（北京青年政治學(xué)院，北京 100102）

能源是人類生存、社會發(fā)展的基本條件，是現(xiàn)代經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)。能源的不合理開發(fā)利用是引發(fā)環(huán)境問題的重要原因，全球氣候變暖、自然災(zāi)害頻發(fā)與能源的不合理開發(fā)利用息息相關(guān)。加強能源法制建設(shè)，完善能源立法體系，推進能源法治化進程，對于破解環(huán)境問題至關(guān)重要。我國能源法制建設(shè)已經(jīng)走過了40余年，能源領(lǐng)域的部分單行法如《中華人民共和國電力法》（以下簡稱《電力法》）、《中華人民共和國煤炭法》（以下簡稱《煤炭法》）、《中華人民共和國節(jié)約能源法》（以下簡稱《節(jié)約能源法》）、《中華人民共和國可再生能源法》（以下簡稱《可再生能源法》）等陸續(xù)出臺。

進入21世紀，氣候變化已經(jīng)成為影響國際社會未來發(fā)展的重大問題，碳排放成為全球矚目的焦點。為了應(yīng)對全球氣候變化，2015年12月通過、2016年4月簽署的《巴黎協(xié)定》明確了21世紀實現(xiàn)溫室氣體凈零排放目標，其主要目標是將21世紀全球平均氣溫上升幅度控制在2攝氏度以內(nèi)，并將全球氣溫上升控制在前工業(yè)化時期水平之上1.5攝氏度以內(nèi)[1]。為了順利實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》溫室氣體凈零排放目標，我國做出了不懈努力。

自黨的十八大以來，黨中央提出生態(tài)文明建設(shè)和能源事業(yè)“四個革命”的治國理念；2014年6月，習(xí)近平明確提出了“四個革命、一個合作”的能源安全新戰(zhàn)略[2]。黨的十九屆四中全會明確提出堅持和完善我國生態(tài)文明制度體系、促進人與自然和諧共生。生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)被寫進憲法，全面依法治國的基本格局已經(jīng)形成[3]。2020年9月，習(xí)近平在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上發(fā)表重要講話，明確提出，“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”[4]。在能源立法推進上，2020年4月，國家能源局印發(fā)《中華人民共和國能源法（征求意見稿）》（以下簡稱“征求意見稿”）。此舉是我國能源立法史上的一件大事，為能源法的最終出臺奠定了堅實的基礎(chǔ)。然而，相關(guān)規(guī)范的出臺并不意味著作為能源領(lǐng)域基本法和綱領(lǐng)性法律的能源法的完全成型和成熟。相反，在“征求意見稿”中，對能源法的價值理念、價值目標的實現(xiàn)途徑、能源管理體制、能源市場化和能源轉(zhuǎn)型等能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、原則性問題尚有進一步規(guī)范的空間。就整個能源立法體系來說，還存在基本法缺位、“征求意見稿”不完善，能源單行法不完整、不協(xié)調(diào)或相互矛盾等問題。鑒于此，本文即從“結(jié)構(gòu)—功能”分析視角探討能源立法體系的不足與完善思路。

一、方法引入：能源法“結(jié)構(gòu)—功能”分析

“結(jié)構(gòu)—功能”分析是結(jié)構(gòu)分析和功能分析的結(jié)合，它注重各部分之間的相互關(guān)系，并通過二者關(guān)系的詮釋對社會現(xiàn)象進行解釋，是一種具有很強借鑒意義的理論方法和研究范式[5]。作為能源領(lǐng)域基礎(chǔ)性和綜合性法律，能源法有清晰的內(nèi)、外部制度架構(gòu)，有明確的制度功能目標，因而，能源立法體系研究可以適用“結(jié)構(gòu)—功能”分析方法。

（一）能源法制度體系的功能呈現(xiàn)

“功能”概念是功能分析的基礎(chǔ)。功能是可見的客觀后果，包括預(yù)期性和非預(yù)期性的客觀后果，預(yù)期性客觀后果即為顯功能，非預(yù)期性后果即為潛功能，潛功能又包含潛正功能和潛負功能，潛正功能有助于實現(xiàn)功能目標，潛負功能則與之相反，無助于實現(xiàn)功能目標，甚至破壞功能目標的實現(xiàn)[6]。根本而言，能源法制度旨在維護能源法主體的權(quán)益和社會公共利益。

1．能源法制度體系的顯功能在于，提升能源開發(fā)利用效能，實現(xiàn)能源生產(chǎn)、銷售和使用等過程中的安定秩序。能源行業(yè)兼具“經(jīng)濟命脈”和“環(huán)境高?！钡碾p重屬性，能源的生產(chǎn)和消費帶來氣候變化、環(huán)境污染甚至生態(tài)破壞，一定程度上減損環(huán)境效益，因此，通過法律規(guī)范對能源生產(chǎn)和消費行為進行規(guī)制至關(guān)重要。40多年來，我國不斷加強能源法制建設(shè)，更加重視節(jié)約能源和調(diào)整能源結(jié)構(gòu)相關(guān)的立法工作，重視節(jié)能、環(huán)保等規(guī)劃的制定，出臺的法律政策逐漸體現(xiàn)出國家戰(zhàn)略要求，政策導(dǎo)向上也從重末端治理轉(zhuǎn)向源頭預(yù)防、過程控制和末端治理并重，初步形成了能源法律法規(guī)體系，取得了一定的成效。2016年至2019年，我國規(guī)模以上企業(yè)單位工業(yè)增加值能耗累計下降超過15%，相當于節(jié)能4.8億噸標準煤，節(jié)約能源成本約4000億元；同期，重點行業(yè)能效持續(xù)提升，粗鋼、粗銅和氧化鋁單位產(chǎn)品綜合能耗分別下降4.9%、17.9%和7.8%[7]。明顯成效的取得顯然與環(huán)境保護和節(jié)能減排工作受到前所未有的重視密切相關(guān)。

2．能源法制度體系的第一個潛功能在于，針對能源法律關(guān)系中各方主體責(zé)權(quán)利關(guān)系的制度化規(guī)定，即權(quán)責(zé)配置的法治化，是制度實施結(jié)果的潛正功能。能源法律法規(guī)規(guī)定了能源、煤炭、電力等資源的開發(fā)利用和監(jiān)督管理或監(jiān)督檢查中的法律關(guān)系，力圖明確各個主體間的責(zé)權(quán)利關(guān)系，實現(xiàn)責(zé)權(quán)利的法治化配置。以“征求意見稿”為例，在“能源戰(zhàn)略和規(guī)劃”章節(jié)中，規(guī)定了從國家到地方能源規(guī)劃的編制和審批主體。其中，全國綜合能源規(guī)劃由國務(wù)院能源主管部門組織編制，國務(wù)院發(fā)展改革部門負責(zé)審核；全國分領(lǐng)域能源規(guī)劃由國務(wù)院能源主管部門和國務(wù)院發(fā)展改革部門組織編制；區(qū)域能源規(guī)劃由國務(wù)院能源主管部門組織有關(guān)省級人民政府的有關(guān)部門編制；地方能源規(guī)劃由省級人民政府能源主管部門編制。在“監(jiān)督管理”章節(jié)中，規(guī)定了能源監(jiān)督管理主體的職權(quán)。其中，能源主管部門和有關(guān)部門的監(jiān)督管理職權(quán)包括監(jiān)督檢查、行政許可或驗收、供應(yīng)監(jiān)督、管網(wǎng)公平開放監(jiān)管、應(yīng)急監(jiān)督檢查、現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場監(jiān)管以及強制措施；國務(wù)院有關(guān)部門對能源安全儲備具有監(jiān)督管理職權(quán)；計量行政主管部門對能源計量具有監(jiān)督管理職權(quán)。在“法律責(zé)任”章節(jié)中，明確了法律責(zé)任主體。其中，能源主管部門、其他有關(guān)部門及其工作人員負有政府監(jiān)管責(zé)任；經(jīng)營能源輸送管網(wǎng)設(shè)施的企業(yè)負有管網(wǎng)開放責(zé)任；承擔能源普遍服務(wù)義務(wù)的企業(yè)負有普遍服務(wù)責(zé)任；能源企業(yè)和相關(guān)單位負有報告披露責(zé)任；能源企業(yè)負有執(zhí)法配合責(zé)任和橫向協(xié)作責(zé)任；重點用能企業(yè)還負有強制信息公開責(zé)任。

3．能源法制度體系的第二個潛功能在于，政府行政權(quán)力對市場行為的過度干預(yù)、個人權(quán)益的侵益性影響和缺乏社會力量多元共治，即制度實施結(jié)果的潛負功能。長期以來，由于受計劃經(jīng)濟殘余思想影響，體制機制障礙嚴重阻礙了能源革命進程，能源領(lǐng)域問題和矛盾突出，主要表現(xiàn)在：受歷次政府機構(gòu)改革影響，我國能源管理體制幾經(jīng)變遷，能源管理部門多次調(diào)整，不利于能源的開發(fā)利用和監(jiān)督管理；能源領(lǐng)域市場化改革進程緩慢，政府長期主導(dǎo)能源配置，過度干預(yù)市場競爭，不利于市場在能源配置中決定性作用的發(fā)揮。以《電力法》為例，該法自1996年實施以后沿用至今，20多年來僅作了3次較小的修改，不能適應(yīng)電力市場化改革的需要。我國電力管理體制改革40年，經(jīng)歷了集資辦電、公司制改革和市場化改革三個階段，但政府一直管制與干預(yù)電力產(chǎn)業(yè)，帶來“計劃電量分配制度”“電網(wǎng)長期壟斷”“電價機制未理順”“棄風(fēng)棄光限電嚴重”等弊病。而現(xiàn)行《電力法》是我國經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期制定的，深深地打上了時代烙印。其立法定位在行政管理法，而不是能源單行法；其立法理念在于追求電力事業(yè)的發(fā)展和保障電力安全運行，而不是電力行業(yè)可持續(xù)發(fā)展；其立法內(nèi)容不完整，欠缺“規(guī)制高碳火力發(fā)電”“激勵低碳能源發(fā)電”“電網(wǎng)技術(shù)創(chuàng)新”“智能電網(wǎng)建設(shè)”等具體制度安排。

能源法制度體系明確了提升能源開發(fā)利用效能，實現(xiàn)能源生產(chǎn)、銷售和使用等過程中的安定秩序，具有促進能源法律關(guān)系中各方主體責(zé)權(quán)利的法治化配置的正功能，但也具有行政權(quán)力對市場行為的過度干預(yù)等潛負功能。

（二）能源法制度體系的結(jié)構(gòu)約束

1．能源法內(nèi)外部結(jié)構(gòu)?；诮Y(jié)構(gòu)化思維，能源法的結(jié)構(gòu)可分解為外部結(jié)構(gòu)和內(nèi)部結(jié)構(gòu)。能源法外部結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為能源法律體系及能源外部相關(guān)法。能源法律體系主要包括能源基本法和有關(guān)能源方面的單行法（包括已出臺的《電力法》《煤炭法》《節(jié)約能源法》《可再生能源法》等以及尚未出臺的“石油法”“原子能法”“風(fēng)能法”“太陽能法”等）、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章等。能源外部相關(guān)法主要包括在環(huán)境保護法律體系中處于基本法地位的《環(huán)境保護法》、在應(yīng)對氣候變化法律體系中處于基本法地位的“氣候變化基本法”等。能源法內(nèi)部結(jié)構(gòu)可將其分解為能源戰(zhàn)略與規(guī)劃、能源開發(fā)與加工轉(zhuǎn)換、能源供應(yīng)與使用、能源市場、能源安全、能源科技進步、能源監(jiān)管以及能源國際合作等。突出重點在于能源戰(zhàn)略、能源規(guī)劃、能源應(yīng)急儲備以及能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整等。

2．外部結(jié)構(gòu)約束：高權(quán)行政監(jiān)管與市場化產(chǎn)權(quán)改革的現(xiàn)實難題。長期以來，受體制機制制約，政府對能源領(lǐng)域?qū)嵭懈邫?quán)行政監(jiān)管，能源被當作一種特殊物品，是政府掌控的重點領(lǐng)域，政府甚至主導(dǎo)能源配置。主要表現(xiàn)在：第一，能源主管機構(gòu)膨脹，主管機構(gòu)最多時甚至高達10余個，由此帶來政出多門、管理效率低下，甚至權(quán)力尋租等腐敗行為；第二，高權(quán)行政監(jiān)管異化出行政壟斷，能源領(lǐng)域行政壟斷尤其嚴重，由此限制了競爭性市場的形成；第三，我國長期采用成本加成定價的價格管制，不能完全反映市場供求關(guān)系、能源資源的稀缺性和環(huán)境成本，造成能源價格的結(jié)構(gòu)性失衡，不利于綠色低碳能源的市場競爭。從市場化改革進程來看，市場經(jīng)濟呼喚建立健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，深化要素市場化配置改革，破除制約市場公平競爭的各類障礙和壁壘，營造各種市場主體公開公平參與競爭、平等受法律保護的市場環(huán)境。就能源領(lǐng)域來說，在油氣、電力等某些能源行業(yè)中，仍然存在政企界限不清、政府干預(yù)過多等問題；部分能源企業(yè)存在壟斷現(xiàn)象，資源配置效率較低；民營企業(yè)、綠色能源企業(yè)等市場準入標準高，不能公平參與能源領(lǐng)域市場競爭；能源價格主要由政府制定，能源產(chǎn)品價格市場競爭形成機制尚未完全建立。高權(quán)行政監(jiān)管與市場化產(chǎn)權(quán)改革的現(xiàn)實難題，形成了能源開發(fā)與監(jiān)管的外部結(jié)構(gòu)約束。換言之，“進一步轉(zhuǎn)變政府職能”的選擇即成為我國能源法制度體系中能源開發(fā)與監(jiān)管制度的外部結(jié)構(gòu)約束。

3．內(nèi)部結(jié)構(gòu)約束：行政權(quán)配置模式的組織法抉擇。從實踐和歷史的觀點來看，對國家能源開發(fā)與監(jiān)管發(fā)展歷程進行“時間軸的縱向總結(jié)”是有益且必要的觀察視角[8]。德國公法學(xué)家奧托·邁耶（Otto Mayer）指出：“行政機關(guān)的組織本身可被視作是國家施加作用于公眾的法定形式。通過對機構(gòu)中職位進行分配，將公權(quán)力作出確定的配置。”[9]行政組織法、行政行為法與行政救濟法并稱為行政法的“三部曲”。概括來說，調(diào)整政府機關(guān)設(shè)置、權(quán)責(zé)配置及相互關(guān)系的法屬于行政組織法[10]。結(jié)合我國能源管理體制的變遷，在行政組織法上，改革開放以來我國能源開發(fā)與監(jiān)管領(lǐng)域主要存在四種行政立法模式。第一，單一式能源開發(fā)與監(jiān)管立法模式。第二，分散式能源開發(fā)與監(jiān)管立法模式。第三，協(xié)調(diào)式能源開發(fā)與監(jiān)管立法模式。第四，統(tǒng)一權(quán)威式能源開發(fā)與監(jiān)管立法模式。我國能源管理體制的變革與政府機構(gòu)改革息息相關(guān)，我國能源機構(gòu)改革經(jīng)歷了3次電力部、3次煤炭工業(yè)部、2次石油部、2次能源委、1次燃料工業(yè)部、1次能源部、1次發(fā)改委能源局以及1次國家能源局。伴隨著政府機構(gòu)改革，我國能源管理體制不斷調(diào)整，經(jīng)歷了屢次三番的集中與分散、上收與下放的變革：改革開放之前，以能源部門為基本單位多次分合，但保持著政企合一、高度集權(quán)的特點；在市場化改革進程中，政企逐漸分開，能源管理職能雖然由市場調(diào)整，但利益博弈和利益平衡交織，能源管理權(quán)責(zé)分散且界限不清。不同行政權(quán)配置模式內(nèi)含了不盡相同的行政主體設(shè)置和權(quán)責(zé)劃分規(guī)則，這就在國家行政組織內(nèi)部形成了行政權(quán)的規(guī)范性配置，并直接影響著能源法制度體系的運行實效。由此，不同的制度模式選擇以及隱于其后的行政組織體內(nèi)部分工、行政權(quán)配置規(guī)則，構(gòu)成了我國能源法制度體系中能源開發(fā)與監(jiān)管制度的內(nèi)部結(jié)構(gòu)約束。

二、因果檢視：結(jié)構(gòu)障礙制約立法體系升級

能源法制度體系的內(nèi)外部結(jié)構(gòu)約束，形成了正功能—負功能、顯功能—潛功能的功能選擇結(jié)果，既有助于能源法律制度結(jié)構(gòu)形成的正功能，也有阻礙能源法律制度結(jié)構(gòu)形成的負功能。歸根結(jié)底，在于能源法律制度結(jié)構(gòu)障礙限制了功能選擇的實際可能性，制約了能源立法體系的升級。因此，必須破解其體系結(jié)構(gòu)中存在的問題，消解其潛負功能。我國現(xiàn)行能源法律制度的結(jié)構(gòu)問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）內(nèi)部結(jié)構(gòu)殘缺：生態(tài)環(huán)境價值的擴容與整合

從能源法律制度變遷的歷程來看，從“保障能源安全”的立法初衷到“提高能源效率”的理性選擇，都是能源法制度體系的顯功能，而“保護生態(tài)環(huán)境”則是能源法律在能源開發(fā)利用過程中出現(xiàn)了環(huán)境污染等能源問題，且環(huán)境污染與能源的開發(fā)利用又具有因果關(guān)系得到充分認知后才作出安排的?？梢?，從“能源安全”到“能源效率”再到“環(huán)境保護”既反映出能源法律功能的演化，也折射出能源法律制度結(jié)構(gòu)形成的歷史過程。

作為能源基本法，能源法價值定位離不開保障能源安全、提高能源效率和保護生態(tài)環(huán)境三大目標，致力于建立清潔、綠色、安全、高效的能源體系?！罢髑笠庖姼濉惫?1章117條，在總則中明確規(guī)定了我國能源發(fā)展的方向目標、戰(zhàn)略規(guī)劃與基本制度等頂層設(shè)計問題。其立法目的定位于：保障能源安全、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、提高能源效率、促進能源高質(zhì)量發(fā)展。這樣的價值定位對于推進能源安全生產(chǎn)、清潔生產(chǎn)，全面實現(xiàn)能源高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義?；谀茉捶ǖ墓δ芊治?，除“征求意見稿”第一條規(guī)定的立法目的外，能源立法應(yīng)落腳于對傳統(tǒng)環(huán)境問題的關(guān)注，回歸保護資源與防控污染，這也是能源安全價值的題中應(yīng)有之義。但能源法的價值定位遠不應(yīng)局限于此，在全球氣候變暖的背景下，應(yīng)放眼全球氣候治理，構(gòu)建人類命運共同體，保護人類賴以生存的地球家園，將保護生態(tài)環(huán)境、促進能源可持續(xù)發(fā)展作為重要立法目的。

可持續(xù)發(fā)展的概念最早于1987年世界環(huán)境與發(fā)展委員會在《我們共同的未來》（Our Common Future）報告中提出[11]?？沙掷m(xù)發(fā)展是指既滿足當代人的需要，又不損害后代人滿足需要的能力的發(fā)展，遵循了“代內(nèi)公平”和“代際公平”的原則?？沙掷m(xù)發(fā)展要求當代人發(fā)展生產(chǎn)、消耗資源的方式和當量不能以損害下一代人的資源為代價。我國是一個“富煤、貧油、少氣”的國家，長期以來，以煤炭等化石能源為主的過度的能源生產(chǎn)和消費方式產(chǎn)生了大量的污染物和碳排放，不僅破壞了生態(tài)環(huán)境，嚴重拖累了我國生態(tài)文明的進程，而且嚴重擠占了子孫后代的資源，造成代際不公平。

鑒此，能源法律制度亟須進行生態(tài)環(huán)境價值的擴容與整合，并在相關(guān)立法條文中明確體現(xiàn)出保護生態(tài)環(huán)境的價值理念。例如，“征求意見稿”第四條、第四十二條分別提出了優(yōu)化能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費結(jié)構(gòu)、優(yōu)化火力發(fā)電結(jié)構(gòu)，但此舉不能從根本上解決煤炭燃燒及火力發(fā)電的碳排放問題。按照《巴黎協(xié)定》的減排目標，我國要兌現(xiàn)《巴黎協(xié)定》中2攝氏度的減排承諾，2100年實現(xiàn)溫室氣體凈零排放，火電尤其是煤電只有“退役”一條路，因為煤炭的分子結(jié)構(gòu)主要是碳，煤炭燃燒或煤炭發(fā)電所產(chǎn)生的二氧化碳排放，至少是油氣發(fā)電的4～8倍，因此，要實現(xiàn)火電碳排放為零的目標，煤電須有一個“退役”的時間表。

（二）外部結(jié)構(gòu)障礙：治理手段間結(jié)構(gòu)性銜接的失靈

一個缺少國家監(jiān)管的社會，將處于永無休止的混亂狀態(tài)[12]。但如果政府監(jiān)管過嚴，掌握過多的社會資源，完全通過計劃安排來設(shè)計社會運轉(zhuǎn)的秩序，將不利于激發(fā)全社會創(chuàng)新創(chuàng)造活力[13]。高權(quán)行政監(jiān)管帶來高權(quán)能源治理模式，在治理主體、機制和效果方面存在諸多問題。

實踐表明，政府一元能源治理主體和單一治理手段會帶來很多弊病和缺失。以傳統(tǒng)的政府直接干預(yù)和強制執(zhí)行為主體的高權(quán)行政監(jiān)管治理體系難以應(yīng)對能源與環(huán)境問題復(fù)雜性的新特點，會呈現(xiàn)出治理手段僵化單一、執(zhí)法成本高、違法成本低、區(qū)域與部門協(xié)調(diào)不足、決策滯后等“政府失靈”現(xiàn)象，難以取得預(yù)期治理效果。例如，目前的需求是能源的市場產(chǎn)權(quán)化改革，但監(jiān)管方式主要還是延續(xù)行政監(jiān)管、公權(quán)管理的方式，而非市場運作的方式，這與黨中央提出的“要素市場化配置”的要求不符，即市場產(chǎn)權(quán)化改革的現(xiàn)實需求與重行政監(jiān)管的立法現(xiàn)狀之間的非適應(yīng)。

能源治理的目標在于“環(huán)境友好、結(jié)構(gòu)合理、治理高效”。黨的十九大報告提出“堅持全民共治”“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”[14]。在社會多元共治理論興起、社會組織運作日益規(guī)范的新時代背景下，能源治理主體和治理手段也應(yīng)尋求多維度，突破能源治理單一主體，破解多元治理主體間結(jié)構(gòu)性銜接的缺失，并適時引入第三方治理機制，以期建立能源多元治理模式。因而，政府治理與其他第三方主體治理方式之間就需要有合作互動，通過不同的治理方式共同達致一個理想目標，即“環(huán)境友好、結(jié)構(gòu)合理、治理高效”的能源治理目標。然而，能源治理手段間結(jié)構(gòu)性銜接的失靈成為能源多元治理模式的障礙。目前，“征求意見稿”依然沿用過去重行政監(jiān)管的立法例，尚未引入第三方治理機制。

三、完善我國能源立法體系的制度思考

現(xiàn)行能源法結(jié)構(gòu)障礙成為其功能實現(xiàn)的阻礙。在我國積極踐行《巴黎協(xié)定》溫室氣體凈零排放目標的背景下，我國能源法應(yīng)在保護生態(tài)環(huán)境、促進能源可持續(xù)發(fā)展的價值功能定位下，優(yōu)化其不均衡的內(nèi)外部結(jié)構(gòu)，健全能源法律體系，建立能源基本法與各單行法之間結(jié)構(gòu)性銜接制度；建構(gòu)現(xiàn)代能源市場體系，建立政府權(quán)力與市場產(chǎn)權(quán)之間結(jié)構(gòu)性均衡制度；提升能源生態(tài)環(huán)保價值，建立綠色低碳能源激勵與傳統(tǒng)化石能源約束之間結(jié)構(gòu)性互補制度。

（一）健全能源法律體系，建立能源基本法與各單行法之間結(jié)構(gòu)性銜接制度

法律體系是形成法律制度的基礎(chǔ)，法律“應(yīng)當是連貫、一致的，避免此處這樣規(guī)定，彼處那樣規(guī)定，從而使人們無所適從。要使法律成為人們普遍接受的行為指南，那么法律體系中的各個部分之間的一致性就必不可少”[15]。任何制度功能的發(fā)揮與其他制度都具有明顯的關(guān)聯(lián)性，“單項制度要想有效，就必須得到協(xié)調(diào)……構(gòu)成一個可相互兼容的制度系統(tǒng)——一個規(guī)則序列”[16]。

能源法律要發(fā)揮制度功能，就必須有協(xié)調(diào)銜接的制度結(jié)構(gòu)，能源法應(yīng)當成為我國能源法律體系中與各單行法協(xié)調(diào)銜接制度結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。能源法在整個能源法律體系中的定位，不僅是基本法、綱領(lǐng)法和綜合法，也是協(xié)調(diào)法，需要協(xié)調(diào)煤、電、油、核、新能源、可再生能源、能源節(jié)約、能源污染產(chǎn)業(yè)之間在法律上的有機銜接，它統(tǒng)管《電力法》《煤炭法》《可再生能源法》等能源行業(yè)現(xiàn)有單行法，以及“石油法”“原子能法”“風(fēng)能法”等能源行業(yè)尚未出臺的單行法，并解決單行法之間內(nèi)容調(diào)節(jié)不到的問題。

基于能源法的結(jié)構(gòu)分析，提升能源法律制度功能，需要健全能源法律體系。還沒有出臺的能源基本法和部分能源單行法，抓緊出臺；已經(jīng)制定的能源單行法與上位法沖突或矛盾的地方，進行修訂；“征求意見稿”存在的結(jié)構(gòu)障礙和問題，集中修改。就能源法外部結(jié)構(gòu)而言，在整個能源法律體系中，能源法應(yīng)尋求不同能源品種間的共性，通過立法進行協(xié)調(diào)銜接和統(tǒng)一規(guī)范。保護生態(tài)環(huán)境就屬于共性問題，是各類能源品種和能源企業(yè)都必須承擔的強制性義務(wù)。同時，能源法須與能源外部相關(guān)法（《環(huán)境保護法》“氣候變化基本法”等）高度關(guān)聯(lián)、有效銜接并避免沖突，例如，能源法與《環(huán)境保護法》聯(lián)系緊密、關(guān)聯(lián)度高。因此，能源法須在一定程度上參考《環(huán)境保護法》的規(guī)定，將“保護生態(tài)環(huán)境”或通過具體內(nèi)容進行銜接，或通過準據(jù)性規(guī)范進行援引，使能源法實現(xiàn)環(huán)境保護價值目標[17]。就能源法內(nèi)部結(jié)構(gòu)而言，在立法過程中不僅忽略了對傳統(tǒng)化石能源環(huán)境問題的有力規(guī)制，而且往往陷入能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、可再生能源發(fā)展的“宣示性”立法誤區(qū)，缺乏約束規(guī)則、激勵制度和環(huán)境責(zé)任等具體的具有可操作性的立法要素，使能源法無法“落環(huán)保之地”。鑒于“征求意見稿”存在的結(jié)構(gòu)障礙和保守之處，建議重點修改或落實以下方面：第一，樹立“大能源”觀，理順能源管理體制，針對“政出多門”等癥結(jié)，建立集中統(tǒng)一的能源綜合管理體制。第二，明確可再生能源發(fā)展的中長期目標，提升可再生能源發(fā)展的戰(zhàn)略地位，將其提升至國家能源戰(zhàn)略的高度。第三，針對煤炭等傳統(tǒng)化石能源規(guī)劃及相關(guān)制度的保守規(guī)定，明確傳統(tǒng)化石能源轉(zhuǎn)型及退出機制。

（二）建構(gòu)現(xiàn)代能源市場體系，建立政府權(quán)力與市場產(chǎn)權(quán)之間結(jié)構(gòu)性均衡制度

2020年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》，明確要求：“堅持正確處理政府和市場關(guān)系，最大限度減少政府對市場資源的直接配置和對微觀經(jīng)濟活動的直接干預(yù)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，有效彌補市場失靈”[18]。

基于能源法的結(jié)構(gòu)分析，提升能源法律制度功能，需要建構(gòu)現(xiàn)代能源市場體系。建構(gòu)現(xiàn)代能源市場體系，須進一步轉(zhuǎn)變政府職能，破除政府對能源資源配置的主導(dǎo)地位，發(fā)揮市場在能源配置中的決定性作用，建立政府權(quán)力與市場產(chǎn)權(quán)之間結(jié)構(gòu)性均衡制度。

1．簡政放權(quán)，能源立法應(yīng)體現(xiàn)集中化的能源綜合管理體制。當前，我國能源改革正處在“四個革命、一個合作”的關(guān)鍵期，能源法治體系建設(shè)也正處在構(gòu)建完善的關(guān)鍵期。在能源管理方面，一方面，加強政府部門集中統(tǒng)一監(jiān)管是能源法立法的重要內(nèi)容；另一方面，政府應(yīng)進一步轉(zhuǎn)變職能，推進簡政放權(quán)是釋放能源市場活力和社會創(chuàng)造力的重要手段，能源法立法須平衡好二者之間的關(guān)系。

首先，能源管理體制須進一步明確。遵循“大能源觀”理念，我國須進一步深化能源管理體制，確立集中統(tǒng)一的能源綜合管理體制。針對國家能源局成立之前政府能源管理職能分散、多頭管理、政出多門、各自為政，能源宏觀調(diào)控乏力、能源戰(zhàn)略決策弱化和能源管理效率低下的弊端，建議國家將分散在各政府部門中的能源戰(zhàn)略與規(guī)劃、政策與法規(guī)、能源開發(fā)與利用、能源儲備與安全、環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展等能源宏觀調(diào)控職能集中起來，在中央政府層面建立一個綜合性能源管理機構(gòu)，建立國家和地方各級能源管理體系，同時建立能源管理機構(gòu)與相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)機制，形成集中統(tǒng)一的“大能源”綜合管理體制。

其次，政府能源管理權(quán)責(zé)應(yīng)該法定。能源法需要明確綜合性能源管理機構(gòu)以及政府部門之間的職責(zé)范圍和權(quán)力邊界，重點明確政府部門的權(quán)力邊界與政府以外的市場主體禁止性行為，注重政府部門與市場主體權(quán)責(zé)對等，明確規(guī)定政府的市場監(jiān)管事宜，厘清政府、企業(yè)與用戶之間的權(quán)利義務(wù)等。綜合性能源管理機構(gòu)負責(zé)國家能源戰(zhàn)略的制定、能源發(fā)展趨勢調(diào)查分析、能源需求與能源安全研究；能源勘探開發(fā)、技術(shù)創(chuàng)新、節(jié)約能源和環(huán)境保護等政策制定。就政府部門之間的職責(zé)邊界來看，需要明確用能安全監(jiān)察的責(zé)任主體以及檢查制度、效能管理的內(nèi)容、網(wǎng)運分開、反壟斷執(zhí)法等具體制度。

“征求意見稿”在表述政府管理主體時，涉及不同層級10余個政府部門。國家層面包括國務(wù)院發(fā)展改革部門、國務(wù)院能源主管部門、國務(wù)院有關(guān)部門、國務(wù)院指定的部門、國務(wù)院標準化行政主管部門、國務(wù)院能源主管部門和有關(guān)行業(yè)主管部門、國務(wù)院財政部門、價格主管部門、能源主管部門和有關(guān)部門；地方層面包括省級人民政府、省級人民政府的有關(guān)部門、省級人民政府能源主管部門、縣級以上地方人民政府能源主管部門、縣級以上地方人民政府有關(guān)部門、縣級以上人民政府、管理節(jié)能工作的部門、價格主管部門等。建議明確表述政府管理主體，以防能源法適用中的重復(fù)監(jiān)管或監(jiān)管真空。

2．推進市場化產(chǎn)權(quán)改革，能源立法應(yīng)保障市場決定資源配置。針對我國能源市場存在的產(chǎn)權(quán)不清、價格管制和競爭不充分等問題，須推進能源市場化產(chǎn)權(quán)改革，完善能源市場體系。

首先，打破壟斷，構(gòu)建有效競爭的多元化能源市場結(jié)構(gòu)。在能源投資領(lǐng)域，明確自然壟斷業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)分開的具體形式，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，確立企業(yè)在能源投資中的平等主體地位，實行企業(yè)自主投資，不能人為提高民營企業(yè)、綠色能源企業(yè)市場準入門檻，不斷增加民營企業(yè)、綠色能源企業(yè)的市場份額，培育多元化市場主體，使其成為一種重要市場要素，形成自由、競爭和高效的能源市場。例如，完善支持民營企業(yè)等非公有制經(jīng)濟進入電力、油氣等領(lǐng)域的能源法實施細則和具體辦法。

其次，強化產(chǎn)權(quán)安排。現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度是市場經(jīng)濟的基石，須健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，在法律規(guī)范中增加產(chǎn)權(quán)設(shè)計條款和規(guī)定，明確在能源領(lǐng)域?qū)嵭卸嘣顿Y產(chǎn)權(quán)制度。例如，整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)市場秩序，建立健全礦產(chǎn)資源有償使用和礦業(yè)權(quán)交易制度；完善用能權(quán)有償使用和交易制度，推動能源要素更高效配置；增加管網(wǎng)的產(chǎn)權(quán)登記規(guī)定；支持能源金融產(chǎn)品的創(chuàng)新整合與投資等。

最后，完善市場化的能源價格形成機制。價格機制是市場機制的核心，市場化的價格機制是現(xiàn)代能源市場體系建構(gòu)的重點。按照資源社會性理論，資源為全社會共同享有[19]，資源（能源）是一種公共資源，兼具競爭性和非排他性的特點。針對長期以來政府高度管控能源價格的狀況，須區(qū)分能源資源中的競爭性環(huán)節(jié)和非排他性環(huán)節(jié)。競爭性環(huán)節(jié)歸于市場，價格由市場競爭決定，形成能夠反映資源稀缺程度、市場供求關(guān)系和環(huán)境成本的價格形成機制；非排他性環(huán)節(jié)歸于政府，價格由政府監(jiān)管，全面發(fā)揮政府的公益性宏觀調(diào)控職能。如電力能源領(lǐng)域，須深化價格改革，加快放開電力能源的價格，逐步做到發(fā)售電價格由市場競爭形成、輸配電價格由政府監(jiān)管。

“征求意見稿”第六十六條規(guī)定了競爭性環(huán)節(jié)和自然壟斷環(huán)節(jié)能源價格機制。針對競爭性環(huán)節(jié)能源價格，該條第一款規(guī)定：“能源領(lǐng)域的競爭性環(huán)節(jié)主要由市場形成價格，國家推動形成主要由能源資源狀況、市場供求關(guān)系、環(huán)境成本、代際公平可持續(xù)等因素決定能源價格的機制。”該規(guī)定關(guān)注能源價格構(gòu)成中的環(huán)境成本和代際成本，體現(xiàn)了巨大的進步，但如何貫徹實施是需要重點考量的問題，尚須在相關(guān)單行法中進行落實。此外，“征求意見稿”規(guī)定的節(jié)能低碳電力調(diào)度運行制度也須在相關(guān)電力單行法中進行貫徹。

（三）提升能源生態(tài)環(huán)保價值，建立綠色低碳能源激勵與傳統(tǒng)化石能源約束之間結(jié)構(gòu)性互補制度

“只有相互一致和相互支持的制度安排才是富有生命力和可維系的，否則精心設(shè)計的制度很可能高度不穩(wěn)定”[20]。法律制度的相互協(xié)調(diào)、相互補充直接決定了其作為制度存在和發(fā)展，進而促成一些人采取同樣的行動，如果一定數(shù)目的人采取同樣的行動，那么采取該行動的收益會遞增，實現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”[21]。通過制度協(xié)調(diào)互補形成的制度結(jié)構(gòu)為制度功能的發(fā)揮奠定了基礎(chǔ)，使單項制度和其他制度的鏈接成為可能。

基于能源法的結(jié)構(gòu)分析，提升能源法律制度功能，需要提升能源生態(tài)環(huán)保價值。通過規(guī)制高碳化石能源，加快發(fā)展綠色低碳能源，建立綠色低碳能源激勵與傳統(tǒng)化石能源約束之間結(jié)構(gòu)性互補制度，持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性，實現(xiàn)二氧化碳排放盡早達峰和碳中和目標。

1．完善綠色低碳能源激勵制度。為了應(yīng)對全球氣候變化，保護生態(tài)環(huán)境，可再生的綠色能源應(yīng)該成為未來能源發(fā)展的方向，能源法應(yīng)從完善綠色低碳能源技術(shù)創(chuàng)新、經(jīng)濟激勵和國際合作等相關(guān)制度結(jié)構(gòu)優(yōu)化上激勵綠色低碳能源的規(guī)模發(fā)展。

首先，完善綠色低碳能源技術(shù)創(chuàng)新制度。黨的十九大報告要求“推進綠色發(fā)展”“構(gòu)建市場導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系”[22]。技術(shù)創(chuàng)新是促進綠色低碳能源發(fā)展的關(guān)鍵。在技術(shù)創(chuàng)新上，我國在綠色低碳能源發(fā)展領(lǐng)域尚未形成系統(tǒng)的理論體系和相應(yīng)的技術(shù)支撐、產(chǎn)業(yè)支撐體系。在對風(fēng)能利用技術(shù)、核能開發(fā)技術(shù)、生物質(zhì)能利用技術(shù)和可再生能源發(fā)電上網(wǎng)技術(shù)等低碳技術(shù)的政策傾斜和研發(fā)應(yīng)用上尚待加強。有學(xué)者建議構(gòu)建我國綠色技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)動制度體系，包括政策激勵制度（主導(dǎo)）、現(xiàn)代市場制度（平臺），社會參與制度（補充）、文化提升制度（軟環(huán)境）和法律保障制度（硬約束）。這些制度彼此聯(lián)系、相互促進，構(gòu)建我國綠色技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)動制度體系需要協(xié)同綜合發(fā)力，才能取得明顯實效[23]。“征求意見稿”第七章共有6個條款規(guī)定“科技進步”，但缺乏對低碳能源創(chuàng)新的系統(tǒng)規(guī)定，也沒有對能源互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)創(chuàng)新內(nèi)容作出規(guī)定。建議增加能源互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、低碳能源技術(shù)創(chuàng)新等方面的相關(guān)規(guī)定。

其次，完善綠色低碳能源經(jīng)濟激勵制度。經(jīng)濟激勵是促進綠色低碳能源發(fā)展的重要舉措。綠色低碳能源經(jīng)濟激勵制度主要包括財政激勵、稅收激勵和金融激勵制度等。目前的財政激勵制度包括比較成熟的對綠色能源企業(yè)直接支付補貼和提供資金保障等，鑒于補貼資金缺口日益增長且補貼政策或?qū)ⅰ巴似隆?，未來將推廣可再生能源電力配額制和綠證交易制度。稅收激勵制度，即利用稅收的宏觀調(diào)控職能進行生態(tài)環(huán)境保護，主要通過增值稅、消費稅和關(guān)稅等方面的優(yōu)惠政策（如減稅、免稅等）對綠色低碳能源產(chǎn)業(yè)進行扶持，鼓勵綠色低碳能源的開發(fā)利用，促進綠色低碳能源發(fā)展。金融激勵制度，是通過綠色金融工具的設(shè)計，包括設(shè)計綠色金融貸款、綠色債券、綠色保險、綠色股票指數(shù)、綠色發(fā)展基金和碳金融等金融工具，開發(fā)能效貸款、光伏貸、排污權(quán)抵押質(zhì)押貸款、合同能源管理融資等綠色金融產(chǎn)品等，支持綠色低碳能源發(fā)展的一系列金融制度。通過創(chuàng)新性金融制度安排，引導(dǎo)和激勵高碳能源逐步向低碳能源轉(zhuǎn)型?！罢髑笠庖姼濉钡谒氖鶙l規(guī)定“國家制定相關(guān)財政、金融和價格等政策，支持可再生能源開發(fā)利用”。該條原則性規(guī)定了可再生能源經(jīng)濟激勵政策，尚需通過具體實施細則進行落實。

最后，完善綠色低碳能源國際合作制度。隨著經(jīng)濟全球化的加深，國際能源治理合作進程不斷推進，多邊化全球能源治理合作模式逐漸形成。全球能源治理合作從傳統(tǒng)提供能源供應(yīng)保障、應(yīng)對能源競爭壓力，逐步轉(zhuǎn)向新能源開發(fā)利用、能源技術(shù)合作和能源可持續(xù)發(fā)展等多方向。當前，世界各國都已經(jīng)認識到能源使用必須向綠色低碳轉(zhuǎn)型，如何通過能源綠色低碳合作來解決當前面臨的氣候變化問題是當今國際社會的重要議題。我國積極參與國際能源治理合作，我國政府從“人類命運共同體”的高站位重視能源問題，從世界發(fā)展的大視野積極應(yīng)對能源問題。在加強綠色低碳能源國際合作上，建議我國通過引導(dǎo)國際制度變遷來推動綠色低碳合作機制發(fā)展，確保“共同但有區(qū)別責(zé)任原則”得到公平體現(xiàn)，敦促能源綠色低碳技術(shù)轉(zhuǎn)移機制的細化和落實，促進綠色低碳合作與氣候治理機制的有效實施，來進一步推進我國綠色低碳能源的發(fā)展。

2．健全傳統(tǒng)化石能源約束制度。我國已明確2030年碳排放達峰的國際承諾，為了履行和兌現(xiàn)承諾，能源法應(yīng)通過健全傳統(tǒng)化石能源經(jīng)濟政策性規(guī)制、市場約束規(guī)則以及行政性和法規(guī)性碳減排制度等安排來優(yōu)化結(jié)構(gòu)，明確“近零”碳排放等具體約束性指標，以此規(guī)制傳統(tǒng)化石能源的過度開發(fā)利用，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護價值功能。

首先，健全傳統(tǒng)化石能源經(jīng)濟政策性規(guī)制。能源法應(yīng)引入合理、規(guī)范的經(jīng)濟政策性制度來規(guī)制傳統(tǒng)化石能源。一是對傳統(tǒng)化石能源開發(fā)利用增加課稅負擔。除了征收能源資源稅外，建議對其征收環(huán)境稅和碳稅。《資源稅法》于2020年9月實施，明確規(guī)定了對煤炭、原油等化石能源征收資源稅。環(huán)境稅于2018年開征，征稅對象包括：大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲等4類，不包括二氧化碳，需要健全相關(guān)細則；碳稅的征稅對象是二氧化碳，其納稅主體是因燃燒煤炭等化石燃料直接向環(huán)境中排放二氧化碳等溫室氣體的高耗能企業(yè)，碳稅與環(huán)境稅并行不悖，二者可以同時適用，我國還沒有關(guān)于碳稅的專門法律制度，碳稅亟待開征，建議對中小型高碳排放能源企業(yè)引入碳稅制度。二是建立和健全全國統(tǒng)一碳排放權(quán)交易制度，實現(xiàn)統(tǒng)一市場碳價，構(gòu)建科學(xué)的全國碳排放交易體系。2017年底，我國以發(fā)電行業(yè)為先驅(qū)，啟動全國碳排放交易體系，為碳減排注入新的活力。建議對大型高碳排放能源企業(yè)引入碳排放權(quán)交易制度，通過總量控制、碳價等一系列制度設(shè)計來進行規(guī)制。碳市場建設(shè)需要較長時期的逐步完善，能源法應(yīng)對此作出明確規(guī)定。三是完善低碳標準制度。為了規(guī)制高碳排放行為，我國建立了一系列低碳標準，包括國家標準、行業(yè)標準和地方標準等。低碳標準對于約束高污染、高能耗、高排放行為起到了重要作用。能源法等相關(guān)法律須健全有關(guān)低碳技術(shù)標準、節(jié)能標準、溫室氣體減排標準等。

其次，健全傳統(tǒng)化石能源市場約束規(guī)則。從整個能源市場來看，目前尚未完全形成主體多元、競爭有序的能源市場。具備競爭力的能源市場必須滿足能源安全、低碳環(huán)保和可持續(xù)發(fā)展的要求。一是完善能源市場準入制度，在準入資格上，按照二氧化碳等溫室氣體排放的不同對不同主體實行“區(qū)別待遇”。一方面，須確保綠色低碳能源公平進入市場，對于增量綠色低碳能源開發(fā)利用項目實行較低的市場準入標準；另一方面，對于增量傳統(tǒng)化石能源開發(fā)利用項目應(yīng)實行嚴格的準入制度標準。二是完善能源市場退出機制。落實結(jié)構(gòu)性改革，能源領(lǐng)域第一項就是去產(chǎn)能，即淘汰落后產(chǎn)能。我國能源法應(yīng)從政策制度上進行規(guī)制，淘汰落后產(chǎn)能，強制“三高”企業(yè)適時退出。“征求意見稿”對高碳能源發(fā)電的發(fā)展并沒有給出明確的退出時間節(jié)點，缺乏引領(lǐng)“綠色低碳”發(fā)展的前瞻性。

最后，健全行政性和法規(guī)性碳減排制度。除了經(jīng)濟手段和市場手段，高效的行政手段和強硬的法律手段是未來我國碳減排的重要手段。能源行業(yè)二氧化碳排放尚未達峰，能源法作為能源領(lǐng)域的“小憲法”，理應(yīng)對規(guī)制碳排放作出明確制度規(guī)定，這些制度包括但不限于：溫室氣體排放目標責(zé)任制度、能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等。一是落實溫室氣體排放目標責(zé)任制度。通過強化控制溫室氣體排放目標責(zé)任，對相關(guān)能源主體的目標完成情況進行考核評價，并輔以對應(yīng)的獎勵和懲罰機制，充分發(fā)揮碳強度目標對綠色低碳發(fā)展的引領(lǐng)作用。二是落實產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。目前的制度安排是“征求意見稿”第四十二條規(guī)定的“能源主管部門應(yīng)當采取措施，發(fā)展清潔、安全、高效火力發(fā)電以及相關(guān)技術(shù)，提高能效，降低污染物排放，優(yōu)化火力發(fā)電結(jié)構(gòu)，因地制宜發(fā)展熱電聯(lián)產(chǎn)、熱電冷聯(lián)產(chǎn)和熱電煤氣多聯(lián)供等”，建議將“優(yōu)化火力發(fā)電結(jié)構(gòu)”修改為“促進火力發(fā)電結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型”，并明確火力發(fā)電退役的時間節(jié)點，如在21世紀中葉“退役”全部的傳統(tǒng)煤電[24]。

綜上，在全球氣候變暖、我國積極履行負責(zé)任大國的減排國際承諾并致力于構(gòu)建清潔、綠色、安全、高效的能源體系的新時代背景下，能源法結(jié)構(gòu)優(yōu)化及其制度完善成為破解能源立法體系結(jié)構(gòu)障礙和不足的可行進路。在明確能源法結(jié)構(gòu)障礙與功能缺陷的基礎(chǔ)上，建立能源基本法與各單行法之間結(jié)構(gòu)性銜接制度，建立政府權(quán)力與市場產(chǎn)權(quán)之間結(jié)構(gòu)性均衡制度，建立綠色低碳能源激勵與傳統(tǒng)化石能源約束之間結(jié)構(gòu)性互補制度，優(yōu)化其不均衡的內(nèi)外部結(jié)構(gòu)，破解其內(nèi)外部結(jié)構(gòu)局限，使之做到結(jié)構(gòu)銜接、邏輯自洽、制度完善，在提升其正功能的同時降解其負功能。邏輯上銜接的結(jié)構(gòu)將促進各項制度之間的互補和協(xié)同，充分發(fā)揮能源法生態(tài)環(huán)境保護價值功能，實現(xiàn)能源法律關(guān)系中各方主體責(zé)權(quán)利的法治化配置，提升能源治理功效，以期加快推進能源治理體系和治理能力現(xiàn)代化。