（上海師范大學 哲學與法政學院，上海 200234）

近十幾年來，國家與社會在治理領域中的合作關系日趨明顯。其中，政府購買服務、發(fā)展社會組織成為中央政府與地方政府共同的改革方向。圍繞簡政放權(quán)和“放管服”改革，以及對國家治理現(xiàn)代化的強調(diào)，中國政府加大了政府購買服務的力度，走向轉(zhuǎn)變政府職能與激發(fā)社會組織活力并重的治理取向，同時也意味著國家與社會的互動更為頻繁和積極。分析中國政府購買社會組織服務的體制性特征及其產(chǎn)生的治理影響，是透視和理解國家與社會關系的重要面向，促使我們反思以往實踐的經(jīng)驗與不足，更好地理解和改進這一制度。

一、治理環(huán)境的變化與復雜性要求引入政府購買社會組織服務制度

改革開放以來，單位制福利體系的解體要求轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)社會福利模式。這種轉(zhuǎn)變，變革的不僅僅是理念和方式，更重要的是政府角色和職責的重新定位和劃分，以及更多強調(diào)政府之外對其他治理主體的挖掘和多元參與。從黨的十八大提出加快形成政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，到黨的十八屆三中全會強調(diào)激發(fā)社會組織活力，再到黨的十九大報告提出要重視發(fā)揮社會組織在社會治理等領域的重要作用，從國家制度層面進一步強化了社會組織在治理中的地位和功能，逐步將社會組織納入國家治理體系。

近些年，社會組織崛起并逐步進入公共服務領域，在發(fā)展數(shù)量和專業(yè)能力發(fā)展方面都有增加和提升。在公共服務領域，作為關鍵且主要的行動者，政府與社會組織持續(xù)而有效的合作是國家治理與社會治理現(xiàn)代化的重要基礎。此外，中國國家建設與治理改革逐漸改變合法性來源的單一性，采取新的合法性策略，強調(diào)“從經(jīng)濟績效合法性到綜合績效合法性”[1]，要求政府更多關注治理績效、政府的回應性與服務能力建設以及公民滿意度等綜合性的治理指標。這是國家治理體系不斷走向完善和成熟的重要標志。

治理環(huán)境與治理要求的變化與復雜性要求政府必須提供有效且多樣化的服務。中國政府一方面加大民生和基本公共服務的投入，另一方面“開始將社會組織作為社會合法性的標簽”[2]，逐步引入政府購買社會組織服務制度。

二、政府購買社會組織服務的宏觀政策環(huán)境與地方實踐

2013年10月，國務院辦公廳頒發(fā)《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，“政府購買服務”這一概念得到明確和正式規(guī)范的使用。據(jù)此，政府購買服務就是政府基于特定的社會服務目標，將部分職能交由有條件的社會力量承接，通過市場機制的作用引入競爭機制，并建立服務提供中的各種契約關系與政社合作模式，在此過程中支付一定的費用。

2000年，上海率先提出并推行政府購買服務而且將其作為社會管理體制改革的重要內(nèi)容。這是政府購買服務第一次進入我國實踐領域，此時的政府購買僅限于養(yǎng)老領域。2000年以后，政府向社會組織購買公共服務的創(chuàng)新實踐逐漸在全國范圍內(nèi)推開，購買范圍逐漸擴大到醫(yī)療衛(wèi)生服務、教育服務、社區(qū)服務、培訓服務、就業(yè)服務、計劃生育服務等各個服務領域，并受到國家政策、法律法規(guī)的支持。特別是隨著2003年《中華人民共和國政府采購法》以及后續(xù)法律法規(guī)的頒布，政府購買公共服務的規(guī)模呈上升趨勢，范圍也逐步擴大。

近年來，中央政府加大職能轉(zhuǎn)移力度，陸續(xù)推進政府購買服務改革，將改革推向深入。2012年11月出臺的《民政部財政部關于政府購買社會工作服務的指導意見》，其立足點在于促進社會組織的發(fā)展。2013年9月頒發(fā)的《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，要求在教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育和殘疾人服務等領域，逐步加大政府向社會組織和企業(yè)、機構(gòu)等社會力量購買服務的力度，更多更好地發(fā)揮社會力量的作用。同年11月，黨的十八屆三中全會首次將“政府購買服務”寫入黨的文件，并在《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出推廣政府購買公共服務，凡屬事務性管理事務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買，將加大向社會力量購買服務力度放在更加突出的位置。2014年2月，財政部相繼發(fā)布了《關于政府購買服務有關預算管理問題的通知》和《政府采購非招標方式管理辦法》，從預算、資金和具體操作等層面對政府購買公共服務作了原則性部署。2014年2月25日，財政部印發(fā)《2014年政府采購工作要點》，從建立健全政府采購法規(guī)體系、積極推進政府購買服務工作、不斷豐富政府采購政策功能體系、著力推進政府采購科學管理、努力完善政府采購監(jiān)管機制、扎實開展政府采購宣傳和隊伍建設工作、積極開展加入GPA談判應對工作七個方面部署了重點任務。2014年3月，十二屆全國人大會議進一步提出基本公共服務盡量采用購買方式，鼓勵社會參與。2015年1月，財政部和國家衛(wèi)生計生委又相繼實施《政府購買服務管理辦法（暫行）》和《關于開展政府購買公共服務試點工作的通知》兩份文件，拓展了政府購買公共服務的范圍，如將環(huán)境治理和醫(yī)療衛(wèi)生納入政府購買服務指導性目錄。并且，要求每個省份選擇3～5個城市或地區(qū)開展政府購買公共服務試點工作，取得經(jīng)驗后逐步擴大試點范圍。2016年12月，財政部、民政部印發(fā)《關于通過政府購買服務支持社會組織培育發(fā)展的指導意見》，致力于通過完善政府向社會組織購買服務相關政策制度推動社會組織的發(fā)展。2018年，財政部發(fā)布了《關于推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見》，提出要推進第三方績效評價工作，以此規(guī)范政府購買服務行為。2020年，針對政府購買中存在的購買內(nèi)容泛化、購買主體和承接主體不明確等突出問題，財政部修訂了《政府購買服務管理辦法（暫行）》，公布了《政府購買服務管理辦法》，進一步規(guī)范了政府購買服務制度。

進一步地，地方政府也相繼頒布相關的政策文件，指導、規(guī)范政府購買服務。一方面，一系列地方性指導意見相繼頒布，特別是2005年無錫市委頒發(fā)的《關于政府購買公共服務的指導意見（試行）》，成為首部指導政府購買公共服務的地方性政策。2009年成都市政府頒布《關于建立政府購買社會組織服務制度的意見》，這是政府購買公共服務的第一個市級規(guī)范性文件。2011年以后，政府購買服務逐步進入規(guī)范化和制度化發(fā)展軌道。2012年廣東省出臺《廣東省推進政府向社會組織購買服務工作暫行辦法》，并率先發(fā)布《2012年省級政府向社會組織購買服務目錄（第一批）》，成為全國第一份省級購買目錄，政府購買公共服務的內(nèi)容更加規(guī)范化。另一方面，各地政府對政府購買服務涉及的諸如購買范圍、購買流程、項目管理、資金管理和評估與監(jiān)管等具體事項作了更加細致的規(guī)定。政府購買服務形式多樣，購買方式包括授權(quán)或委托、補貼和競爭性購買等；購買模式包括崗位制和項目制；購買領域涉及教育、公共衛(wèi)生和艾滋病防治、扶貧、養(yǎng)老、殘疾人服務、社區(qū)發(fā)展、社區(qū)矯正、城市規(guī)劃、公民教育、環(huán)保、政策咨詢等諸多方面。

政府購買社會組織服務制度的政策變遷表明，這一實踐不僅在國家層面日漸得到重視，并逐漸成為一種常態(tài)化、規(guī)范化和制度化的政策安排。而在這個變遷過程中，國家的頂層設計與制度推動無疑起到了關鍵性作用。

三、黨政主導：政府購買社會組織服務制度的體制性特征

現(xiàn)有研究表明，中國政府購買社會組織服務制度在政府角色、政府與社會組織的互動模式以及社會組織自身發(fā)展路徑等方面都表現(xiàn)出與西方國家實踐明顯的差異性。中國情境下引入政府購買社會組織服務制度源于社會和經(jīng)濟發(fā)展需要，這一制度勢必要完成一定的治理任務。與此同時，它也在政治框架下發(fā)展，具有鮮明的“黨政主導”性，呈現(xiàn)出一些制度化特征與表現(xiàn)。黨和政府作為影響中國社會組織發(fā)展的兩大重要的制度主體，對政府購買社會組織服務制度的特征塑造發(fā)揮著基礎性作用，賦予了這一制度相應的體制性特征。

（一）黨建引領：“黨社關系”出現(xiàn)新樣態(tài)

黨建具有鞏固黨的領導力和執(zhí)政的社會基礎的戰(zhàn)略性要求，同時具有“組織社會、動員社會、領導社會的重要政治功能”[3]。尤其在黨的十八大之后，國家不斷要求和推動社會組織黨建的全覆蓋，加強黨對社會組織的領導，進一步拓展黨組織的行動空間。特別是社區(qū)黨建具有鏈接社會與聚合資源的治理與服務功能，通過嵌入社區(qū)治理結(jié)構(gòu)、黨社融合和橫向整合，以組織結(jié)構(gòu)與治理功能雙嵌入的方式加強與社會組織和社區(qū)居民的直接聯(lián)系，帶動乃至強化社區(qū)治理主體的多元性和協(xié)同性，為社會組織在基層發(fā)揮治理功能提供平臺支持和資源條件。比如在基層治理場域，為實現(xiàn)黨組織的有效在場、有效動員和有效服務，黨組織社會的方式呈現(xiàn)出超越“科層制”的調(diào)適性變革[4]，顯示出“黨社互動”的新現(xiàn)象；新興的政黨購買社會組織服務形式具有借用社會組織進行社會動員、社會控制和社會整合的政治傾向，不僅催生出了執(zhí)政黨與社會組織之間的“協(xié)商性需求”[5]，更是推動執(zhí)政黨和社會組織之間形成了一種“雙向嵌入”“雙向賦權(quán)”[6]的融合式發(fā)展格局，進而提升政體的治理能力。

（二）分權(quán)改革：定位中央政府與地方政府在購買服務中的角色

分權(quán)改革從制度上區(qū)分了中央政府和地方政府在政府購買服務改革中的角色差異：中央部委更多承擔制定購買服務政策的職責，地方政府享有更多的自由裁量權(quán)，在購買服務中擁有較大的自主權(quán)和空間，可以決定購買哪些服務，且在一定程度上鼓勵了地方政府的創(chuàng)新行為，比如雙重管理體制最先在地方層面出現(xiàn)松動，實現(xiàn)了“服務性”社會組織的“直接登記”改革[7]。這種一元化的登記管理創(chuàng)新，為社會組織承接相關的公共服務，以及對社會組織的培育和發(fā)展提供了基礎。并且近些年，隨著中央逐步上收街道的招商引資職能，社會治理重心和資源不斷下沉，基層政府改革進入一個從強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展到重視“三公”（公共服務、公共管理、公共安全）的職能轉(zhuǎn)變新階段[8]。由此我們可以觀察到，黨的十八大以來，地方政府尤其是基層政府開始注重探索以激活社會力量特別是發(fā)展社會組織來拓展多元化基層治理網(wǎng)絡的創(chuàng)新行為。

需要指出的是，政府與社會組織的邊界與實際關系以及社會組織角色界定和功能發(fā)揮在不同程度上受到政府行政體系的影響。因此，多層級政府體系在治理取向上的選擇、分權(quán)改革驅(qū)動的政府角色的重新定位等都加大了治理關系的復雜性，構(gòu)成了政府購買制度實踐探索與功能發(fā)揮的現(xiàn)實條件、運行空間與制度基礎。

（三）行政推動：政府購買服務從地方試點走向國家統(tǒng)籌和頂層設計

政府購買服務制度率先在上海實施。此后，國家相關法律法規(guī)的出臺與多樣化的地方實踐，共同推動政府購買服務的購買范圍、購買內(nèi)容、購買流程和相關管理等逐步走向規(guī)范化和制度化。政府購買服務制度歷經(jīng)探索、試點和制度化等發(fā)展階段，是從試點走向頂層設計的實踐過程。這一制度不斷完善和走向深入，不僅是國家的政策支持和資源傾斜，更是伴隨著“放管服”改革、服務型政府的深入推進、應對治理轉(zhuǎn)型中的政府改革難題以及社會組織總體規(guī)劃的調(diào)適等國家治理現(xiàn)代化的宏觀進程。

以“黨政主導”為核心的政府購買社會組織服務制度，深層次反映出國家發(fā)展社會組織、激發(fā)社會組織活力的治理取向。但與此同時，國家對社會組織態(tài)度具有混合性：一方面調(diào)用社會組織資源解決政府治理與基層社會治理難題，另一方面又對社會組織進行管控和規(guī)制。

第一，強化社會組織的治理功能。承認并強化社會組織的治理與服務功能，這一政策指向在黨的十八大以來的政策文件中尤為突出。黨的十八大以來，國家強調(diào)推動國家治理能力現(xiàn)代化，建設人民滿意的服務型政府，更強調(diào)基層政府在社會治理領域的公共服務導向，鼓勵和支持從中央到地方的各級政府和部門通過購買社會組織服務的方式來改進公共服務模式[9]，以提升公共服務質(zhì)量和公民滿意度。政府購買社會組織服務成為政府公共服務提供與遞送的重要選擇，更體現(xiàn)了對社會資源的認可，為社會組織的發(fā)展提供了新契機。此后，政府在宏觀層面搭建政社合作的制度性框架，微觀層面注重培育發(fā)展社會組織及其服務能力建設[10]，比如以直接的財政支持為主導的項目制，政府在其中扮演資源提供者的角色；由政府發(fā)起、以“賦權(quán)”為導向，強調(diào)政府管理與公民參與相結(jié)合的“混合型社會創(chuàng)新”[11]；引入競爭機制，與社會組織簽訂購買合同，通過正式合同與競爭機制引導和規(guī)范社會組織行為；探索社會組織的制度化參與路徑；等等。

第二，風險防范與控制。政府購買社會組織服務制度解決了社會組織合法性與發(fā)展資源不足的問題，但其實際內(nèi)容與運行受到雙重管理體制的影響?！半p重管理”一直是中國社會組織管理體制的核心內(nèi)容。雖然國家明確提出四類社會組織（行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務類）成立時可以直接依法申請登記，表明雙重管理體制有一定的松動，但它依然是社會組織的主要管理制度，不僅設置了較高的社會組織登記門檻，更影響了社會組織能否進行項目競標和承接服務，以及后續(xù)進入公共服務領域的資格。加之屬地管理原則，地方政府成為控風險的主要責任者。即使是進入政府購買服務領域的“合法”社會組織，基于控制風險的考慮和對社會組織缺乏信任，地方政府在借助其解決地方治理問題的同時，也會通過更加精細化的手段實現(xiàn)引導和規(guī)制，如在購買目錄、購買方式、購買內(nèi)容、社會組織的選擇、招投標和評估績效中發(fā)揮主導和支配性作用。

四、政府購買社會組織服務制度：影響與改革

經(jīng)過十多年的發(fā)展，政府購買社會組織服務制度塑造了國家與社會組織新的合作形式，直接推動了公共服務提供進程，增進了國家與社會組織的緊密關系，并且在政社合作關系的成長、社會組織發(fā)展環(huán)境的改善以及社會組織專業(yè)性的增強等方面都產(chǎn)生了積極影響。

理論上，政府購買社會組織服務的開展需要具備如下條件：一是購買服務的范圍應是政府直接提供和承擔的公共服務事項；二是對購買服務的對象，即對社會組織具有一定的資質(zhì)要求；三是政府購買具有市場競爭意義，有助于社會組織的健康發(fā)展與政府對社會組織的規(guī)范化管理；四是政府購買服務的資金使用具有專門的、嚴格的管理規(guī)定。然而，這項制度在實際運行中逐步顯露出一些不足，如存在“缺乏競爭、機會主義、供應商壟斷”[12]等問題。社會組織雙重管理與控制并行的管理制度導致“補缺式公共服務供給模式”[13]的形成，易造成服務提供的同質(zhì)性。甚至由于基層政府的過度干預，政府購買服務制度容易成為行政性事務解決機制的延伸，呈現(xiàn)強管理主義與弱專業(yè)主義相混合的不均衡狀態(tài)[14]。此外，政府主導培育了一些可以直接承接服務的社會組織。在短時間內(nèi)，新成立的社會組織能夠承接大量的政府轉(zhuǎn)移出來的職能，增強了管理上的便利性，但由于“非競爭性”和能力不足等問題，不僅會強化社會組織對行政部門資源的深度依賴，造成社會組織發(fā)展不均衡，也會給政府購買服務的績效評估帶來長遠的不利影響，最終導致政社互動的非協(xié)調(diào)性，甚至產(chǎn)生制度異化和績效悖論[15]。政府購買社會組織服務制度難以發(fā)揮實際的治理功能，影響了社會組織發(fā)展的活力。

在“黨政主導”的購買服務制度實施初期，這一制度主要服務于擴大黨執(zhí)政的社會基礎，增強黨組織的領導權(quán)威與影響力，以及確保政府職能轉(zhuǎn)移與社會組織承接的有效銜接機制等黨建和政府改革目標。社會組織需要通過建立與黨組織的制度化聯(lián)系，以及獲得政府的制度、政策和資金支持等途徑，以“合法身份”助其進入公共服務領域，以此獲取自身發(fā)展所需的資金來源，提升自身知名度、服務能力與服務質(zhì)量。此時的社會組織較多依附于行政體系，充當治理助手的角色。隨著政府改革不斷走向深入，增強社會組織的治理功能逐步納入國家的政策話語，提升社會組織的自主性和專業(yè)性被不斷強調(diào)，而現(xiàn)有的制度環(huán)境因其對社會組織的較多干預與管控，抑制了社會組織的活力和成長，導致社會組織對政府由最初的主動依賴變?yōu)楸粍右蕾?，造成社會組織的功能異化。進一步地，“社會治理重心向基層下移”要求提高公共服務的精準化程度，以及滿足差異化的民眾需求，這種新的治理需求更加凸顯了專業(yè)主義和管理主義的矛盾，這對改革政府購買社會組織服務制度，進而調(diào)整國家與社會組織的關系提出了新要求。

黨的十九屆四中全會提出建設“社會治理共同體”，這一新目標不僅影響了政府購買社會組織服務制度的改革方向，更是重新定位國家與社會組織關系的新機遇。并且，伴隨著黨鞏固執(zhí)政基礎的組織化努力轉(zhuǎn)向扎根社區(qū)，塑造治理權(quán)威，注重發(fā)揮治理權(quán)能，黨組織與社會組織形成一種“制度化協(xié)同合作形式”[16]。這對于形成積極的黨社關系，塑造社會組織參與國家治理與社會治理的具體實踐至關重要。改革和完善政府購買社會組織服務制度并不否認政府角色的重要性及其主導作用。相反，不僅要加強黨建引領，也要強調(diào)政府責任的回歸，實施必要的風險管控，規(guī)避制度風險，保護社會組織的專業(yè)性[17]。需要強調(diào)的是，國家與社會組織都要有共同體意識，同時國家要采用多樣化的行為方式，尋求實現(xiàn)包容性治理的改革思路。

就國家而言，在政府購買服務制度發(fā)展到一定階段后，需要繼續(xù)強化黨建引領，推動黨在資源配置中的行為調(diào)適，增強黨建引領的科學化、在地性和有效性，發(fā)揮黨建的治理效應，尊重和增強社會組織在治理網(wǎng)絡中的主體性和能動性，協(xié)調(diào)黨和政府在發(fā)展社會組織中的不同功能。同時，政府應該轉(zhuǎn)變“主導”的關注點，規(guī)范與激活并舉，致力于推動社會組織更積極地響應民眾，提升其社會合法性，促使社會組織更好地追求和實現(xiàn)組織使命，比如政府通過作用方式的調(diào)適與轉(zhuǎn)變，在提升自身監(jiān)管能力的同時為社會組織的發(fā)展創(chuàng)造機會，鼓勵其拓寬資金來源途徑，為其提供多元化的治理參與渠道；轉(zhuǎn)變社會組織培育思路，從社會組織發(fā)展的需求和偏好入手，轉(zhuǎn)向社會機制和市場機制等新的培育路徑[18]，提升社會組織的專業(yè)性與競爭性。此外，對于政府直接設立的社會組織，一方面要直接助推社會組織的數(shù)量增長以承接相應的社區(qū)服務項目，使其貼近基層、服務社區(qū)，增強與社區(qū)的有效聯(lián)結(jié)；另一方面要及時出臺相應的扶持培育措施，規(guī)范此類社會組織的發(fā)展，注重其能力提升與專業(yè)素質(zhì)的培養(yǎng)。

就社會組織而言，其獲取資源的方式應該從被動接受走向積極互動，即與黨和政府展開多樣化的互動，挖掘潛在的資源供給者；積極參與社區(qū)治理事務，發(fā)揮其作為社會治理的主體性功能；借助黨建機遇持續(xù)改善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提升自身的規(guī)范化管理與運營[19]。此外，要注重社會支持系統(tǒng)的構(gòu)建。政府購買社會組織服務制度的最終落腳點是在社區(qū)層面，社區(qū)是社會組織與居民建立聯(lián)系的直接途徑。這一制度中并非只有政府與社會組織兩類主體，還包括社區(qū)居民。社會組織的發(fā)展必須得到社會支持系統(tǒng)的認可，展現(xiàn)其獨特的價值和治理優(yōu)勢，確保服務提供的精準有效，在開展具體項目時獲取來自服務對象和基層精英的認可與支持，提升情境合法性[20]，滿足自身不斷提升的合法性需求，進而策略性地拓展發(fā)展空間。

政府購買社會組織服務制度已經(jīng)成為社會與國家重要的關聯(lián)方式，其范圍、內(nèi)容和功能在不斷發(fā)生變化，對于形成制度性的多元共治體系，重塑國家與社會關系具有重要啟示，預示著社會組織將在國家治理現(xiàn)代化過程中發(fā)揮愈加積極的影響。未來的改革需要以構(gòu)建“社會治理共同體”為目標，加強黨建引領，優(yōu)化政府與社會組織的合作治理框架，建構(gòu)共建共享共治的社會治理格局。