杜楠，劉俊杰

（1.中國勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，北京 100091；2.中共中央黨校 科學(xué)社會(huì)主義教研部，北京 100091）

改革開放40多年來，我國在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等方面發(fā)生了巨大變化，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會(huì)的長期穩(wěn)定形成了“中國之治”，也顯示出中國特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。進(jìn)入新時(shí)代，黨和國家越來越認(rèn)識(shí)到制度建設(shè)在治國理政布局中的重要性，制度建設(shè)的決定性和根基性作用愈加凸顯。黨的十九屆四中全會(huì)指出：“把我國制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能，為實(shí)現(xiàn)‘兩個(gè)一百年’奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)提供有力保證?！盵1]這是黨中央第一次以全會(huì)的形式對(duì)國家制度和國家治理進(jìn)行專題研究，從十三個(gè)方面系統(tǒng)、全面地總結(jié)其優(yōu)勢(shì)所在，并在此基礎(chǔ)上提出化制度優(yōu)勢(shì)為治理效能的要求。因此，制度優(yōu)勢(shì)怎樣才能更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能是亟待我們深入研究的問題。

一、化制度優(yōu)勢(shì)為治理效能的研究起點(diǎn)

進(jìn)入新時(shí)代，黨中央為什么要強(qiáng)調(diào)國家治理效能，為什么提出把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國家治理效能？這不僅是新時(shí)代實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，把改革開放不斷推向深入和對(duì)外迎接風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的現(xiàn)實(shí)需要，也是我們從理論上探究把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國家治理效能的邏輯起點(diǎn)。

（一）問題提出

回顧黨的十九屆四中全會(huì)，“制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國家治理效能”被黨中央重點(diǎn)提出來，主要有三方面原因：首先，“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)要求?！皟蓚€(gè)一百年”奮斗目標(biāo)在2021年實(shí)現(xiàn)歷史性交匯，我國“全面建成小康社會(huì)”的第一個(gè)百年目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)在這個(gè)關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)上也逐步拉開了序幕?！爸袊巍痹谟凇爸袊啤保瑖业闹螄碚灾袊厣鐣?huì)主義制度為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的目標(biāo)關(guān)鍵在于充分發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，通過提升國家治理的制度化水平推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。其次，新時(shí)代把改革開放不斷推向深入的根本要求。改革是國家發(fā)展的動(dòng)力，目前我國邁入了改革開放的新階段，這一階段需要破解各領(lǐng)域各方面深層次的體制機(jī)制問題，這也是從整體層面進(jìn)行制度建設(shè)和治理體系優(yōu)化的關(guān)鍵問題，新時(shí)代縱深推進(jìn)改革的重點(diǎn)主要集中在制度和國家治理兩個(gè)方面，探索制度優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)化成為這一時(shí)期的突出特點(diǎn)。再次，對(duì)外迎接風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的現(xiàn)實(shí)需要。國家治理的制度化水平體現(xiàn)了其抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，制度化水平越高，抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力就越強(qiáng)。世界處于百年未有之大變局[2]，面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，應(yīng)該堅(jiān)定制度自信，發(fā)揮中國特色社會(huì)主義制度在治理國家中的效用，提升國家治理的制度化水平，增強(qiáng)國家治理效能，從而實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略目標(biāo)。

（二）研究回溯

近年來，學(xué)界圍繞國家治理體系和國家治理能力作了大量研究，成果頗為豐富。概括起來，這些成果主要集中在三個(gè)方面：第一，總論性研究。從理論解釋入手，系統(tǒng)科學(xué)地闡述了何為國家治理體系、何為國家治理能力，二者有何特征，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步梳理國家治理內(nèi)部各構(gòu)成要素之間的邏輯關(guān)系，國家治理與政府治理、社會(huì)治理之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，國家治理體系現(xiàn)代化的價(jià)值目標(biāo)及其衡量標(biāo)準(zhǔn)[3]。第二，問題性研究。研究瞄準(zhǔn)具體問題，通過對(duì)國家治理體系和治理能力的分析發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，如在治理中，過分夸大領(lǐng)導(dǎo)干部的作用，忽視群眾參與的重要性；又如在治理中，社會(huì)需求復(fù)雜多樣，而應(yīng)對(duì)的方式方法過于簡單化。第三，對(duì)策性研究。全方位、多角度地探索國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，特別側(cè)重從法律法規(guī)的視角進(jìn)行研究，如加快法治建設(shè)[4]、擴(kuò)大地方立法權(quán)[5]等，通過邏輯分析探尋現(xiàn)代化國家著力構(gòu)建治理體系和大力提升治理能力的方式方法與渠道。

但是，通過以上分析我們也可以看到，學(xué)界對(duì)于國家制度與國家治理之間的關(guān)系以及如何化制度優(yōu)勢(shì)為治理效能的研究較少。本文重點(diǎn)在于通過分析國家治理效能、國家制度化水平（制度優(yōu)勢(shì)）和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系，探索把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國家治理效能的有效路徑。

二、化制度優(yōu)勢(shì)為治理效能的理論基礎(chǔ)

完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是“我們黨提出的又一個(gè)現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)”[6]，體現(xiàn)了時(shí)代發(fā)展和實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)要求。黨的十九屆四中全會(huì)全面總結(jié)了我國的制度和治理優(yōu)勢(shì)，提出了“把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國家治理效能”的全新命題，更加強(qiáng)調(diào)國家治理效能的重要性，因此，有必要厘清國家治理效能的本質(zhì)內(nèi)涵及其與國家制度化水平和關(guān)鍵性風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的內(nèi)在邏輯。

（一）何為國家治理效能

“效能”一詞在《大辭?！ふZ詞卷》中有兩種解釋：一種為名詞，一種為動(dòng)詞。效能作為名詞是指“事物所蘊(yùn)含的有利作用”[7]；效能作為動(dòng)詞有效力的意思，是指行為主體為了某個(gè)特定的目標(biāo)或者是某個(gè)組織和個(gè)人貢獻(xiàn)自己的才能。國家治理效能是特定的政治術(shù)語，可以分解成國家治理和效能兩個(gè)部分來理解，國家治理是治理國家的一系列活動(dòng)，而效能作為名詞，體現(xiàn)了國家治理的結(jié)果狀態(tài)。概括起來，國家治理效能是治理國家的一系列活動(dòng)的作用和效果，結(jié)果指向治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。具體來說，國家治理效能包括三個(gè)層面的涵義：首先，從作用和效果來說，國家治理效能指的是一種有利的作用和積極的效果，結(jié)果導(dǎo)向是積極的、正面的、有效的。其次，從過程上來看，國家治理效能受到特定因素的影響產(chǎn)生波動(dòng)，因此，它是一種動(dòng)態(tài)的治理過程。再次，國家治理效能要從效率、效益和功效多個(gè)維度來衡量，效率與治理體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)創(chuàng)新有關(guān)，功效與應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的效果有關(guān)，效益則側(cè)重于治理體系內(nèi)部協(xié)調(diào)創(chuàng)新和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)產(chǎn)生的溢出效應(yīng)，如民族凝聚力的提升、執(zhí)政根基的鞏固、政治合力的增強(qiáng)等。

“中國之制”是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)過程中形成的涵蓋多領(lǐng)域、多層次的制度體系?！爸袊巍笔窃谥袊伯a(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)過程中結(jié)合中國具體實(shí)際進(jìn)行治國理政所形成的治理體制和治理道路，中國社會(huì)的長期穩(wěn)定發(fā)展和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展表明了“中國之治”的巨大成效。國家治理是國家運(yùn)用制度管理社會(huì)的一系列國家活動(dòng)，國家治理效能反映了國家治理預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，制度是靜止的，制度只有在國家治理活動(dòng)中才能動(dòng)起來，才能實(shí)現(xiàn)動(dòng)能轉(zhuǎn)化，發(fā)揮其功能和作用。因此，國家制度與國家治理有著密切的聯(lián)系。制度是破題之鑰，治理之基[8]。國家制度是國家治理工作和活動(dòng)開展的依據(jù)和基礎(chǔ)。國家制度體系全面規(guī)定了國家各方面、各領(lǐng)域的事業(yè)發(fā)展的性質(zhì)定位、運(yùn)行規(guī)則和相互關(guān)系，是國家治理的根本遵循。治理是運(yùn)轉(zhuǎn)之效，制度之能[9]。國家治理為制度運(yùn)行提供根本動(dòng)力。國家治理體系是從具體化和實(shí)體化兩個(gè)方面把國家制度貫徹落實(shí)到國家治理中，各領(lǐng)域、各層次的制度在治理活動(dòng)的具體環(huán)節(jié)和過程中，發(fā)揮著制度的規(guī)范和引導(dǎo)的作用。國家治理能力是運(yùn)用國家制度處理改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各方面各領(lǐng)域事務(wù)的能力。國家制度效能發(fā)揮的過程，就是完善國家治理體系、提升國家治理能力的過程，二者相輔相成，相得益彰，相互促進(jìn)形成良性循環(huán)。

（二）國家治理效能的影響因素及其內(nèi)在邏輯

國家治理效能是對(duì)國家制度和國家治理體系抵御外部風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)能力強(qiáng)弱的直觀反映。影響國家治理效能的外部要素是外部環(huán)境帶來的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，影響國家治理效能的內(nèi)部因素是國家制度和治理體系的抗風(fēng)險(xiǎn)能力以及內(nèi)部構(gòu)成要素組合運(yùn)行情況，二者結(jié)合起來整體反映在制度化水平中。因此，國家治理效能主要與外部風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、內(nèi)部制度化水平密切相關(guān)。具體來說，在外部風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)比較弱情況下，較低的制度化水平產(chǎn)生了低效能的治理，但是這種情況下的國家制度和治理體系依然是穩(wěn)定的。在外部風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)比較弱的情況下，較高的制度化水平產(chǎn)生了高效能的治理。在外部風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)比較強(qiáng)的情況下，較低的制度化水平產(chǎn)生了低效能的治理，同時(shí)也對(duì)國家制度和治理體系產(chǎn)生強(qiáng)大沖擊。在外部風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)比較強(qiáng)的情況下，較高的制度化水平產(chǎn)生了優(yōu)良的國家治理效能，同時(shí)還能夠?qū)雇獠匡L(fēng)險(xiǎn)。通過上述分析可以看出，優(yōu)良化的國家治理效能，一方面需要較高的制度化水平，另一方面還需要強(qiáng)有力的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。其中，制度化水平尤為重要。

深入分析國家治理的制度化水平，厘清內(nèi)在構(gòu)成要素及其相互之間的關(guān)系，對(duì)于理解國家治理效能具有重要的作用。黨的十九屆四中全會(huì)指出：“我國國家治理一切工作和活動(dòng)都依照中國特色社會(huì)主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會(huì)主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)?！盵10]制度是治理的依據(jù)和結(jié)果，治理是制度的實(shí)踐和創(chuàng)新[11]。國家制度為國家治理活動(dòng)的展開提供了指引和依據(jù)，而國家治理的體系建設(shè)、能力建設(shè)也展現(xiàn)出中國特色社會(huì)主義制度的安排和執(zhí)行情況。靜態(tài)的國家制度通過治理主體和運(yùn)行機(jī)制獲得了治理動(dòng)能，才實(shí)現(xiàn)了制度優(yōu)勢(shì)向國家治理效能轉(zhuǎn)化的可能。也就是說，當(dāng)執(zhí)政黨、政府、市場主體、社會(huì)組織進(jìn)入國家制度體系的運(yùn)轉(zhuǎn)中，在相互作用和協(xié)調(diào)的過程中建立了制度運(yùn)行的各種機(jī)制，國家制度體系才獲得轉(zhuǎn)化為國家治理效能的治理動(dòng)能。目前，從我國的現(xiàn)實(shí)情況來看，國家治理體系還不完善，不能充分顯示國家制度的內(nèi)在屬性和全部優(yōu)勢(shì)。因此，現(xiàn)階段重要的任務(wù)就是釋放制度優(yōu)勢(shì)，更大程度地實(shí)現(xiàn)國家治理效能轉(zhuǎn)化。

上述分析充分說明了國家的治理效能、制度化水平和外部環(huán)境三者的關(guān)系，可用公式表示為：國家治理效能=國家治理的制度化水平/外部環(huán)境（風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)）。這里的“國家治理的制度化水平”涉及兩個(gè)方面，一個(gè)是制度的屬性和運(yùn)行機(jī)制，另一個(gè)是治理能力和治理體系；外部環(huán)境主要指來自外部的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，如經(jīng)濟(jì)、意識(shí)形態(tài)、環(huán)境等。當(dāng)外部環(huán)境發(fā)生變化時(shí)，特別是來自各方面的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)給國家?guī)韷毫蜎_擊時(shí)，就需要調(diào)整影響國家制度化水平的構(gòu)成要素來提升國家治理的制度化水平和國家治理效能以應(yīng)對(duì)外部環(huán)境帶來的壓力和沖擊。當(dāng)外部環(huán)境長期穩(wěn)定的情況下，提升國家治理效能，就要從國家治理的運(yùn)行機(jī)制、各構(gòu)成要素和治理能力入手，提升國家的制度化水平。探究制度優(yōu)勢(shì)向國家治理效能轉(zhuǎn)化要注意兩個(gè)問題：一是要從我國體制機(jī)制的弊端入手找出我國國家治理體系中哪些不適應(yīng)當(dāng)前的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)；二是在應(yīng)對(duì)新時(shí)代的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)中要將制度優(yōu)勢(shì)逐步融入治理路徑。

三、化制度優(yōu)勢(shì)為治理效能的有效路徑

根據(jù)上述理論分析，要把國家制度優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮出來，并實(shí)現(xiàn)高度的效能轉(zhuǎn)化，要從國家治理的內(nèi)部職能體系、運(yùn)行機(jī)制和國家制度的執(zhí)行能力三個(gè)方面進(jìn)行深入探究。

（一）調(diào)整和優(yōu)化國家治理的內(nèi)部職能體系

從“結(jié)構(gòu)—功能”視角看[12]，國家治理的職能體系不僅反映了制度的目標(biāo)和優(yōu)勢(shì)，還決定了治理組織對(duì)于治理方法的選擇和具體的運(yùn)行過程。因此，把制度目標(biāo)嵌入國家治理體系是制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國家治理效能的關(guān)鍵。

1．促經(jīng)濟(jì)發(fā)展：把“全國一盤棋”的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為均衡發(fā)展的治理效能。我國在長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，形成了以資源消耗為主的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，追求“GDP至上”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念，由此也帶來了發(fā)展的不平衡和不充分的問題，成為阻礙我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的桎梏。要解決這一問題，首先，根據(jù)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的實(shí)際狀況制定發(fā)展規(guī)劃，找尋其中蘊(yùn)藏的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，挖掘發(fā)展?jié)撃?，國家在政策和資金方面也要向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜。其次，協(xié)調(diào)政府和市場的關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，政府的“有形之手”發(fā)揮總體調(diào)控作用，市場的“無形之手”發(fā)揮資源配置作用，要把二者緊密結(jié)合起來，最大限度地激發(fā)市場活力和社會(huì)創(chuàng)造力[13]。

2．促民生發(fā)展：把“人民至上”的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為實(shí)現(xiàn)美好生活的治理效能。我國長期強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而在公共服務(wù)和民生保障方面的發(fā)展有所滯后，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長與公共服務(wù)和民生保障的不均衡問題。公共服務(wù)是涉及民生的大事，要解決公共服務(wù)滯后問題，一是創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式。公共服務(wù)要以質(zhì)量和效益為目標(biāo)，形成政府主導(dǎo)、多元主體參與和市場運(yùn)作的服務(wù)供給模式，利用大數(shù)據(jù)等先進(jìn)的技術(shù)手段拓寬公共服務(wù)渠道，增加公共服務(wù)的數(shù)量和種類。二是均衡城鄉(xiāng)之間的福利供給，建立城鄉(xiāng)之間無差別的社會(huì)保障體系，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民能夠享受到與城市居民同等的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等福利待遇，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民生活的幸福感。

3．促分配公平：把多元分配優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為社會(huì)公平的治理效能。從中國目前的收入狀況來看，收入分配差距呈現(xiàn)逐步加大的趨勢(shì)，這也成為新時(shí)代國家治理面臨的重大挑戰(zhàn)。如何把多元分配優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的治理效能，一是以保護(hù)勞動(dòng)者所得為目的，建立勞動(dòng)者收入保護(hù)方案，使低收入群體能夠獲得最基本的生活保障，增加勞動(dòng)者特別是一線勞動(dòng)者的報(bào)酬[14]。二是以生產(chǎn)要素的貢獻(xiàn)大小進(jìn)行分配。不同的生產(chǎn)要素在生產(chǎn)活動(dòng)中的貢獻(xiàn)不同，帶來的產(chǎn)出和收益各不相同，當(dāng)今社會(huì)，信息成為一種重要的生產(chǎn)要素，因此，要保護(hù)數(shù)據(jù)信息帶來的收益。三是建立分配調(diào)節(jié)機(jī)制，發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付、社會(huì)保障和稅收在分配中的調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)收入公平，引入社會(huì)慈善和社會(huì)公益促進(jìn)社會(huì)公平。

4．促權(quán)力監(jiān)督：把“三位一體”優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為監(jiān)督效能。進(jìn)入新時(shí)代，腐敗問題、領(lǐng)導(dǎo)干部的作風(fēng)問題仍然不容忽視。要解決這一問題，就要把“三位一體”的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為權(quán)力監(jiān)督的治理效能。一是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨自成立以來就十分重視自我凈化、自我提升、自我革命，大力懲治黨內(nèi)出現(xiàn)的腐敗問題和黨風(fēng)黨紀(jì)問題，創(chuàng)新黨內(nèi)監(jiān)督的方式方法，建設(shè)和完善黨內(nèi)監(jiān)督體系，在獲得監(jiān)督實(shí)效的同時(shí)也能夠穩(wěn)固民心，鞏固黨的執(zhí)政根基。二是探索民主監(jiān)督形式。政協(xié)民主監(jiān)督要依據(jù)政協(xié)章程，以提意見、批評(píng)、建議的方式進(jìn)行協(xié)商式監(jiān)督，充分運(yùn)用會(huì)議監(jiān)督、視察監(jiān)督、社情民意監(jiān)督等形式，提高監(jiān)督實(shí)效。三是堅(jiān)持依法治國。通過制定良善、適用、有效的法律法規(guī)扎緊制度的籠子，在權(quán)力配置和運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)加強(qiáng)法律監(jiān)督，確保權(quán)力濫用的法律處罰及時(shí)有效。

（二）完善國家治理體系縱橫銜接的運(yùn)行機(jī)制

運(yùn)行機(jī)制是制度獲得治理動(dòng)能的關(guān)鍵，國家治理體系橫向和縱向制度運(yùn)行機(jī)制的配合銜接直接影響國家治理效能。因此，把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，需要從運(yùn)行機(jī)制入手，在橫向和縱向兩個(gè)方面完善。

1．以分層對(duì)接機(jī)制推動(dòng)制度縱向銜接。我國制度體系從縱向上可以劃分為根本制度、基本制度和重要制度三個(gè)層級(jí)，還可以劃分為中央制度、地方制度（省、市、縣、鄉(xiāng)）多個(gè)層級(jí)?？v向設(shè)置的制度與制度之間存在著分層對(duì)接問題，如中央層面的制度因不適用于地方而難以得到貫徹落實(shí)；又如在行政執(zhí)法權(quán)和行政執(zhí)法事項(xiàng)的選擇性下放過程中，由于有些省市縣鄉(xiāng)偏離了中央精神和制度安排導(dǎo)致地方政策制定的偏差。提升國家治理效能，要注重制度由上而下的落實(shí)和由下而上的反饋。制度落實(shí)要堅(jiān)持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在發(fā)揮我國特有的制度優(yōu)勢(shì)和黨政治理結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，將黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府的科層治理結(jié)合在一起，以聚合和發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)[15]，在精準(zhǔn)傳遞上層制度的內(nèi)核精神的前提下落實(shí)制度安排，嚴(yán)格遵循上層制度的要求，防止下級(jí)政府曲解、誤讀造成政策制定和政策執(zhí)行的偏差。制度反饋要暢通群眾訴求表達(dá)渠道，建立群眾意見建議反饋機(jī)制，通過聽取基層群眾的聲音，了解制度制定、實(shí)施中的問題，協(xié)調(diào)制度供給和制度需求之間的偏差。

2．以兼容性審核機(jī)制解除制度橫向沖撞。我國的制度體系從橫向上看，包括不同地區(qū)、不同部門、不同領(lǐng)域的制度，這些制度在執(zhí)行過程中難免會(huì)產(chǎn)生沖突，如何化解矛盾、解決沖突，使各層級(jí)、各領(lǐng)域、各部門的制度在運(yùn)行和執(zhí)行過程中協(xié)同起來，發(fā)揮最大效用？建立制度兼容性審核機(jī)制是關(guān)鍵。制度兼容性審核機(jī)制既要適用于舊制度也要適用于新制度，要在新舊制度出現(xiàn)沖突或梗阻時(shí)及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。一方面，可以調(diào)整舊制度，也就是調(diào)整既有制度，對(duì)一些不能適應(yīng)現(xiàn)行工作實(shí)際的內(nèi)容要進(jìn)行修訂和補(bǔ)充，然后再頒布新制度；另一方面，可以調(diào)整新制度，對(duì)新制度中存在的爭議的問題要進(jìn)行充分討論和調(diào)試，使其與現(xiàn)有制度框架相契合。通過這種調(diào)整，新制度與既有制度之間能夠相互兼容，從而構(gòu)建起協(xié)同運(yùn)行的整體制度網(wǎng)。

3．以責(zé)任驅(qū)動(dòng)機(jī)制增強(qiáng)多元主體協(xié)作。國家治理體系涉及不同領(lǐng)域和不同部門，多元治理主體共同參與治理過程，因此，各領(lǐng)域、各部門和各治理主體之間的聯(lián)動(dòng)協(xié)作至關(guān)重要。目前，我國國家治理體系存在分段式治理和分塊式治理的問題，不同部門之間只管某一段事務(wù)或某一塊事務(wù)，如政府的行政部門管理行政審批、行政處罰、行政強(qiáng)制；政府的監(jiān)管部門處理日常的監(jiān)督管理事務(wù)，政府的行政部門和監(jiān)管部門相互分割，各自為政。除此之外，不同領(lǐng)域基于各領(lǐng)域的治理特點(diǎn)不同呈現(xiàn)分域式治理；不同地域基于屬地不同呈現(xiàn)分片式治理。針對(duì)治理中存在的分段式治理、分塊式治理、分域式治理和分片式治理的現(xiàn)實(shí)問題，要以整體性治理理念為指引，推動(dòng)不同部門、不同領(lǐng)域、不同區(qū)域建立責(zé)任式驅(qū)動(dòng)協(xié)作，把協(xié)同合作作為各治理主體、各政府部門的基本職責(zé)，在本區(qū)域、本部門、本領(lǐng)域治理績效中納入跨區(qū)域、跨部門、跨領(lǐng)域治理成效。

（三）提升國家制度的執(zhí)行能力

國家治理活動(dòng)涵蓋了制度的決策、執(zhí)行、評(píng)估、反饋等內(nèi)容，制度執(zhí)行是其中重要的一環(huán)，也是制度獲得治理動(dòng)能，向治理效能轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因此，制度執(zhí)行能力的高低直接決定了這一轉(zhuǎn)化過程能否實(shí)現(xiàn)。

1．加強(qiáng)制度創(chuàng)新。目前，在制度設(shè)計(jì)過程中存在的主要問題是制度設(shè)計(jì)缺乏充分論證，其自身的科學(xué)性、合理性和可操作性不足，此外，針對(duì)行業(yè)發(fā)展出現(xiàn)的新變化，制度供給沒有及時(shí)跟進(jìn)，存在“老規(guī)則”解決“新問題”的現(xiàn)象。新時(shí)代，以筑牢國家治理制度基礎(chǔ)為目標(biāo)，制度設(shè)計(jì)應(yīng)該精簡高效、務(wù)實(shí)管用。首先，創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)。制度設(shè)計(jì)要體現(xiàn)人民中心的價(jià)值理念，緊跟時(shí)代發(fā)展變遷，在重視制度可實(shí)施性和風(fēng)險(xiǎn)可控性的基礎(chǔ)上，科學(xué)、廣泛征求社會(huì)各階層的意見，使民眾參與制度制定和制度執(zhí)行的效果評(píng)估。其次，創(chuàng)新制度執(zhí)行。國家治理和制度執(zhí)行要緊隨科學(xué)技術(shù)發(fā)展，引入大數(shù)據(jù)、人工智能、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，建立線上線下深度融合的制度執(zhí)行平臺(tái)，推動(dòng)必要且可行的領(lǐng)域建立智能化的制度執(zhí)行。智能化制度執(zhí)行的優(yōu)勢(shì)在于能適應(yīng)現(xiàn)代信息化生產(chǎn)生活方式對(duì)于智能化治理的要求，可以最大限度地實(shí)現(xiàn)制度執(zhí)行的精準(zhǔn)化和高效率。再次，清理更新制度要及時(shí)。制度具有時(shí)效性，要及時(shí)清理和更新那些跟不上時(shí)代發(fā)展或者已經(jīng)過時(shí)的制度，跟隨時(shí)代發(fā)展及時(shí)查缺補(bǔ)漏，修繕制度，針對(duì)新興領(lǐng)域和行業(yè)，要及時(shí)填補(bǔ)空白，保持制度同步創(chuàng)新。

2．加強(qiáng)制度認(rèn)同。制度認(rèn)同和制度自信是制度高效執(zhí)行的前提，要形成高效的制度認(rèn)同和制度自信，需要采取有效方法凝聚各方面的制度共識(shí)。制度共識(shí)以文化認(rèn)同為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)化，要將優(yōu)秀傳統(tǒng)文化與中國特色社會(huì)主義制度相結(jié)合，通過多種渠道傳播，使人民群眾在深刻認(rèn)識(shí)、深入了解中華傳統(tǒng)文化和中國特色社會(huì)主義制度的基礎(chǔ)上形成文化認(rèn)同，進(jìn)而形成制度共識(shí)。當(dāng)然，國家制度是一個(gè)由各種制度構(gòu)成的整體性的制度網(wǎng)絡(luò)，涉及國家的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等各方面的重大問題，關(guān)乎國計(jì)民生，因此，研究和解釋國家制度，使參與國家治理的多元主體充分認(rèn)識(shí)到國家制度的治理有效性和國情適應(yīng)性等優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步加深對(duì)制度的認(rèn)同感。此外，中國探索中國特色社會(huì)主義發(fā)展道路與實(shí)現(xiàn)中華民族的共同理想目標(biāo)，二者方向一致，邏輯關(guān)系密切，為凝聚制度共識(shí)、強(qiáng)化制度執(zhí)行奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3．提升領(lǐng)導(dǎo)干部的素養(yǎng)。政治路線制定以后，如何使制度運(yùn)轉(zhuǎn)起來，執(zhí)行主體起決定性作用。領(lǐng)導(dǎo)干部作為制度執(zhí)行最重要的主體，其執(zhí)行意愿和執(zhí)行能力對(duì)制度執(zhí)行效果產(chǎn)生直接影響。制度執(zhí)行中，某些制度執(zhí)行主體對(duì)制度的把控力不強(qiáng)，組織協(xié)調(diào)能力和靈活應(yīng)對(duì)能力較弱，責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，不能及時(shí)有效地解決突發(fā)問題和化解社會(huì)矛盾；還有些執(zhí)行主體由于自律不強(qiáng)、他律缺失而走向了違法亂紀(jì)的道路。因此，提升領(lǐng)導(dǎo)干部的能力素質(zhì)至關(guān)重要。領(lǐng)導(dǎo)干部能力素質(zhì)的提升離不開系統(tǒng)的理論學(xué)習(xí)和實(shí)踐教育，一方面要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)黨的路線方針政策的理解和認(rèn)同，突破狹隘的思想認(rèn)識(shí)，打破利益藩籬；另一方面要增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部統(tǒng)籌規(guī)劃、實(shí)踐操作和組織協(xié)調(diào)的能力，從而提升制度執(zhí)行意識(shí)和執(zhí)行意愿。二是領(lǐng)導(dǎo)干部要身正守制，率先垂范。增強(qiáng)制度觀念、樹立公仆意識(shí)，依法辦事、依規(guī)辦事，樹立干部良好的形象，以身作則，影響大眾。三是完善干部績效考核。領(lǐng)導(dǎo)干部能力的有效發(fā)揮離不開科學(xué)、全面的績效考核，應(yīng)將制度執(zhí)行情況納入干部績效考核中，作為領(lǐng)導(dǎo)干部晉升的重要指標(biāo)，并根據(jù)制度執(zhí)行程度的優(yōu)劣分別對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰。

4．強(qiáng)化制度執(zhí)行的監(jiān)督和問責(zé)。實(shí)現(xiàn)國家治理效能的預(yù)期目標(biāo)需要制度得到有效的執(zhí)行，但是現(xiàn)實(shí)中各種各樣的相機(jī)化操作執(zhí)行影響了制度的實(shí)際效果，例如，折扣性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、象征性執(zhí)行、變通性執(zhí)行等，都對(duì)制度執(zhí)行產(chǎn)生了極大的負(fù)面影響。針對(duì)上述制度執(zhí)行中的相機(jī)化操作，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行的監(jiān)督和問責(zé)。一是將同體監(jiān)督與異體監(jiān)督相結(jié)合，織密監(jiān)督之網(wǎng)。強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督[16]，加大民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督的力度，特別是要發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)的作用，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督。二是建立制度執(zhí)行問責(zé)機(jī)制。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》細(xì)化問責(zé)條款，明確處罰措施，加大處罰力度，對(duì)于不履職盡責(zé)的行為處罰要落實(shí)到個(gè)人，形成震懾，確保制度落地生根[17]。三是借助公民誠信系統(tǒng)，夯實(shí)制度執(zhí)行成效。公民誠信系統(tǒng)能夠記錄個(gè)人在日常生活的信用情況，并且對(duì)于規(guī)范和約束人的行為起到積極的作用，將制度執(zhí)行結(jié)果納入公民誠信系統(tǒng)，有利于誠信系統(tǒng)發(fā)揮綜合效益，進(jìn)一步提升公民執(zhí)行制度的自覺性。