吳玲娜 趙歡春

內(nèi)容提要“全過程人民民主”是習近平總書記對中國式民主實踐最新的理論概括，同時也是對建黨百年以來中國人民和中國共產(chǎn)黨探索中國式民主模式的繼承與創(chuàng)新。同以往中國的民主實踐一樣，強調(diào)民主程序過程性、民主領(lǐng)域全面性和民主環(huán)節(jié)直接性的全過程人民民主必須處理好與黨的領(lǐng)導的關(guān)系，黨領(lǐng)導全過程人民民主不僅是歷史之必然，也是現(xiàn)實之所需求。新時代發(fā)展全過程人民民主，需要從體制、制度、組織、民意四位一體的層面協(xié)調(diào)推進，實現(xiàn)政黨統(tǒng)合、法治保障、黨建引領(lǐng)、輿論引導全過程人民民主的發(fā)展格局。

從中國近現(xiàn)代歷史看，民主一直是中國有志之士和中國共產(chǎn)黨的重要價值追求。從孫中山先生的“三民主義”到新文化運動的“德先生”再到抗日戰(zhàn)爭時期的民主憲政運動，民主成為反對和瓦解中國幾千年專制制度的重要武器。從黨的百年奮斗歷程看，中國共產(chǎn)黨始終注重發(fā)揮民主的功能和作用，從蘇維埃時期的工農(nóng)民主到新中國成立后的人民民主，再到改革開放后的基層民主、協(xié)商民主，民主成為黨領(lǐng)導革命、建設(shè)和改革事業(yè)的重要手段。歷史證明，中國人民沒有拋棄民主，中國共產(chǎn)黨亦沒有拋棄民主，且一直在探索適合自己的民主發(fā)展模式，其最新成果就是“全過程人民民主”。

一、全過程人民民主的提出

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的新一代黨中央領(lǐng)導集體繼續(xù)帶領(lǐng)中國人民探索中國式民主的可能模式。2019年，習近平總書記在上海考察基層治理實踐時開創(chuàng)性提出“全過程人民民主”的重要論述，將“全過程人民民主”視為新時代人民民主的重要實現(xiàn)形式和實現(xiàn)路徑[1]《深入學習貫徹黨的十九屆四中全會精神 提高社會主義現(xiàn)代化國際大都市治理能力和水平》，《人民日報》，2019年11月4日。。全過程人民民主的提出，既是近代以來中國人民和中國共產(chǎn)黨探索中國式民主模式的歷史必然結(jié)果，也是對新時代黨領(lǐng)導中國基層民主創(chuàng)新實踐的理論創(chuàng)新和概括。

習近平總書記提出“全過程人民民主”后，引發(fā)了學界的廣泛關(guān)注。相關(guān)討論和研究可以概括為如下方面：第一，關(guān)于全過程人民民主的內(nèi)涵。有學者認為，全過程人民民主強調(diào)的是民主的整體性，將民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督各種實踐形態(tài)的民主融為一體[2]祝靈君：《推進全過程民主離不開黨的領(lǐng)導》，《探索與爭鳴》2020年第12期。；也有學者認為，全過程人民民主強調(diào)的是民主的過程性，關(guān)心決策的過程而不是表決的形式[3]陳周旺：《全方位民主：中國特色社會主義民主的理論體系與制度選擇》，《學術(shù)月刊》2020年第2期。。第二，關(guān)于全過程人民民主的分析語境。有學者將全過程人民民主置于公共政策過程分析中，認為全過程人民民主將人民性嵌入到公共政策議程當中，實現(xiàn)了民主政治發(fā)展與公共政策優(yōu)化的有機統(tǒng)一[4]孔繁斌：《全過程民主：政策參與過程優(yōu)化的新情景》，《探索與爭鳴》2020年第12期。。第三，關(guān)于全過程人民民主的發(fā)展方向。有學者從治國理政的角度認為，全過程人民民主的核心是將人民民主的各項具體制度優(yōu)勢加以鞏固并在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)效能的普遍化[5]亓光：《全過程民主：中國共產(chǎn)黨治國理政的思維變革與政治邏輯》，《社會科學研究》2021年第2期。；還有學者從運行機制層面提出，通過精準識別、精致發(fā)展、精明推進、精敏發(fā)現(xiàn)等四大機制可以擴展全過程人民民主的發(fā)展空間[6]唐亞林：《“全過程民主”：運作形態(tài)與實現(xiàn)機制》，《江淮論壇》2021年第1期。。

總體而言，學界對于“全過程人民民主”這一新論述進行了深入探討，對于我們?nèi)胬斫馊^程人民民主具有深刻的啟發(fā)意義。結(jié)合學者們的相關(guān)討論，本文認為，全過程人民民主是新時代人民民主的深化與探索，強調(diào)民主程序的過程性、民主領(lǐng)域的全面性和民主環(huán)節(jié)的直接性。其中，民主程序的過程性體現(xiàn)在人民民主不止于選舉，還鑲嵌于決策、執(zhí)行和監(jiān)督的整個民主程序過程；民主領(lǐng)域的全面性意味著人民民主不止于政治治理層面，還蘊含在經(jīng)濟發(fā)展、社會分配、環(huán)境保護等國家治理的方方面面；民主環(huán)節(jié)的直接性表現(xiàn)為民意表達直通決策層，將最廣大人民的利益直接反映在黨和國家的各項政策當中。

結(jié)合已有研究可以發(fā)現(xiàn)，作為當代中國政治的最核心的問題，如何處理中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導與民主之間的關(guān)系是中國式民主必須回答的理論問題。毛澤東同志在抗戰(zhàn)時期就指出，離開了無產(chǎn)階級及其政黨的政治領(lǐng)導，抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線就不能建立，和平民主抗日的目的就不能實現(xiàn)[7]《毛澤東選集》第1卷，人民出版社1991年版，第262頁。。鄧小平同志則強調(diào)，不要黨領(lǐng)導的民主決不是社會主義民主[8]《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第359頁。。毫無疑問，黨的領(lǐng)導權(quán)涉及中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導和執(zhí)政基礎(chǔ)，無論任何領(lǐng)域、任何時候都不能放棄黨的領(lǐng)導。從中國共產(chǎn)黨百年發(fā)展歷程來看，我們黨一直致力于弘揚民主精神、推進民主制度建設(shè)，中國共產(chǎn)黨絕不會也絕不能放棄對中國式民主建設(shè)的領(lǐng)導。基于此，本文在梳理中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導探索中國式民主百年歷程的基礎(chǔ)上，試圖回答黨領(lǐng)導全過程人民民主的現(xiàn)實必要性，并簡要探討黨如何領(lǐng)導并推進全過程人民民主。

二、民主政治建設(shè)的源起及全過程人民民主的百年探索

回顧中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導中國革命、建設(shè)和改革事業(yè)的百年歷程發(fā)現(xiàn)，無論是領(lǐng)導革命還是治國理政，中國共產(chǎn)黨始終注重發(fā)揮民主的功能和價值，民主成為黨領(lǐng)導革命、建設(shè)和改革事業(yè)的重要手段。

（一）探索階段（1921—1949年）：從工農(nóng)民主政權(quán)到新民主主義理論

1921年，黨的一大提出“采用無產(chǎn)階級專政、以達到消滅階級斗爭的目的”[1]《“一大”前后：中國共產(chǎn)黨第一次代表大會前后資料選編》，人民出版社1980年版，第5頁。的革命目標，但尚未提出《共產(chǎn)黨宣言》所倡導的“爭取民主”的無產(chǎn)階級革命目標[2]《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1995年版，第293頁。，直到黨的二大才將“民主”納入其革命目標，主張與工人、貧民和小資產(chǎn)階級建立民主主義聯(lián)合陣線。第一次國共合作失敗后，中國共產(chǎn)黨開始探索武裝斗爭奪取革命勝利的道路，在全國各地建立了十幾塊根據(jù)地并成立工農(nóng)民主專政的蘇維埃政權(quán)。1931年頒布的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》正式確認了蘇維埃政權(quán)的工農(nóng)民主政權(quán)性質(zhì)[3]《中共中央文件選集》第4冊，中共中央黨校出版社1989年版，第300頁。?！爸泄蔡K區(qū)時期是中國共產(chǎn)黨治國理政的首次嘗試，蘇區(qū)黨和政府對民主政治建設(shè)進行了積極探索”[4]許金華：《全過程人民民主的歷史根基：中共蘇區(qū)時期民主實踐創(chuàng)造》，《中國社會科學報》2021年11月3日。。

1935年，中國共產(chǎn)黨在瓦窯堡會議上提出建立“人民共和國”代替“工農(nóng)共和國”。1937年，新成立的陜甘寧邊區(qū)政府頒布《陜甘寧邊區(qū)議會及行政組織綱要》和《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》，前者實行議會民主制，后者擯棄以階級成分來規(guī)定選民資格的原則，擴大了邊區(qū)政府的合法性基礎(chǔ)[5]《中國共產(chǎn)黨編年史》，中共黨史出版社2002年版，第920頁。。以議會民主制取代蘇維埃政治體制，實行普選制度，不僅擴大了中國共產(chǎn)黨局部執(zhí)政的階級基礎(chǔ)，而且使得中國共產(chǎn)黨在民主政治建設(shè)方面走在國民黨前面，贏得了民主人士的贊賞和支持[6]黃正林：《中共在陜甘寧邊區(qū)執(zhí)政問題研究——以抗日民主政權(quán)和“三三制”為中心》，《中共黨史研究》2017年第9期。。此后，為了反對國民黨一黨專政，以毛澤東同志為代表的中共領(lǐng)導人進一步提出了新民主主義理論，并出臺革命階級聯(lián)合執(zhí)政的“三三制”政權(quán)組織方案。在“三三制”政權(quán)改革中，中國共產(chǎn)黨推出政府機關(guān)建立黨組、舉行黨外人士座談會等一系列制度創(chuàng)新，為取得新民主主義革命勝利奠定了良好的基礎(chǔ)。適應(yīng)民主訴求的“三三制”成為政黨改造民主的最好的表現(xiàn)形式[7]王建華：《改造民主：抗戰(zhàn)時期“三三制”選舉的革命面像》，《南京社會科學》2010年第9期。，團結(jié)中間黨派、進步知識分子，反對國民黨的獨裁專制統(tǒng)治，合作推動大后方的民主憲政運動，發(fā)揮了“推動全國民主化的重大的模范作用”[8]《劉少奇選集》上卷，人民出版社1981年版，第176頁。。

基于“三三制”的民主實踐，抗戰(zhàn)結(jié)束后在國統(tǒng)區(qū)憲政民主運動進入高潮之時，中國共產(chǎn)黨適時提出建立聯(lián)合執(zhí)政的新民主主義國家制度。1940年，毛澤東同志發(fā)表的《新民主主義論》將“新民主主義”理解為“在無產(chǎn)階級領(lǐng)導下的一切反帝反封建的人們聯(lián)合專政的民主共和國”[9]《新民主主義論》，《毛澤東選集》第2卷，人民出版社，第674—675頁。。1945年，毛澤東同志在《論聯(lián)合政府》的說明中強調(diào)，只有經(jīng)過民主主義才能到達社會主義[10]《論聯(lián)合政府》，《毛澤東文集》第3卷，人民出版社1996年版，第275頁。。

（二）過渡轉(zhuǎn)型階段（1949—1978年）：從人民民主專政到無產(chǎn)階級專政

1949年，在解放戰(zhàn)爭取得全面勝利之際，毛澤東同志提出“人民民主專政”的理論，并將之理解為“以中國共產(chǎn)黨為領(lǐng)導的民主”[11]《論人民民主專政》，《毛澤東選集》第4卷，人民出版社1991年版，第1477—1478頁。政權(quán)。

新中國成立后，我國相繼確立了工人階級領(lǐng)導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家的國體和人民代表大會制度的政體。1949年通過的、起臨時憲法作用的《共同綱領(lǐng)》明確規(guī)定：“中國人民民主專政是中國工人階級、農(nóng)民階級、小資產(chǎn)階級、民族資產(chǎn)階級及其他愛國民主分子的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的政權(quán)?！盵1]《中共黨史參考資料》七，人民出版社1980年版，第17頁。1954年通過的首部憲法不僅正式確認了人民民主的國家性質(zhì)，還確立了人民代表大會制度作為我國的根本政治制度[2]《憲法資料選編》第1輯，北京大學出版社1982年版，第152頁。。不過，隨著1956年毛澤東同志在《論十大關(guān)系》中提出“無產(chǎn)階級專政”，黨的八屆十中全會重提階級斗爭后，“人民民主專政”的提法更多被“無產(chǎn)階級專政”的提法所取代[3]虞崇勝：《“人民民主專政”概念的歷史考察》，《黨的文獻》1999年第5期。。1957年，劉少奇同志在中共八大上所作的政治報告將人民民主專政視為無產(chǎn)階級專政的一種形式[4]《劉少奇選集》下卷，人民出版社1985年版，第243頁。，1977年憲法取消了“人民民主專政”的提法，直到黨的十一屆三中全會后才逐漸恢復“人民民主專政”的提法。

（三）循序漸進階段（1978—2012年）：從黨內(nèi)民主到基層民主

黨的十一屆三中全會后，黨和國家的工作重心開始從階級斗爭轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟建設(shè)為中心上來，民主與法制建設(shè)提上議事日程。鄧小平同志強調(diào)，發(fā)揚民主是黨的一個長期目標[5]《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第176頁，第168頁。；又認為民主化和現(xiàn)代化一樣，要一步一步地前進，不能用大躍進的做法[6]《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第176頁，第168頁。?；诖?，在黨的領(lǐng)導下，改革開放后人民民主的建設(shè)主要集中在黨內(nèi)民主和基層民主，通過發(fā)展黨內(nèi)民主和基層民主帶動人民民主的發(fā)展。1987年，黨的十三大將黨內(nèi)民主視為推動人民民主、發(fā)展社會主義民主政治的可行途徑；1994年黨的十四屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強黨的建設(shè)幾個重大問題的決定》指出，發(fā)揚黨內(nèi)民主是建設(shè)社會主義民主政治的一條重要途徑。隨后，依據(jù)黨章制定的《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例（試行）》為新時期黨內(nèi)民主建設(shè)提供了制度支撐。江澤民同志在慶祝建黨80周年大會上的講話提出，通過發(fā)展黨內(nèi)民主，積極推動人民民主的發(fā)展；次年召開的黨的十六大進一步指出，黨內(nèi)民主是黨的生命，對人民民主具有重要的示范和帶動作用[7]《江澤民文選》第3卷，人民出版社2006年版，第570頁。。黨的十六大后，開始在市、縣兩級開展黨代表大會常任制試點。

在基層民主建設(shè)方面，黨領(lǐng)導廣大人民群眾創(chuàng)造了豐富的基層民主實踐形式，推動基層民主向更廣泛的領(lǐng)域擴展[8]徐勇、劉義強：《我國基層民主政治建設(shè)的歷史進程與基本特點探討》，《政治學研究》2006年第4期。。1981年，《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》提出，要在基層政權(quán)和基層社會生活中逐步實現(xiàn)人民的直接民主[9]《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，人民網(wǎng)，http://www.people.com.cn/item/20years/newfiles/b1040.html。。此后，黨的十二大強調(diào)，應(yīng)該將社會主義民主擴大到政治、經(jīng)濟、社會和文化生活的各個方面。隨后，新頒布的憲法首次將城市居民委員會和農(nóng)村村民委員會作為基層群眾自治組織寫入憲法。1983年始，在民政部門的推動下，村委會民主選舉工作逐步推進。隨后，《中華人民共和國村民委員會組織法（草案）》（1987年）和《中華人民共和國城市居民委員會組織法》（1989年）相繼出臺，奠定了基層民主選舉的制度基礎(chǔ)。1987年，黨的十三大報告強調(diào)要充分發(fā)揮群眾團體和基層群眾性自治組織的作用，逐步做到群眾的事情由群眾自己依法去辦。1992年，黨的十四大首次明確提出“基層民主”，并將其劃定在職代會、居委會和村委會等三個方面。黨的十五大提出“擴大基層民主”的政治建設(shè)目標，將擴大基層民主視為社會主義民主最廣泛的實踐[10]《江澤民文選》第2卷，人民出版社2006年版，第30頁。；黨的十六大在基層民主選舉和民主管理上更強調(diào)人民群眾直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)。2007年，黨的十七大報告將基層群眾自治制度上升到“社會主義政治制度”層面，基層民主被視為發(fā)展社會主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點推進[1]《胡錦濤文選》第2卷，人民出版社2016年版，第636頁。。

（四）開拓創(chuàng)新階段（2012年以來）：從協(xié)商民主到全過程人民民主

黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨將民主作為社會主義核心價值觀之一，致力于建構(gòu)中國特色的民主話語體系[2]黃衛(wèi)平：《中國基層民主發(fā)展40年》，《社會科學研究》2018年第6期。。在此背景下，協(xié)商民主、全過程民主等新的民主實現(xiàn)形式開始出現(xiàn)。2012年，中辦在轉(zhuǎn)發(fā)關(guān)于加強人民政協(xié)工作的文件中正式提出“協(xié)商民主”[3]賈慶林：《健全社會主義協(xié)商民主制度，為全面建設(shè)小康社會凝聚智慧和力量》，《中國政協(xié)·理論研究》2012年第4期。，隨后召開的黨的十八大首次提出“社會主義協(xié)商民主”，將協(xié)商民主視為我國人民民主的重要形式。此后，黨的十八屆三中全會不僅對協(xié)商民主進行詮釋，還明確了協(xié)商民主的發(fā)展方向[4]《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社2013年版，第29頁。。2014年，習近平總書記在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上將協(xié)商民主視為中國社會主義民主政治特有的民主形式[5]習近平：《在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話》，《人民日報》，2014年9月21日。。2015年中央印發(fā)的《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》成為中國共產(chǎn)黨以“民主”為核心概念印發(fā)的綱領(lǐng)性文件[6]《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，《人民日報》，2015年2月10日。。隨后，中央相繼頒布了《關(guān)于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》《關(guān)于加強政黨協(xié)商的實施意見》等文件，奠定各領(lǐng)域協(xié)商民主發(fā)展的制度基礎(chǔ)。2017年，黨的十九大將“協(xié)商民主”納入“中國式民主”，也就是在選舉民主、決策民主、管理民主和監(jiān)督民主“四大民主”的基礎(chǔ)上增加了“協(xié)商民主”，將協(xié)商民主視為我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢[7]《習近平談治國理政》第3卷，外文出版社2020年版，第27—28頁。。2019年，習近平總書記在十九屆四中全會上從體系化層面提出“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”[8]《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報》，2019年11月6日。。

2017年黨的十九大強調(diào)，要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，保證人民當家作主落實到國家政治生活和社會生活之中[9]習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，《人民日報》，2017年10月18日。。2019年11月2日，習近平總書記在上海市長寧區(qū)虹橋街道古北市民中心考察時指出，我們走的是一條中國特色社會主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主。2021年，十三屆全國人大四次會議修改“一法一規(guī)則”（即《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》和《中華人民共和國全國人民代表大會議事規(guī)則》）時首次將“全過程民主”寫入法律。2021年，習近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立一百周年講話中指出，要堅持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，站穩(wěn)人民立場，貫徹黨的群眾路線，尊重人民首創(chuàng)精神，踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主[10]習近平：《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的講話》，中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/xinwen/2021-07/01/content_5621846.htm。。至此，全過程人民民主的探索實踐全方位展開。

“全過程人民民主是一個歷史性概念，是對中國政治發(fā)展道路的總結(jié)。盡管其中有很多曲折，但在中國共產(chǎn)黨的帶領(lǐng)下，人民民主由小到大、由點到面，逐漸發(fā)展出全過程人民民主，這是中國人民民主新路的歷史必然。”[11]佟德志：《全過程人民民主的歷史必然與實踐邏輯》，《天津日報》2021年11月8日。這正是中國共產(chǎn)黨百年來探索中國式民主模式的真實寫照。

三、黨領(lǐng)導全過程人民民主的現(xiàn)實要求

作為中國式民主的新的實現(xiàn)形式，堅持黨對全過程人民民主的領(lǐng)導不僅是完善黨的全面領(lǐng)導制度體系和保障人民當家作主權(quán)利的必然要求，也是彰顯社會主義民主制度優(yōu)勢和推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實要求。

（一）完善黨的全面領(lǐng)導制度體系的必然要求

2017年，習近平總書記在黨的十九大報告中提出，必須堅持和加強黨的全面領(lǐng)導；十九屆三中全會則提出，要完善堅持黨的全面領(lǐng)導制度，加強黨對各領(lǐng)域各方面工作領(lǐng)導，確保黨的領(lǐng)導全覆蓋；十九屆四中全會進一步提出，要堅持和完善黨的領(lǐng)導制度體系，健全黨的全面領(lǐng)導制度，把黨的領(lǐng)導落實到國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)?！皥猿趾图訌婞h的全面領(lǐng)導”是新時代黨中央根據(jù)世情國情黨情的新變化新特點新問題作出的重要論述?！包h的全面領(lǐng)導”強調(diào)東西南北中、黨政軍民學，黨是領(lǐng)導一切的[1]《毛澤東年譜（1949—1976）》第6卷，中央文獻出版社2013年版，第511頁。。因此，全過程人民民主作為新時代人民民主的新形式，必須堅持黨的領(lǐng)導，將黨的領(lǐng)導貫徹到人民民主的各領(lǐng)域，確保全過程人民民主始終在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導和引導下進行。作為中國工人階級和中華民族的先鋒隊，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導和執(zhí)政的根本目的是為了人民，完善黨的全面領(lǐng)導制度體系的最終目的也是為了人民。正如鄧小平同志所說，黨的工作的核心，是支持和領(lǐng)導人民當家作主[2]《鄧小平思想年譜（1975—1997）》，中央文獻出版社1998年版，第173頁。。只有堅持黨的領(lǐng)導，全過程人民民主才能夠真正確保人民當家做主的地位，才是中國特色的社會主義民主政治形式。孫中山先生在反思中國革命時就認為，政黨應(yīng)成為民主革命的“中心勢力”[3]《孫中山選集》下卷，人民出版社1956年版，第479頁。。因此，發(fā)展全過程人民民主必須堅持和加強黨對全過程人民民主的領(lǐng)導，這是完善黨的全面領(lǐng)導制度體系的必然要求。

（二）保障人民當家做主地位權(quán)利的必然要求

中國共產(chǎn)黨自成立之日起，就繼承馬克思主義理論的思想精髓，將人民視為革命的根本目的，因而中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下所建立起來的社會主義民主政治的初心是保障人民當家做主地位和人民的主體權(quán)利。馬克思認為，人民應(yīng)該是國家或國家制度的本體，而國家制度應(yīng)該是人民的產(chǎn)物[4]《馬克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社2002年版，第41頁。。毛澤東同志指出，黨的權(quán)力是人民賦予的，“人民要解放，就把權(quán)力委托給能夠代表他們的，能夠忠實為他們辦事的人，這就是我們共產(chǎn)黨人[5]《毛澤東選集》第4卷，人民出版社1991年版，第1128頁。。我國憲法和黨的章程將以人民為中心的思想作為其根本原則之一，強調(diào)保障人民群眾的合法權(quán)益，強調(diào)全心全意為人民服務(wù)?！吨腥A人民共和國憲法》規(guī)定，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”[6]《中華人民共和國憲法》，人民出版社2018年版，第8頁。，《中國共產(chǎn)黨章程》旗幟鮮明地指出，黨的根本宗旨是堅持全心全意為人民服務(wù)[7]《中國共產(chǎn)黨章程》，人民出版社2017年版，第10頁。。就民主本身而言，民主的內(nèi)在要求之一是“人民是權(quán)力的所有者，政府就應(yīng)該處于人民的控制之下，政府的政策和行為以人民的意志為依歸，即對人民負責”[8]張賢明：《政治文明的基本形態(tài)：責任政治》，《吉林大學社會科學學報》2004年第6期。。正如習近平總書記所說，“民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是要用來解決人民要解決的問題的”[9]習近平：《在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話》，《人民日報》，2014年9月21日。。中國共產(chǎn)黨的成長歷程和性質(zhì)決定了黨領(lǐng)導的民主政治的初心是保障人民群眾的權(quán)利，只有中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的民主政治才能真正保障人民群眾當家作主權(quán)利的實現(xiàn)。因此，全過程人民民主要保障人民當家作主權(quán)利的實現(xiàn)，必須堅持黨的領(lǐng)導。

（三）彰顯社會主義民主制度優(yōu)勢的現(xiàn)實要求

民主是人類共同的價值追求之一。就中國而言，過去一百年，中國共產(chǎn)黨在繼承馬克思主義理論民主思想的基礎(chǔ)上，開展了豐富多樣的民主實踐探索，民主成為中國共產(chǎn)黨革命、建設(shè)和改革事業(yè)的重要目標。習近平總書記在黨的十九大報告中將民主作為我國第二個百年奮斗目標的重要組成部分，強調(diào)發(fā)展中國特色社會主義民主政治，為人類政治文明進步作出充滿中國智慧的貢獻[1]習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017年版，第40頁，第35—36頁。；黨的十九屆四中全會將“人民民主”作為我國國家制度和國家治理體系的十三個方面顯著優(yōu)勢之一[2]《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報》，2019年11月6日。。從中西民主政治之比較看，西式民主將競爭和投票視為民主政治的核心內(nèi)容，但過度競爭和投票的儀式化卻導致自由主義民主陷入困境，資產(chǎn)階級引以為豪的民主制度引起了越來越多的反抗；相反，改革開放四十余年來，中國走上了漸進改革道路，創(chuàng)造了經(jīng)濟長期中高速增長和社會穩(wěn)定的中國奇跡，中國之治背后離不開中國共產(chǎn)黨的力量。中國式民主之所以能夠取得中國之治，最大的特征在于中國共產(chǎn)黨對社會主義民主政治建設(shè)的領(lǐng)導，使社會主義民主成為維護人民根本利益的最廣泛、最真實、最管用的民主[3]習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017年版，第40頁，第35—36頁。。因此，必須加強對作為中國式民主新的實現(xiàn)形式的全過程人民民主的領(lǐng)導，充分釋放中國特色社會主義的制度效能。這是彰顯社會主義民主制度優(yōu)勢的現(xiàn)實要求。

（四）推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實要求

黨的十八屆三中全會以來，以習近平同志為核心的黨中央將“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”視為堅持和完善中國特色社會主義制度的根本之舉。黨的十九屆三中全會提出，中國共產(chǎn)黨要領(lǐng)導人民實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢，“必須加快推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力形成更加成熟更加定型的中國特色社會主義制度”[4]《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，人民出版社2018年版，第3頁。；黨的十九屆四中全會又系統(tǒng)地總結(jié)我國國家制度和國家治理體系十三個方面的顯著優(yōu)勢，其目的在于堅定制度自信，更好地將我國的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為制度效能[5]《堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/xinwen/2020-01/01/content_5465721.htm。。推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為全面深化改革的總目標，有研究者將“國家治理現(xiàn)代化”視作當代中國的“第五個現(xiàn)代化”，將中國的現(xiàn)代化道路從器物層面進一步深入到制度層面[6]李景鵬：《關(guān)于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化——“四個現(xiàn)代化”之后的第五個“現(xiàn)代化”》，《天津社會科學》2014年第2期。。正如有學者對中國四十年基層民主實踐的觀察那樣，黨的十八大以前，基層民主實踐主要圍繞如何改進基層選舉制度進行嘗試，黨的十八大以來決策層著重加強了基層治理體系和治理能力建設(shè)，即民主治理[7]黃衛(wèi)平：《中國基層民主發(fā)展40年》，《社會科學研究》2018年第6期。。因此，作為更強調(diào)治理功能的全過程人民民主，必須堅持黨對全過程人民民主的領(lǐng)導，這是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

四、全過程人民民主的實踐路徑

全過程人民民主是黨領(lǐng)導民主政治建設(shè)的歷史必然結(jié)果。黨領(lǐng)導社會主義民主建設(shè)的百年歷程，不僅說明了黨領(lǐng)導全過程人民民主的歷史合理性，也表明了黨領(lǐng)導全過程人民民主的現(xiàn)實必要性。從黨領(lǐng)導中國式民主建設(shè)的經(jīng)驗看，實現(xiàn)黨對全過程人民民主的領(lǐng)導，政黨體制是最高綱領(lǐng)，制度體系是重要保障，基層黨建是組織基礎(chǔ)，輿論引導是關(guān)鍵所在。

（一）體制層面：政黨統(tǒng)合全過程人民民主

在當代中國，國家、政黨與社會三者的關(guān)系是一種政黨統(tǒng)合國家與社會關(guān)系的模式，政黨代表社會的整體利益而不是部分利益，這就決定了政黨不處于社會的對立位置。與此同時，作為唯一的執(zhí)政黨和領(lǐng)導黨，中國共產(chǎn)黨將國家整體的發(fā)展目標扛在身上，黨的初心和使命就是為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興，以此實現(xiàn)國家、政黨與社會三重目標的統(tǒng)一。在這種政黨、國家與社會關(guān)系模式下，民主是政黨、國家和社會三方力量協(xié)調(diào)實現(xiàn)共同目標的重要手段，這就決定了中國式民主不能搞西方那一套民主模式[1]《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第240頁。。因此，從體制層面看，我們必須堅持政黨統(tǒng)合，使全過程人民民主與實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢相統(tǒng)一，成為國家與社會發(fā)展的戰(zhàn)略資源和推動力量；同時，全過程人民民主也可以推動政黨統(tǒng)合的進一步發(fā)展，不斷完善黨的領(lǐng)導體制，提高黨的執(zhí)政能力，實現(xiàn)政黨進步、國家富強、社會發(fā)展的最高度統(tǒng)一。

（二）制度層面：法治保障全過程人民民主

發(fā)展社會主義民主，必須健全社會主義法治。國家治理的歷史與實踐證明，民主的基本原則、價值追求和實現(xiàn)形式，必須要有一整套具體制度特別是法律加以確認和規(guī)范，并且也只有在制度和法治的軌道上運行，民主實踐才能真正落到實處。以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系為全過程人民民主提供了堅實的法律制度保障。

黨的十八大以來，國家制定并推動實施一系列全過程人民民主建設(shè)的法律制度，使人民民主權(quán)利能夠通過法定途徑、渠道、方式、程序得到保障。人民代表大會制度是保證人民當家作主的根本政治制度，是實現(xiàn)全過程人民民主的重要制度載體。2021年3月11日，十三屆全國人大四次會議通過修改后的全國人大組織法，將全國人大及其常委會“堅持全過程民主”寫入法律，從制度和實際運行上確保全國人大及其常委會始終同人民保持密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，體現(xiàn)人民意志，并充分保證人民依法實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。

（三）組織層面：黨建引領(lǐng)全過程人民民主

堅強的基層組織建設(shè)是全過程人民民主的組織基礎(chǔ)。源于基層民主實踐的全過程人民民主符合改革開放后政治體制改革的漸進特征，是基層民主實踐深入發(fā)展的結(jié)果。但是，基層民主實踐也存在問題，容易陷入無序參與、不規(guī)范參與等問題。加強黨對全過程人民民主的領(lǐng)導，有助于把握基層民主建設(shè)的方向，是加強基層民主建設(shè)的有效路徑。黨的十九大報告指出，要把基層黨組織建設(shè)成為領(lǐng)導基層治理的堅強戰(zhàn)斗堡壘，發(fā)揮黨建引領(lǐng)帶動人民參與的作用，激發(fā)社會參與活力，引導居民有序參與。基層治理涉及黨的基層組織、居民、自治組織、社會組織、物業(yè)公司、業(yè)委會等諸多利益相關(guān)者，相互之間存在不少利益沖突。在開展基層民主實踐的過程中，如果缺乏有效的引導和協(xié)調(diào)，必然導致無序參與和無法參與問題的產(chǎn)生。因此，在全過程人民民主實踐中要發(fā)揮基層黨組織尤其是黨支部的引領(lǐng)作用，引領(lǐng)人民群眾有序參與基層公共事務(wù)，提高全過程人民民主的治理效能。

（四）民意層面：輿論引導全過程人民民主

民心向背是能否實現(xiàn)全過程人民民主的關(guān)鍵所在。輿論引導是爭取民心、激發(fā)民意的重要手段。習近平總書記在全國宣傳思想工作會議上強調(diào)，要把握正確輿論導向，提高新聞輿論傳播力、引導力、影響力、公信力，鞏固壯大主流思想輿論[1]《習近平出席全國宣傳思想工作會議并發(fā)表重要講話》，中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/xinwen/2018-08/22/content_5315723.htm。。自現(xiàn)代意義上的民主社會形成以來，公眾輿論一直作為“民意表達和民眾力量的顯示”直接或間接干預(yù)社會生活，在促進社會問題解決、加快社會進步和民主化進程方面有著獨特而重要的作用。在民主社會里，輿論是聯(lián)系群眾的紐帶，是民意的現(xiàn)實載體，其表現(xiàn)程度是衡量社會民主狀態(tài)的天然標桿。輿論對于領(lǐng)導和決策的科學化、改革的成敗和民主社會建設(shè)的推進，起著舉足輕重的作用。黨領(lǐng)導全過程人民民主，必須要管控好社會輿論：一方面，對于違法違規(guī)輿論尤其是對于攻擊中國特色社會主義民主、大勢宣揚西式民主的輿論，要重點關(guān)注、重點管控；另一方面，對于引導群眾支持全過程人民民主、參與全過程人民民主、監(jiān)督全過程人民民主的正當輿論，要包容開放、支持引導。同時，發(fā)揮好人民代表大會制度這個實現(xiàn)我國全過程人民民主的重要制度載體的作用，“完善人大的民主民意表達平臺和載體，健全吸納民意、匯集民智的工作機制，推進人大協(xié)商、立法協(xié)商，把各方面社情民意統(tǒng)一于最廣大人民根本利益之中”[2]《不斷發(fā)展全過程人民民主》，《人民日報》，2021年10月18日。，為全過程人民民主奠定堅實的群眾基礎(chǔ)。

綜上，全過程人民民主是以習近平同志為核心的黨中央堅持和完善中國特色社會主義制度的創(chuàng)新成果，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導中國民主政治建設(shè)的歷史必然。從中國共產(chǎn)黨百年歷程可以看出，全過程人民民主的形成離不開黨的領(lǐng)導，堅持黨對全過程人民民主的領(lǐng)導，不僅是完善黨的全面領(lǐng)導制度體系和保障人民當家做主地位權(quán)利的必然要求，而且是彰顯社會主義民主制度優(yōu)勢和推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實要求。新時代發(fā)展全過程人民民主，需要從體制、制度、組織、民意四位一體的層面協(xié)調(diào)推進，以進一步探索和完善適合中國國情的人民民主新形式。