(dòng)者權(quán)利的行為，公眾進(jìn)而產(chǎn)生一種被欺騙感和被剝奪感，導(dǎo)致負(fù)面言論充斥各大網(wǎng)站與博客，產(chǎn)生了不良的社會(huì)影響。

隨著焦點(diǎn)事件不斷發(fā)酵、擴(kuò)散，延遲退休議題所帶來(lái)的社會(huì)負(fù)面效應(yīng)愈發(fā)突出，成功引起了政府的注意。于是，人社部于2010年回應(yīng)延遲退休的爭(zhēng)議，提出“我國(guó)暫時(shí)不會(huì)調(diào)整退休年齡，有關(guān)部門(mén)目前只是在研究一些延遲退休的建議，并不代表現(xiàn)行退休年齡規(guī)定即將更改”[17]。之后，上海等地開(kāi)始探索延遲領(lǐng)取退休金年齡，又將延遲退休問(wèn)題推到社會(huì)輿論風(fēng)口。2012年“兩會(huì)”期間，時(shí)任人社部部長(zhǎng)在回應(yīng)記者有關(guān)延遲退休提問(wèn)時(shí)表示，“退休年限的決定權(quán)在中央，我們現(xiàn)在還沒(méi)有進(jìn)行試點(diǎn)，……我們會(huì)適時(shí)地提出這樣的政策建議”[18]。同時(shí)，在此次回應(yīng)中，人社部將延遲退休界定為應(yīng)對(duì)人口老齡化的一項(xiàng)制度安排。這表明，延遲退休問(wèn)題得到政府的識(shí)別。

2.指標(biāo)與反饋：延遲退休問(wèn)題的建構(gòu)

金登認(rèn)為“問(wèn)題并不是通過(guò)某種政治壓力或?qū)θ说恼J(rèn)識(shí)的重視而引起政府決策者關(guān)注的，問(wèn)題引起政府決策者關(guān)注的原因常常在于某些指標(biāo)表明那兒本來(lái)就有一個(gè)問(wèn)題存在”[19]85。實(shí)際上，延遲退休是應(yīng)對(duì)人口結(jié)構(gòu)變化及其產(chǎn)生的客觀社會(huì)問(wèn)題的一項(xiàng)政策選擇。進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)人口結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，人均預(yù)期壽命不斷增長(zhǎng)，人口老齡化、勞動(dòng)力供給不足等問(wèn)題日益凸顯。

一是退休年齡偏低與人均預(yù)期壽命不匹配。從各國(guó)通行的做法來(lái)看，退休年齡與一國(guó)人口的平均壽命相關(guān)。目前我國(guó)退休年齡標(biāo)準(zhǔn)源自20世紀(jì)50年代《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》規(guī)定，即男職工60周歲、女干部55周歲、女工人50周歲退休。而這一規(guī)定主要依據(jù)當(dāng)時(shí)人均預(yù)期壽命不足50歲的現(xiàn)狀。然而，最新數(shù)據(jù)顯示，2015年我國(guó)人均預(yù)期壽命為76.34[20]。預(yù)期壽命和退休年齡之間不匹配的矛盾，為延遲退休議程制造了問(wèn)題空間。二是人口老齡化問(wèn)題形勢(shì)嚴(yán)重。據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，“2016年底我國(guó)60歲以上人口已達(dá)2.3億人，占總?cè)丝诘?6.7%，65歲以上達(dá)1.5億人，占10.8%”[21]。按照國(guó)際統(tǒng)計(jì)口徑，我國(guó)已進(jìn)入老齡化社會(huì)，并即將邁入深度老齡化社會(huì)(1)聯(lián)合國(guó)統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)：一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的老齡人口(65歲以上)占總?cè)丝诘谋壤_(dá)7%，標(biāo)志著進(jìn)入老齡化社會(huì)；當(dāng)老齡人口占總?cè)丝诘谋壤_(dá)14%時(shí)，標(biāo)志著進(jìn)入深度老齡化社會(huì)。。三是勞動(dòng)力供給不足愈發(fā)明顯。公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，“到2030年以后，勞動(dòng)年齡人口會(huì)出現(xiàn)大幅下降的過(guò)程，平均以每年760萬(wàn)人的速度減少”[22]。人口結(jié)構(gòu)變化及其衍生的一系列社會(huì)問(wèn)題，使得延遲退休問(wèn)題變得日益緊迫。

上述有關(guān)人口結(jié)構(gòu)變化的指標(biāo)在延遲退休問(wèn)題的描述、識(shí)別和建構(gòu)中發(fā)揮了比較重要的作用，成功引起了決策者的注意，加快對(duì)問(wèn)題的建構(gòu)。為此，2017年人社部最終將延遲退休界定為“一項(xiàng)重大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策”[23]?？傮w上看，延遲退休是社會(huì)發(fā)展以及人口結(jié)構(gòu)變化的客觀產(chǎn)物。同時(shí)，它也是政府基于人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、指標(biāo)等進(jìn)行的一種權(quán)威建構(gòu)。

(二)政策源流：政策建議與備選方案如何產(chǎn)生？

政策源流為政策行動(dòng)者提供了一個(gè)展示政策建議與備選方案的舞臺(tái)。在延遲退休政策源流中，專(zhuān)家學(xué)者積極地展開(kāi)話語(yǔ)競(jìng)爭(zhēng)，總是力圖說(shuō)服對(duì)方，并將自己的政策建議轉(zhuǎn)化為政策方案。于是，政府選擇預(yù)留一定時(shí)間來(lái)促使專(zhuān)家進(jìn)行充分討論，以形成較為成熟的、共識(shí)性的政策建議。

1.政策建議的競(jìng)爭(zhēng)與政策共同體的分歧

延遲退休的政策主張經(jīng)歷了先分歧后融合、先學(xué)者后政府的過(guò)程。政策建議最初由專(zhuān)家學(xué)者提出。2012年，學(xué)者開(kāi)始大規(guī)模、系統(tǒng)地提出政策意見(jiàn)與政策主張，其中比較有代表性的是漸進(jìn)式彈性建議，但在具體政策設(shè)計(jì)方面存在分歧。早期一些學(xué)者建議以“小步漸進(jìn)、女先男后、兼顧特殊”[24]為原則，“先制定好政策框架，分步推進(jìn)、動(dòng)態(tài)調(diào)整”[25]來(lái)制定延遲退休政策方案。還有的建議采取雙向策略推進(jìn)延遲退休方案，即“一方面逐步延遲退休年齡，另一方面逐步擴(kuò)大退休選擇”[26]。然而，一些學(xué)者針對(duì)延遲退休彈性化政策建議提出反對(duì)意見(jiàn)。例如，唐鈞認(rèn)為“‘小步漸進(jìn)’策略在延遲退休得不到社會(huì)認(rèn)可的前提下如果實(shí)施，就成了‘溫水煮青蛙’的策略……這項(xiàng)政策一旦開(kāi)始，所涉及的公平和公正問(wèn)題從道義上就很難擺平”[27]。研究者還對(duì)女先男后的彈性化政策建議提出反對(duì)，建議增強(qiáng)延遲退休政策的剛性。

專(zhuān)家學(xué)者有關(guān)延遲退休政策建議的分歧，一定程度上延緩了延遲退休的議程。但是，專(zhuān)家之間的充分討論，為政府政策方案的選擇做了前期準(zhǔn)備。黨的十八屆三中全會(huì)提出，“研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策”[28]，標(biāo)志著漸進(jìn)式延遲退休政策建議獲得政府關(guān)注。至此，備選方案的選擇權(quán)與設(shè)置權(quán)轉(zhuǎn)移到政府。隨后，人社部負(fù)責(zé)人對(duì)漸進(jìn)式延遲退休進(jìn)行解釋?zhuān)J(rèn)為延遲退休的核心是要“小步、分階段、漸進(jìn)式”[29]推進(jìn)，“政策肯定會(huì)小步徐趨、漸進(jìn)到位”[2]，每年延遲退休幾個(gè)月。時(shí)間進(jìn)度方面，人社部表示，延遲退休方案將于2015年制定出來(lái)，2016年人社部則宣稱已經(jīng)有了一個(gè)方案，正在按程序報(bào)批。直至目前，延遲退休備選方案仍未順利出臺(tái)。延遲退休備選方案前后曲折的經(jīng)歷證實(shí)政府內(nèi)部就延遲退休方案仍存在一定分歧，這必然將延滯方案的最終出臺(tái)。

2.軟化：備選方案的初現(xiàn)

政策倡導(dǎo)者并不愿意看到與自己倡導(dǎo)方向不一致的政策意見(jiàn)存在。為此，他們常借助各種機(jī)會(huì)來(lái)表達(dá)自己的思想或政策主張，以此獲得政策共同體、公眾對(duì)其政策建議的認(rèn)可，這種過(guò)程在多源流框架中被稱為軟化。

延遲退休政策源流中產(chǎn)生了許多政策主張，乃至對(duì)立的政策建議。因而，部分學(xué)者充當(dāng)了政策軟化的作用：一方面，他們積極面向大眾解釋延遲退休，消除民眾的焦慮與擔(dān)憂，影響民眾的心理預(yù)期；另一方面，他們與反對(duì)者展開(kāi)爭(zhēng)論，試圖說(shuō)服對(duì)方。但在有限軟化期內(nèi)，軟化效果似乎并不理想。于是新聞媒體開(kāi)啟自上而下的民意塑造引導(dǎo)，加入政策軟化過(guò)程。

2012年9月，《人民日?qǐng)?bào)》刊發(fā)題為“延遲退休：多數(shù)國(guó)家采用漸進(jìn)式”[30]的大型調(diào)查報(bào)告，援引國(guó)外漸進(jìn)式延遲退休做法，向民眾解答延遲退休的疑問(wèn)與困惑。此后，大量媒體跟進(jìn)延遲退休政策的宣傳和利弊討論，使得民眾對(duì)延遲退休有了廣泛的了解。部分學(xué)者專(zhuān)家抓緊時(shí)機(jī)在報(bào)刊、期刊上連續(xù)發(fā)表多篇文章，傳播漸進(jìn)式延遲退休的觀點(diǎn)。由此，漸進(jìn)式延遲退休政策建議在技術(shù)可行性、政治價(jià)值可接受性方面具有比較優(yōu)勢(shì)，因而獲得政府支持。黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)漸進(jìn)式延遲退休政策的建議給予正式認(rèn)可，某種程度上加速了政策議程的進(jìn)度。隨后，政府在方案公布和最終實(shí)施之間預(yù)留至少5年的時(shí)間差，將軟化期拉長(zhǎng)，以形成共識(shí)，減少阻力。經(jīng)過(guò)軟化，漸進(jìn)式延遲退休成為備選方案的一個(gè)基本方向，但具體的方案仍未出臺(tái)。

表1 《人民日?qǐng)?bào)》軟化延遲退休的相關(guān)報(bào)道

(三)政治源流：政治因素怎樣影響延遲退休議程？

一般而言，政治源流在政策議程中起著主導(dǎo)作用。在延遲退休政策議程中，政治源流主要表現(xiàn)為公眾意見(jiàn)、政府主管部門(mén)注意力分配以及來(lái)自中央政府的政治壓力等。具體而言，我國(guó)的黨和政府歷來(lái)重視民眾的政策建議和意見(jiàn)，并會(huì)積極作出回應(yīng)。所以，來(lái)自民眾的意見(jiàn)通常對(duì)政策議程產(chǎn)生一定影響。不僅如此，我國(guó)政府主管部門(mén)的管理事項(xiàng)繁多，面臨多目標(biāo)下的決策，故其注意力分配關(guān)系到政策議程的走向。

1.民眾意見(jiàn)

民眾意見(jiàn)(國(guó)民情緒)是指：“一個(gè)國(guó)家里有大批的民眾正沿著某些共同的路線思考，這種國(guó)民情緒以明顯的方式經(jīng)常發(fā)生變化，而且國(guó)民情緒或國(guó)家氣候的這些變化對(duì)政策議程和政策結(jié)果具有重要影響。”[19]138從某種意義上講，民眾意見(jiàn)充當(dāng)延遲退休政策時(shí)機(jī)成熟與否的“晴雨表”，它實(shí)時(shí)地展示民眾對(duì)延遲退休的態(tài)度。政府往往借助民眾意見(jiàn)來(lái)判斷延遲退休實(shí)施的合適時(shí)機(jī)。在延遲退休“前決策”階段，公眾意見(jiàn)呈現(xiàn)出階段性特征：

第一階段，從2008年延遲退休信號(hào)的釋放到2012年的大討論。這一階段，延遲退休作為一個(gè)新事物進(jìn)入公眾視野，公眾對(duì)其討論開(kāi)始發(fā)酵。延遲退休的消息，打斷了臨退休人員的退休計(jì)劃，這中間缺乏有效的心理緩沖期，引起了他們的反對(duì)。而且，年輕人認(rèn)為延遲退休將會(huì)擠壓就業(yè)崗位，加大就業(yè)壓力，因而也遭到年輕人的普遍反對(duì)。同時(shí)，這一階段，專(zhuān)家學(xué)者之間尚未達(dá)成共識(shí)，政府也未及時(shí)介入。所以，諸如“追問(wèn)延遲退休真相”[31]、“別拿勞動(dòng)力不足偷換延遲退休概念”[32]、“單純延遲退休是‘劫貧濟(jì)富’”[33]等言論在公眾中傳播，公眾意見(jiàn)呈現(xiàn)負(fù)面趨向。

第二階段，從2013年中共中央推出延遲退休計(jì)劃到2016年方案延遲。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)漸進(jìn)式延遲退休予以肯定，表明中央政府正式介入延遲退休政策議題，開(kāi)始糾偏，使公眾意見(jiàn)重回正常討論軌道。盡管這時(shí)期公眾反對(duì)意見(jiàn)仍占大多數(shù)，但開(kāi)始明顯轉(zhuǎn)向理性。在政府輿論引導(dǎo)下，部分公眾轉(zhuǎn)向?qū)ρ舆t退休具體方案的討論。而且，這時(shí)期的專(zhuān)家學(xué)者在延遲退休政策議題上取得一定共識(shí)。及至2016年，延遲退休方案未按時(shí)推出，公眾意見(jiàn)基本延續(xù)之前延遲退休利弊爭(zhēng)議以及政策方案的討論，不過(guò)，反對(duì)意見(jiàn)仍占據(jù)大多數(shù)，這成為制約延遲退休的主要障礙。

表2 延遲退休公眾意見(jiàn)調(diào)查結(jié)果

2.政府注意力分配

延遲退休的實(shí)施在某種程度上會(huì)對(duì)就業(yè)產(chǎn)生一定影響。然而，制定延遲退休政策和促進(jìn)就業(yè)均屬于人社部的職能范圍。在人社部主要職責(zé)劃分中，“就業(yè)”工作顯著地被排在“建立社會(huì)保障體系”之前。就業(yè)“問(wèn)題的重要性決定了它將如何被處理”[34]。如何在延遲退休與就業(yè)之間分配注意力成為影響延遲退休政策議程的重要因素。

百度指數(shù)(2)百度指數(shù)是指，過(guò)去一段時(shí)期內(nèi)，某個(gè)關(guān)鍵詞在百度的搜索規(guī)模有多大，反映的是某個(gè)關(guān)鍵詞在過(guò)去一段時(shí)間里的“用戶關(guān)注度”和“媒體關(guān)注度”。顯示，過(guò)去一段時(shí)期內(nèi)，“延遲退休”和“就業(yè)”的搜索熱度趨勢(shì)大體相同(見(jiàn)圖2)，表明民眾對(duì)這兩個(gè)話題的關(guān)注。每當(dāng)延遲退休話題升溫時(shí)，就業(yè)話題也會(huì)隨之被同步關(guān)注。這從側(cè)面反映出，延遲退休使得民眾對(duì)就業(yè)問(wèn)題更為擔(dān)心。實(shí)踐中，就業(yè)問(wèn)題一直伴隨并制約著延遲退休政策議程。雖然人社部多次表示，延遲退休對(duì)就業(yè)的影響非常有限，但從人社部答人大代表建議的回復(fù)中可以看出，就業(yè)仍然是制約延遲退休議程的重要因素之一[35]。而且，隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形式變化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，許多崗位被削減，下崗工人再就業(yè)成為重要社會(huì)問(wèn)題。同時(shí)，連年增加的高校畢業(yè)生使得就業(yè)崗位需求量激增，就業(yè)形勢(shì)更為嚴(yán)峻。為此，中央政府要求“把落實(shí)就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和積極就業(yè)政策放在突出位置”[36]。中央政府對(duì)就業(yè)的重視，促使人社部注意力向就業(yè)轉(zhuǎn)移，延遲退休議程則進(jìn)一步遲滯。

注：圖中兩條曲線上面的表示延遲退休，下面的表示就業(yè)，“○”表示延遲退休與就業(yè)的百度搜索指數(shù)走勢(shì)大致相同的區(qū)域

(四)政策窗口：開(kāi)而復(fù)關(guān)

“政策窗口”開(kāi)啟意味著問(wèn)題進(jìn)入政府議程，這時(shí)的問(wèn)題流、政策流和政治流必須成熟，方有可能進(jìn)一步推進(jìn)政策議程。在延遲退休政策議程中，最先啟動(dòng)的是問(wèn)題源流，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)期的討論，延遲退休問(wèn)題得到界定，并被政府建構(gòu)。但在2013年之前，政治源流與政策源流仍未形成，延遲退休基本處于討論階段，政府則處于識(shí)別公眾情緒的觀望階段。此時(shí)雖有初步政策主張，但分歧較大，延遲退休議題尚處于不穩(wěn)定狀態(tài)。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)為延遲退休創(chuàng)造了政治性條件，“政治之窗”開(kāi)啟。問(wèn)題源流與政治源流第一次匯合，因彼時(shí)未形成成熟的備選方案，于是“政治之窗”快速閉合，延遲退休喪失進(jìn)入決策議程的機(jī)會(huì)。

2016年，“政策窗口”第二次開(kāi)啟。2015年人社部負(fù)責(zé)人對(duì)延遲退休的時(shí)間表做出具體安排，按照人社部工作計(jì)劃，2016年拿出備選方案并上報(bào)中共中央。事實(shí)上，人社部公開(kāi)資料顯示，延遲退休方案確實(shí)于2016年形成。然而，到目前為止，延遲退休仍未出臺(tái)，這說(shuō)明延遲退休備選方案在進(jìn)入政策議程中遇到進(jìn)一步的障礙。延遲退休“政策窗口”開(kāi)而復(fù)關(guān)，表面上看是問(wèn)題、政策、政治三源流的缺陷和時(shí)機(jī)不成熟導(dǎo)致政策議程延滯。但實(shí)際上，這背后隱藏著深層次的邏輯。

四、從政策窗口到?jīng)Q策議程：政治風(fēng)險(xiǎn)的支配邏輯

“政策窗口”提高了問(wèn)題進(jìn)入政策議程的機(jī)會(huì)，但這并不意味著，問(wèn)題必然進(jìn)入政策議程。許多研究理所當(dāng)然地按照“政策窗口-政策出臺(tái)”的邏輯展開(kāi)，忽視了中間環(huán)節(jié)探討。實(shí)際上，三源流的匯合以及“政策窗口”開(kāi)啟只是前提條件，政策出臺(tái)的關(guān)鍵在于跨躍“政策窗口”到正式?jīng)Q策議程的“最后一公里”障礙。為此，有必要修正多源流分析框架，增加“政策窗口”到正式?jīng)Q策議程之間的分析過(guò)程，進(jìn)而對(duì)延遲退休政策議程做進(jìn)一步的探析。

圖3 延遲退休多源流分析框架

“政策窗口”的開(kāi)啟意味著問(wèn)題進(jìn)入政府議程的概率增加，可是，政策的最終出臺(tái)卻要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的政治風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估。政治風(fēng)險(xiǎn)是指由于政策問(wèn)題本身以及相關(guān)因素的不確定性，使政治系統(tǒng)受外在沖擊的威脅增大，進(jìn)而導(dǎo)致政治系統(tǒng)的不穩(wěn)定。它的發(fā)展邏輯為：“沖突源——導(dǎo)致主體利益受損——主體挫折感產(chǎn)生(主體心理不滿意感產(chǎn)生)——否定性言語(yǔ)產(chǎn)生(牢騷、怪話、氣話)——否定性行為產(chǎn)生(對(duì)其他個(gè)體、群體或政府的反抗)。”[37]作為沖突源的延遲退休信號(hào)釋放后，民眾獲取這種信號(hào)后形成政策預(yù)期，并評(píng)估自身利益。如果潛在利益受損，民眾則會(huì)產(chǎn)生挫折感，進(jìn)而出現(xiàn)否定性言論，并在情況無(wú)好轉(zhuǎn)情況下采取行動(dòng)，以反抗政策及其制定者，而這種否定性行為大規(guī)模擴(kuò)散則會(huì)溢出政策領(lǐng)域，進(jìn)入政治范疇。所以，延遲退休的政治風(fēng)險(xiǎn)不僅局限于政策領(lǐng)域，它還體現(xiàn)在“政治領(lǐng)域中的危機(jī)”[38]。

鑒于此，政治風(fēng)險(xiǎn)自然地被置于延遲退休議程中的重要位置。在公開(kāi)回復(fù)人大代表、政協(xié)委員關(guān)于延遲退休議程的征詢時(shí)，政府常用“穩(wěn)慎把握”“穩(wěn)妥”“慎穩(wěn)”“復(fù)雜”“平穩(wěn)”“敏感”等詞語(yǔ)。這在一定意義上表明，延遲退休政策議程受到政治風(fēng)險(xiǎn)的支配。

延遲退休第一次“政策窗口”開(kāi)啟時(shí)，問(wèn)題源流、政策源流以及政治源流均存在不同程度的缺陷。問(wèn)題流方面，政府、民眾及學(xué)者對(duì)問(wèn)題界定存在極大分歧。人社部將延遲退休初步界定為應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)的制度安排，民眾卻將其界定為侵權(quán)行為，而專(zhuān)家學(xué)者對(duì)問(wèn)題的界定亦未取得共識(shí)，出現(xiàn)分歧。故而，延遲退休問(wèn)題源流始終處于不穩(wěn)定狀態(tài)。從政策流來(lái)看，人社部尚未拿出完備的政策方案以供選擇。同時(shí)，在政治源流中，民眾遠(yuǎn)未就延遲退休形成廣泛社會(huì)共識(shí)，民眾負(fù)面情緒呈擴(kuò)散趨勢(shì)，否定性言論產(chǎn)生，并有著向否定性行為轉(zhuǎn)化的趨勢(shì)，政治風(fēng)險(xiǎn)突然加大。所以，延遲退休“政策窗口”經(jīng)過(guò)短暫開(kāi)啟后便快速關(guān)閉。

延遲退休政策議程的失敗經(jīng)驗(yàn)反饋至人社部。人社部在政治風(fēng)險(xiǎn)邏輯的支配下，重新界定問(wèn)題，減少民眾負(fù)面情緒，增加社會(huì)共識(shí)，制定漸進(jìn)可控的備選方案。為此，人社部于2014年將延遲退休重新界定為“復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策，涉及人口結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)力供給、社會(huì)保障基金、社會(huì)秩序等諸多問(wèn)題”[39]，不再將其視為應(yīng)對(duì)人口轉(zhuǎn)型的制度安排，突出了社會(huì)秩序和政治風(fēng)險(xiǎn)性。在政治流方面，人社部把增進(jìn)社會(huì)共識(shí)、引導(dǎo)民眾意見(jiàn)作為推進(jìn)政策議程的重點(diǎn)。比如，2015年，人社部負(fù)責(zé)人稱，“目前社會(huì)上對(duì)此有各種各樣的意見(jiàn)、建議……但還需進(jìn)一步凝聚社會(huì)共識(shí)”[2]。在政策流方面，中央政府框定漸進(jìn)式延遲退休總體原則后，人社部開(kāi)始積極謀劃，設(shè)計(jì)政策方案，并于2016年形成備選方案。三源流的成熟意味著延遲退休“政策窗口”的再次開(kāi)啟。

第二次“政策窗口”開(kāi)啟后，延遲退休仍未經(jīng)過(guò)充分的政治風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。雖然這時(shí)期的問(wèn)題流與政策流逐步完善，其政治風(fēng)險(xiǎn)有所減弱，但由政治流誘發(fā)的潛在政治風(fēng)險(xiǎn)卻并未降低。一方面，延遲退休仍未形成一定社會(huì)共識(shí)，大多數(shù)民眾對(duì)延遲退休表示不支持。調(diào)查顯示，2016年仍有91.1%的人反對(duì)延遲退休政策。2016年，人社部新聞發(fā)言人表示：“從制定延遲退休政策，到最終落地實(shí)施，必須經(jīng)過(guò)向社會(huì)廣泛征求意見(jiàn)后，進(jìn)行完善修改，在凝聚共識(shí)的基礎(chǔ)上，才能落地實(shí)施?！盵40]另一方面，國(guó)內(nèi)就業(yè)形勢(shì)空前嚴(yán)峻，政府將注意力從延遲退休轉(zhuǎn)移到就業(yè)問(wèn)題，政治源流發(fā)生變化。2017年兩會(huì)前夕，人社部負(fù)責(zé)人指出，當(dāng)前“就業(yè)壓力非常大……所以在制定延遲退休政策時(shí)，就更加穩(wěn)慎”[41]。這進(jìn)一步表明，人社部對(duì)延遲退休議程中的政治風(fēng)險(xiǎn)投入極大的關(guān)注。

以上分析表明，政治風(fēng)險(xiǎn)在延遲退休政策議程中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。換言之，延遲退休政策議程從根本上受政治風(fēng)險(xiǎn)的影響。進(jìn)一步而言，這種政治風(fēng)險(xiǎn)主要是由于民眾缺乏共識(shí)所導(dǎo)致。從這個(gè)意義上來(lái)理解，延遲退休政策議程類(lèi)似于“外壓模式”[42]，即借助輿論、民意等方式對(duì)決策者產(chǎn)生足夠的壓力，迫使決策者暫不接受新議程。由此看來(lái)，基于政治風(fēng)險(xiǎn)支配邏輯的延遲退休實(shí)際上屬于共識(shí)性的決策議程。因此，增加共識(shí)和降低風(fēng)險(xiǎn)，是推動(dòng)延遲退休政策議程的重要途徑。作為政府主管部門(mén)，人社部在延遲退休政策議程中，將繼續(xù)承擔(dān)起增進(jìn)民眾共識(shí)和降低政治風(fēng)險(xiǎn)的任務(wù)，以體現(xiàn)“向上負(fù)責(zé)制”，維持政治系統(tǒng)的穩(wěn)定。

總之，2016年以后，延遲退休政策議程逐漸趨于平靜。此后，連續(xù)三年，延遲退休政策一直處于完善、磨合狀態(tài)，進(jìn)一步等待政策議程開(kāi)啟的“時(shí)機(jī)”。2020年10月，黨的十九屆五中全會(huì)提出，要“實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略”[43]。面對(duì)日益突出的人口老齡化問(wèn)題，中共中央審時(shí)度勢(shì)，推出人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略，凝聚社會(huì)共識(shí)。這被認(rèn)為是延遲退休決策議程的重要“窗口期”。不過(guò)，作為應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略的一個(gè)具體政策，延遲退休的出臺(tái)，仍要進(jìn)一步“形成共識(shí)”[44]，凝聚合力。

五、結(jié) 語(yǔ)

進(jìn)入深化改革以及社會(huì)關(guān)系全面調(diào)整時(shí)期，延遲退休所涉群體日益分化，政策牽涉關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，缺乏有效共識(shí)的政策議程極易誘發(fā)政治風(fēng)險(xiǎn)。本文從反向思維切入，探究延遲退休為何難以出臺(tái)，并展現(xiàn)了延遲退休政策議程背后的深層次邏輯。

經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，延遲退休受問(wèn)題源流、政策源流以及政治源流共同影響，但政治源流主導(dǎo)延遲退休整個(gè)政策議程。在問(wèn)題源流中，延遲退休問(wèn)題的初步界定與正式建構(gòu)分屬不同的系統(tǒng)。民眾對(duì)問(wèn)題進(jìn)行初步識(shí)別與界定，并展現(xiàn)政策態(tài)度與意見(jiàn)。政府在吸取民眾意見(jiàn)基礎(chǔ)上，對(duì)問(wèn)題進(jìn)行權(quán)威界定，并主導(dǎo)問(wèn)題建構(gòu)。在政策源流中，政府將問(wèn)題界定的分歧轉(zhuǎn)移到政策源流中，且預(yù)留出足夠時(shí)間供專(zhuān)家學(xué)者和政府官員對(duì)問(wèn)題、政策建議與政策方案進(jìn)行討論。這種長(zhǎng)時(shí)間的討論逐漸改變了部分民眾和專(zhuān)家學(xué)者對(duì)延遲退休的初始認(rèn)知，進(jìn)而獲得一定的共識(shí)空間。然后，中央政府對(duì)符合政治價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)可行性，并占據(jù)主流意識(shí)形態(tài)的漸進(jìn)延遲退休政策建議予以認(rèn)可，并由人社部拿出具體方案。然而，在政治源流中，民眾長(zhǎng)期無(wú)法就延遲退休達(dá)成共識(shí)，增大了政策議程的政治風(fēng)險(xiǎn)。政府出于對(duì)延遲退休可能引發(fā)的政治風(fēng)險(xiǎn)的考量，拉長(zhǎng)政策議程的時(shí)間，使得延遲退休“延遲”。

表面上，缺乏民眾共識(shí)以及由此而引致的潛在政治風(fēng)險(xiǎn)是制約延遲退休決策議程的決定性因素。然而，事實(shí)上，延遲退休政策議程背后反映的是我國(guó)決策中專(zhuān)業(yè)技術(shù)力量與大眾之間的內(nèi)在矛盾、民眾權(quán)利與政府權(quán)限的矛盾、社會(huì)階層矛盾、利益格局調(diào)整、價(jià)值沖突等問(wèn)題，凸顯出決策的復(fù)雜性與艱巨性。未來(lái)，我國(guó)延遲退休政策的出臺(tái)與推行需將政治風(fēng)險(xiǎn)作為重要考量標(biāo)準(zhǔn)，建立民眾共識(shí)基礎(chǔ)，取得政策的“最大公約數(shù)”。

第一，在政策初創(chuàng)階段，適度擴(kuò)大民眾參與權(quán)，緩解政府決策者和民眾之間的矛盾。延遲退休政策涉及民眾切身利益，且不同群體有著不同的政策訴求。以往那種完全依靠政府官員、專(zhuān)家的政策決策途徑，不可避免地忽略部分群體的利益，進(jìn)而形成潛在的政治風(fēng)險(xiǎn)的沖突源。今后，政府決策議程中要適度擴(kuò)大民眾參與。一方面，政府要與民眾保持密切溝通，及時(shí)將延遲退休信息向社會(huì)公開(kāi)，接受民眾討論并征求民眾的政策建議。另一方面，搭建相關(guān)利益群體對(duì)話渠道與平臺(tái)，建立利益群體參與、互動(dòng)機(jī)制，使民眾在政策制定過(guò)程中展開(kāi)充分協(xié)商、交流，通過(guò)“折衷而非擇優(yōu)”[45]的方式增進(jìn)政策共識(shí)。只有這樣，方可緩解政策制定過(guò)程中專(zhuān)業(yè)技術(shù)力量與民眾之間的矛盾。

第二，在政策設(shè)計(jì)層面，要堅(jiān)持漸進(jìn)性原則。漸進(jìn)性政策是應(yīng)對(duì)不確定性，降低政策風(fēng)險(xiǎn)的一種理想選擇。政府應(yīng)在借鑒專(zhuān)家建議以及國(guó)際延遲退休經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)漸進(jìn)式的延遲退休方案。從時(shí)間上來(lái)看，延遲退休要小步慢提，漸進(jìn)實(shí)施，即每年延遲幾個(gè)月，用較長(zhǎng)時(shí)間逐步提高退休年齡。從群體對(duì)象來(lái)看，延遲退休要避免“一刀切”，應(yīng)針對(duì)不同群體、不同性別，分類(lèi)推進(jìn)。比如，動(dòng)員體制內(nèi)的公務(wù)員、事業(yè)單位人員等部分群體先行延遲退休。然后，漸次覆蓋其他群體。從技術(shù)層面來(lái)看，根據(jù)不同群體“延遲退休意愿”[46]，并結(jié)合不同行業(yè)、崗位，設(shè)計(jì)靈活的延遲退休方案，體現(xiàn)差異化，“增加個(gè)人自主選擇提前退休的空間”[47]，以政策靈活性換取政策共識(shí)。

第三，延遲退休要堅(jiān)持綜合性政策導(dǎo)向。延遲退休須根據(jù)勞動(dòng)力總量變化情況、就業(yè)狀況、社會(huì)保障基金長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展情況以及社會(huì)各界的接受程度綜合設(shè)計(jì)政策方案。其一，堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)，避免“單兵突進(jìn)”[48]，要建立延遲退休相關(guān)配套政策，消除延遲退休政策所引發(fā)的其他相關(guān)政策領(lǐng)域的不適。例如，實(shí)行延遲退休后，養(yǎng)老金如何領(lǐng)取、額度大小等問(wèn)題都應(yīng)明確規(guī)定，增加政策預(yù)期，構(gòu)建共識(shí)基礎(chǔ)。其二，在科學(xué)論證基礎(chǔ)上，對(duì)延遲退休政策預(yù)期結(jié)果展開(kāi)系統(tǒng)性評(píng)估。充分考慮延遲退休對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)、社?；鸬鹊挠绊懀貏e是對(duì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整背景下延遲退休對(duì)青年就業(yè)的影響。

第四，拉長(zhǎng)政策磨合期，拓寬延遲退休政策的討論空間。延遲退休政策議程的實(shí)踐表明，延遲退休會(huì)打亂民眾心理預(yù)期，引起民眾的緊張與諸多不適，最終引致強(qiáng)烈反對(duì)。下一步，應(yīng)拉長(zhǎng)政策磨合期，努力消除緊張與不適，爭(zhēng)取共識(shí)。一是在延遲退休信號(hào)釋放和方案出臺(tái)之間預(yù)留討論期。利益相關(guān)者圍繞延遲退休議題展開(kāi)討論，顯示出其政策取向與態(tài)度，以利于政府獲取有效的決策信息。同時(shí)，討論中也會(huì)孕育民眾共識(shí)。二是在政策出臺(tái)和正式啟動(dòng)實(shí)施之間預(yù)留準(zhǔn)備期，便于民眾合理確定職業(yè)預(yù)期和安排退休后的生活。同時(shí)，政府利用政策準(zhǔn)備期，借助新聞媒體做足政策宣傳、解釋工作，為實(shí)行延遲退休減少障礙。