■ 石仲泉

(中央黨史和文獻研究院，北京100080)

“中國之治”是新中國成立70年來，從以毛澤東為核心的第一代中央領導集體開始不斷追求的奮斗目標。經(jīng)過幾代人不斷努力，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，被譽為“中國之治”的綱領性文獻，是一個關系黨和國家長治久安的中國特色社會主義制度建設的偉大工程，構筑這樣的制度建設工程，對于新時代中國特色社會主義的發(fā)展必將產(chǎn)生重大影響，對于實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢將起到制度保證作用。它的構筑也是成功探索出的中國特色社會主義政治體制改革新路的重要宣示。

一、黨的十九屆四中全會具有的獨特里程碑意義

中國共產(chǎn)黨創(chuàng)建近百年來，自六大開始累計起來的中央全會迄今達93次。不少中央全會在黨的歷史上都有其獨特性。有的全會的獨特性具有里程碑意義；有的甚至具有劃時代意義。如黨的十一屆三中全會開啟了新中國成立以來歷史發(fā)展的新時期就具有劃時代的意義。黨的十八大以來，具有獨特性的中央全會有多次，其中就包括十九屆四中全會。這次全會專門研究國家制度和國家治理，在黨的歷史上是第一次。

盡管在新中國成立后就在不斷建立各種制度，但由于制度的不健全，在探索建設社會主義的道路上出現(xiàn)過曲折和挫折。黨的十一屆三中全會后，鄧小平首次提出了制度治黨的治國思想。他在1980年8月發(fā)表的振聾發(fā)聵的《黨和國家領導制度的改革》講話指出：“文化大革命”的這個教訓是極其深刻的。“不是說個人沒有責任，而是說領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。[1]”“我們的社會主義制度是有中國特色的社會主義制度”[2]，這是“中國特色社會主義制度”稱謂的濫觴。1992年，他在南方談話中指出：“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度?！盵3]

歷史的接力棒將建黨一百周年時在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度的使命，交給了當代中國共產(chǎn)黨人。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把制度建設擺到更加突出的位置，強調(diào)“堅決破除一切妨礙科學發(fā)展的思想觀念和體制機制弊端，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”。[4]十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并把“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[5]確定為全面深化改革總目標。那次全會首先對深化經(jīng)濟體制改革的若干制度性問題作出了決定，黨不斷加快制度建設步伐。十八屆四中全會對全面推進依法治國的若干重大問題作出決定。黨的十九大在決勝全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程的戰(zhàn)略部署中，對制度建設和治理能力建設作出了明確戰(zhàn)略安排。在十九屆三中全會提出加快推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、努力形成更加成熟更加定型的中國特色社會主義制度是擺在我們黨面前的一項重大任務后，十九屆四中全會就以此為主題展開專門研究。

十九屆四中全會確定這個主題，主要有三方面考慮。一是從遠期戰(zhàn)略目標看，是出于實現(xiàn)十九大提出的關于制度建設和治理能力建設戰(zhàn)略安排的需要。在黨和國家各方面的改革和制度建設，以及治理能力建設取得許多成就后，需要通過一次中央全會從政治上、全局上、戰(zhàn)略上來綜合研究、全面考量，就堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系治理能力現(xiàn)代化若干重大問題作出系統(tǒng)總結，以期實現(xiàn)“兩個十五年”的戰(zhàn)略目標。二是從實現(xiàn)近期任務看，是深入推進新時代開啟的系統(tǒng)整體設計推進改革和制度建設的需要。十八屆三中全會提出的改革任務異常繁重，必須以推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為主軸，提出與時俱進的工作要求，使繼續(xù)深化各領域體制機制改革，得到強有力制度保證。三是從應對風險挑戰(zhàn)看，這是在面對具有許多新特點的各種復雜斗爭中贏得主動的需要。在國際上，世界發(fā)展面臨百年未有之大變局，中國發(fā)展的外部環(huán)境更趨復雜；在國內(nèi)，我國正處于實現(xiàn)中華民族偉大復興關鍵時期，決勝全面建成小康社會進入收官階段，面臨的風險挑戰(zhàn)來自各個方面。要打贏防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)，不能有絲毫的疏忽和閃失，運用制度威力應對風險挑戰(zhàn)的沖擊，是個重量級武器。正是在這樣一個重要歷史節(jié)點和時代機遇上，黨的十九屆四中全會確定的這個主題，使它獲得了在黨的百年歷史、新中國70年歷史、改革開放40年歷史上所具有的獨特性，具有里程碑意義。

二、《決定》與黨和國家長治久安制度建設基本框架的構筑

鄧小平說過，我們這老一代解決不了長治久安問題。他寄希望于后來者把黨和國家的制度建設好。十九屆四中全會《決定》緊扣“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這個主題，系統(tǒng)總結黨領導人民在新中國70年、改革開放40年、特別是黨的十八大以來，我國國家制度建設和國家治理方面取得的成就、積累的經(jīng)驗、形成的原則，全面回答了在我國國家制度和國家治理上，應該“堅持和鞏固什么、完善和發(fā)展什么”這個重大政治問題，明確了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體要求、總體目標和重點任務，既勾勒出新時代中國特色社會主義制度體系的宏偉格局，又明確了實現(xiàn)“兩個十五年”戰(zhàn)略安排的具體路徑。這不僅豐富和發(fā)展了中國特色社會主義制度理論，而且成為堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政治宣言和行動綱領。為什么說《決定》構筑了黨和國家長治久安制度建設的基本框架呢？

第一，《決定》第一次明確提出中國特色社會主義制度和國家治理體系的13個顯著優(yōu)勢，不僅使“四個自信”有了更為全面的依據(jù)，而且為不斷構筑黨和國家長治久安制度建設工程指明了方向。13個顯著優(yōu)勢有四個鮮明特點：一是特別突出了黨的領導的優(yōu)勢。既明確它是首要優(yōu)勢，又在這個首要優(yōu)勢中突出要“堅持黨的集中統(tǒng)一領導，堅持黨的科學理論，保持政治穩(wěn)定”這三個基本方面。它既有利于把握好增強黨的領導本身對于堅持社會主義方向最重要的基本點，又有利于發(fā)揮黨的領導這個特殊優(yōu)勢對于其他各領域各方面優(yōu)勢的統(tǒng)攝作用。二是對中國特色社會主義制度的巨大優(yōu)越性作了全面精準的概括。中國特色社會主義制度的優(yōu)越性很多，但長期以來很難說得全面，《決定》在經(jīng)過系統(tǒng)梳理后第一次將目前所能提及的優(yōu)勢講得很全面，這無論對國民教育還是對外宣傳都將起到標桿和范本作用。三是對13個方面顯著優(yōu)勢的概述和總結，集長期以來黨不斷豐富的理論認識之大成，在整體上達到了新的高度，這就使對中國特色社會主義制度和國家治理體系的認識提升到“顯著優(yōu)勢”的新境界。四是13個顯著優(yōu)勢，大體對應了后面所論述的各類制度，使其明確總體要求。這13個顯著優(yōu)勢的概括，使構筑中國特色社會主義制度體系和國家治理體系有了強力理論支撐。

第二，《決定》第一次明確了中國特色社會主義制度和國家治理體系的各個領域和方面的制度，形成根本制度、基本制度、重要制度等的多層次寶塔型結構，不僅有利于構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，而且使黨和國家長治久安有了一系列制度支撐?！稕Q定》繪制的中國特色社會主義制度的圖譜由13個方面的制度組成(或稱為“體制”、“體系”，簡言之為“制度組成”)。其中，黨的領導制度是國家的根本制度，統(tǒng)領和貫穿在其他12個方面的“制度”中。這12個方面的“制度”，盡管是被統(tǒng)領的，但并非不重要。中國特色社會主義制度靠“1+12”的“制度”來支撐。國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，也靠“1+12”“制度”的持續(xù)堅持和不斷完善才能實現(xiàn)?！稕Q定》繪制的“1+12”“制度”圖譜，既闡明了必須牢牢堅持的重大制度和原則，又部署了推進制度建設的重大任務和舉措。《決定》堅持根本制度、基本制度、重要制度相銜接，既統(tǒng)籌頂層設計和分層對接，又統(tǒng)籌制度改革和制度運行，必將對推動各個領域、各個方面的制度更加成熟更加定型，把我國制度優(yōu)勢更好轉化為國家治理效能產(chǎn)生新的動力。尤其是《決定》凸顯了以人民為中心的價值導向，不僅在各項制度中關注人民群眾，而且設計專章論述“堅持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要”，這鄭重宣示了中國共產(chǎn)黨人不變的初心使命，有利于進一步夯實黨長期執(zhí)政的階級基礎和群眾基礎，使國家長治久安有了銅墻鐵壁般的制度保障。

第三，《決定》第一次明確突出了中國特色社會主義制度與國家治理體系和治理能力的演進方向和規(guī)律，使構筑黨和國家長治久安制度建設的基本框架成為勢所必至、水到渠成。中國特色社會主義制度與國家治理體系和治理能力思想從提出到構筑制度體系，經(jīng)過了“四級跳”：

——第一級是鄧小平在上個世紀80年代提出制度治黨治國和中國特色社會主義制度思想，還有90年代初南方談話要求到建黨100年時在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。這是構建中國特色社會主義制度的初始階段。

——第二級是胡錦濤在2011年慶祝建黨90周年講話中首次提出“中國特色社會主義制度”這一科學稱謂。指出中國特色社會主義制度是“在經(jīng)濟、政治、文化、社會等各個領域形成一整套相互銜接、相互聯(lián)系的制度體系”，并說明了它是由根本政治制度、基本政治制度、基本經(jīng)濟制度，以及各種具體制度的體制機制所組成。這在中國特色社會主義制度體系建設工程的構筑上具有奠基意義。

——第三級是黨的十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這個重要命題。如上所述，并將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為全面深化改革的總目標。這個總目標首次明確了國家制度和國家治理能力的關系，即后者是運用前者管理社會各方面事務的能力。這兩者里表關系的揭示，更有利于將制度優(yōu)勢轉化為國家治理效能。社會主義制度優(yōu)勢是經(jīng)過長期革命斗爭建立起來的。但是，如果不能推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，將制度優(yōu)勢轉化為治理效能，不僅其優(yōu)勢發(fā)揮不出來，廣大人民群眾感受不到制度的“紅利”，而且最后還會喪失優(yōu)勢，使這個在理論上的好制度毀于一旦，蘇聯(lián)解體和東歐劇變就是前車之鑒。十八屆三中全會將兩者連為一體是理論認識的飛躍，這也正是習近平總書記在《決定》說明中將這次全會視為“劃時代的”的一個重要因素。

——第四級是黨的十九屆四中全會《決定》的主題雖然是在十八屆三中全會上提出的，但是在全面深化改革的總目標層面講的。十九屆四中全會《決定》在理論認識上有很大提升。一是進一步明確了國家制度和國家治理體系及能力的關系。如《決定》指出的中國特色社會主義制度是一個科學制度體系，我國國家治理的一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。二是進一步強調(diào)了國家制度建設和國家治理體系現(xiàn)代化在謀劃新時代全面深化改革中的重要意義。習近平同志在《決定》說明中指出，新時代改革更多面對的是深層次體制機制問題，對改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性要求更強，相應地建章立制、構建體系的任務更重。這就要求把制度建設和治理能力建設擺到更加突出的位置。三是《決定》立論的起點更高。它從十九大確立的戰(zhàn)略目標和重大任務出發(fā)，著眼于堅持和鞏固中國特色社會主義制度、確保黨長期執(zhí)政和國家長治久安；著眼于完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、全面建設社會主義現(xiàn)代化國家；著眼于充分發(fā)揮中國特色社會主義制度優(yōu)越性、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。因此，它對黨領導人民在國家制度建設和國家治理方面取得的成就作了全面總結，闡述了堅持和完善支撐中國特色社會主義制度體系的各類制度，部署了需要深化的重大體制機制改革任務。

所以說，這是第“四級跳”。這“四級跳”，揭示了中國特色社會主義制度體系擴容的進程和各制度間的邏輯聯(lián)系，明確了其總體目標展現(xiàn)的規(guī)律發(fā)展要求，使《決定》構筑黨和國家長治久安制度建設工程的基本框架成為歷史發(fā)展的自然過程。

三、黨的領導制度體系建設：中國特色社會主義制度體系中最根本的制度建設

《決定》繪制的中國特色社會主義制度的圖譜由13個方面的制度、體制和體系等組成。其中，黨的領導制度被定位為最重要的根本制度，對其他制度建設具有統(tǒng)帥意義?！稕Q定》為了強調(diào)黨的領導制度是具有統(tǒng)帥意義的根本制度，從理論和實踐的結合上突出了這樣兩點：一是第一次將“黨是最高政治領導力量”的重要論斷寫入中央文件。這個論斷是習近平同志在2018年6月中央政治局集體學習時講的，這是對黨的領導作用的新的提升。現(xiàn)在將其作為黨的《決定》加以明確，既使過去講“中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義制度最本質(zhì)的特征”的說法，由內(nèi)在的“軟實力”外化為硬實力的表述；又使過去一直講的“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”這個論斷所蘊涵的應有之意凸顯出來，從而更增強了黨的領導的威力。習近平講的“黨是最高政治領導力量”同毛澤東講的“領導我們事業(yè)的核心力量是中國共產(chǎn)黨”疊加在一起，這兩大力量就使黨的領導制度成為神州大地頂天立地的制度。二是第一次使用“黨的領導制度體系”稱謂，論列它有六大制度。指出要“健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領導制度體系，把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環(huán)節(jié)”。這既提升了“黨的領導”在中國特色社會主義制度體系中的統(tǒng)帥性，也使構筑的恢恢之網(wǎng)具有疏而不漏性。從而，“黨是領導一切的”政治論斷能得到全面、深入、徹底的落實。這兩點無疑凸顯了黨的領導制度體系作為根本制度的統(tǒng)帥地位。

黨的領導制度體系包括的六大制度是經(jīng)過精心設計的。這六大制度的功能各不相同，但連為一體后黨的領導制度體系的作用能得到完整、全面的展現(xiàn)。這里有的制度，過去是作為加強黨的建設講的，這次作了全面提升。

(一)關于建立不忘初心、牢記使命的制度?！安煌跣?、牢記使命”是黨的十九大第一次作為表達黨的宗旨、理想信念、奮斗目標而使用的固定語句，但沒有將其作為制度看待?！稕Q定》不僅第一次將它提升到“制度”層面，而且作為黨的領導制度體系六大制度之首。這無疑是一種創(chuàng)新?！稕Q定》在提升它的定位時，還強調(diào)了“把不忘初心、牢記使命作為加強黨的建設的永恒課題和全體黨員、干部的終身課題，形成長效機制，堅持不懈錘煉黨員、干部忠誠干凈擔當?shù)恼纹犯瘛！边@是習總書記在今年6月下旬主持中央政治局集體學習時提出來的，將它寫入《決定》中更增強了它成為六大制度之首的分量。這一制度成為六大制度之首，還有兩個重要內(nèi)容：一是將黨的指導思想列入其中。要求“堅持用共產(chǎn)主義遠大理想和中國特色社會主義共同理想凝聚全黨、團結人民，用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝全黨、教育人民、指導工作，夯實黨執(zhí)政的思想基礎?！倍怯悬h的政治建設內(nèi)容。即“全面貫徹黨的基本理論、基本路線、基本方略，持續(xù)推進黨的理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新?！盵6]政治建設在黨的建設中也具有首要地位。這兩個首要地位，就使將“建立不忘初心、牢記使命的制度”列為堅持和完善黨的領導制度體系建設的第一制度成為理所當然。

(二)關于完善堅定維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導的各項制度。這是將黨的十八大以來逐漸明確的“四個意識”、“四個自信”和“兩個維護”的要求制度化了。主要有兩方面考慮：一是克服黨內(nèi)的政治狀況還存在某些渙散現(xiàn)象的需要。十八大以來，黨內(nèi)政治生態(tài)有了很大的好轉，但還有一些問題未得到根本解決。有的“四個意識”不強，有的對“兩個維護”不以為然，有的無視黨的政治紀律和政治規(guī)矩，等等。為了加強黨的政治建設，很有必要將過去的要求提升為制度，進行強制約束。二是面臨著應對復雜多變的具有許多新的特點的斗爭需要。這就有必要將過去的“軟性”要求“硬化”為必須遵守的制度，并且要不斷完善、堅定維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導的各項制度。這是從大局出發(fā)作出的戰(zhàn)略性決策，有利于提高廣大干部的政治領導水平，增強應對復雜嚴峻斗爭的本領。

(三)關于健全黨的全面領導制度。這條內(nèi)容在黨的十八大以來一直在實行，《決定》作為制度將它強化了。包括三個完善：一是完善黨領導的從中央到地方的各個機關和社會組織等方面的制度，健全各級黨委(黨組)工作制度，確保黨在各種組織中發(fā)揮領導作用；二是完善黨領導各項事業(yè)的具體制度，把黨的領導落實到統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局各個方面；三是完善黨和國家機構職能體系，把黨的領導貫徹到黨和國家所有機構履行職責全過程，推動各方面協(xié)調(diào)行動、增強合力。這三個完善實現(xiàn)了對社會生活的全覆蓋，健全了黨的全面領導制度。

(四)關于健全為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政的各項制度。這方面的具體制度一直就有，《決定》對其作了提升和擴充。一是進一步明確了這項制度的總體要求，強調(diào)“把尊重民意、匯集民智、凝聚民力、改善民生貫穿黨治國理政全部工作之中”。通過完善制度保證人民在國家治理中的主體地位，著力防范脫離群眾的危險。二是明確提出“創(chuàng)新互聯(lián)網(wǎng)時代群眾工作機制”，以始終做到為了群眾、相信群眾、依靠群眾、引領群眾，深入群眾、深入基層。這展現(xiàn)了新時代貫徹黨的群眾路線要求，完善了黨員、干部聯(lián)系群眾制度的與時俱進。三是擴大了聯(lián)系群眾“同心圓”，要求健全聯(lián)系廣泛、服務群眾的群團工作體系，推動人民團體把各自聯(lián)系的群眾緊緊團結在黨的周圍。健全這三個方面制度，以不斷鞏固黨執(zhí)政的階級基礎，厚植黨執(zhí)政的群眾基礎。

(五)關于健全提高黨的執(zhí)政能力和領導水平制度。黨的十五大提出這個問題以來中央就在不斷地強調(diào)它?！稕Q定》進一步豐富了它的內(nèi)容。一是將“堅持民主集中制，完善發(fā)展黨內(nèi)民主和實行正確集中的相關制度”，提高到“把方向、謀大局、定政策、促改革的能力”上來認識。二是強調(diào)健全決策機制，加強重大決策的調(diào)查研究、科學論證、風險評估。這強化了科學執(zhí)政的重要根據(jù)。三是強調(diào)改進黨的領導方式和執(zhí)政方式，以增強各級黨組織政治功能和組織力。這也是理論認識的一個提升。四是提出“完善擔當作為的激勵機制，促進各級領導干部增強學習本領、政治領導本領、改革創(chuàng)新本領、科學發(fā)展本領、依法執(zhí)政本領、群眾工作本領、狠抓落實本領、駕馭風險本領，發(fā)揚斗爭精神，增強斗爭本領”。十九大報告講了前八種本領，“發(fā)揚斗爭精神，增強斗爭本領”是習近平同志在今年9月中央黨校的中青年干部培訓班開班式上提出來的?！稕Q定》增寫了這一內(nèi)容，就使干部需要增強的本領更加全面。

(六)關于完善全面從嚴治黨制度。這是為了鞏固和發(fā)展十八大以來全面從嚴治黨取得的偉大成果而新設的重要制度。它強調(diào)了這樣幾點：一是“增強憂患意識，不斷推進黨的自我革命，永葆黨的先進性和純潔性”。這提升了完善全面從嚴治黨制度的總體要求。二是堅持依規(guī)治黨，建立健全以黨的政治建設為統(tǒng)領，全面推進黨的各方面建設的體制機制。這一條突出了依規(guī)治黨和黨的政治建設在全面推進黨的建設中的統(tǒng)領地位。三是完善和落實全面從嚴治黨責任制度。這是開展全面從嚴治黨教育活動的一個重大成果。既建立了黨建工作責任制，又明確了各級黨委的主體責任、書記的第一責任和紀委的監(jiān)督責任，還有上級的領導責任?！稕Q定》將這一成果固化為制度，對于完善全面從嚴治黨制度具有重要意義。四是堅決同一切影響黨的先進性、弱化黨的純潔性的問題作斗爭，大力糾治形式主義、官僚主義，不斷增強黨的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力。這也是旨在鞏固和發(fā)展群眾路線教育活動的成果，推進全面從嚴治黨的完善。這四個強調(diào)，貫徹了新時代黨的建設總要求，深化了黨的建設制度改革，確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強領導核心。

上述六大制度，是堅持和完善黨的領導制度體系的主體，對它的總體要求和目標任務的明確，展現(xiàn)了黨的領導制度在中國特色社會主義制度體系中的獨特高端功能。

四、中國特色社會主義制度的“眾星捧月”格局與相互銜接、相互聯(lián)系的制度體系

前面已指出，中國特色社會主義制度體系是由“1+12”“制度”圖譜組成。這個“1+12”“制度” 圖譜，源于黨的領導制度的特殊地位和作用。說通俗點，猶如“眾星捧月”格局。這12個“制度”的功能各異，但組合在一起，就使中國特色社會主義制度形成相互銜接、相互聯(lián)系的制度體系。這12個“制度”包括政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)文明等各領域的制度和體制機制，涵蓋改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。這里將其分解為“5+3+1”——“5”即“五位一體”；“3”即軍隊國防、“一國兩制”、國際外交；“1”即監(jiān)督體系，來做簡要解讀。

(一)關于“五位一體”內(nèi)容。包括《決定》的八個制度和體系，是12個“制度”的大頭，不能不再做分解。

1.關于政治方面。包括《決定》的“三、四、五”部分。第三部分講發(fā)展社會主義民主政治。其中有兩個亮點：一是突出了必須堅持人民主體地位，使各方面制度和國家治理更好地體現(xiàn)人民意志、保障人民權益，確保人民依法通過各種途徑和形式管理國家有關事務。二是突出了人民代表大會制度是根本政治制度。這里的論述比過去講的更全面、更到位。第四部分是關于依法治國的，對十八屆四中全會關于全面推進依法治國的決定做了高度概括，將《決定》的精華濃縮進來，并作了與時俱進的論述。第五部分關于政府治理體系更強調(diào)實行政府權責清單制度，厘清政府和市場、政府和社會關系，改善營商環(huán)境，激發(fā)各類市場主體活力；完善公共服務體系，推進基本公共服務均等化、可及性；建立健全運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術手段推進行政管理的制度規(guī)則，對于構建職責明確、依法行政的政府治理體系將起到重要作用。

2.關于經(jīng)濟方面?！稕Q定》第六部分講堅持和完善中國特色社會主義基本經(jīng)濟制度。主要有三個思想亮點：一是對“基本經(jīng)濟制度”擴容了。它不僅指所有制，還包括分配制和市場經(jīng)濟體制，這三者都是社會主義基本經(jīng)濟制度，也都是第一次提出來的。二是第一次明確地將“數(shù)據(jù)”作為生產(chǎn)要素納入分配，提出健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制。這一舉措充分說明《決定》解放思想、與時俱進的力度是很大的。三是第一次將工匠精神與科學精神并列，提出“構建社會主義市場經(jīng)濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制”，這對于推動科學技術的創(chuàng)新發(fā)展將起重要作用。

3.關于文化方面?！稕Q定》第七部分講社會主義先進文化制度的有三個重要亮點：一是強調(diào)堅持馬克思主義在意識形態(tài)領域指導地位的根本制度，要求區(qū)分政治原則問題、思想認識問題、學術觀點問題，旗幟鮮明反對和抵制各種錯誤觀點。二是強調(diào)堅持以社會主義核心價值觀引領文化建設制度。推動理想信念教育常態(tài)化、制度化，弘揚民族精神和時代精神，加強黨史、新中國史、改革開放史教育。三是強調(diào)牢牢把握社會主義先進文化前進方向，圍繞舉旗幟、聚民心、育新人、興文化、展形象的使命任務，堅持“雙百方針”，堅持創(chuàng)新性發(fā)展，更好構筑中國精神、中國價值、中國力量。這三個重要亮點帶有全局性、統(tǒng)領性，應狠抓落實。

4.關于民生和社會保障方面。就是第八部分堅持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度和第九部分堅持和完善共建共治共享的社會治理制度。這兩部分有五個主要亮點：一是提出“必須健全幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等方面國家基本公共服務制度體系”，比過去多了幾項，將保障群眾的基本生活內(nèi)涵幾乎講全了。二是在“強化提高人民健康水平的制度保障”方面提出“堅持關注生命全周期、健康全過程，完善國民健康政策，讓廣大人民群眾享有公平可及、系統(tǒng)連續(xù)的健康服務”，體現(xiàn)了健康保障可持續(xù)發(fā)展。三是第一次將“完善正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾有效機制”作為共建共治共享的社會治理制度加以構建，努力將矛盾化解在基層。這在過去高端層面講的問題“下放”到基層，有利于得到真正落實，建設平安中國。四是提出“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。這就將“共同體”思想從世界層面到社會基層形成一個完整的共同體思想之鏈。五是提出堅持“以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟安全為基礎，以軍事、科技、文化、社會安全為保障，健全國家安全體系，增強國家安全能力”的總體國家安全觀，有利于統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅持人民安全、政治安全、國家利益至上的有機統(tǒng)一。這兩部分關于社會建設的上述新思想體現(xiàn)了治理能力的現(xiàn)代化。

5.關于生態(tài)文明方面。第十部分堅持和完善生態(tài)文明制度體系，其中主要亮點：一是提出統(tǒng)籌劃定落實生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類海域保護線，完善主體功能區(qū)制度。二是提出健全資源節(jié)約集約循環(huán)利用政策，普遍實行垃圾分類和資源化利用制度，推進能源革命，構建清潔低碳、安全高效的能源體系。三是提出統(tǒng)籌山水林田湖草一體化保護和修復，加強對各類自然生態(tài)保護，構建以國家公園為主體的自然保護地體系。最重要的強化全民族的生態(tài)文明建設意識，它與提高民族文化素質(zhì)一樣重要。

(二)關于軍隊國防、“一國兩制”、國際外交內(nèi)容。這三方面的論述同樣體現(xiàn)了思想認識的與時俱進。這里也分別解讀。

1.關于軍隊國防建設。第十一部分中最重要的亮點：一是突出了堅持人民軍隊最高領導權和指揮權屬于黨中央。中央軍委實行主席負責制是堅持黨對人民軍隊絕對領導的根本實現(xiàn)形式。這在過去沒有公開講過。《決定》這樣強調(diào)，是因為它是構筑黨和國家長治久安制度建設的偉大工程，要建章立制，明確最基本的要求。二是突出了必須牢固確立習近平強軍思想在國防和軍隊建設中的指導地位，構建中國特色社會主義軍事政策制度體系，永葆人民軍隊的性質(zhì)、宗旨、本色。這是指導思想的與時俱進，必須毫不含糊地加以明確。三是突出了健全人民軍隊黨的建設制度體系，要求抓好軍魂培育，發(fā)揚優(yōu)良傳統(tǒng)，傳承紅色基因，堅決抵制“軍隊非黨化、非政治化”和“軍隊國家化”等錯誤政治觀點。此前，像《決定》這樣旗幟鮮明地講這個問題不多見。四是突出了構建新時代軍事戰(zhàn)略體系，推動形成現(xiàn)代化戰(zhàn)斗力生成模式，構建現(xiàn)代軍事力量體系。這四個“突出”，有利于進一步鞏固、拓展、深化了國防和軍隊改革成果。

2.關于“一國兩制”。第十二部分中突出的亮點：一是強調(diào)必須堅持“一國”是實行“兩制”的前提和基礎，“兩制”從屬和派生于“一國”并統(tǒng)一于“一國”之內(nèi)。這個表述對“一國”與“兩制”的關系認識更為精準、嚴謹。二是強調(diào)把堅持“一國”原則和尊重“兩制”差異、維護中央對特別行政區(qū)全面管治權和保障特別行政區(qū)高度自治權結合起來。這有利于提高特別行政區(qū)依法治理能力和水平。三是強調(diào)健全中央對特別行政區(qū)行使全面管治權的制度，著力解決影響社會穩(wěn)定和長遠發(fā)展的深層次矛盾，堅決防范和遏制外部勢力干預港澳事務和進行分裂、顛覆、滲透、破壞活動，確保香港、澳門長治久安。四是強調(diào)推動兩岸就和平發(fā)展達成制度性安排，團結廣大臺灣同胞共同反對“臺獨”，堅定推進祖國和平統(tǒng)一進程。這四個強調(diào)，旨在絕不容忍任何挑戰(zhàn)“一國兩制”底線的行為，絕不容忍任何分裂國家的行為。

3.關于國際外交發(fā)展。第十三部分主要亮點：一是強調(diào)加強中國特色大國外交理論建設，加強黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的對外工作大協(xié)同格局，全面貫徹黨中央外交大政方針和戰(zhàn)略部署。二是強調(diào)完善全方位外交布局，推動建設相互尊重、公平正義、合作共贏的新型國際關系，積極發(fā)展全球伙伴關系，維護全球戰(zhàn)略穩(wěn)定，反對一切形式的霸權主義和強權政治。三是強調(diào)堅持互利共贏的開放戰(zhàn)略，推動共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展，維護完善多邊貿(mào)易體制，推動貿(mào)易和投資自由化便利化，建設合作共贏的開放體系。四是強調(diào)高舉構建人類命運共同體旗幟，秉持共商共建共享的全球治理觀，倡導多邊主義和國際關系民主化，推動全球經(jīng)濟治理機制變革，積極參與全球治理體系改革，推動構建更加公正合理的國際治理體系。這四個方面，有利于推動構建黨和國家事業(yè)發(fā)展需要的和平國際環(huán)境和良好外部條件。

(三)關于監(jiān)督體系內(nèi)容。在第十四部分中，也有是過去的中央重要文獻中沒有作為一個制度而單列的內(nèi)容。主要亮點：一是強調(diào)重點加強對高級干部、各級主要領導干部的監(jiān)督，完善領導班子內(nèi)部監(jiān)督制度，破解對“一把手”監(jiān)督和同級監(jiān)督難題。二是強調(diào)推進紀律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督統(tǒng)籌銜接，健全人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度，發(fā)揮審計監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督職能作用；推動各類監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調(diào)。三是強調(diào)完善權力配置和運行制約機制，明晰權力邊界，規(guī)范工作流程，強化權力制約，壓減權力設租尋租空間。四是強調(diào)構建一體推進不敢腐、不能腐、不想腐體制機制；堅決斬斷“圍獵”和甘于被“圍獵”的利益鏈，堅決破除權錢交易的關系網(wǎng)；深化標本兼治，推進反腐敗國家立法，鞏固和發(fā)展反腐敗斗爭壓倒性勝利。這四個點對于增強監(jiān)督嚴肅性、協(xié)同性、有效性，健全黨統(tǒng)一領導、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系，形成決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行機制，具有重要意義。

《決定》聚焦支撐中國特色社會主義制度體系的根本制度、基本制度和重要制度，并對其各項制度的總體要求、重點任務、目標布局和工作部署作了論述。這不但構筑了黨和國家長治久安制度建設的基本框架，而且使不斷豐富和發(fā)展黨和國家長治久安制度建設有了根本遵循。

五、《決定》與中國特色社會主義政治體制改革新路

政治體制改革問題是鄧小平在提出以經(jīng)濟體制改革為中心的全面改革時提出來的。1980年8月鄧小平發(fā)表的《黨和國家領導制度的改革》就是一篇政治體制改革宣言書。此后他就一直在探討在我們國家如何進行以改革黨和國家領導制度為龍頭的政治體制改革。鄧小平明確了進行政治體制改革的四條根本要求：第一，改革黨和國家領導制度不是要削弱黨的領導，渙散黨的紀律，而正是為了堅持和加強黨的領導，堅持和加強黨的紀律。不斷改善黨的領導就是為了加強黨的領導。第二，政治體制改革總的目標是要有利于鞏固社會主義制度，有利于發(fā)揚社會主義民主，有利于在黨的領導和社會主義制度下發(fā)展生產(chǎn)力，有利于貫徹執(zhí)行黨的十一屆三中全會以來制定的一系列路線、方針、政策。他提出：一是黨和行政機構以及整個國家體制要增強活力，不要僵化，用新眼光來對待新事物；二是要真正提高效率；三是要充分調(diào)動人民和各行各業(yè)基層的積極性；四是要有利于社會穩(wěn)定，中國的最高利益就是穩(wěn)定；第三，中國的政治體制改革在中國大陸不搞多黨競選，不搞三權分立和兩院制，實行的就是全國人民代表大會一院制，這是共產(chǎn)黨領導下的人民民主制度。第四，改革并完善黨和國家各方面的制度，是一項艱巨的長期的任務。改革并完善黨和國家的領導制度，是實現(xiàn)這個任務的關鍵。

鄧小平為什么對我們國家政治體制改革做出這樣的設計呢？最根本的是出于對中國國情的考慮。中國的國情是什么？這包括我們國家的歷史傳統(tǒng)、民族基因、革命經(jīng)歷和現(xiàn)實需要等諸多方面。比如，講政治體制改革不是要削弱黨的領導，而是為了加強黨的領導，鄧小平指出：“在中國這樣的大國，要把幾億人口的思想和力量統(tǒng)一起來建設社會主義，沒有一個由具有高度覺悟性、紀律性和自我犧牲精神的黨員組成的能夠真正代表和團結人民群眾的黨，沒有這樣一個黨的統(tǒng)一領導，是不可能設想的，那就只會四分五裂，一事無成。這是全國各族人民在長期的奮斗實踐中深刻認識到的真理。我們?nèi)嗣竦膱F結，社會的安定，民主的發(fā)展，國家的統(tǒng)一，都要靠黨的領導?！盵7]談到需要政治穩(wěn)定，不能照搬西方那一套，鄧小平在會見美國前總統(tǒng)卡特時指出，政治體制改革包括民主和法制。我們的民主同法制是相關聯(lián)的。人們往往把民主同美國聯(lián)系起來，認為美國的制度是最理想的民主制度。我們不能搬你們的?！爸袊绻崮銈兊亩帱h競選、三權鼎立那一套，肯定是動亂局面。如果今天這部分人上街，明天那部分人上街，中國十億人口，一年三百六十五天，天天都會有事，日子還能過嗎？還有什么精力搞建設？”“沒有安定的政治環(huán)境，什么事情都干不成。中國有中國的實際，這點我相信我們比外國朋友了解得多一些。中國的政治體制改革，要講社會主義的民主，也要講社會主義的法制。在強調(diào)發(fā)展民主的同時，要強調(diào)教育我們的人民特別是青年要有理想，守紀律?！盵8]

鄧小平基于中國國情提出的政治體制改革的設想，實際上是將治黨與治國緊緊聯(lián)系起來考慮的，或者說是由治黨及至治國的改革思路。因為中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，只有治好黨才能治好國。這是中國政治體制改革必須把握的真諦。以江澤民為核心的第三代中央領導集體，深悟這個真諦，提出的“三個代表”重要思想，就是以治黨及至治國的創(chuàng)新理論作為黨的新指導思想的。一方面明確提出：治國必先治黨，治黨務必從嚴，治黨始終堅強有力，治國必會正確有效，并把加強黨的建設作為“新的偉大工程”向前推進；另一方面，又提出建設社會主義政治文明，發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來。這就進一步指明了我國政治體制改革的方向和途徑，深化了對中國特色社會主義民主政治規(guī)律的認識。以胡錦濤為總書記的黨中央，又強調(diào)中國特色社會主義制度是當代中國發(fā)展進步的根本制度保障，是我國在經(jīng)濟、政治、文化、社會等各個領域自我完善和發(fā)展形成的“一整套相互銜接、相互聯(lián)系的制度體系”。由治黨及至治國的政治體制改革路徑就更加明確了。

因此，習近平總書記在慶祝改革開放40周年大會上講話指出：“ 40年來，我們始終堅持中國特色社會主義政治發(fā)展道路，不斷深化政治體制改革，發(fā)展社會主義民主政治，黨和國家領導體制日益完善，全面依法治國深入推進，中國特色社會主義法律體系日益健全，人民當家作主的制度保障和法治保障更加有力，人權事業(yè)全面發(fā)展，愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線更加鞏固，人民依法享有和行使民主權利的內(nèi)容更加豐富、渠道更加便捷、形式更加多樣”。在講話中，他還論列了這些年所進行的若干具體的政治體制改革內(nèi)容，諸如黨和國家機構改革、行政管理體制改革、依法治國體制改革、司法體制改革、外事體制改革、社會治理體制改革、國家安全體制改革、國防和軍隊改革、黨的領導和黨的建設制度改革、紀檢監(jiān)察制度改革等一系列重大改革。這表明中國政治體制改革在探索的新路上已經(jīng)取得巨大成就。

十九屆四中全會《決定》是在習近平慶祝改革開放40周年大會講話基礎上，立足三個“著眼于”：一是著眼于堅持和鞏固中國特色社會主義制度、確保黨長期執(zhí)政和國家長治久安；二是著眼于完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、全面建設社會主義現(xiàn)代化國家；三是著眼于充分發(fā)揮中國特色社會主義制度優(yōu)越性、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。全面總結黨領導人民在我國國家制度建設和國家治理方面取得的成就、積累的經(jīng)驗，重點闡述堅持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，部署需要深化的重大體制機制改革和需要推進的重點任務。這就既形成了上述由“1+12”制度圖譜組成多層次寶塔型結構的中國特色社會主義制度體系，也展示了構筑的“中國之治”制度建設偉大工程。這個偉大工程從某種意義上可以說，既深刻揭示了中國政治體制改革新路的豐富內(nèi)涵，也全面總結了40年來政治體制改革新路的偉大成果。簡而言之，即是對中國特色社會主義政治體制改革新路的重要宣示。

為什么說十九屆四中全會《決定》是對中國特色社會主義政治體制改革新路的重要宣示呢？第一，它符合鄧小平設計政治體制改革的根本要求。前已指出，當初提出這個問題時，首先就是為了堅持和加強黨的領導，改革并完善各方面的制度最關鍵的是改革并完善黨和國家的領導制度。這個《決定》論列的13個制度就是以黨的領導制度體系作為最根本的制度來構筑的，因而是“1+12”制度格局。其他各項制度都體現(xiàn)了鄧小平的具體要求。第二，它體現(xiàn)了政治體制改革是為了使黨和國家長治久安的最終目的。政治體制改革本身不是目的，不能盲目地為改而改，特別是不能受某些勢力的蠱惑按照人家的意圖來改。對此，鄧小平提出這個問題時講得很清楚。前已指出，進行政治體制改革就是要有利于鞏固社會主義制度，有利于發(fā)揚社會主義民主，有利于在黨的領導和社會主義制度下發(fā)展生產(chǎn)力，有利于貫徹執(zhí)行黨的十一屆三中全會以來制定的一系列路線、方針、政策。老一代解決不了長治久安問題，希望30年后能在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度，這個《決定》構筑的偉大制度建設工程實現(xiàn)了老一輩革命家的愿望。第三，《決定》論列的眾多制度建設，說明中國政治體制改革由治黨及至治國的新路是成功的。政治體制改革的核心是各種制度建設，有了健全、完善的制度，就有利于實現(xiàn)人治轉變?yōu)榉ㄖ??！稕Q定》構筑的13個制度遍及治黨到治國的各個方面，形成了恢恢之網(wǎng)的制度體系。這無疑是對40年來政治體制改革新路成果的全面總結。第四，它為進一步豐富和完善具有中國特色政治體制改革的由治黨及至治國的各種制度建設指明了方向。有一種看法，認為中國的政治體制改革滯后，一個重要原因就是不了解我們國家由治黨及至治國的這條政治體制改革新路的特點，因而對40年來取得的成就視而未見。當然，盡管成就巨大，但不可能盡善盡美，還有這樣或者那樣的不足和短板，這正是需要不斷豐富和完善的。應當指出的是，繼續(xù)豐富和完善只能是沿著十九屆四中全會《決定》指引的方向進行，絕不是去另辟他徑。

最后還需要強調(diào)的是，包括政治體制改革在內(nèi)的各種改革，都是旨在鞏固和發(fā)展社會主義制度，而絕不是相反。鄧小平指出，鞏固和發(fā)展社會主義制度，是一個很長的歷史階段，需要幾代人、十幾代人，甚至幾十代人堅持不懈地努力。據(jù)此，我們也可以說，黨和國家的長治久安同樣是一個很長的歷史過程。旨在使黨和國家長治久安進行政治體制改革的制度建設工程不可能一蹴而就、一勞永逸，必須與時俱進，不斷地豐富它、鞏固它和發(fā)展它。因此，我們要以愚公移山的精神，子子孫孫持續(xù)接力，為夯實筑牢長治久安制度建設工程不懈奮斗。由治黨及至治國的政治體制改革新路必將愈走愈寬廣，“中國之治”將會長盛不衰！