夏錦文 徐英榮

內(nèi)容提要“兩非”原則是對法官追責的基本要求，即非因法定事由，非經(jīng)法定程序，法官依法履職不受追究。司法責任制改革之初創(chuàng)設的法官懲戒委員會制度是落實法官追責“兩非”原則的重要支撐，為法官懲戒提供了專業(yè)評鑒和程序規(guī)制，已被新修訂的《法官法》所吸納；但實踐中一直進展不大，幾被擱置，亟待激活。要在整體把握制度演進的基礎上，綜合理解新修訂《法官法》中“違反審判職責”的含義，并與《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》等司法改革文件精神相協(xié)調(diào)。法官懲戒委員會的審查內(nèi)容不僅包括法官是否構成故意違反職責、存在重大過失、存在一般過失或沒有違反職責，而且還應包括重大過失與案件裁判錯誤之間的關聯(lián)性，以及因此造成的后果是否嚴重等。法官懲戒委員會有從專業(yè)角度提出審查意見的權力，但不應享有無責、免責或給予懲戒處分的建議權。法官懲戒委員會的組成應堅持專業(yè)性原則；在審議程序設置方面，應彰顯司法化方式；在與監(jiān)察機制銜接方面，應尊重法官懲戒委員會的專業(yè)審查意見，建立異議和復議制度。在未來的制度發(fā)展中，可將職業(yè)倫理責任納入法官懲戒委員會“視情審議”的事項。

一、問題的提出

當代中國的司法改革取得了很大成效并正在走向深入[1]參見夏錦文：《當代中國的司法改革：成就、問題與出路——以人民法院為中心的分析》，《中國法學》2010年第1期。，以“讓審理者裁判、由裁判者負責”為核心要義的司法責任制改革也在實踐中不斷推進。目前，“審者裁”總體上得以實現(xiàn)，而“判者責”落實得還不夠[1]實踐中囿于種種現(xiàn)實考量，譬如集體與個人的責任界分不清、專業(yè)評鑒標準的共識不夠、法官個體通過請示匯報向院長庭長的責任轉移、追責與法院形象甚至干警切身利益的關聯(lián)、在程序和實體上如何構建出一個科學完備的懲戒追責機制等等，都在一定程度上影響到司法裁判責任的落實，從而導致司法責任制改革在“審者裁”與“判者責”之間存在不平衡。。在司法責任追究制度設計中要實現(xiàn)追責的精準與妥當，何種情形下應當對法官追責，以及如何追責，是必須考慮的兩個重要方面。它既涉及實體標準的責任界定問題，又涉及追責的程序規(guī)范問題。后者在其中的重要保障作用不言而喻，“程序的實質(zhì)是管理和決定的非人情化，其一切布置都是為了限制恣意、專斷和過度的裁量”[2]季衛(wèi)東：《法治秩序的建構》，中國政法大學出版社1999年版，第12、57頁。。缺乏正當?shù)某绦蛞?guī)制，容易導致法官追責的恣意與實體失當。對此，我國立法所持的態(tài)度還是十分謹慎的，一直秉持“兩非”原則：1995年2月通過的《法官法》在法官權利條款中明確規(guī)定，法官“非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分”；2019年4月新修訂的《法官法》承繼了這一做法并將“不被調(diào)離”也列入保護范圍。表面看來，《法官法》是從法官的權利而非法官追責的角度作出規(guī)定；但從條文的邏輯來理解，凡是需要對法官采取調(diào)離、免職、降職、辭退或者處分措施的，都需要符合法定事由、經(jīng)過法定程序，而這些措施無疑是追責的具體表現(xiàn)。

2015年9月21日，經(jīng)中央深改組第十五次會議審議通過，最高法院頒發(fā)了《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》（以下稱《司法責任制意見》），明確從法官履職保障的角度，重申了追責的“兩非”原則。與之相配套的是，《司法責任制意見》還從實體方面明確了七種追責情形和八種不應追責的情形，創(chuàng)設了法官懲戒委員會制度，形成了法官懲戒機制的總體框架。新修訂的《法官法》將法官懲戒委員會制度這一改革創(chuàng)新舉措上升為國家立法，以四個條文的篇幅框定其法定內(nèi)容。

遺憾的是，自《司法責任制意見》施行起，歷經(jīng)四年多的司法實踐，法官懲戒委員會制度仍幾近被擱置在文本之中，極少被運用，未能展示制度創(chuàng)新應有的活力和效用。這既有損制度的嚴肅性與權威性，又有礙有關法官懲戒與職業(yè)保障改革規(guī)劃的目的實現(xiàn)?；诖?，一方面，亟待在實踐中將這一制度激活，使其完成“從紙面上的法”到“行動中的法”的應有轉變；另一方面，很有必要從實證層面觀察和分析制度運作現(xiàn)狀與制度落地的阻卻因素，并從理論上對法官懲戒委員會的制度定位、職責范疇、程序運作等問題進行討論，為《法官法》修訂后法官懲戒委員會制度的落地落實及操作細化提供參考。

二、法官懲戒的規(guī)制：通過法官懲戒委員會的專業(yè)評鑒與程序保障

在強調(diào)“由審理者裁判”的新型審判權力運行機制下，嚴格落實“讓裁判者負責”，給被放權的法官懸起一把追責、懲戒之利劍，是防范司法不公的現(xiàn)實所需，也是權責相統(tǒng)一的基本邏輯使然，更是提升改革公信力的必然要求。正因為如此，司法責任制才被定位為司法改革的“牛鼻子”。

司法追責，旨在防止審判不公。但是，如何防止司法追責的不公同樣是一個值得深思的問題?，F(xiàn)實生活中曾出現(xiàn)因主審案件的當事人喝農(nóng)藥自殺以示清白，被以玩忽職守罪起訴，最終被判無罪的莫兆軍法官；因在判決書中評判地方性法規(guī)“自然無效”，被要求嚴肅處理的李慧娟法官；因調(diào)解一起欠款案，“致使該民事案件的利害關系第三人多次上訪告狀，造成惡劣的社會影響”，被檢察機關以濫用職權罪起訴，后被判無罪的馬瑞芝法官；感嘆“領導亂打招呼法官難做”被調(diào)離審判崗位的諶某某[3]《法官訴苦“領導亂打招呼”遭免職引發(fā)爭議》，http://www.chinanews.com/sh/2014/12-08/6856153.shtml，訪問日期2019年6月16日。。這些法官的遭遇提醒我們，如果司法追責本身失去公正，屈服于各種法外因素的壓力與干擾的裁判就難免還會出現(xiàn)，這無疑與司法責任制改革的初衷相背離。

法官追責引發(fā)爭議的，既有實體標準問題，又有程序規(guī)范問題。對實體標準的爭議時常見仁見智，而程序規(guī)則相對容易達成共識，造成這種現(xiàn)象的主要原因在于司法權的特性和司法權運用所具有的特有規(guī)律。司法權是法官在證據(jù)基礎上重構法律事實，并適用法律對訴爭案件作出裁判的一項專業(yè)性極強的判斷權。首先，它是基于法律事實的判斷，取決于證據(jù)的真?zhèn)巍⒆C明力的大小和證明體系的完善與否?！胺ü俨荒鼙ＷC在每一起案件中都能百分之百地發(fā)現(xiàn)案件的客觀真實。”[1]賀小榮：《如何牽住司法責任制這個牛鼻子》，《人民法院報》2015年9月23日。其次，它是基于語言理解的判斷。囿于語言的天然局限性，法律條文存在很多內(nèi)涵外延不清問題，法律適用的過程必然摻雜著法官個體的自身理解與價值衡量，認識不統(tǒng)一的問題時有發(fā)生，實踐中合議庭、審判委員會意見不一致的現(xiàn)象大量存在就是典型例證。再次，它是社科領域的判斷?！芭袛嗍且婚T藝術而不是科學，好的法官往往把類推、技巧、政治智慧和自己的職責感融合在一起，作出直覺決定；他‘領會’法律，更甚于他能解釋法律”[2]〔美〕德沃金：《法律帝國》，李常青譯，中國大百科全書出版社1996年版，第9頁。。法學是一門社會科學，司法裁判并不常常附帶可供驗算的標準答案[3]參見夏錦文、徐英榮：《現(xiàn)實與理想的偏差：論司法的限度》，《中外法學》2004年第1期。刑事案件的真兇出現(xiàn)和亡者歸來，是少數(shù)能夠驗算原裁判正確與否的特殊情形。通常情況下，司法的確定性盡管是業(yè)界的執(zhí)著追求和公眾的熱切期盼，但司法的不確定性仍然不可避免地存在。美國卡多佐法官曾傷感地說道：在我擔任法官的第一年，我發(fā)現(xiàn)在我啟航遠行的大海上沒有任何航跡，為此我一直很煩惱，因為我尋找的是確定性。當我發(fā)現(xiàn)這種追求徒勞無益的時候，我感到壓抑和沮喪。參見〔美〕本杰明·卡多佐：《司法過程的性質(zhì)》，蘇力譯，商務印書館2005年版，第104頁。，“‘一個案件只能有一種正確的判決’的觀念是過于理想化的，片面強調(diào)這一觀念在司法實踐中是十分有害的”[4]賀小榮：《如何牽住司法責任制這個牛鼻子》，《人民法院報》2015年9月23日。。最后，它還時常是經(jīng)由集體決策的判斷。經(jīng)由合議庭集體決策的司法裁判，尤其是再通過審判委員會這一法院最高審判組織討論決定的案件，由于具備了決策程序的正當性，很容易使實體標準模糊化，從而限制著對法官的追責。

當然，司法的獨特規(guī)律，并不是司法權力放任的托詞，司法責任制就是在放權于法官的同時力促其不放任?！凹词顾痉ǖ牟淮_定性較顯著，責任系統(tǒng)也可以在一定程度上替代程序要件和解釋技術來防止審判不公。在缺乏程序正義的觀念以及相應的制度條件來限制裁量的場合，嚴格追究過錯責任就成為防止任意行使權力的最重要的裝置?！盵5]季衛(wèi)東：《中國司法的思維方式及其文化特征》，載季衛(wèi)東：《憲政新論——全球化時代的法與社會變遷（第二版）》，北京大學出版社2005年版，第108頁。但同時也必須看到，正是司法權的上述判斷權屬性，決定了對法官懲戒有著一定的獨特性。基于此，世界各國在設定法官的審判責任和懲戒事由時，其共同的特點是審慎和克制，總體上充分尊重和保障法官審判權的依法獨立公正行使：實體上堅持“以豁免為原則，以追責為例外”[6]德國聯(lián)邦最高法院所持的核心領域說便是典型代表，認為在對法官監(jiān)督、懲戒時，對“固有之判決行為本身，及所有直接、間接為準備判決的行為”因?qū)俜ü俾男新殑盏暮诵念I域事項，職務法庭完全不得加以監(jiān)督，僅在法官有明顯錯誤之職務行為時，方可給予懲戒。明顯錯誤之裁判行為系指該種錯誤甚為顯著，無任何可值爭議之處，如適用已被廢止之法律所為之判決，但僅對法律適用、理解之錯誤不屬于該范疇。我國臺灣地區(qū)“法官法”規(guī)定，適用法律之見解，不得據(jù)為法官個案評鑒之事由。懲戒法官的實體事由，盡管并非本文討論的主旨問題，但確實是司法責任制體系中的重要問題。相關代表性論文，可參見蔣銀華：《法官懲戒制度的司法評價》，《政治與法律》2015年第3期；陳瑞華：《法官責任制度的三種模式》，《法學研究》2015年第4期。；程序上則堅持專業(yè)性評判和司法化審議，設立專門的組織，交由專業(yè)的人員來評鑒法官的行為是否需要懲戒，如我國臺灣地區(qū)和德國的職務法庭等。

面對可能出現(xiàn)的對法官懲戒的法定事由，為確保懲戒的公平，應當引入正當程序的理念?！爸灰礁〕鏊?，就應從正當程序角度加以解決?！庇袑W者嘗試將正當程序的表達公式簡要總結為“未經(jīng)……不得剝奪……”，并指出“在真相確認之前，‘未經(jīng)……不得剝奪……’有一種很強的說服功能，是阻止作惡的有效理由”[1]鄧子濱：《刑事訴訟原理》，北京大學出版社2019年版，第70—75頁。。法官懲戒的“兩非”原則就是這一觀點的具體體現(xiàn)。法官懲戒委員會制度雖指向?qū)Ψü俚膽徒?，但更重要的是以其組織化的架構、專業(yè)化的審查、規(guī)范化的流程，即以其程序規(guī)制的獨特價值來保障對法官懲戒的理性與科學，使司法責任追究與司法特有規(guī)律相契合。只有法官懲戒的程序正當和理性，才能確保法官懲戒的公平和正義；并且，這種程序正義不僅能夠“看得見”，而且還應當“感受到”[2]參見夏錦文、劉立明：《程序正義之“看得見”與“感受到”》，《學海》2020年第3期。。與既往的法官懲戒程序相比，法官懲戒委員會制度的下列四個特點，充分彰顯了程序的正義與理性，限制了懲戒恣意，保障了當事法官的權益。

首先，內(nèi)外結合的成員組成。新修訂的《法官法》第四十八條第二款規(guī)定：法官懲戒委員會由法官代表、其他從事法律職業(yè)的人員和有關方面代表組成，其中法官代表不少于半數(shù)。這一規(guī)定改變以往法院內(nèi)部討論決定法官懲戒的機制[3]根據(jù)《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法（試行）》第二十七條規(guī)定，人民法院的裁決、裁定、決定是否錯誤，應當由人民法院審判組織確認。，將有責與否的審查判斷權交給有外界人士參與的專門委員會。

其次，相對較高的組織層級。新修訂的《法官法》第四十八條第一款規(guī)定：最高人民法院和省、自治區(qū)、直轄市設立法官懲戒委員會。從嚴格的字義解釋來看，市、縣一級無權設立法官懲戒委員會，這就意味著通過法官懲戒委員會制度來審議法官是否違反審判職責的活動只能放在省一級層面來討論，對市、縣一級獨自審議處理的傳統(tǒng)做法予以了修正。

再次，準司法化的審議方式。從《司法責任制意見》及新修訂的《法官法》的內(nèi)容來看，法官懲戒委員會制度改變了以往行政化討論的方式，法院的行政長官們不再是討論決定對法官是否追責的唯一主體，甚至不是能起支配作用的多數(shù)主體，監(jiān)察部門負責舉證，當事法官具有申請回避、進行陳述、舉證、辯解和提出異議等權利，也使討論決定過程有了訴辯交鋒的司法化特征。

最后，專業(yè)把關的職能側重。新修訂的《法官法》明確規(guī)定法官懲戒委員會“負責從專業(yè)角度”審查認定法官是否存在該法第四十六條第四項、第五項規(guī)定的違反審判職責的行為，提出構成故意違反職責、存在重大過失、存在一般過失或者沒有違反職責等審查意見，強調(diào)了法官懲戒委員會的專業(yè)把關職能。

綜上可以看出，法官懲戒委員會的工作雖指向懲戒，但其價值追求有很強的程序保障意味。我們還可以從制度演進的視角得出這一判斷。法官懲戒并非新生事物，從修訂前的《法官法》，到最高法院頒布實施的《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法（試行）》《人民法院工作人員處分條例》等文件，對法官懲戒的實體事由和運作程序都做了較為詳細的規(guī)定。如果僅就“懲戒”而言，既有的諸多制度總體能夠適應需求，似乎并無修正完善的緊迫性與必要性。但在保障“兩非”原則實現(xiàn)、使法官依法履職行為不受追究方面，制度供給顯然又存在不足。針對這一問題，通過創(chuàng)設法官懲戒委員會制度來開展專業(yè)評鑒并提供程序規(guī)制，從而衡平司法追責與履職保障，就成為司法責任制改革的重要任務。在法官懲戒委員會制度改革初創(chuàng)階段，其程序保障的價值目標就得以彰顯。如吉林省改革試點方案曾明確規(guī)定，法官在辦案過程中受到打擊報復、誹謗的，懲戒委員會可以提出保護建議，對法官懲戒委員會的保障功能做了更加直白的宣示[4]筆者并不主張這一做法，由法官懲戒委員會來擔負起法官權益保障的重任，有名不副實之嫌。近年來很多地方通過建立法官權益保障委員會來解決這一問題。。

三、法官懲戒委員會制度的實踐滯后：實證觀察

法官懲戒委員會制度設想最早出現(xiàn)是在2014年6月6日中央深改組第三次會議審議通過的《上海市司法改革試點方案》中，其中明確“組建法官、檢察官遴選（懲戒）委員會”[1]《上海司法體制改革制度選編》，法律出版社2015年版，第6頁。，是為法官懲戒委員會制度的起筆。2015年9月21日最高法院頒發(fā)的《司法責任制意見》，對法官懲戒制度與法官懲戒委員會做了比較詳細的規(guī)定。2016年7月，中央深改組第二十六次會議審議通過了《關于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》（以下稱《懲戒制度意見》），細化了法官懲戒委員會的有關操作規(guī)程，如規(guī)定了法官懲戒委員會的四項職責，界分了法院負責先行調(diào)查核實、懲戒委員會負責提出審查意見、法院根據(jù)意見作出處理決定的基本流程，以及全體委員三分之二以上多數(shù)決定的議事規(guī)則等等。此后，新修訂的《法官法》將這一制度正式法定化。

制度初創(chuàng)至今已有數(shù)年之久，經(jīng)過多次完善的規(guī)則體系也為實踐運作打下了堅實基礎。但現(xiàn)實并未朝著人們預期的方向發(fā)展，法官懲戒委員會制度出現(xiàn)了明顯的實踐滯后，甚至可以說幾被擱置。

一方面，在機構組建上明顯滯后。司法責任制全面推開之前，大多數(shù)試點地區(qū)沒有成立法官懲戒委員會。“2017年，司法責任制改革全面推開后，各地加快了法官懲戒委員會的設立進程，至該年年底，20個省份成立了法官檢察官懲戒委員會?！盵2]蔡長春、董凡超：《全國司法機關扎實推進司法責任制改革 20省份成立法官檢察官懲戒委》，《法制日報》2017年12月20日。我們也注意到，即使在第一批試點省份，法官懲戒委員會的組建工作也處于相對滯后狀況。如廣東作為第一批試點省份，法官懲戒委員會的成立時間是在2018年5月，距2014年11月試點方案獲批后改革正式啟動已有三年半之久[3]趙揚、祁雷：《廣東：全面深化司法體制改革提升司法效能》，《南方日報》2018年7月24日。。最高法院2019年9月24日在《關于政協(xié)十三屆全國委員會第二次會議第2016號提案的答復》中強調(diào)，“今年，要推動各?。▍^(qū)、市）全部成立法官懲戒委員會，同時成立最高人民法院法官懲戒委員會及懲戒工作辦公室?！盵4]相關資料來自通過法信（網(wǎng)址為www.faxin.cn）的搜索結果。由此觀之，法官懲戒委員會在機構組建上十分不平衡，且明顯滯后于制度的發(fā)展進程。

另一方面，這種滯后還體現(xiàn)為在實踐中極少運用。從公開披露的信息來看，2018年12月25日全國首次法官懲戒聽證會在黑龍江高院召開，有12名法官懲戒委員會委員出席了本次聽證會，就轄區(qū)一員額法官涉嫌違反審判職責行為進行了聽證[5]佘雨桐：《全國首次法官懲戒聽證在我省召開》，《黑龍江日報》2018年12月26日。。此時距離《司法責任制意見》出臺已有四年之久。有了零的突破后，其他省份并沒有出現(xiàn)跟進之舉，總體上仍處于觀望的狀態(tài)。

其實，在此期間全國法院并非沒有法官受懲戒的情況。在每年的全國、各省區(qū)市“兩會”上，最高法院、各高院工作報告均披露查處了一定數(shù)量違法違紀的法官及其他工作人員[6]2019年3月12日，最高人民法院院長周強在第十三屆全國人民代表大會第二次會議上所作的工作報告指出，2018年度，各級法院查處利用審判執(zhí)行違紀違法干警1064人。。也就是說，對法官進行懲戒的事例仍一如既往地發(fā)生著，但通過法官懲戒委員會進行專業(yè)評鑒并予以懲處的則少之又少。

為貫徹落實新修訂的《法官法》，維護法律的嚴肅性與權威性，必須盡快激活法官懲戒委員會制度，使之落地落實，與其他相關制度一道形成改革合力?！巴晟扑痉ㄘ熑沃聘母?，必須與法官懲戒制度改革統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、有機銜接。在違法審判責任追究程序上，發(fā)揮法官懲戒委員會的作用，既有利于提高責任追究的公信力，也有利于保障涉事法官的合法權益。”[7]李少平：《深刻把握司法責任制內(nèi)涵，全面、準確抓好〈意見〉的貫徹落實》，《人民法院報》2015年9月25日。也只有在實踐中啟用起來，才能更好地發(fā)現(xiàn)制度缺漏，反過來推動法官懲戒工作機制的完善。激活法官懲戒委員會制度，需要摒棄傳統(tǒng)思維和工作方式，也需要對新修訂的《法官法》及既有的司法文件進行梳理，準確理解與把握制度演進過程及內(nèi)在關聯(lián)，進一步明確具體的操作規(guī)范。

四、法官懲戒委員會的審議事項：對新修訂《法官法》有關“違反審判職責”的理解

激活法官懲戒委員會制度，首先必須厘清其審議事項的具體內(nèi)涵[1]《懲戒制度意見》第五條以列舉的方式規(guī)定了法官懲戒委員會的四項職責：（一）制訂和修改懲戒委員會章程；（二）根據(jù)人民法院、人民檢察院調(diào)查的情況，依照程序?qū)彶檎J定法官、檢察官是否違反審判、檢察職責，提出構成故意違反職責、存在重大過失、存在一般過失或者沒有違反職責的意見；（三）受理法官、檢察官對審議意見的異議申請，作出決定；（四）審議決定法官、檢察官懲戒工作的其他相關事項。以上職責在履行過程中，均可能包含審議程序，即這四項內(nèi)容均為懲戒委員會的審議事項。為了使討論主題更加集中，本文所指的審議事項，不包含第（一）（三）（四）項，除特別所指，僅涉第（二）項相關內(nèi)容。。對這一核心問題，新修訂《法官法》的表述與既有司法文件不盡相同[2]需要注意的是，《司法責任制意見》和《懲戒制度意見》都是經(jīng)過中央深改組審議通過的文件，對推動法官懲戒工作具有很強的指導性。理解和操作法官懲戒委員會制度，必須將這兩個司改文件和《法官法》對照起來，做整體性的把握。，如何理解適用相關條款將直接影響到制度的實踐走向。

《司法責任制意見》第二十五條明確了兩類審判責任：一是違法審判責任，即法官在審判工作中，故意違反法律法規(guī)的，或者因重大過失導致裁判錯誤并造成嚴重后果的，依法應當承擔違法審判責任。二是職業(yè)倫理責任，即法官有違反職業(yè)道德準則和紀律規(guī)定，接受當事人及相關人員的請客送禮、與律師進行不正當交往等違紀違法行為，依照法律及有關紀律規(guī)定另行處理。對于違法審判責任，如需要追究的，《司法責任制意見》第三十六條明確規(guī)定：“應當報請院長決定，并報送?。▍^(qū)、市）法官懲戒委員會審議?！薄稇徒渲贫纫庖姟返诹鶙l規(guī)定，對于違反審判職責，需要認定是否構成故意或者重大過失的，應當在查明事實的基礎上提請法官懲戒委員會審議。其他違法違紀行為，由有關部門進行調(diào)查核實，依照法律及有關規(guī)定處理。據(jù)此可知，法官懲戒委員會只負責審議法官違反審判職責的行為，法官違反職業(yè)倫理的行為不應提交法官懲戒委員會審議。新修訂的《法官法》總體上也堅持了這一立場，第四十八條第一款規(guī)定：法官懲戒委員會負責從專業(yè)角度審查認定法官是否存在本法第四十六條第四項、第五項規(guī)定的違反審判職責的行為，提出構成故意違反職責、存在重大過失、存在一般過失或者沒有違反職責等審查意見。

1.對“違反審判職責”應理解為“違法審判責任”。新修訂的《法官法》對法官懲戒委員會的審議事項，沒有使用《司法責任制意見》中關于違法審判責任的表述，而是沿用了《懲戒制度意見》中“違反審判職責”的提法，但并未規(guī)定“審判職責”的具體內(nèi)容。與之關聯(lián)最直接的表述體現(xiàn)在新修訂的《法官法》第八條，規(guī)定法官的職責有兩大方面：一是審判刑事、民事、行政和國家賠償案件，辦理引渡、司法協(xié)助等案件；二是法律規(guī)定的其他職責。前者應該屬于審判職責，但具體究竟有哪些職責？含義仍然不明。以通常的文義解釋來看，可理解為法官在審判案件時所具有的職權和應承擔的責任。但我們認為，新修訂的《法官法》的“違反審判職責”仍應理解為《司法責任制意見》中的“違法審判責任”。

從邏輯表述層面看，該“違反審判職責”是有限定的，即新修訂的《法官法》第四十六條第（四）（五）項所列舉的兩類行為[3]值得注意的是，《法官法》二次審議稿中還將“拖延辦案，貽誤工作”（即新修訂的《法官法》第四十六條第六項）列為法官懲戒委員會的審議事項，但在最后審議時將其刪除。這一點非常值得肯定。因為，“拖延辦案，貽誤工作”不是一個法律概念，容易造成認定標準把握上的不統(tǒng)一。這一規(guī)定指向的是辦案效率問題，司法效率低下也的確有損司法公正。但從法律層面來看，各類案件均有法定的審限，司法實踐中法定審限內(nèi)結案率普遍維持在99%以上；少數(shù)超審限案件的形成因素較為復雜，是否應一律追究法官審判責任，也值得斟酌。：一是故意違反法律法規(guī)辦理案件；二是因重大過失導致裁判結果錯誤并造成嚴重后果。這里所列舉的這兩類行為也正是《司法責任制意見》第二十五條對違法審判責任的表述。

從制度操作層面看，也很有必要將上述兩類“違反審判職責”的行為理解為《司法責任制意見》中的“違法審判責任”。因為新修訂的《法官法》盡管將法官懲戒委員會審議的“違反審判職責”指向了上述兩類行為，但何謂故意及重大過失，仍不夠具體，操作性較差。貫徹落實好新修訂的《法官法》關于懲戒委員會制度的審議事項，應當回到《司法責任制意見》對違法審判責任認定的具體規(guī)定上來，即第二十六條所列舉的七種違法審判責任情形：（1）審理案件時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的；（2）違反規(guī)定私自辦案或者制造虛假案件的；（3）涂改、隱匿、偽造、偷換和故意損毀證據(jù)材料的，或者因重大過失丟失、損毀證據(jù)材料并造成嚴重后果的；（4）向合議庭、審判委員會匯報案情時隱瞞主要證據(jù)、重要情節(jié)和故意提供虛假材料的，或者因重大過失遺漏主要證據(jù)、重要情節(jié)導致裁判錯誤并造成嚴重后果的；（5）制作訴訟文書時，故意違背合議庭評議結果、審判委員會決定的，或者因重大過失導致裁判文書主文錯誤并造成嚴重后果的；（6）違反法律規(guī)定，對不符合減刑、假釋條件的罪犯裁定減刑、假釋的，或者因重大過失對不符合減刑、假釋條件的罪犯裁定減刑、假釋并造成嚴重后果的；（7）其他故意違背法定程序、證據(jù)規(guī)則和法律明確規(guī)定違法審判的，或者因重大過失導致裁判結果錯誤并造成嚴重后果的。這樣就有了相當強的邏輯自洽性和可操作性，首先是明確了違法審判責任的行為而不是一般的違反審判職責的行為才屬于法官懲戒委員會的審議事項，其次對于什么情形屬于違法審判責任也有了一個明確具體的標準。

2.關于“故意、過失或無責”的審查權及“無責、免責或者給予懲戒處分”的建議權。新修訂的《法官法》規(guī)定，懲戒委員會經(jīng)過審議，應當對當事法官是否構成故意違反職責、存在重大過失、存在一般過失或者沒有違反職責等提出審查意見。而《司法責任制意見》第三十六條則規(guī)定，法官懲戒委員會根據(jù)查明的事實和法律規(guī)定作出無責、免責或者給予懲戒處分的建議。由此可以看出，前者強調(diào)的是法官懲戒委員會的專業(yè)把關功能，甚至直接寫明“從專業(yè)角度審查認定”，只規(guī)定法官懲戒委員會提供相關的專業(yè)認定意見，并沒有涉及是否應予懲戒的問題；而后者明確的是法官懲戒委員會的建議權，當然建議權行使要建立在專業(yè)審查權的基礎上，也就是說在專業(yè)審查的基礎上，既可以作出法官是否存在故意、過失或沒有違反職責的認定，又可以提出無責、免責或給予懲戒處分的建議。我們認為，比較而言，從發(fā)揮人民法院和法官懲戒委員會兩方面的主觀能動性來看，審查權比建議權的制度設計更加合理一些，有利于各盡其職，各負其責。至于是否追責或免責，如何懲戒，仍屬法院內(nèi)部管理事項，法官懲戒委員會審議的目的是為了增強它的專業(yè)把關性，以及彰顯懲戒的公信力。此外，如果法官懲戒委員會有建議權，其建議的約束力如何？沒有一定的剛性和約束力，自然影響法官懲戒委員會的運作效用；而承認其剛性和約束力，則有不當影響法院干部管理權之嫌。尤其是對“免責”的建議，只有法官出現(xiàn)了違法審判責任情形，但可能考慮到情節(jié)輕微或影響不大等因素，才可能存在“有責但免責”的問題，此類建議權的行使，更不利于人民法院與法官懲戒委員會之間的工作銜接，還可能會形成矛盾。

3.審查意見不僅包括法官是否構成故意違反職責、存在重大過失、存在一般過失或沒有違反職責，而且還應包括重大過失與案件裁判錯誤之間的關聯(lián)性，以及因此造成的后果是否屬嚴重等。新修訂的《法官法》第四十八條第一款在關于法官懲戒委會提出審查意見的內(nèi)容方面，總體沿用了《懲戒制度意見》的表述，但在“或者沒有違反職責”后面加了個“等”字。在此，“等”的內(nèi)涵是“等內(nèi)等”還是“等外等”？或者理解為立法給制度發(fā)展和實踐操作留下一定空間？我們認為，至少應做“等外等”的理解。法官懲戒委員會審查意見既然針對故意或重大過失兩類違反審判職責行為，而重大過失又必須同時伴隨“導致裁判錯誤并造成嚴重后果”這兩個必備條件，那么，法官懲戒委員會的審查意見就不僅包括是否存在重大過失，還應對“重大過失是否導致案件錯誤并造成嚴重后果”作出專業(yè)審查與認定，這是認定法官在重大過失前提下是否予以懲戒的關鍵所在，在制度細化或?qū)嵺`操作中必須包含在內(nèi)。認定當事法官在違法審判中具有的主觀重大過失固然重要，但其與案件錯誤的關聯(lián)性如何，以及是否造成了嚴重后果，都應從專業(yè)角度進行審查判斷，否則在因重大過失構成違法審判責任認定方面就會形成制度疏漏，出現(xiàn)制度銜接不暢問題，最終影響實踐效果。

五、操作細化與制度前瞻：其他相關問題的探討

法官懲戒委員會制度在我國畢竟是一項新的探索，制度初創(chuàng)時期的謹慎仍有必要。但從操作層面及未來制度發(fā)展的視角來看，以下幾個問題還有進一步探討的必要。

1.關于省以下法官懲戒工作的歸口管理。一方面，法官行為是否違反審判職責的認定，應歸口法官懲戒委員會來審查認定，未經(jīng)法官懲戒委員會審查認定的，不能以違反審判職責為由給予法官懲戒。之所以要明確這一點，是因為在于新修訂的《法官法》既然設定了懲戒委員會這項制度，就不應再出現(xiàn)人民法院繞開法官懲戒委員會來審查認定法官行為是否違反審判職責并以此為由懲戒法官的現(xiàn)象，否則法官懲戒委員會制度必將被繼續(xù)擱置，甚至淪為一紙空文。另一方面，法官懲戒工作應歸口省級層面統(tǒng)籌。目前的法官懲戒工作仍然是地方化的，懲戒中級法院和基層法院的法官并非必經(jīng)省級層面審議決定。貫徹實施新修訂的《法官法》，應當認真對待“最高人民法院和省、自治區(qū)、直轄市設立法官懲戒委員會”的規(guī)定，而法律并未賦權市、縣兩級可以設立法官懲戒委員會?；诖?，要對涉嫌違反審判職責的中級法院和基層法院法官進行懲戒，應當提到省級法官懲戒委員會來審查認定。實踐中，省級法官懲戒委員會的日常工作由高級人民法院內(nèi)設職能部門承擔。因此，今后的法官懲戒工作應歸口該部門統(tǒng)籌管理，銜接好省級法官懲戒委員會與中級法院和基層法院的工作，落實好法官懲戒委員會的審查意見提出權及各法院主體按管理權限行使的懲戒決定權。

2.關于專業(yè)人員的組成。法官懲戒委員會吸納第三方參與，打破了懲戒決策過程的封閉性，增加了法官懲戒工作的透明度，有利于促進并體現(xiàn)懲戒決定的公正性。但需要注意的是，法官懲戒是一種專業(yè)性很強的判斷活動，符不符合違法審判責任追究的七種情形，需要直接面對個案中的法律適用、事實判斷等專業(yè)性很強的問題；符不符合《司法責任制意見》規(guī)定的八種免責情形，如“對法條理解和認識不一致，在專業(yè)認知范圍內(nèi)能夠給予合理說明的”“對案件事實的判斷存疑，根據(jù)證據(jù)規(guī)則能夠予以合理說明的”，對這兩個“合理說明”的判斷，專業(yè)要求也非常高。因此，法官懲戒委員會的委員應當全部由專業(yè)人士擔任，只有這樣才利于貫徹懲戒法官的“兩非”原則，避免“外行審查內(nèi)行”。委員們有了共同的司法規(guī)律認知，法官懲戒的恣意性和不當追責的現(xiàn)象方可得到有效遏制。所謂法官懲戒要符合司法規(guī)律，簡單而言便是防止“政治規(guī)律”或是“利益規(guī)律”主導法官懲戒工作[1]參見葉竹盛：《應該由誰來懲戒法官》，《南方都市報》2015年4月21日。。

新修訂的《法官法》第四十八條第二款保留了改革之初“有關方面代表”參與的做法，實踐中這些代表常被稱為“專門委員”，一般由紀委、組織部、政法委等職能部門的人員擔任。在實際操作過程中，可考慮讓“其他從事法律職業(yè)的人員”，如立法工作者、檢察官、律師、法學專家等參與。“有關方面的代表”也應當具有法學背景，或從事過法律工作。此外，基于在省一級設立法官懲戒委員會的實際情況，為減少法官懲戒過程中的“長官意志”，委員之間應盡量避免存在行政隸屬關系，并且應有各層級的代表參加。

3.關于“司法化”的審議方式。傳統(tǒng)的“追責程序呈現(xiàn)簡單流程化處置特點，從程序到處分措施與行政機關對普通公務員的行政處分區(qū)別不大”[2]李少平：《深刻把握司法責任制內(nèi)涵，全面、準確抓好〈意見〉的貫徹落實》，《人民法院報》2015年9月25日。?！端痉ㄘ熑沃埔庖姟泛汀稇徒渲贫纫庖姟穼Ψü賾徒湮瘑T會審議設定了人民法院舉證、當事法官抗辯及對審議意見的異議權，保障了當事法官的權益。新修訂的《法官法》總體肯定了這種“司法化”的審議方式，還明確了當事法官有權申請回避。國外在懲戒法官時通常也采取司法化的做法。美國的懲戒委員會和法國的司法官高等委員會在處理法官懲戒問題時主要通過兩造對抗、居中裁判的聽證方式進行。美國康涅狄格州最高法院的一位資深法官認為，司法懲戒活動是司法活動，而不是司法行政活動，更不是行政機關的行政活動[1]參見蔣惠嶺：《論法官懲戒程序之司法性》，《法律適用》2003年第9期。。基于司法化的審議方式，我國法官懲戒委員會的審議機制在操作細化上還應當包括：（1）討論時實行末位發(fā)言制度，主任委員應最后一個發(fā)言，以減少因其身份給其他委員帶來的潛在影響。（2）實行無記名投票制，確保委員決策時的意志獨立。（3）堅持少數(shù)服從多數(shù)的原則，審議意見應經(jīng)全體委員（而不是出席委員）人數(shù)的三分之二以上通過。

4.關于法官懲戒委員會與監(jiān)察工作的銜接機制。根據(jù)監(jiān)察法的規(guī)定，監(jiān)察機關有權對所有行使公權力的公職人員進行監(jiān)察，調(diào)查其職務違法和職務犯罪行為，并視情形進行談話提醒、批評教育、責令檢查、誡勉，或做出政務處分、問責決定，提出問責建議、監(jiān)察建議；對涉嫌職務犯罪的，移送檢察院審查起訴。法官如果涉嫌職務違法或職務犯罪，同樣屬監(jiān)察機關調(diào)查范圍。因此，實踐中也必然面臨監(jiān)察機關與法官懲戒委員會的工作如何銜接的問題。在我們看來，除了諸如法官懲戒委員會辦公室負責法官懲戒委員會與監(jiān)察機關之間的材料轉送、意見反饋等事務性工作銜接外，最主要的銜接是專業(yè)審查認定上的銜接。

由于法官審判職責特有的法律專業(yè)性及審判權的判斷權屬性，對于法官行為是否違反審判職責，是否存在需要對法官懲戒的法定事由，都必然涉及專業(yè)的審查判斷。法官懲戒委員會恰好是一個法律明確規(guī)定的、有權對違法審判責任進行專業(yè)審查與認定的組織，因此，實踐中應當更充分地發(fā)揮法官懲戒委員會的專業(yè)把關作用。在操作銜接程序上，監(jiān)察機關經(jīng)初步調(diào)查，根據(jù)《法官法》的規(guī)定，認為當事法官違反審判職責行為屬實，構成故意或重大過失，需要給予政務處分的，應當提請法官懲戒委員會審議，如認定違反審判職責行為屬實，再由監(jiān)察機關依職權作出相應處理。這一點在實踐中有的地方已形成共識，達成內(nèi)部性的操作規(guī)范。但是，如果出現(xiàn)法官懲戒委員會經(jīng)審查認為不構成違反審判職責的，應如何處理？一方面應當建立監(jiān)察機關異議制度，監(jiān)察機關認為法官懲戒委員會審查意見確有錯誤的，書面提出異議及理由，經(jīng)由法官懲戒委員會辦公室提交懲戒委員會復議；另一方面，要充分尊重法官懲戒委員會提出的專業(yè)審查意見，對經(jīng)法官懲戒委員會復議后仍然認定不構成違法審判責任的，則不宜以其構成違法審判責任為由給予政務處分。

5.關于職業(yè)倫理責任的視情審議。從上述文本可以看出，目前的制度設計是不把職業(yè)倫理責任列入法官懲戒委員會的審議事項。但從該制度的發(fā)展來看，也出現(xiàn)了可將其納入審議事項的現(xiàn)實因素。一是在改革試點期間的制度設計中，有些地方如吉林、山東、寧夏、江西等省區(qū)就將“違反職業(yè)道德或職業(yè)紀律行為”“違反司法倫理”納入法官懲戒委員會的審議事項。說明在這一問題上，在局部達成了共識，有一定的制度需要。二是在本次修訂《法官法》二次審議稿中，“拖延辦案，貽誤工作”原本就納入了審議事項。而從嚴格意義上說，這并非違法審判責任的范疇，更像是法官職業(yè)倫理方面的要求。我們還注意到，《中華人民共和國法官職業(yè)道德基本準則》第二十條規(guī)定，法官必須杜絕粗心大意、無故拖延、貽誤工作的行為；《法官行為規(guī)范》也有類似的要求，其中第三條規(guī)定，法官要樹立效率意識，科學合理安排工作，在法定期限內(nèi)及時履行職責，努力提高辦案效率，不得無故拖延、貽誤工作、浪費司法資源。這三種表述的內(nèi)在精神高度契合。我們認為，目前在制度初創(chuàng)階段，可以將法官懲戒委員會審議事項限定為違法審判責任，但從制度的法理與實踐來看，今后可將法官職業(yè)倫理責任包含在審議事項之內(nèi)。

首先，對違反法官職業(yè)倫理行為進行懲戒，是法官懲戒制度的重要組成部分，不應被排除在法官懲戒委員會審議事項之外。法官的職業(yè)倫理分為兩類：一是職業(yè)內(nèi)倫理行為，即直接對法官審判執(zhí)行活動所提出的職業(yè)倫理要求，違法審判行為其實屬于嚴重違反法官職業(yè)內(nèi)倫理行為的一種，除此之外，還有一些相對輕微的，屬于違反審判執(zhí)行紀律的行為。二是職業(yè)外倫理行為，即為維護職業(yè)形象公正[1]有關形象公正的論述，可參見高憬宏：《法官的形象公正及其實現(xiàn)途徑》，《法律適用》2016年第6期。，對法官職業(yè)外行為（與審判執(zhí)行活動無關）提出的倫理要求。這種倫理要求高于一般人。將違法審判行為與違反職業(yè)倫理行為完全區(qū)分開來，并不具有合理性。

其次，有的違反法官職業(yè)倫理行為對個案的司法公正，甚至對司法的整體公信破壞性很強，就行為的嚴重性而言，可能不亞于《司法責任制意見》規(guī)定的違法審判責任行為；就行為追責方式而言，嚴重者也要給予免職、辭退甚至開除等處分。按照類似行為類似處理的一般原則，由法官懲戒委員會進行審議有其正當性。

再次，對違法審判或者較為嚴重的違反法官職業(yè)倫理行為，均由法官懲戒委員會進行審議，有利于統(tǒng)一有責、無責或免責的標準，更好地落實法官追責的“兩非”原則。此外，由省一級的法官懲戒委員會統(tǒng)一審議，還有利于動態(tài)掌握全省范圍內(nèi)法官違法審判或違反職業(yè)倫理行為，從而為規(guī)范法官行為，加強隊伍管理提供決策分析與參考。

接下來的問題是：什么樣的違反法官職業(yè)倫理行為，需要提交法官懲戒委員會審議？對此，要作出具體列舉式的規(guī)定幾乎不太可能。因為法官職業(yè)倫理要求十分廣泛，涉及法律層面、審判紀律層面、社會公德層面的內(nèi)容；違反法官職業(yè)倫理行為的，重者需要懲戒，輕者則可能不需要懲戒或者不需要走法官懲戒委員會審議程序。所以，作出原則性規(guī)定應當是更為切合實際的做法。如美國懲戒法官采取的是“重大罪行和不端行為”標準[2]參見嚴仁群：《美國法官懲戒制度論要》，《法學評論》2004年第6期。，而檢驗是否為不端行為的標準是，該行為是否使人合理地意識到，法官履行司法義務時的操守、公正性以及能力將受到損害[3]美國律師協(xié)會制定并被各州廣泛借鑒的《司法行為準則》，對法官不當行為進行了細分并確立了五項準則。參見于秀艷等編譯：《美國法官制度與法官組織標準》，人民法院出版社1993年版，第265—286頁。。

職業(yè)倫理與司法良知是法律職業(yè)共同體的價值倫理要求和基本職業(yè)素養(yǎng)。法官的決策行為必須慎之又慎，職業(yè)倫理與司法良知顯得至關重要[4]參見夏錦文、徐英榮：《法官助理制度改革需求與法治人才培養(yǎng)創(chuàng)新》，《法學》2017年第12期。。違反法官職業(yè)倫理行為應“視情”納入法官懲戒委員會審議事項?？稍诳紤]行為嚴重性的同時，結合對法官可能的懲戒方式，來完善法官懲戒委員會審議事項的規(guī)定。德國的做法可以借鑒，如對法官的譴責和警告的懲戒措施，各級法院院長就有權作出；但如果要采取更加嚴格的懲戒措施，則只能由法官紀律法院通過司法程序進行審理[5]參見〔德〕傅德：《德國的司法職業(yè)與司法獨立》，載宋冰編：《程序正義與現(xiàn)代化》，中國政法大學出版社1998年版，第22頁。。借鑒這一做法，將來在我國法官懲戒委員會審議司法職業(yè)倫理責任方面的制度設計可考慮：對于違反《中華人民共和國法官職業(yè)道德基本準則》，嚴重損害司法公正、法官形象和司法公信的法官業(yè)內(nèi)業(yè)外不當行為，當事法官可能面臨退出法官員額、免職、責令辭職、辭退、開除等處理的，由于涉及當事法官身份或利益的重大調(diào)整，應提交法官懲戒委員會審議。