（揚州大學 商學院，江蘇 揚州 225000）

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是黨的十八屆三中全會后備受關(guān)注的議題，我國基層社會治理的主體關(guān)系和規(guī)則在頂層設(shè)計的規(guī)制下也在悄然變化?！八纳缏?lián)動”作為基層社會治理創(chuàng)新的制度供給，意在充分發(fā)揮社區(qū)的基礎(chǔ)平臺作用、社會組織的服務載體作用、社會工作的專業(yè)支撐作用、社區(qū)志愿者的補充作用，通過匯集分散在政府、社會組織、專業(yè)社工、居民手中的服務資源[1]，打造共建共治共享的社會治理格局。近年來，學界關(guān)于“四社聯(lián)動”的研究漸增，但綜觀現(xiàn)有的研究，對“四社聯(lián)動”的主旨效用仍有不清晰之處，導致相關(guān)命題研究存在較大分歧，故有必要厘清基層社會治理“四社聯(lián)動”機制的解題意蘊，這是有效回應“四社聯(lián)動”因何而起的邏輯起點，并基于此觀照“四社聯(lián)動”機制的實踐邏輯，也是對“四社聯(lián)動”何以可能的學理解釋。

一、回應居民公共需求之變化

當前基層社會治理面臨突出矛盾：一方面是民眾的權(quán)利意識和參與意識在此起彼伏的社會治理創(chuàng)新中日漸增強，其對社會治理的合法性、公共服務的高質(zhì)效、社會生活的幸福感等重視程度日益提升，另一方面基層社會治理依然面臨原子化、碎片化、公共性衰落等普遍性問題；一方面是當今社會已完成從“生存性需求”向“發(fā)展性需求”的升級，民眾有著日益增長的多樣化、差異化、復雜化的美好生活需求，另一方面公共服務供給卻存在低質(zhì)、低效、供需失衡等問題。以上矛盾的凸顯需要政府對行政化的基層社會治理模式進行反思和突破，推動社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革。“四社聯(lián)動”作為基層社會治理創(chuàng)新的探索，正是基于對現(xiàn)實中居民需求變化的考量和積極回應，和以往的基層社會治理變革所不同的是，過去多在“國家—社會”二元結(jié)構(gòu)下探討變革之道，而隨著社會個體化趨勢的發(fā)展，國家與社會、國家與個體、社會與個體的關(guān)系發(fā)生了深刻變遷[2]，“個體”要素逐漸成為創(chuàng)新基層社會治理的題中之義，對居民個體需求的重視和滿足成為“四社聯(lián)動”治理創(chuàng)新的出發(fā)點。

傳統(tǒng)的公共服務供給體系已很難適應社會轉(zhuǎn)型帶來的壓力，基于此，政府從基層行政體制改革著手來回應這一挑戰(zhàn)。在治理理念層面，淡化管控行為，強化服務行動；開放基層社會治理平臺，拓展治理主體范圍；注重與社會、市場的合作，通過擴大公共服務的供給力度贏取居民認可。在服務供給操作層面，依托“四社聯(lián)動”機制，政府引導社會組織、專業(yè)社工、社區(qū)志愿者發(fā)現(xiàn)居民需求、統(tǒng)籌設(shè)計服務項目，支持社會組織承接，創(chuàng)新購買服務方式，推動公共服務供給側(cè)改革，為服務生產(chǎn)注入市場活力，提升服務質(zhì)量。

社區(qū)是一個相對獨立的社會空間和社會系統(tǒng)，有其獨特的內(nèi)涵和歷史地域特點，在人口動力和資本驅(qū)動下，目前的社區(qū)已由改革開放前“拾單位之遺補單位之闕”的政治空間轉(zhuǎn)換為有實在利益的社會空間，已成為各項公共服務的落腳點和承接載體，是國家權(quán)力運作、基層組織動員、家庭利益表達、個體訴求重申的匯集處。這一變化客觀上要求“四社聯(lián)動”治理實踐要充分尊重、貼近人的本性和居民的生活，“以居民切身利益和生活狀態(tài)為著力點，符合當前居民對于物質(zhì)資源和情感資源渴望，滿足居民的物質(zhì)和情感需求”[3]。社會組織和社工進入社區(qū)后，協(xié)同居委會、社區(qū)志愿者等社區(qū)內(nèi)生資源發(fā)現(xiàn)、梳理、提煉居民的需求，各地“四社聯(lián)動”的實踐也表明，專業(yè)社會組織和社工在鄰里互助、健康咨詢、社會矯治、社會救助、維護社會秩序等方面日益凸顯其專業(yè)優(yōu)勢及正功能，很好地彌補了政府公共服務的不足。

二、推進國家和社會之互動關(guān)系

“四社聯(lián)動”治理機制有著明顯的價值取向和制度意義，通過“四社”合作治理，提高民眾福祉、實現(xiàn)基層民主，進而實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；同時，其又有著較強的工具性和操作意義，通過“四社聯(lián)動”提高基層公共服務供給質(zhì)效，減少社會矛盾、促進社會安定，提升地方治理績效。故“四社聯(lián)動”并非簡單的字面的聯(lián)合互動，其本質(zhì)是國家與社會在基層的關(guān)系重構(gòu)，彰顯的是國家與社會在基層治理實踐中的互動邏輯，包含“政社分開”和“政社合作”兩個維度：前者強調(diào)政府轉(zhuǎn)變職能、向社會分權(quán)和放權(quán)，政府和社會在廓清各自權(quán)力、職責邊界的基礎(chǔ)上發(fā)揮治理優(yōu)勢，體現(xiàn)基層治理主體多元性的訴求；后者則強調(diào)多元治理主體間的互動合作關(guān)系，體現(xiàn)各主體平等參與治理的規(guī)則。

在“政社分開”實踐層面，要明確政府和社會各自的角色定位和職責邊界。黨的十八屆三中全會用“社會治理”替代了“社會管理”，意味著“創(chuàng)新社會治理體制”的戰(zhàn)略部署賦予了社會以主體性，政社關(guān)系逐步從“政府本位”向“社會本位”轉(zhuǎn)變。“四社聯(lián)動”體制創(chuàng)新是對政府單向管控、社會自主性弱、市場參與度低等結(jié)構(gòu)性問題的回應，涉及減少居委會行政事務、讓渡社會管理與服務空間于社會組織、向社區(qū)“嵌入”“滲透”專業(yè)社工人才等內(nèi)涵。具體來說，第一，建立社區(qū)工作清單和社區(qū)行政事務準入機制。分清“行政事項”和“自治事項”，對于申請進入社區(qū)的行政事項，申報單位需上報工作需求、政策依據(jù)、工作標準和期限、工作保障和培訓制度等內(nèi)容[4]，在此基礎(chǔ)上決定是否由社區(qū)承接。第二，政府向社會組織讓渡空間。政府從直接的社區(qū)事務管理和公共服務供給中剝離，編制政府向社會組織轉(zhuǎn)讓職能與購買目錄，引入市場競爭機制，推廣政府購買服務制度，具體的社區(qū)事務和專業(yè)服務職能委托給具有響應力的社會組織來承擔。第三，政府賦權(quán)社會的同時還要給社會增能。積極培育服務性、公益性、互助性社會組織，通過綜合運用外部專業(yè)社工“嵌入”社區(qū)、對居委會等社區(qū)自有人才進行專業(yè)“滲透”、根據(jù)地方社會經(jīng)濟特點和高等院校聯(lián)合培養(yǎng)等推進策略，加強專業(yè)社工隊伍建設(shè)，引導社會力量參與基層社會治理并在實踐中充分給予鍛煉，以防不同的治理主體出現(xiàn)能力“短板”。

在“政社合作”實踐層面，政府和社會組織間要真正建立起促進社會治理的合作伙伴關(guān)系。受地方權(quán)威的政治環(huán)境的影響，社會力量的基層社會治理參與常?！皟H止于在確保政治忠誠的前提下進行的服務購買”[5]，而缺少對基層社會公共事務的共同決策參與和對國家資源與權(quán)力的分配參與。眾所周知，社會力量不僅是公共政策的執(zhí)行者，更是政府政策制定和評估的重要參與者，是協(xié)調(diào)國家和個人關(guān)系的中介，政府與社會在“四社聯(lián)動”機制中的合作應體現(xiàn)為相互嵌入。也即，政府借助社會力量實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變和治理能力提升，并為“四社聯(lián)動”規(guī)范化發(fā)展提供制度保障；社會力量也主動尋求嵌入國家，獲得資源及制度支持，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢提升公共服務供給質(zhì)量。當然，“政社合作”離不開“四社聯(lián)動”具體流程設(shè)計的優(yōu)化，尤其在缺乏民主傳統(tǒng)的基層社會，更需要政府積極參與和主導“四社聯(lián)動”秩序構(gòu)建，無論是在社會力量的引入培養(yǎng)環(huán)節(jié)、對公共服務供給的監(jiān)督考核環(huán)節(jié)，還是服務效果反饋激勵環(huán)節(jié)，政府除了負起授權(quán)、引導與監(jiān)督責任，使“四社聯(lián)動”機制運行更加流暢、更有效率，同時“也要自覺約束自身行為的方式和界限，設(shè)計逐步退出的機制”[6]。

三、形成聯(lián)動主體之伙伴關(guān)系

聯(lián)動是“一種獨特的制度形式，它是由一些既不同于市場的自發(fā)協(xié)調(diào)也不同于等級制的自覺管理的機制構(gòu)成的”[7]，這種制度形式要求參與聯(lián)動的主體并非只是簡單的結(jié)伴而行，而是要有合作共識，包括基于共同治理目標的信息共享、共同決策、共同行動；還要具有整體理性，能兼顧自身利益和整體合作利益，形成結(jié)構(gòu)互嵌、功能互補、資源共享的伙伴式關(guān)系。組織實力是主體聯(lián)動的基礎(chǔ)，目前因歷史原因造成“四社聯(lián)動”各主體力量有懸殊，通常是具有“準行政組織”身份的社區(qū)居委會負責號召社會組織、社會工作者、社區(qū)志愿者、居民等多元主體參與基層治理。這一狀況恰恰是“政社分開”不明晰、居委會去行政化不徹底的表現(xiàn)，作為參與聯(lián)動的協(xié)作伙伴，其主體關(guān)系應該是動態(tài)的，應以提高民眾福祉、促進基層社會發(fā)展為目標，依據(jù)民情民意確定服務需求，根據(jù)服務需求選擇參與“聯(lián)動”的具體主體，即誰能更好地滿足民眾需求誰就是某項服務供給中的牽頭主體，負責與其他行動主體確立起合作伙伴關(guān)系。

“四社聯(lián)動”治理實踐之伙伴關(guān)系建立，可通過各參與主體間的資源互通、優(yōu)勢互補、雙向賦權(quán)形成互惠關(guān)系，雙向賦權(quán)兼顧內(nèi)在資源的挖掘和外部資源的嵌入及內(nèi)化兩方面。社會組織對社區(qū)進行專業(yè)引領(lǐng)與支持，對社區(qū)進行賦權(quán)增能，促進社區(qū)居委會工作者的專業(yè)化和社區(qū)自組織的能力提升，社區(qū)因此成為社會組織和社工實現(xiàn)公共價值、提升組織合法性的平臺；社區(qū)居委會通過對專業(yè)社會組織和社工的信任、接納、合作，傳授地方性知識等，實現(xiàn)對社會組織和專業(yè)社工的賦權(quán)。應該看到，“四社聯(lián)動”各主體在工作對象、方法、目標、倫理等方面不盡相同，但各主體在基層場域通過利益調(diào)整、平等協(xié)商，彼此實現(xiàn)有效調(diào)適，關(guān)系強度不斷提高，最終達成利益共享，在“互嵌”和“互信”基礎(chǔ)上形成共融共生的“互構(gòu)性演化”[8]。

在“四社聯(lián)動”治理實踐中，需注重公共服務供給原有工作機制與新建工作機制之間的相互支持與相互聯(lián)系，利用各自的優(yōu)勢，合理配置資源，做到資源存量與增量的“聯(lián)動”。例如，政府通過市場化競爭機制購買服務，社會組織一般會以提供更多的服務數(shù)量作為中標的籌碼，且完全按照合同要求的內(nèi)容提供服務，然而專業(yè)社工的特點是追求“質(zhì)”，通常以案主的質(zhì)變作為服務是否成功的標準，如果服務內(nèi)容完全依循合同的要求并追求數(shù)量，一定程度上會降低案主質(zhì)變的效果。同樣，社區(qū)居委會和社區(qū)志愿組織原有的工作方法是以管理為導向，注重地方知識的運用和工作經(jīng)驗的積累，而少專業(yè)化的價值和服務方法，這些都對專業(yè)社工提出了挑戰(zhàn)，社會工作者需要鏈接和整合資源，在完成項目要求的“量”的基礎(chǔ)上最大化自己的專業(yè)性，始終保持專業(yè)獨立性與引領(lǐng)性，凸顯自己在改善案主現(xiàn)存問題的“質(zhì)”的突破，促進社會工作的價值、方法與社區(qū)群眾工作、社會組織建設(shè)的融合，進而化解社會工作專業(yè)性與本土性的結(jié)構(gòu)性張力。

四、給養(yǎng)社會之公共精神

基層社會治理是各級政府、社會組織、社區(qū)自組織、社工、居民在社區(qū)場域的相互博弈，各博弈主體都會關(guān)注自己的利益，上至政府下至普通民眾概莫能外，正如馬克思所言，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)”[9]。利益是各主體從事治理活動的出發(fā)點，也是其參與活動的根本動力；同時，基層社會治理也是一種工具理性，治理的目標是為了實現(xiàn)公共利益最大化，即所謂“善治”，而公共精神則是其精神內(nèi)涵和價值意蘊。公共精神并不是一種靜態(tài)的精神氣質(zhì)，而是在不同的政治經(jīng)濟文化背景下動態(tài)發(fā)展著的價值言說，它是以人民和社會為依歸的價值取向，包括民主、平等、自由、秩序、公共利益和負責任等一系列最基本的價值命題。作為一種追求公共利益最大化的治理模式，“四社聯(lián)動”解題意蘊必然涵育平等精神、友善精神、包容精神、參與精神、分享精神等公共精神價值命題。

從組織層面來看，“四社聯(lián)動”內(nèi)蘊的公共價值理念成為政府與社會、“四社”主體間互動合作的內(nèi)在支持。首先，無論是政府和社會之間，還是社區(qū)居委會、社會組織、社工、社區(qū)志愿者之間，都需相互包容和尊重，“社會生活的有序，來自于公共空間中適度的寬容理念和思維”[10]。這種“適度的寬容”是對其他治理主體的權(quán)利、秉持價值和工作方法的理解和尊重，是各主體能夠站在整體公共的角度理性思考并行動，在此基礎(chǔ)上形成廣泛的社會合作基礎(chǔ)。如前文所述，居委會工作者、社區(qū)志愿者，在長期的實戰(zhàn)中積累了化解矛盾、解決問題的工作經(jīng)驗和方法，但從專業(yè)的角度來看可能專業(yè)性欠缺；而專業(yè)的社會工作者，很多剛從高校畢業(yè)，雖有專業(yè)知識但缺少在地化的實戰(zhàn)經(jīng)驗。只有彼此相互包容、相互借力，才能將專業(yè)優(yōu)勢嵌入社區(qū)本土資源，實現(xiàn)專業(yè)化服務供給的資源增量拓展和原有社區(qū)資源的存量優(yōu)化，“以寬容、妥協(xié)為基礎(chǔ)，信任為紐帶，合作為路徑，才有可能在良序、理性的氛圍中實現(xiàn)良政和善治”[11]。其次，“四社聯(lián)動”實踐離不開各主體的協(xié)商對話。在公共服務供給中不是基于占有、征服、改造的姿態(tài)，而是倡導開放民主，以共享、互惠、成長作為目標，建立平等協(xié)商對話的常規(guī)化平臺，對社區(qū)公共事務進行集體討論，尋求共識，共同建立和完善公共生活的制度與規(guī)則?？梢哉f，從居民需求的發(fā)現(xiàn)、收集、論證到公共服務供給的每一個環(huán)節(jié)都離不開各聯(lián)動主體間的協(xié)商對話，在有效溝通的基礎(chǔ)上建立合作伙伴關(guān)系及相應的制衡機制，平衡不同主體之間價值偏好與利益分歧，消弭價值沖突，進而達成信任，共同應對和解決基層社會發(fā)展中的關(guān)鍵問題，推動公共權(quán)力結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。

從個體層面來看，公共精神的內(nèi)核是個體的主體意識和個體進入公共領(lǐng)域之后形成的群體公共意識。在基層社會治理中，個體的公共精神主要體現(xiàn)為公民的公共理性、公共德性以及參與公共事務的能力。民眾在社會公共生活領(lǐng)域，以超越私人性的意識和眼界，與國家和社會建立良好政治關(guān)系，自覺關(guān)注公共利益和社會價值，并在公共事務領(lǐng)域采取集體行動，致力于社會的整體和諧發(fā)展[12]，“四社聯(lián)動”治理實踐提供了上述可能性。首先，社會組織和社工針對民眾需求和基層社會問題，與社區(qū)居委會、社區(qū)志愿組織、居民共同討論、分析、制定可行的解決方案并付諸實施，居民通過和社會組織、社工的積極合作，特別是專業(yè)社工注重對每個案主的能力提升，逐漸涵化了居民關(guān)注參與社會公共事務、維護公共利益的自覺性；這些基層社會公共活動也在生產(chǎn)和塑造著新的公共空間，居民會自發(fā)組織成立更多的社會組織來管理自己。其次，居民多樣化的需求未必在每一項公共決策中都能被充分滿足，這就需要居民在公共生活中相互尊重、包容理解甚至犧牲個人利益以服從公共利益的需要，公共治理規(guī)則與現(xiàn)代民主意識潛移默化著居民。再次，正是公共參與使居民感受到自己與社區(qū)的前途和發(fā)展息息相關(guān)，加強了居民主人翁意識和社會責任感，特別是對“四社聯(lián)動”公共服務供給效果的評估，拓寬了居民參與評議和監(jiān)督的渠道，提高了居民公共參與的效能感和積極性，社會公共精神在實踐活動中日漸沉淀，久而久之形成慣習并得到給養(yǎng)。

五、增值社區(qū)之社會資本

普特南把社會資本看作是能夠通過推動協(xié)調(diào)的行動來提高社會效率的信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)[13]，此后普遍的信任、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和共同的規(guī)范成為測量社會資本的重要維度。相應地，社區(qū)社會資本可以從社區(qū)內(nèi)普遍存在的信任、社區(qū)規(guī)范和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)幾方面來考量，學界普遍認為一個社區(qū)內(nèi)社會資本的多寡與分布狀況，決定了社區(qū)活力和凝聚力的強弱以及社區(qū)治理的績效，近年來在我國社區(qū)治理取得一定成效的基礎(chǔ)上，關(guān)于社區(qū)社會資本的培育和增值問題也得到了越來越多的關(guān)注。社區(qū)內(nèi)普遍存在的信任包括居民之間、居民和政府、社會組織、社區(qū)志愿組織等之間的信任，還包括社區(qū)內(nèi)部基于信任、社區(qū)情感、互惠而形成的對社區(qū)公共事務的關(guān)注、參與等頻繁互動的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和平等交換的社區(qū)規(guī)范。

不同于傳統(tǒng)的“科層化”自上而下的輻射式權(quán)力結(jié)構(gòu)，多元參與主體在“四社聯(lián)動”治理結(jié)構(gòu)中打破縱式權(quán)力結(jié)構(gòu)所造成的制度壁壘和關(guān)系隔閡構(gòu)建起橫向互動網(wǎng)絡(luò)，橫向關(guān)系網(wǎng)絡(luò)便于多元主體持續(xù)互動和密切溝通，并進行互惠互利的社會交換，也即，國家實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標、社會力量得到發(fā)展和壯大、居民高質(zhì)效的公共服務需求得到滿足、社區(qū)共同體逐漸形成。主體間的持續(xù)互動不同于單次的游戲?qū)?，不斷重復的博弈過程使治理主體發(fā)現(xiàn)只有考慮他人利益才能最終實現(xiàn)自身利益的最大化，只有合作才能共贏，故社區(qū)社會資本在其生成、維持、發(fā)展過程中，經(jīng)過“利己”與“利他”的博弈達到互利的統(tǒng)一，形成了信任互惠的規(guī)范?；鶎由鐣卫砭W(wǎng)絡(luò)則是政府、社區(qū)居委會、社會組織、社工、社區(qū)志愿者、居民在參與治理過程中漸次形成的，它通過各利益主體間的協(xié)商、談判、合作來實現(xiàn)對公共事務的有效管理和公共服務的有效供給。

“四社聯(lián)動”實踐中，社會組織和專業(yè)社會工作對于國家和社區(qū)的嵌入尤其需要以信任關(guān)系為基礎(chǔ)，共同目標、資源互補性、合作能力等是影響多元主體建立信任關(guān)系的主要因素。首先，政府需摒棄懷疑和不信任的觀念，行為上祛除管制、包辦的做法，建立初步的信任使政府和社區(qū)接納、認可社會組織與社會工作者，通過政策和制度創(chuàng)新，開拓政府與社會共同運用公共權(quán)力的途徑，提升社會組織和社會工作者的合作能力。其次，在社會工作者作為陌生角色進駐社區(qū)這一相對封閉的場域開展工作時，居民可能因為陌生或認知原因?qū)ι鐣ぷ髡叩慕邮芏群驼J可度比較低。這時，一方面需要社區(qū)居委會和社區(qū)志愿者在居民和社會工作者之間做好中介，協(xié)助社會工作者與居民建立信任關(guān)系；另一方面專業(yè)社會工作者在為居民提供服務的過程中，需嵌入直至融入社區(qū)、增加和社區(qū)居民之間的交流頻次、暢通居民訴求渠道、精準識別居民需求，運用專業(yè)的工作理念和工作方法，贏得居民的信任。如此，“四社聯(lián)動”信任機制在不同主體的溝通、合作、互惠中不斷加深、循環(huán)直至構(gòu)建，從而實現(xiàn)社會資本的增值。

總之，“四社聯(lián)動”治理機制的解題意蘊在于回應居民公共服務的需求變化，推進國家和社會間的互動關(guān)系，形成基層社會治理多元主體間的互賴、互嵌、互補之合作治理網(wǎng)絡(luò)，提升公共服務供給質(zhì)量和效率，給養(yǎng)公共精神、增值社區(qū)社會資本等，進而實現(xiàn)公共福祉呈現(xiàn)一致性取向、推進社區(qū)生活共同體的建構(gòu)。