薛 峰

內(nèi)容提要“人性化執(zhí)法”是指在不違背法明文規(guī)定的前提下，在執(zhí)法機(jī)關(guān)自身的權(quán)限范圍內(nèi)，通過尊重相對人的主體價值和遵循社會一般理性認(rèn)知標(biāo)準(zhǔn)的方式執(zhí)行法律并服務(wù)于相對人的活動?！叭诵曰瘓?zhí)法”與柔性執(zhí)法在基本概念、對應(yīng)范疇和基本要求等方面存在區(qū)別；“人性化執(zhí)法”不能被行政法基本原則所覆蓋?！叭诵曰瘓?zhí)法”是現(xiàn)代法治社會中“人的尊嚴(yán)”的體現(xiàn)，是執(zhí)法權(quán)威的必要構(gòu)成要素，是彌合規(guī)范滯后于社會現(xiàn)實(shí)的補(bǔ)充路徑；在法治發(fā)展不平衡不充分的中國，“人性化執(zhí)法”具有特殊的語境價值。

2021年4月5日發(fā)生的“河北滄州貨車司機(jī)被罰自殺事件”引起了輿論的廣泛關(guān)注。該事件中，貨車司機(jī)因車載北斗定位系統(tǒng)掉線被扣車并處以2000元罰款。被處罰后，該司機(jī)喝農(nóng)藥自殺因沒有得到及時救治導(dǎo)致身亡。對于該事件，目前的討論集中于數(shù)據(jù)時代人的尊嚴(yán)的保障、車載北斗系統(tǒng)的合法性、對定位系統(tǒng)掉線進(jìn)行罰款的法定依據(jù)及其合理性等方面。筆者認(rèn)為，除了上述層面需要得到關(guān)注外，還需要對執(zhí)法行為本身進(jìn)行考量。從現(xiàn)有信息判斷，很難直接得出執(zhí)法行為存在違反實(shí)定法或程序上有過錯的結(jié)論，但不可否認(rèn)的是，執(zhí)法人員的冷漠、缺乏對人的尊重以及機(jī)械執(zhí)法等因素是導(dǎo)致事件發(fā)生的不可忽視的客觀因素。由此，有必要重新審視“人性化執(zhí)法”這個“老問題”，對“人性化執(zhí)法”的準(zhǔn)確內(nèi)涵、規(guī)范依據(jù)和存在價值進(jìn)行理論澄清。

一、作為獨(dú)立概念的“人性化執(zhí)法”

21世紀(jì)初，“人性化執(zhí)法”曾被學(xué)界關(guān)注并討論，近年來似乎淡出了人們的視野。從現(xiàn)有研究來看，對“人性化執(zhí)法”的描述性研究較多，缺乏從規(guī)范性視角切入的分析性研究成果。作為非純粹法律概念的“人性化執(zhí)法”，從其誕生之初便飽受質(zhì)疑，主要集中在對“人性化執(zhí)法”具體內(nèi)涵的理解以及“人性化執(zhí)法”的存在價值上，即“人性化執(zhí)法”是否是一個具備核心內(nèi)涵的獨(dú)立概念，以及人性化執(zhí)法到底存在怎樣的價值以至于必須受到重視。

“人性化執(zhí)法”是否是一個獨(dú)立的具備核心內(nèi)涵且具有存在價值的概念，對于這一問題的回答關(guān)涉“人性化執(zhí)法”的概念是否陷于冗余論。這個問題包含了兩個子問題：一是“人性化執(zhí)法”的概念是否具有相對獨(dú)立的核心內(nèi)涵；二是“人性化執(zhí)法”的概念是否足夠重要，以至于需要被證立[1]冗余論主要表達(dá)的意思是，一個概念的存在或許與其他概念之間有非常密切的聯(lián)系，但這個概念確實(shí)是重要的，以至于它不能夠被其他概念所取代，否則它就失去了存在的必要性和價值。參見陳景輝：《存在做錯事的權(quán)利嗎？》，《法律科學(xué)》2018年第2期。。回答問題前需要先對本文中的執(zhí)法做個較為明確的界定。學(xué)界對執(zhí)法的含義討論較多，主要存在廣義和狹義兩個維度的理解[2]廣義的執(zhí)法指國家行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)、委托的組織及其公務(wù)人員，依照法定的職權(quán)和程序，貫徹實(shí)施法律的活動，包括一切執(zhí)行法律、適用法律的活動。狹義的執(zhí)法是指國家行政機(jī)關(guān)、法律授權(quán)、委托的組織及其公務(wù)人員在行使行政管理權(quán)的過程中，依照法定的職權(quán)和程序貫徹實(shí)施法律的活動。，筆者既不采用廣義說，也不完全贊同狹義說，筆者認(rèn)為執(zhí)法是指公權(quán)力部門及其人員，根據(jù)法定的職權(quán)和程序執(zhí)行法律的規(guī)定以管理和服務(wù)社會的行為和活動。即相較于廣義說，執(zhí)法不包含司法機(jī)關(guān)適用法律的活動；相較于狹義說，執(zhí)法包含司法機(jī)關(guān)適用法律之外的活動，譬如人民法院執(zhí)行生效裁判的活動等。據(jù)此，“人性化執(zhí)法”應(yīng)當(dāng)包括行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動以及檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)除了審理案件適用法律以外的執(zhí)法活動。

“人性化執(zhí)法”是否是一個具備獨(dú)立核心內(nèi)涵的概念范疇？梳理學(xué)界現(xiàn)有的相關(guān)論述，可歸納為幾種具有代表性的觀點(diǎn)：一是以人權(quán)為核心，構(gòu)建“人性化執(zhí)法”的概念體系，包括尊重和保障人權(quán)、平等對待被執(zhí)法人、客觀公正等具體要求[3]持有此類觀點(diǎn)的文章包括伍玉功：《論“人性化執(zhí)法”》，《湖南社會科學(xué)》2006年第5期；何銀松：《公安民警“人性化執(zhí)法”必須防止兩個誤區(qū)》，《北京人民警察學(xué)院學(xué)報》2008年第3期；岳光輝：《公安執(zhí)法“人性化”探討》，《湖湘論壇》2005年第5期；李群英：《實(shí)現(xiàn)法治框架下警察“人性化執(zhí)法”的再思考——兼論“人性化執(zhí)法”與嚴(yán)格執(zhí)法的關(guān)系》，《北京警察學(xué)院學(xué)報》2013年第1期；肖凝：《論新時期公安民警的“人性化執(zhí)法”》，《公安教育》2016年第5期，等等。；二是強(qiáng)調(diào)以人為本和人道，并突出對被執(zhí)法者的人文關(guān)懷[4]持有此類觀點(diǎn)的文章包括李龍、杜曉成：《論“人性化執(zhí)法”》，《華中科技大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2004年第5期；伍玉功：《和諧社會與警察“人性化執(zhí)法”》，《湖南人文科技學(xué)院學(xué)報》2006年第1期；黃明?。骸秷猿帧叭诵曰瘓?zhí)法”促進(jìn)社會和諧》，《人民公安報》2012年6月2日第004版；李群英：《實(shí)現(xiàn)法治框架下警察“人性化執(zhí)法”的再思考——兼論“人性化執(zhí)法”與嚴(yán)格執(zhí)法的關(guān)系》，《北京警察學(xué)院學(xué)報》2013年第1期，等等。；三是將“人性化執(zhí)法”歸為尊重被執(zhí)法者人格和權(quán)利的一種執(zhí)法態(tài)度和執(zhí)法方式[5]持有此類觀點(diǎn)的文章包括許秀華：《執(zhí)法人性化芻議》，《行政與法》2005年第12期；岳光輝：《公安執(zhí)法“人性化”探討》，《湖湘論壇》2005年第5期；曹力偉：《關(guān)于警察“人性化執(zhí)法”若干問題的思考》，《公安研究》2009年第9期；肖凝：《論新時期公安民警的“人性化執(zhí)法”》，《公安教育》2016年第5期，等等。；四是認(rèn)為“人性化執(zhí)法”是一種非歧視的、理性化的、平和的執(zhí)法方式[6]持有此類觀點(diǎn)的文章包括肖凝：《論新時期公安民警的“人性化執(zhí)法”》，《公安教育》2016年第5期；何銀松：《公安民警“人性化執(zhí)法”必須防止兩個誤區(qū)》，《北京人民警察學(xué)院學(xué)報》2008年第3期；黃明?。骸秷猿帧叭诵曰瘓?zhí)法”促進(jìn)社會和諧》，《人民公安報》2012年6月2日第004版；岳光輝：《公安執(zhí)法“人性化”探討》，《湖湘論壇》2005年第5期；曹力偉：《關(guān)于警察“人性化執(zhí)法”若干問題的思考》，《公安研究》2009年第9期，等等。。需要指出的是，這些觀點(diǎn)的界限不是涇渭分明的，很多學(xué)者對“人性化執(zhí)法”概念所做的界定都包含了上述觀點(diǎn)。對“人性化執(zhí)法”的核心內(nèi)涵雖存在著不同理解，但都離不開人權(quán)、以人文本、人文關(guān)懷、人道、理性和文明等范疇，并且都承認(rèn)或者不否認(rèn)“人性化執(zhí)法”以履行法定職責(zé)和法定程序?yàn)榍疤帷?/p>

將保障人權(quán)、以人文本、人文關(guān)懷、人道、理性和文明等作為基本內(nèi)涵去定義“人性化執(zhí)法”不可謂不正確，但筆者認(rèn)為均不夠精當(dāng)。人性化具有兩層內(nèi)在面向：尊重人的主體價值和遵循社會一般理性。因此，“人性化執(zhí)法”由以下兩個子命題構(gòu)成更為合適：在尊重人的主體價值的基礎(chǔ)上執(zhí)法和在遵循社會一般理性認(rèn)知標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上執(zhí)法。故而筆者認(rèn)為，“人性化執(zhí)法”的概念應(yīng)當(dāng)是：在不違背法明文規(guī)定的前提下，在執(zhí)法機(jī)關(guān)自身的權(quán)限范圍內(nèi)，通過尊重相對人的主體價值和遵循社會一般理性認(rèn)知標(biāo)準(zhǔn)的方式執(zhí)行法律并服務(wù)相對人的活動?！叭诵曰瘓?zhí)法”作為一個概念具備尊重相對人的主體價值和遵循一般社會理性認(rèn)知標(biāo)準(zhǔn)兩個核心內(nèi)涵，滿足了成為一個獨(dú)立概念的基本要求。

至此筆者已部分回應(yīng)了“人性化執(zhí)法”是否是獨(dú)立的概念這一問題，但還沒有完成充分論證。為避免“人性化執(zhí)法”的概念陷于冗余論，不僅要求“人性化執(zhí)法”的概念具有核心內(nèi)涵，還需要論證其是一個獨(dú)立存在的概念，至少不應(yīng)該被另一個相似或者類似概念所覆蓋，那么除了上文的討論外，還必須進(jìn)一步討論“人性化執(zhí)法”與柔性執(zhí)法的關(guān)系等問題。因?yàn)椋谶@樣兩個概念的關(guān)系問題上，多數(shù)學(xué)者持有這樣的觀點(diǎn)：“人性化執(zhí)法”基本等同于柔性執(zhí)法[1]參見肖金明：《論政府執(zhí)法方式及其變革》，《行政法學(xué)研究》2004年第4期；張軍、朱菲菲：《論“人性化執(zhí)法”的合理定位》，《廣西大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2007年第5期；孔令駒：《“人性化”執(zhí)法的價值理念與范式框架——以警務(wù)執(zhí)法為基本視角》，《河北法學(xué)》2004年第6期等。，還有論者將“人性化執(zhí)法”歸為柔性執(zhí)法的子要求[2]參見王春業(yè)：《論柔性執(zhí)法》，《中共中央黨校學(xué)報》2007年第5期。。如果“人性化執(zhí)法”與柔性執(zhí)法等同，或者僅僅是柔性執(zhí)法的子要求，那么“人性化執(zhí)法”就不能成為一個具備核心內(nèi)涵的獨(dú)立概念，也不足夠重要到需要被單獨(dú)作為一個概念而提出，“人性化執(zhí)法”的概念也就陷入了冗余論。

二、“人性化執(zhí)法”等同于柔性執(zhí)法嗎？

這個問題較為復(fù)雜，筆者認(rèn)為兩者存在一定程度的交叉，但并不等同?！叭诵曰瘓?zhí)法”與柔性執(zhí)法在基本概念、對應(yīng)范疇和具體要求三個方面存在明顯差異。

首先，兩者的基本概念不同。需要明確的是，無論是“人性化執(zhí)法”還是柔性執(zhí)法，均是學(xué)理概念，而不是嚴(yán)格意義上的法律概念，故而兩者的區(qū)別主要還是存在于學(xué)界對兩者定義的差異。在總結(jié)學(xué)界“人性化執(zhí)法”定義的基礎(chǔ)上，筆者提出“人性化執(zhí)法”的概念是指在不違背法明文規(guī)定的前提下，在執(zhí)法機(jī)關(guān)自身的權(quán)限范圍內(nèi)，通過尊重相對人的尊嚴(yán)和遵循社會一般理性認(rèn)知標(biāo)準(zhǔn)的方式執(zhí)行法律、服務(wù)相對人的活動。而柔性執(zhí)法的基本概念在學(xué)界雖未獲得權(quán)威性界定，但學(xué)者們對柔性執(zhí)法下的概念的認(rèn)識存在共性[3]比如有學(xué)者認(rèn)為柔性執(zhí)法是由一定的行政主體依其職責(zé)權(quán)限，主動發(fā)出的，不以強(qiáng)制行政相對方服從、接受為特征的行政行為。參見李曉明：《非強(qiáng)制行政論》，吉林人民出版社2005年版，第14頁。還有學(xué)者將柔性執(zhí)法定義為非強(qiáng)制行政，指行政主體在行政活動中針對相對人所實(shí)施的不帶命令性或強(qiáng)制性的行為，主要包括行政指導(dǎo)、行政合同、行政獎勵、行政調(diào)解、行政給付等。參見劉福元：《城管柔性執(zhí)法：非強(qiáng)制框架下的效益考慮與路徑選擇》，《中國法學(xué)》2018年第3期。，那就是將非強(qiáng)制力或者非強(qiáng)制性作為其概念的核心，這與“人性化執(zhí)法”概念的核心要義存在根本性的區(qū)別。柔性執(zhí)法的非強(qiáng)制性和非強(qiáng)制力是指要求執(zhí)法機(jī)關(guān)不作出包含強(qiáng)制相對方接受的意思表示和不使用包含強(qiáng)制力的行為，而在“人性化執(zhí)法”的概念中，不管是執(zhí)法機(jī)關(guān)的意思表示還是執(zhí)法行為，從來沒有排斥強(qiáng)制性或強(qiáng)制力，而是強(qiáng)調(diào)執(zhí)法機(jī)關(guān)在做出具有強(qiáng)制力的行為時，應(yīng)充分考慮到被執(zhí)法者的尊嚴(yán)及社會對被執(zhí)法者行為的較為一致的理性評價，這是這兩個概念的不同之處。

其次，兩者分別存在不同的對應(yīng)范疇。要準(zhǔn)確回答“人性化執(zhí)法”是否等同于柔性執(zhí)法這個問題，通過對兩者的對應(yīng)范疇加以比較是一個重要的方面。在執(zhí)法領(lǐng)域，存在著這樣一些被人們熟知的概念：“人性化執(zhí)法”、嚴(yán)格執(zhí)法、柔性執(zhí)法、剛性執(zhí)法，他們之間到底是怎樣的關(guān)系，需要我們仔細(xì)辨析[1]無論是嚴(yán)格執(zhí)法、柔性執(zhí)法還是剛性執(zhí)法，學(xué)者在討論這些概念或相關(guān)問題的時候，都沒有使用雙引號，而在討論“人性化執(zhí)法”問題時，卻多使用雙引號。這從側(cè)面表明至少在很多學(xué)者看來，“人性化執(zhí)法”不是一個獨(dú)立的概念。。在上述這些概念中，學(xué)界很多時候?qū)⑵渲械囊恍└拍罨焱褂茫┤鐚⑷嵝詧?zhí)法與“人性化執(zhí)法”混同、嚴(yán)格執(zhí)法與剛性執(zhí)法混同等[2]如有學(xué)者認(rèn)為“人性化執(zhí)法”通過尊重人的主體地位、情感意志等價值內(nèi)容，表現(xiàn)出“人文關(guān)懷”和“人文精神”的柔性化執(zhí)法傾向，而嚴(yán)格執(zhí)法強(qiáng)調(diào)以客觀事實(shí)為依據(jù)，通過排斥人的意識情感等主觀意向而表現(xiàn)出剛性化執(zhí)法特征?？琢铖x：《“人性化”執(zhí)法的價值理念與范式框架——以警務(wù)執(zhí)法為基本視角》，《河北法學(xué)》2004年第6期。。實(shí)際上，“人性化執(zhí)法”的對應(yīng)范疇并不是通常意義上認(rèn)為的剛性執(zhí)法或嚴(yán)格執(zhí)法，而是非“人性化執(zhí)法”或者粗暴執(zhí)法，亦即不尊重被執(zhí)法者的尊嚴(yán)和不遵循一般社會理性認(rèn)知標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)法活動；柔性執(zhí)法的對應(yīng)范疇是剛性執(zhí)法，兩者的對立在于執(zhí)法是否包含單方強(qiáng)制性或者強(qiáng)制力，柔性執(zhí)法是排斥強(qiáng)制性和強(qiáng)制力的執(zhí)法活動，而剛性執(zhí)法本身就是包含強(qiáng)制力的執(zhí)法行為。嚴(yán)格執(zhí)法與寬緩執(zhí)法相對應(yīng)，嚴(yán)格執(zhí)法是指執(zhí)法機(jī)關(guān)在法定的職權(quán)和程序范圍內(nèi)，以一種視相對人的行為，嚴(yán)格地按照法律的規(guī)定進(jìn)行執(zhí)法的活動；嚴(yán)格執(zhí)法多適用于負(fù)擔(dān)性行政行為，較少適用于授益性行政行為。寬緩執(zhí)法是執(zhí)法者以一種相對寬容的態(tài)度審視相對人的行為，實(shí)施相對輕緩的執(zhí)法方式。二者的區(qū)別主要在行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法態(tài)度上?？傮w來講，柔性執(zhí)法和剛性執(zhí)法偏向于行政行為種類的劃分，“人性化執(zhí)法”偏向于執(zhí)法觀念和具體方式劃分，嚴(yán)格執(zhí)法偏向于執(zhí)法態(tài)度劃分。當(dāng)然，這些概念本身存在一些交叉，比如柔性執(zhí)法與“人性化執(zhí)法”都注重強(qiáng)調(diào)執(zhí)法機(jī)關(guān)觀念層面的服務(wù)意識，嚴(yán)格執(zhí)法和剛性執(zhí)法都強(qiáng)調(diào)一種嚴(yán)肅、嚴(yán)厲的執(zhí)法態(tài)度，但這并不影響相互之間作為獨(dú)立的概念而存在。

最后，兩者的作用范圍和具體要求不同。“人性化執(zhí)法”與柔性執(zhí)法存在各自的作用范圍，相比之下，“人性化執(zhí)法”的作用范圍要廣于柔性執(zhí)法，不管是包含強(qiáng)制力的執(zhí)法行為還是沒有強(qiáng)制力的執(zhí)法行為，都需要遵循“人性化執(zhí)法”的內(nèi)在要求，其執(zhí)法理念和執(zhí)法方式都應(yīng)當(dāng)建立在“人性化執(zhí)法”的基本概念之上。而柔性執(zhí)法的適用范圍是有限的，從柔性執(zhí)法的概念即可看出，因其不能發(fā)揮懲戒和約束的功能，其對違法性質(zhì)嚴(yán)重的行為并沒有適用的空間，只能建立在相對方配合的基礎(chǔ)上才能收到良好的執(zhí)法效果?！叭诵曰瘓?zhí)法”與柔性執(zhí)法在具體要求方面也存在著差異，“人性化執(zhí)法”要求執(zhí)法人員從觀念意識到行為方式都必須做到尊重相對人的尊嚴(yán)和遵循社會一般的理性判斷標(biāo)準(zhǔn)，即便是采取包含強(qiáng)制力的執(zhí)法行為時，也必須恪守這兩項具體要求。而柔性執(zhí)法要求執(zhí)法人員使用非強(qiáng)制性的執(zhí)法行為，通過與被執(zhí)法者間的溝通與合作完成行政管理活動。正如毛雷爾所言，“現(xiàn)代社會國家不僅通過法律規(guī)定的強(qiáng)制規(guī)則，而且通過——實(shí)際上同樣有效的——柔和的指導(dǎo)性手段……鼓勵公民實(shí)施特定的行為?！盵3]參見〔德〕哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第736頁。顯而易見，“人性化執(zhí)法”是給執(zhí)法者作出執(zhí)法行為時“戴上了緊箍咒”，要求控制執(zhí)法行為以尊重相對人主體價值和遵循社會一般理性認(rèn)知標(biāo)準(zhǔn)，而柔性執(zhí)法是給執(zhí)法機(jī)關(guān)選擇執(zhí)法行為時“劃定了一個圈”，要求在不使用強(qiáng)制執(zhí)法行為的基礎(chǔ)上通過溝通協(xié)作完成行政管理目標(biāo)，兩者的區(qū)別是顯而易見的。

三、“人性化執(zhí)法”能被行政法基本原則覆蓋嗎？

上文已經(jīng)將“人性化執(zhí)法”與柔性執(zhí)法做了較為明確的區(qū)分，完成了概念獨(dú)立性的論證，我們還需要進(jìn)一步追問一個重要的問題——“人性化執(zhí)法”能夠被行政法的基本原則所覆蓋嗎？如果“人性化執(zhí)法”的基本內(nèi)涵與具體要求與行政法的基本原則相重合，那么“人性化執(zhí)法”的概念也就顯得沒那么重要。對于這個問題，目前已有論者涉及，但并未充分展開，沒有厘清二者的具體關(guān)系。當(dāng)然，行政法基本原則的具體構(gòu)成學(xué)界尚存在爭議，我們暫不詳論，僅對與“人性化執(zhí)法”可能重疊或者相互抵牾的幾項原則進(jìn)行討論。

無論是從英國引入的合理性原則還是從德國引入的比例原則，都強(qiáng)調(diào)行政行為的正當(dāng)性問題，且比例原則大有取代合理性原則之趨勢[1]參見楊登峰：《從合理原則走向統(tǒng)一的比例原則》，《中國法學(xué)》2016年第3期。，故而我們將這兩項原則與“人性化執(zhí)法”一并做考察。合理性原則要求行政機(jī)關(guān)作出行政行為時應(yīng)當(dāng)考慮的幾個因素，如公平公正地對待相對人，比例原則要求行政機(jī)關(guān)以對相對人最小的損害方式達(dá)致行政目的?？傮w來講，“人性化執(zhí)法”與合理性原則和比例原則都要求行政行為遵守社會的一般理性認(rèn)知標(biāo)準(zhǔn)，但也存在明顯的區(qū)別：第一，規(guī)范的主體不同。上述兩項原則規(guī)范的都是行政機(jī)關(guān)的行政行為，“人性化執(zhí)法”則要求所有執(zhí)法機(jī)關(guān)（包含行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)等）執(zhí)行法律的行為都必須尊重人的尊嚴(yán)和遵循社會一般理性認(rèn)知標(biāo)準(zhǔn)，而不局限于行政機(jī)關(guān)作出的行政行為；第二，調(diào)整的范圍不同。無論是合理性原則還是比例原則，都是定位于制約行政裁量權(quán)的實(shí)體性法律原則[2]參見楊登峰：《從合理原則走向統(tǒng)一的比例原則》，《中國法學(xué)》2016年第3期。，而“人性化執(zhí)法”不僅適用于行政裁量行為，還可以適用于羈束性行政行為，并且能夠調(diào)整司法機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為。另外，上述兩項原則的約束范圍還包括行政立法行為，而“人性化執(zhí)法”不包含立法行為。概括地講，僅就執(zhí)法而言，合理性原則和比例原則對執(zhí)法者的要求都在“人性化執(zhí)法”的概念涵射范圍之內(nèi)。

“人性化執(zhí)法”與高效便民原則雖存在高度重疊，但仍然存在差別。高效便民原則要求行政機(jī)關(guān)講究行政效率和為相對人提供便利，“人性化執(zhí)法”要求執(zhí)法者在尊重人的尊嚴(yán)和遵循社會一般理性認(rèn)知標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上執(zhí)行法律，“人性化執(zhí)法”的內(nèi)在要求包含了執(zhí)法機(jī)關(guān)給予被執(zhí)法者以方便。可以說在執(zhí)法層面，“人性化執(zhí)法”涵蓋了高效便民原則。但“人性化執(zhí)法”制約的不僅是行政機(jī)關(guān)，還有其他國家機(jī)關(guān)，比如為相對人提供簡便車輛年審制度便是“人性化執(zhí)法”的要求，同時也是高效便民原則的具體運(yùn)用，而允許在押的犯罪嫌疑人參加直系血親的葬禮則不在高效便民原則的調(diào)整范圍之內(nèi)。另外，和上述兩項原則相同，高效便民原則同時還調(diào)整“人性化執(zhí)法”不涉及的行政立法行為，故而二者之間存在著顯著的區(qū)別。

最后需要說明的是，“人性化執(zhí)法”與合法性原則、越權(quán)無效原則并不沖突。合法性原則既包含了嚴(yán)格遵照法律條款行政的內(nèi)涵，也表達(dá)了依照法的原理、原則進(jìn)行行政的意思。法律的滯后性、規(guī)范性和穩(wěn)定性決定了法律不可能對所有的社會關(guān)系作出精細(xì)化的規(guī)定和安排[3]參見姜明安：《行政法基本原則新探》，《湖南社會科學(xué)》2005年第2期。?！叭诵曰瘓?zhí)法”的前提是不違背法的明文規(guī)定，即法有明文規(guī)定時，必須依從實(shí)定法規(guī)范執(zhí)行，當(dāng)法對某一事項沒有規(guī)定或者規(guī)定并不詳細(xì)時，“人性化執(zhí)法”只要不違背實(shí)定法的規(guī)范，即能夠證成自身的正當(dāng)性，因?yàn)椤叭诵曰瘓?zhí)法”的兩項基本要求——尊重人的主體價值和遵循社會一般理性認(rèn)知標(biāo)準(zhǔn)，可以保證“人性化執(zhí)法”不會在法律沒有規(guī)定的情況下造成個人權(quán)利和公共利益的減損?！叭诵曰瘓?zhí)法”必須受越權(quán)無效原則的約束，執(zhí)法機(jī)關(guān)必須在自身的權(quán)限范圍之內(nèi)執(zhí)行法律，超越自身執(zhí)法權(quán)限的執(zhí)法行為，都不能被稱為是“人性化執(zhí)法”。

綜上，筆者的基本觀點(diǎn)是：“人性化執(zhí)法”與柔性執(zhí)法兩者間確實(shí)存在著交叉，但這是兩個不同的獨(dú)立概念，且“人性化執(zhí)法”并不能被行政法的基本原則所覆蓋。至此我們完成了人性化執(zhí)法概念獨(dú)立性的論證。但仍需進(jìn)一步追問的是，作為獨(dú)立概念的人性化執(zhí)法，是否存在充足的規(guī)范依據(jù)呢？

四、“人性化執(zhí)法”的規(guī)范依據(jù)

“人性化執(zhí)法”作為一個學(xué)理概念，它有沒有制定法的依據(jù)是一個比較重要的問題，對于這個問題的回答，關(guān)涉“人性化執(zhí)法”存在的正當(dāng)性。我們的考察將主要分為兩個層面：

一是在憲法層面。首先，“人性化執(zhí)法”是國家尊重和保障人權(quán)的具體表達(dá)?！稇椃ā返?3條規(guī)定了國家尊重和保障人權(quán)，作為根本法的實(shí)定規(guī)范，約束著國家機(jī)關(guān)及其工作人員行使公權(quán)力的所有活動[1]參見信春鷹：《國家尊重和保障人權(quán)——關(guān)于人權(quán)入憲的歷史意義》，《求是》2004年第9期。，從立法、執(zhí)法到司法都應(yīng)當(dāng)貫徹這一憲法規(guī)定。作為與民眾生活最為密切相關(guān)的執(zhí)法行為，必然被放置在這一條款的規(guī)范之下，這是對人權(quán)保障條款這一抽象表述的具體表達(dá)；其次，“人性化執(zhí)法”是我國《憲法》第38條的規(guī)范要求[2]《憲法》第38條規(guī)定：“中華人民共和國公民的人格尊嚴(yán)不受侵犯，禁止用任何方法對公民進(jìn)行侮辱、誹謗和誣告陷害?！薄９竦娜烁褡饑?yán)不受侵犯表達(dá)了一種具有基礎(chǔ)性的憲法價值[3]參見林來梵：《人的尊嚴(yán)與人格尊嚴(yán)——兼論中國憲法第38條的解釋方案》，《浙江社會科學(xué)》2008年第3期。，具體到執(zhí)法活動中，就是要求執(zhí)法機(jī)關(guān)尊重相對人的人格尊嚴(yán)，不僅是在刑事司法領(lǐng)域，同時涵蓋所有的執(zhí)行法律的活動；最后，“人性化執(zhí)法”是憲法第24條中國家倡導(dǎo)社會主義核心價值觀的具體實(shí)踐?！皣摇笔且粋€整體性的概念，其范圍應(yīng)當(dāng)包括立法、執(zhí)法和司法等所有的國家機(jī)關(guān)。“人性化執(zhí)法”是通過執(zhí)法活動推進(jìn)和落實(shí)“核心價值觀”條款的具體實(shí)踐?！拔拿鳌薄昂椭C”“平等”“公正”“法治”“友善”等價值觀必須在“人性化執(zhí)法”中予以體現(xiàn)。

二是在法律、法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件層面，大量的法律條款和規(guī)范性文件中能夠?qū)ふ业健叭诵曰瘓?zhí)法”的根源。譬如《治安管理處罰法》第5條規(guī)定治安管理處罰的“教育與處罰相結(jié)合”原則[4]《治安管理處罰法》第5條規(guī)定：“治安管理處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違反治安管理行為的性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)。實(shí)施治安管理處罰，應(yīng)當(dāng)公開、公正，尊重和保障人權(quán)，保護(hù)公民的人格尊嚴(yán)。辦理治安案件應(yīng)當(dāng)堅持教育與處罰相結(jié)合的原則?！?；《行政強(qiáng)制法》第5條規(guī)定的“非強(qiáng)制性行政優(yōu)先”原則[5]《行政強(qiáng)制法》第5條規(guī)定：“行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)。采用非強(qiáng)制手段可以達(dá)到行政管理目的的，不得設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制?！?，等等，均內(nèi)含著尊重相對人主體價值和遵循社會一般理性認(rèn)知標(biāo)準(zhǔn)，積極為相對人提供合法有效管理服務(wù)的要求。而在法規(guī)、部門規(guī)章中，規(guī)范依據(jù)則更為充分。譬如2018年修訂的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》中對未成年身心健康的保護(hù)、對少數(shù)民族語言文字的尊重等規(guī)定。還有些地方性的規(guī)范性文件則直接使用了“人性化執(zhí)法”的表述，如《西安市城市管理綜合行政執(zhí)法局關(guān)于全面推行“人性化執(zhí)法”精細(xì)化管理主動性工作的決定（市城管發(fā)〔2006〕76號）》、南京市公安局2003年出臺的“人性化執(zhí)法”20條；廣州海珠區(qū)檢察院制定并推行的《執(zhí)法關(guān)愛人制度實(shí)施細(xì)則》；重慶市政府制定的《重慶市人民政府關(guān)于堅持以人為本創(chuàng)新和規(guī)范行政執(zhí)法的決定》等等，不勝枚舉。

可以明確的是，“人性化執(zhí)法”具備充足的規(guī)范依據(jù)，且在實(shí)定法規(guī)范內(nèi)呈現(xiàn)一種體系性展開的狀態(tài)，從法的精神到憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章，一直到規(guī)范性文件，都能夠?yàn)槠涮峁├碚摵鸵?guī)范支撐。

五、“人性化執(zhí)法”的存在價值

通過上文的分析，我們已經(jīng)較為充分地回答了避免“人性化執(zhí)法”陷于冗余論的第一個子問題，并且對“人性化執(zhí)法”的規(guī)范依據(jù)進(jìn)行了分析闡釋。但僅論證“人性化執(zhí)法”的概念獨(dú)立性尚不足以回應(yīng)所有對其存在價值的質(zhì)疑，現(xiàn)在回到第二個子問題：“人性化執(zhí)法”的概念是否足夠重要，以至于需要被證立？21世紀(jì)初執(zhí)法人性化曾是學(xué)界關(guān)注焦點(diǎn)，但近年來對“人性化執(zhí)法”的學(xué)術(shù)討論日漸沉寂。任何學(xué)科的研究，最終總會“通過這樣或那樣的途徑回到人性”[6]〔法〕休謨：《人性論》（上），關(guān)文運(yùn)譯，商務(wù)印書館1982年版，第6頁。，執(zhí)法活動亦不能例外。“人性化執(zhí)法”對于法治發(fā)展和人民生活福祉的提高確實(shí)存在著其特有的價值功能。法律是一種內(nèi)含價值判斷體系的規(guī)則系統(tǒng)，體現(xiàn)價值和人性的法律得到執(zhí)行是規(guī)則與事實(shí)的互動過程，執(zhí)法中的自由裁量本質(zhì)上接近微觀立法，事實(shí)的認(rèn)定和規(guī)范的解釋都需要價值判斷和價值衡量，而在這個過程中，“人性化執(zhí)法”至少具備四點(diǎn)存在價值：

第一，“人性化執(zhí)法”是現(xiàn)代法治社會中“人的尊嚴(yán)”的基本保障?！叭诵曰瘓?zhí)法”要求執(zhí)法者在尊重人的主體價值和遵循社會一般理性認(rèn)知標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上執(zhí)法，對人的主體價值的尊重本質(zhì)上就是尊重“人的尊嚴(yán)”。在這里，“人的尊嚴(yán)”的含義是廣泛的，并且應(yīng)當(dāng)是作為一個基本法律范疇而存在[1]參見胡玉鴻：《我國現(xiàn)行法中關(guān)于人的尊嚴(yán)之規(guī)定的完善》，《法商研究》2017年第1期；胡玉鴻《人的尊嚴(yán)的法律屬性辨析》，《中國社會科學(xué)》2016年第5期。。人是法律的根本目的指向和終極價值歸宿，正如霍姆斯所說，法律最大的正當(dāng)性是與人類的天性相契合[2]參見〔美〕霍姆斯：《法律之道》，許章潤譯，《環(huán)球法律評論》2001年第5期。。所謂人類最為深沉之天性，就是指的人與其他生物的本質(zhì)區(qū)別，在法的價值意義上而言，就是人作為主體區(qū)別于物的“人的尊嚴(yán)”?？梢哉f，“人的尊嚴(yán)”是“憲法秩序中的最高法律價值，所有法律的最高目的價值規(guī)范”[3]翁岳生主編：《行政法》（上冊），中國法制出版社2002年版，第149—150頁。。無論法律制定得多么周密，都不可能囊括社會主體在社會交往過程中所產(chǎn)生的所有問題。盡管法的制定充分考慮了立法之初的主流價值取向和價值判斷，充分體現(xiàn)了法律的民主性和人性化，但制定良好的法律如果沒有正確的執(zhí)法措施予以落實(shí)，那么所謂的人性化只不過是停留在條文中的臆想，而不能成為現(xiàn)實(shí)生活中相對人的實(shí)有待遇。制定法需要得到實(shí)施，執(zhí)法是重要環(huán)節(jié)，在執(zhí)法過程中，如何將制定法中的人性化制度安排落實(shí)到每一個具體的個案考驗(yàn)著執(zhí)法者的執(zhí)法技術(shù)和執(zhí)法水平，更考驗(yàn)著執(zhí)法者的執(zhí)法理念和執(zhí)法思維，“因?yàn)閭€人的尊嚴(yán)是建立在人性的基礎(chǔ)上的，而并不是由社會文化賦予的。這一觀點(diǎn)也是全球范圍內(nèi)的一個普遍的或跨文化的價值觀。”[4]〔美〕馬克·A.盧茲：《經(jīng)濟(jì)學(xué)的人本化：溯源與發(fā)展》，孟憲昌譯，西南財經(jīng)大學(xué)出版社2003年版，第162頁。對于“人的尊嚴(yán)”的尊重包含對個體尊嚴(yán)的尊重和對群體尊嚴(yán)的尊重，對群體尊嚴(yán)的尊重表現(xiàn)為對風(fēng)俗習(xí)慣和善良自生秩序的尊重。在人性化執(zhí)法概念范疇中，對人的尊嚴(yán)的尊重具體來講就是在執(zhí)法的過程中，充分尊重以姓名、肖像、隱私、榮譽(yù)、名譽(yù)等人格構(gòu)成要素為典型表征的相對人的人格尊嚴(yán)，因?yàn)楹雎詫ο鄬θ穗[私、榮譽(yù)、名譽(yù)等的尊重并不必然造成行政行為違法，因此，對這些人格構(gòu)成要素的尊重更能夠凸顯人性化執(zhí)法存在的必要性。

第二，“人性化執(zhí)法”是執(zhí)法權(quán)威的必要構(gòu)成要素。權(quán)威和威權(quán)存在本質(zhì)的區(qū)別，權(quán)威雖以剛性的強(qiáng)制力為基本保證，但同時強(qiáng)調(diào)情理的融入和對相對人的情感說服[5]參見李龍、杜曉成：《論“人性化執(zhí)法”》，《華中科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2004年第5期。。樹立執(zhí)法權(quán)威，僅通過內(nèi)含剛性的法律規(guī)則約束相對人服從行政管理工作，不能從根本上產(chǎn)生說服力。正如昂格爾所言，人們之所以遵守法律，是因?yàn)椤凹w的成員在信念上接受了這些法律，并且能夠在行為上體現(xiàn)這些法律所表達(dá)的價值觀?！盵6]〔美〕R.M.昂格爾：《現(xiàn)代社會中的法律》，吳玉章、周漢華譯，譯林出版社2001年版，第29頁。思維理念的轉(zhuǎn)變是一個曲折上升的歷史過程，法律工具主義在我國具有根深蒂固的社會和心理基礎(chǔ)，這種觀念下的執(zhí)法者通常將法律視為統(tǒng)治或者管理的工具，更為嚴(yán)重的是，執(zhí)法者本身也將成為法律執(zhí)行的工具，突出表現(xiàn)為將依法行政狹隘地理解為嚴(yán)格按照法律規(guī)定和內(nèi)容執(zhí)行法律，不考慮相關(guān)因素，對法律條文作機(jī)械理解，在解釋法律的時候死摳字眼，得出諸如“火車不是機(jī)動車”“玩具槍也是槍”的違背一般社會理性認(rèn)知標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)論[7]參見陳金釗：《“法律解釋權(quán)”行使中的“尊重和保障人權(quán)”》，《政治與法律》2019年第1期。，認(rèn)為只要是法律有規(guī)定就應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律賦予的強(qiáng)制力推行。國內(nèi)一度出現(xiàn)的城管暴力執(zhí)法便是這種觀念意識的產(chǎn)物。隨著經(jīng)濟(jì)生活的發(fā)展，我國公民的主體意識和權(quán)利意識日益增強(qiáng)，人本主義理念被普遍接受，人不再作為工具而是作為目的被重新認(rèn)識。執(zhí)法機(jī)關(guān)不得不重視與被執(zhí)法者之間的溝通與協(xié)作，并且在執(zhí)法觀念上有了較大的改變，強(qiáng)調(diào)執(zhí)法的服務(wù)性質(zhì)以提升公眾對執(zhí)法活動的認(rèn)可度，增強(qiáng)執(zhí)法權(quán)威。

第三，“人性化執(zhí)法”是彌合規(guī)范滯后于社會現(xiàn)實(shí)的補(bǔ)充路徑。規(guī)范從被制定時起，就開始脫離甚至滯后于社會發(fā)展現(xiàn)實(shí)，盡管法規(guī)范是民主立法的結(jié)果，但規(guī)范制定時的公眾理性與規(guī)范適用時的公眾理性間會存在偏移，因此執(zhí)法與民意間需要存在一個溝通互動的過程，主流輿論所反射的公眾價值判斷某種意義上是彌補(bǔ)規(guī)范滯后、正義缺位的載體，執(zhí)法者需要在制定法規(guī)范和當(dāng)下民眾普遍的正義價值觀之間尋找平衡?！叭诵曰瘓?zhí)法”要求執(zhí)法機(jī)關(guān)尊重人的主體價值和遵循社會一般理性認(rèn)知標(biāo)準(zhǔn)，成為彌合規(guī)范滯后于社會現(xiàn)實(shí)的可行的補(bǔ)充路徑。制定法應(yīng)當(dāng)根植于特定社會的實(shí)際需要和社會成員的法權(quán)要求，與社會習(xí)慣或?qū)嶋H要求相抵觸的法律，很難在長期的適用中保持自身的有效性[1]參見林雪梅：《行政執(zhí)法中法律與習(xí)慣的沖突及其處理》，《中國行政管理》2013年第6期。。立法中的人性化必須經(jīng)過執(zhí)法程序作用于現(xiàn)實(shí)生活，在執(zhí)法所根據(jù)的實(shí)定法規(guī)范滯后于社會現(xiàn)實(shí)需要時，“人性化執(zhí)法”能夠在一定程度上緩解執(zhí)法者與被執(zhí)法者間的沖突，促進(jìn)雙方的包容與理解，達(dá)致良好的執(zhí)法效果。正如學(xué)者所言，隨著社會生活的發(fā)展，立法的人性化逐漸衰減以致消失，不能將“人性化執(zhí)法”與人性化立法混為一談[2]參見張軍、朱菲菲：《論“人性化執(zhí)法”的合理定位》，《廣西大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2007年第5期。。

第四，在法治發(fā)展不平衡不充分的我國，“人性化執(zhí)法”存在特殊的語境價值。我們國家歷史上曾經(jīng)歷了長期的封建統(tǒng)治時期，行政權(quán)力某種程度上與君權(quán)混同而得以無限膨脹，民眾的生活幾乎仰仗行政系統(tǒng)的施舍與憐憫，并且這樣一種狀態(tài)使得行政權(quán)的行使常伴隨著暴力。中華人民共和國成立后法治建設(shè)又經(jīng)歷波折，加之20世紀(jì)70年代末80年代初，國內(nèi)犯罪率居高不下，社會治安堪憂，長期以來我國執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法理念和方式都偏向嚴(yán)打和重罰，個體權(quán)利在我國并沒有得到充分的尊重[3]參見孔令駒：《“人性化”執(zhí)法的價值理念與范式框架——以警務(wù)執(zhí)法為基本視角》，《河北法學(xué)》2004年第6期。。政府的行政活動在理念上強(qiáng)調(diào)執(zhí)法者對被執(zhí)法者的“管理”，在實(shí)務(wù)中偏向執(zhí)法者對被執(zhí)法者“控制”，造成了一種執(zhí)法者與被執(zhí)法者對立的整體情勢，執(zhí)法活動中缺乏溝通與協(xié)作，缺少服務(wù)意識和人本關(guān)懷。進(jìn)入信息化時代后，人們的交往方式產(chǎn)生了重大變革，又恰逢我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，大量的社會矛盾涌現(xiàn)，現(xiàn)有的法律體系雖整體完整，但法律滯后于實(shí)際的社會生活是不可避免的。在這樣的語境下，“人性化執(zhí)法”更符合人民的根本利益，更能促進(jìn)我國法治現(xiàn)代化的進(jìn)程。法律得以貫徹實(shí)施不僅在于其內(nèi)在的強(qiáng)制力，更在于它同人類所追求的公平、正義同質(zhì)[4]參見余凌云：《政府信賴保護(hù)：正當(dāng)期望和合法預(yù)期》，《廈門大學(xué)法律評論》2006年第12期。。在法治發(fā)展道路曲折，社會整體法治觀念尚有待加強(qiáng)的當(dāng)下中國，以尊重相對人的主體價值和遵循社會一般理性認(rèn)知標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)的執(zhí)法是必要的，具有特殊的語境價值。