杜云素

長江大學(xué)馬克思主義學(xué)院，長江大學(xué)社會救助研究中心，湖北荊州，434023

風(fēng)險治理涉及如何處理一般公共風(fēng)險，特別是復(fù)雜的、模糊的風(fēng)險，是一項包含風(fēng)險評估、風(fēng)險管理和風(fēng)險溝通的整體性活動[1]。管理不確定性是風(fēng)險治理的基本任務(wù)。新型冠狀病毒肺炎的非特異性、高傳播率及其對局部乃至全球政治經(jīng)濟(jì)秩序影響的不確定性給政府決策和低成本疫情控制帶來了巨大挑戰(zhàn)。新加坡兼顧經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新冠肺炎風(fēng)險治理經(jīng)驗得到世界衛(wèi)生組織的肯定。我國與新加坡有著相似的文化傳統(tǒng)和政治體制，全面總結(jié)其治理過程和經(jīng)驗，可以為我國未來更好地應(yīng)對突發(fā)流行病風(fēng)險提供參考。本文新加坡新冠肺炎風(fēng)險治理情況的資料，除注明參考文獻(xiàn)者，均來源于新加坡政府網(wǎng)站(https://www.gov.sg/factually?topic=Health; https://www.moh.gov.sg/COVID-19)。

1 新加坡新冠肺炎風(fēng)險治理的3個階段

1.1 早期階段(2020年1-3月)：盡早抗疫，外松內(nèi)緊

新加坡在疫情早期“佛系抗疫”，不停工不停學(xué)，實質(zhì)上是抓住了一個“早”字，全面預(yù)防，內(nèi)緊外松。2020年1月1日便啟動聯(lián)防聯(lián)控系統(tǒng)，在全國范圍內(nèi)預(yù)警、監(jiān)測和宣傳動員，筑起“四重防線”，即嚴(yán)控輸入病例，減少本地傳播，保持社交距離，倡導(dǎo)社會責(zé)任。①以社區(qū)為中心的公共衛(wèi)生服務(wù)體系發(fā)揮了重要作用。1月2日，政府向所有醫(yī)生傳達(dá)了識別新冠肺炎的標(biāo)準(zhǔn)，并在所有診所和醫(yī)院實施篩查。依托900多家公共衛(wèi)生準(zhǔn)備診所(主要是社區(qū)診所)和社區(qū)醫(yī)生，將所有居民置于社區(qū)工作者、社區(qū)醫(yī)生或家庭醫(yī)生、社工、護(hù)工、心理咨詢師、志愿者等組成的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)中，提供醫(yī)療咨詢、診斷、基本治療、轉(zhuǎn)診指導(dǎo)和其他援助。居民如有不適首先與社區(qū)醫(yī)生聯(lián)系獲得就醫(yī)指導(dǎo)，戴好口罩避開人群和公共交通前往就診。若無口罩或私人交通工具，社工或志愿者會提供幫助；若情況緊急需去醫(yī)院救治，社區(qū)醫(yī)生提前聯(lián)系以確保醫(yī)院醫(yī)護(hù)人員做好防護(hù)，并聯(lián)絡(luò)交通援助。通過系列聯(lián)動實現(xiàn)分流診治，避免公共空間人群接觸和交叉感染。②通過衛(wèi)生教育、清潔運(yùn)動、保持社交距離等措施確保公共場所安全。要求所有組織、企業(yè)、個體戶和民眾共同努力，做好環(huán)境消毒、癥狀監(jiān)測。遠(yuǎn)程辦公、減少物理距離、錯開工作時間、實行輪班制、限制人員數(shù)量等是公共場所保持社交距離的主要措施。③依法抗疫，確保組織與民眾執(zhí)行抗疫措施。如《傳染病法令》要求所有人保持1米以上的社交距離，違背者將獲得6個月有期徒刑和最高1萬新幣罰款，取消永久居民身份、工作通行證等。如此嚴(yán)格的法律約束，表明早期階段的抗疫實則外松內(nèi)緊。

1.2 爆發(fā)階段(2020年4-5月)：精準(zhǔn)抗疫，全面控制

3月30日出現(xiàn)客工宿舍感染群后，政府立即成立由多部門與機(jī)構(gòu)組成的特別工作隊，通過客工隔離、檢測、治療及全國“阻斷”計劃，疫情逐漸得到控制。①及時隔離。將感染者就地隔離，在現(xiàn)場設(shè)置醫(yī)療保健設(shè)施，及時救治；將健康客工從宿舍轉(zhuǎn)移到軍營、展覽中心、閑置公住房、海上游輪、新建宿舍中，免費(fèi)提供食物、“護(hù)理包”(口罩、洗手液、溫度計等)、無線網(wǎng)絡(luò)，做好衛(wèi)生維護(hù)、監(jiān)測與檢疫。②提升檢測能力。不斷提升每日檢測能力，保持測試、救治與隔離安置的平衡。③提升接觸追蹤和環(huán)境監(jiān)測能力。進(jìn)行流行病學(xué)調(diào)查，并動用刑偵力量分析接觸史；開發(fā)Trace-together和Safe-entry手機(jī)應(yīng)用程序和可穿戴的藍(lán)牙設(shè)備，提升接觸追蹤速度；進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)測試，并部署其他檢測手段，如提取廢水測試病毒碎片，輔助衡量來自宿舍等特定群體病患是否感染群體中其他人。④全面封鎖。關(guān)閉所有非必要工作場所，全面停學(xué)，限制聚會，實施更嚴(yán)格的居家令和社交距離，避免客工宿舍疫情向其他社區(qū)蔓延。

1.3 恢復(fù)階段(6月后)：常態(tài)抗疫，規(guī)劃未來

分3階段恢復(fù)。根據(jù)社區(qū)病例數(shù)量、全球新冠疫情發(fā)展、檢測、追蹤有效性來決定何時以及如何進(jìn)入下一階段。第1階段自6月2日開始，逐步重新開放不構(gòu)成高傳播風(fēng)險的經(jīng)濟(jì)活動，限制人際接觸的對象、規(guī)模與時間等。隨后兩周社區(qū)感染率保持穩(wěn)定。6月19日進(jìn)入第2階段。重新開放絕大多數(shù)經(jīng)濟(jì)活動，但在人際接觸規(guī)模上仍有限制，逐步由緊到松。第3階段是一個新常態(tài)，社會、文化、宗教、商業(yè)活動等將全面恢復(fù)，但集會規(guī)模仍受限制。3個階段中，企業(yè)、學(xué)校、護(hù)理機(jī)構(gòu)及其他公共場所的安全措施依然嚴(yán)格，戴口罩、社交距離、個人衛(wèi)生等要求是常態(tài)化的。

直面問題，長遠(yuǎn)規(guī)劃?？凸に奚嵋咔榇蟊l(fā)有其必然性，將人口老齡化、勞動力短缺問題暴露無遺。外國移民占新加坡總?cè)丝诮?/3，且多為從事底層工作的工人，居住于大型宿舍，面臨流行病爆發(fā)的巨大風(fēng)險。后疫情時期，新加坡做了長遠(yuǎn)規(guī)劃。①應(yīng)對客工宿舍與勞動力短缺危機(jī)。計劃6個月內(nèi)建造6萬個臨時宿舍以備隔離之需，在2年內(nèi)建造能容納10萬個客工、適應(yīng)疫情的新型宿舍；大力發(fā)展人工智能與自動化，替代部分客工。②應(yīng)對疫情反彈危機(jī)。提升檢測與追蹤能力，引導(dǎo)民眾心理與行為。通過全民衛(wèi)生運(yùn)動、全民數(shù)字化學(xué)習(xí)，改變生活方式，適應(yīng)數(shù)字化生活；保持戴口罩、社交距離、檢疫的常態(tài)化。③應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)。繼續(xù)保持外部開放，留住和吸引人才和投資；支持自由貿(mào)易和多邊主義，重建運(yùn)輸和貿(mào)易聯(lián)系，建立更有彈性的全球供應(yīng)鏈。國內(nèi)通過私營和公共部門數(shù)字化，支持企業(yè)改變商業(yè)模式或轉(zhuǎn)變領(lǐng)域；成立全國就業(yè)委員會，通過工作支持計劃、工作福利特別支付、自營職業(yè)者收入救濟(jì)計劃、新冠肺炎援助以及工作與技能一攬子計劃等幫助各群體提升技能、實現(xiàn)就業(yè)。④制定與病毒共存的系列計劃。如新城市計劃中，新式通風(fēng)與空氣過濾、非接觸式配件、自動門、手消毒器、溫度監(jiān)測站等成為建筑行業(yè)新標(biāo)準(zhǔn)。

2 新加坡新冠肺炎風(fēng)險治理的典型經(jīng)驗

2.1 預(yù)防優(yōu)先，未雨綢繆

2.1.1 風(fēng)險發(fā)生前的預(yù)防。①加強(qiáng)科學(xué)研究。SARS后，不僅加強(qiáng)生物醫(yī)學(xué)研究，建立國家傳染病和公共衛(wèi)生中心實驗室和更多的生物安全三級實驗室[2]，還強(qiáng)化突發(fā)流行病風(fēng)險治理的社會科學(xué)研究，對恐慌心理、制度遵從、特定人群污名、風(fēng)險治理效果等進(jìn)行深入分析，為科學(xué)決策提供依據(jù)。②構(gòu)建以社區(qū)為中心的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，定期情境模擬。一是加強(qiáng)社區(qū)初級衛(wèi)生保健服務(wù)，實現(xiàn)全民健康監(jiān)測與管理，為早期診斷與醫(yī)療分流做準(zhǔn)備。二是國家主導(dǎo)的模擬測試提升了衛(wèi)生系統(tǒng)應(yīng)對突發(fā)流行病的效率。自2006年以來，每4年開展1次“雀鷹”模擬演習(xí)，從反應(yīng)、感染控制、通信、監(jiān)測與流行病學(xué)、接觸追蹤等方面評估和反饋流行病應(yīng)對計劃，全面總結(jié)并在1個月內(nèi)提交整改方案[3]。③建立多部門、多機(jī)構(gòu)合作的聯(lián)防聯(lián)控應(yīng)急系統(tǒng)，制定民眾導(dǎo)向的“疾病爆發(fā)響應(yīng)系統(tǒng)”。組建由衛(wèi)生部、人力部、旅游局、環(huán)境局等近20個部門組成的，與多機(jī)構(gòu)合作的聯(lián)防聯(lián)控應(yīng)急系統(tǒng)，并成立跨部門委員會統(tǒng)籌工作。此外，根據(jù)突發(fā)流行病風(fēng)險評估及其對民眾日常生活的影響，將響應(yīng)系統(tǒng)分為4級，為民眾如何防護(hù)提供建議。④開展全民衛(wèi)生教育，如全民洗手運(yùn)動，提升民眾的健康素養(yǎng)，為疫情期健康宣傳與行為倡導(dǎo)做準(zhǔn)備。⑤做好醫(yī)療物資儲備工作，成立護(hù)理指揮所。儲備近6個月的個人防護(hù)設(shè)備、關(guān)鍵藥品等。通過護(hù)理指揮所確保不同醫(yī)療護(hù)理單位之間及時溝通和各單位之間勞動力、設(shè)備和用品供應(yīng)。

2.1.2 風(fēng)險臨近前的預(yù)防。盡管新加坡第一例新冠肺炎病例(輸入型)2020年1月23日才出現(xiàn)，但全國范圍防治工作卻十分及時、全面系統(tǒng)。自中國2019年12月31日向世界衛(wèi)生組織報告1組肺炎病例后，便立即進(jìn)入預(yù)防狀態(tài)。①1月1日啟動聯(lián)防聯(lián)控應(yīng)急系統(tǒng)。②1月2日建立新冠肺炎可疑病例定義并根據(jù)全球和地方局勢不斷更新。通過短信和電子郵件向所有醫(yī)生傳播識別新冠肺炎的7項標(biāo)準(zhǔn)，全面篩查。③對民眾進(jìn)行新冠肺炎知識教育、衛(wèi)生教育與行為倡導(dǎo)；呼吁民眾保持個人衛(wèi)生與健康，加強(qiáng)自我防護(hù)；鼓勵民眾承擔(dān)社會責(zé)任，病人出門戴口罩、避開公共交通和人群；社區(qū)為每戶居民免費(fèi)發(fā)放1-2包醫(yī)用外科口罩，確保病人出門有口罩。④基于SARS經(jīng)驗，對醫(yī)院、養(yǎng)老院、精神病院等危險場所和醫(yī)護(hù)人員、老人等危險人群加強(qiáng)防護(hù)。⑤為停工停學(xué)做準(zhǔn)備，如要求家長確保“自我學(xué)習(xí)天地”網(wǎng)上遠(yuǎn)程學(xué)習(xí)系統(tǒng)登錄和操作正常，為停學(xué)后的在線學(xué)習(xí)準(zhǔn)備好硬件設(shè)備、平臺與資源。

2.1.3 風(fēng)險發(fā)生后的預(yù)防。新冠肺炎病例在新加坡出現(xiàn)后，仍堅持預(yù)防優(yōu)先，盡力避免病毒蔓延。通過分析國內(nèi)外局勢和監(jiān)測國民行動，在新的危機(jī)發(fā)生前采取行動。如在機(jī)場對所有海外旅行史乘客進(jìn)行登記和檢疫，便于后期追蹤。基于馬來西亞疫情，在前往吉隆參加宗教活動的新加坡人回國隔離期間關(guān)閉清真寺，暫停集會并呼吁他們承擔(dān)社會責(zé)任。

2.2 信息公開，及時高效

2.2.1及時公開信息。通過衛(wèi)生部網(wǎng)站每天4次更新新冠肺炎最新情況，不僅公布病例數(shù)等基本信息，還將所有確診患者的性別、年齡、感染途徑及患者間的聯(lián)系等信息公開。既滿足了民眾知曉信息的需求，減少或避免了謠言與恐慌，增進(jìn)了政府信任，又能夠判斷哪些群體與場所更易感染，指引了預(yù)防行為。

2.2.2 提升信息傳播效率。以民眾需求為中心，引入“客戶”管理新理念，把關(guān)注中心從政府轉(zhuǎn)向民眾，以此建設(shè)政府信息公開平臺[4]，提升疫情防控信息傳播效率。①制作資源包，多途徑推送。制作了涉及新冠肺炎疾病知識、個人衛(wèi)生、社會責(zé)任、環(huán)境消毒、就醫(yī)指導(dǎo)等與民眾生活相關(guān)的資源包，不僅在政府網(wǎng)站發(fā)布，還制作成適應(yīng)不同場景(如窗戶、墻壁)的海報，適應(yīng)不同平臺(如Facebook、YouTube)的音視頻，供相關(guān)部門以不同路徑向民眾推送。②增強(qiáng)政府專題網(wǎng)站吸引力。為了讓政府專題網(wǎng)站成為民眾的主要信息來源，遵循信息加工處理的科學(xué)規(guī)律，從視覺上改善網(wǎng)站布局，增加吸引力。一是以民眾需求為導(dǎo)向?qū)⒕W(wǎng)站風(fēng)格“去新聞化”。將新冠肺炎知識教育、就醫(yī)指導(dǎo)、旅行建議等信息(非新聞)放在中心位置，保持10個問題式的主題鏈接，簡潔明了。具體信息采用“去段落化”“條目化”的呈現(xiàn)方式，用數(shù)字分條目排列，并用加粗格式的關(guān)鍵短語做段落或句子開頭，符合民眾快速獲取碎片化信息的特點。二是根據(jù)民眾需求變化及時調(diào)整主題。隨著疫情變化，信息推送不斷調(diào)整，由最初的“疾病是什么”“如何防護(hù)”調(diào)整為“如何應(yīng)對就業(yè)”“如何控制客工宿舍疫情”，再到“如何與新冠肺炎共存”。

2.3 真誠溝通，化解危機(jī)

風(fēng)險溝通是風(fēng)險治理的核心，溝通中進(jìn)行知識、經(jīng)驗、解釋和觀點的交流，從而更好地管理不確定性情況并獲得信任與社會支持，促使風(fēng)險管理措施被接受與遵從[5]。新加坡新冠肺炎風(fēng)險溝通分為4個階段。①病例出現(xiàn)前的預(yù)防倡導(dǎo)。自1月2日起，在全國進(jìn)行廣泛的預(yù)防倡導(dǎo)，提升民眾風(fēng)險防范意識。②本地傳播出現(xiàn)后的恐慌管理。當(dāng)2月4日出現(xiàn)本地傳播病例后，總理及時發(fā)表講話，被學(xué)界評價為風(fēng)險溝通的“最佳范本”[6]。③客工宿舍疫情爆發(fā)后的恐慌管理與危機(jī)溝通。自4月3日起，總理、副總理等用多種語言發(fā)表系列講話，講解政府的應(yīng)對措施，呼吁民眾嚴(yán)格遵守封鎖制度。④后疫情期的常態(tài)化防控動員。6月7日后，總理、副總理、部長等人組成團(tuán)隊發(fā)表系列講話，闡釋如何與病毒共存。這些風(fēng)險溝通有以下特點。

2.3.1 通過“防御性悲觀”敘事提升風(fēng)險意識。公眾視野中的風(fēng)險是由個人主觀定義的，它受文化、制度、社會、心理等多種因素的影響。基于風(fēng)險的不確定性，政府通過“防御性悲觀”敘事來提升民眾的關(guān)注度和風(fēng)險意識，做好防護(hù)準(zhǔn)備[7]。全國范圍內(nèi)的防御性風(fēng)險溝通自1月1日便開始了，即使在1-3月取得階段性成績的情況下，總理仍然認(rèn)為：“我猶豫是否要談?wù)摮晒Γ驗槲覀冋幱谝粓稣诩觿〉膽?zhàn)斗中。我們從一開始就非常努力地把這件事看得很嚴(yán)重?！?/p>

2.3.2 通過“熟悉減少震驚”和“共情增進(jìn)理解”消除恐慌。①熟悉能增進(jìn)確定感和可控感，從而增加安全感。政府用民眾熟悉的事件聯(lián)結(jié)新疫情，將新冠肺炎與SARS、H1N1比較，通過以往的成功經(jīng)驗來增強(qiáng)信任感。如總理說：17年前我們經(jīng)歷了SARS，所以這次我們準(zhǔn)備更好地處理。面對民眾對“橙色”預(yù)警的過度反應(yīng)，總理說：2009年的H1N1，我們也把疾病爆發(fā)反應(yīng)系統(tǒng)提高到橙色，所以沒有必要恐慌。②共情與溫暖是管理恐慌的有效方法。當(dāng)客工宿舍爆發(fā)疫情，工人及其家人陷入恐慌時，總理用多種語言演講，表達(dá)了國家對客工的同感、關(guān)愛、感激與責(zé)任。他說：他們離鄉(xiāng)背井到新加坡打拼，只為家人能過上更好的生活，如果您是客工的家人，我想對您說，非常感謝您的兒子、父親或丈夫?qū)π录悠滤龅呢暙I(xiàn)，我們有責(zé)任照顧好他們；請您放心，我們一定盡全力照顧好您的親人。這些充滿溫情的話語能引起強(qiáng)烈的心理共鳴，提升客工對政府的信任度，從而減少恐慌。

2.3.3 通過“開放、坦誠、動態(tài)”的溝通化解危機(jī)。①坦誠、動態(tài)的溝通。只有當(dāng)風(fēng)險溝通提高了公眾對相關(guān)問題或行動的理解水平時才是有效的[8]。因此，關(guān)鍵戰(zhàn)略是坦率地告知“你知道什么、不知道什么、你做了什么來應(yīng)對危機(jī)，以及基于現(xiàn)有知識人們?nèi)绾伪Ｗo(hù)自己與家人”[9]。在本地傳播發(fā)生后，政府啟動“橙色”響應(yīng)系統(tǒng)及相關(guān)措施，通過危機(jī)溝通，告知民眾目前已知的傳染率和病死率，民眾需掌握的防護(hù)方法及應(yīng)承擔(dān)的社會責(zé)任，并分享了不確定性，如總理說：如果數(shù)字不斷增長，這可能會發(fā)生，也可能不會發(fā)生，但我們正在考慮應(yīng)對步驟；我正在與你們分享這些可能性，以便我們都為未來做好心理準(zhǔn)備。當(dāng)客工宿舍疫情爆發(fā)、全國封鎖后，政府用多種語言向民眾介紹防控措施，展示特別小組的工作，讓民眾對疫情控制充滿信心；開發(fā)英語與孟加拉語、英語與泰米爾語互譯網(wǎng)站，克服語言障礙，提升與客工的溝通效率。進(jìn)入后疫情期，引導(dǎo)民眾分析國際形勢及其對國家經(jīng)濟(jì)、民眾工作與生活的影響，陳說政府應(yīng)對不確定性的準(zhǔn)備。②開放性溝通。一是向各類組織、群體、個人開放表達(dá)意見的渠道。如3月份有居民向總理寫信詢問為什么不停學(xué)，總理就此發(fā)表講話，分析停學(xué)對部分外出工作父母的影響、學(xué)生可能沉迷游戲等，講解了學(xué)校防護(hù)措施。大爆發(fā)期間，與客工來源國及其駐新加坡大使館密切溝通，共同解決客工訴求。二是就新問題深入基層傾聽民聲。如在封鎖期，部分老人無視居家令頻繁外出，政府通過了解老人需求并在防控措施中給予回應(yīng)。隨后，通過表達(dá)共情、疾病知識與防控措施講解、行為指導(dǎo)等方式來與老人溝通。如總理說：我和你們一樣，年紀(jì)也大，你們的處境我感同身受，但年長者對病毒抵抗力較弱，染病后病死率比年輕人高，請呆在家里，可以跟著電視節(jié)目學(xué)習(xí)烹飪、音樂，如果必須出門，請尋求我們的志愿服務(wù)。三是在實施影響民眾生活的防控措施之前與民眾溝通，為民眾表達(dá)意見、充分準(zhǔn)備和政策調(diào)整預(yù)留一定時間。

2.3.4 通過“我們”式話語增進(jìn)認(rèn)同、動員參與。認(rèn)同是在“我群”與“他群”的區(qū)分中產(chǎn)生的。政府通過“我們”式的話語建構(gòu)和“朋友對話式”溝通風(fēng)格，將官與民納入到“我們”群體，增進(jìn)了認(rèn)同感，極具感召力和動員力，從而激發(fā)了社會參與。如政府官員的諸多講話中，大多句子以“我們”開頭，也以“我們”結(jié)尾。更具特色的是，每次講話的最后均會介紹志愿服務(wù)和社會各界參與情況，強(qiáng)調(diào)社會責(zé)任，并用“這就是我們！這就是新加坡精神！”來強(qiáng)化利他、參與價值觀。

2.4 適時調(diào)整，廣泛參與

2.4.1 根據(jù)疫情變化和民眾反應(yīng)適時調(diào)整方案。①基于對國內(nèi)和國際疫情的精準(zhǔn)監(jiān)測與風(fēng)險評估，防控措施由松到緊再到松不斷調(diào)整。如本地傳播出現(xiàn)后立即將休假通知上升為隔離令，客工宿舍疫情爆發(fā)后，實施新的《傳染病法令》。②及時調(diào)整不契合民眾生活的方案。如針對“阻斷”期禁止子女與父母串門、禁止父母工作時將孩子送到祖父母住所的措施違背了孝文化、部分老人違反居家令頻繁外出等情況，政府及時溝通并調(diào)整了方案。一是取消禁止將孩子送往祖父母住處的指令，變更為讓孩子與祖父母同住，禁止接送，并為無法照顧子女的父母提供替代照料服務(wù)。二是組織志愿者為需外出的老人提供援助。三是通過各種媒體用老人的母語宣傳疾病知識、防控措施、自我防護(hù)方法。四是組織老人數(shù)字化學(xué)習(xí)，提升數(shù)字化生活能力。在電視頻道開設(shè)相關(guān)課程，倡導(dǎo)年輕人教導(dǎo)老人學(xué)習(xí)，掌握網(wǎng)購、數(shù)字支付、在線學(xué)習(xí)、溝通與娛樂等技能。通過企業(yè)捐贈、提供二手電腦、手機(jī)維修等方式，為貧困老人提供數(shù)字設(shè)備。

2.4.2 廣泛參與、合力抗疫。新加坡堅持政府與社會組織“互賴式治理”原則，形成了參與式治理格局[10]。在抗疫過程中構(gòu)建了一個由企業(yè)、社會組織、商業(yè)聯(lián)合會、工會、基層領(lǐng)導(dǎo)者、醫(yī)療保健工作者、公共交通工作者、社工、心理咨詢師、志愿者等群體組成的“擴(kuò)展的同行社區(qū)”，充分利用社會資源，發(fā)揮社會力量，實現(xiàn)全民合力抗疫。

3 新加坡經(jīng)驗對我國突發(fā)流行病風(fēng)險治理的啟示

基于新冠疫情的不確定性、利益相關(guān)性、后果消極性以及政府資源的有限性、決策的倫理性，政府必須做到反應(yīng)快速、應(yīng)對及時，并根據(jù)疫情變化適時調(diào)整，動員民眾廣泛參與，汲取社會資源和社會力量共同抗疫。比較新加坡新冠肺炎的治理經(jīng)驗和我國在新冠肺炎防控中的具體做法，未來突發(fā)流行病的風(fēng)險治理中，應(yīng)在以下3方面予以加強(qiáng)。

3.1 強(qiáng)化預(yù)防為主的策略方針

預(yù)防是公共衛(wèi)生與疾病防控的基本原則。正如Binnicker所言，如果要從新冠肺炎疫情中總結(jié)1個教訓(xùn)，即下一個新的或正在出現(xiàn)的病毒爆發(fā)可能就在拐角處[11]。因此，應(yīng)將預(yù)防常態(tài)化，不僅在風(fēng)險發(fā)生前全面預(yù)防，新的流行病爆發(fā)之后也應(yīng)堅持預(yù)防優(yōu)于治療?！邦A(yù)防為主”一直是我國公共衛(wèi)生工作的指導(dǎo)方針。但從實踐看，SARS之后盡管我國加強(qiáng)了疫情防控體系建設(shè)，但疾控工作仍存在法律地位低，權(quán)責(zé)地位低，疾控人員薪酬待遇低、職業(yè)地位低等問題，使得“預(yù)防為主”的方針并未被持之以恒地加以貫徹[12]。應(yīng)牢固樹立“預(yù)防為主”的理念，構(gòu)建更加完善的常態(tài)化預(yù)防機(jī)制。①建立跨學(xué)科的突發(fā)流行病科學(xué)研究體系。推動病毒學(xué)、流行病學(xué)、臨床醫(yī)學(xué)等學(xué)科發(fā)展，注重現(xiàn)代化實驗室建設(shè)與國際合作，并加強(qiáng)實驗室管理，規(guī)范操作流程與環(huán)境監(jiān)測。此外，應(yīng)加強(qiáng)突發(fā)流行病風(fēng)險治理的社會科學(xué)研究，分析人們的健康信念系統(tǒng)、恐慌心理、制度遵從、志愿行為等，為社會動員與風(fēng)險溝通提供依據(jù)。②構(gòu)建民眾導(dǎo)向的突發(fā)流行病應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)。因突發(fā)流行病的高傳染風(fēng)險，應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)需將突發(fā)流行病與其他公共衛(wèi)生事件區(qū)別開來，以民眾為導(dǎo)向，著重分析對民眾日常生活的影響，以及民眾如何保護(hù)自己與他人。③持續(xù)開展旨在提升公民健康素養(yǎng)的全民健康運(yùn)動。通過全民衛(wèi)生教育和健康行為促進(jìn)戰(zhàn)略，增進(jìn)健康知識，提升健康技能，加強(qiáng)自我健康管理。應(yīng)依托社區(qū)與學(xué)校，開展“全民洗手運(yùn)動”，讓勤洗手、打噴嚏遮擋、不隨地吐痰等成為習(xí)慣。④流行病爆發(fā)后預(yù)防優(yōu)于治療。流行病一旦蔓延，將對醫(yī)療資源、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會運(yùn)行等產(chǎn)生負(fù)面影響，必須通過預(yù)防優(yōu)先盡早控制。盡管所有預(yù)防措施的部署將是昂貴的甚至是過度的，但早發(fā)現(xiàn)早隔離將遏制任何可能的爆發(fā)[13]。

3.2 建立有效的風(fēng)險溝通方式

世界衛(wèi)生組織將風(fēng)險溝通作為公共衛(wèi)生風(fēng)險治理的核心能力之一。SARS后我國在風(fēng)險溝通方面取得了很大進(jìn)步，但不可否認(rèn)的是，此次新冠肺炎的風(fēng)險溝通仍存在不足[14]。借鑒新加坡的經(jīng)驗，應(yīng)優(yōu)化溝通方式。①預(yù)防倡導(dǎo)。當(dāng)突發(fā)流行病風(fēng)險是真實的但沒有被利益相關(guān)群體認(rèn)識到或采取行動時，需進(jìn)行預(yù)防倡導(dǎo)，采用“防御性悲觀”敘事，提升公眾的風(fēng)險意識，促使他們及時加強(qiáng)自我防護(hù)。②恐慌管理。當(dāng)人們對流行病產(chǎn)生過度的心理反應(yīng)和過激行為時，需進(jìn)行恐慌管理，用共情式語言表達(dá)以增進(jìn)支持，可靠的信息供給以增進(jìn)風(fēng)險認(rèn)知，有效的防治措施以增進(jìn)生命保護(hù)。③危機(jī)溝通。當(dāng)突發(fā)流行病已在社區(qū)傳播，人們處于被感染的危險中時，需進(jìn)行危機(jī)溝通，就如何防控做出明智決策，引導(dǎo)人們渡過危機(jī)。危機(jī)溝通要堅持開放、坦誠、動態(tài)視角，避免過度自信(Over-confidence)和過度保證(Over-reassurance)這兩種最糟糕的風(fēng)險溝通策略[6]。因為它違背了預(yù)防原則，不僅消極影響了公眾的預(yù)防意識和保護(hù)行為，而且一旦大爆發(fā)，政府的公信力將遭到嚴(yán)重破壞，也會付出其他方面的代價。

3.3 夯實社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的基礎(chǔ)

日益頻繁的流行病爆發(fā)和日益嚴(yán)峻的人口老齡化給我國公共衛(wèi)生服務(wù)帶來了巨大壓力。為此，近年來我國一直積極探索分工明確、功能互補(bǔ)、密切協(xié)作、運(yùn)行高效的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，以形成基層首診、雙向轉(zhuǎn)診、上下聯(lián)動、急慢分治的合理就醫(yī)秩序。夯實社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)成為其中的關(guān)鍵。然而，當(dāng)前社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)在整個公共衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)體系中仍是薄弱環(huán)節(jié)，主要表現(xiàn)為定位不明確、硬件設(shè)施與醫(yī)師力量不足[15]。應(yīng)明確社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)在公共衛(wèi)生體系中的基礎(chǔ)性地位，努力提升社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)水平。①提升社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的軟硬件水平。應(yīng)加大社區(qū)層面衛(wèi)生服務(wù)財政投入，加強(qiáng)社區(qū)全科醫(yī)生人才隊伍建設(shè)，推動公共衛(wèi)生服務(wù)向社區(qū)下沉，基本健康問題落實在社區(qū)。②引導(dǎo)社區(qū)居民轉(zhuǎn)變就醫(yī)觀念。由于醫(yī)療資源聚集在大醫(yī)院，老百姓形成了普通病擠大醫(yī)院、掛專家號的非理性就醫(yī)觀念。因此，在改善社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)條件的同時，必須引導(dǎo)居民認(rèn)識到社區(qū)就醫(yī)的優(yōu)勢，逐漸培養(yǎng)社區(qū)首診習(xí)慣。③社區(qū)賦權(quán)。通過社區(qū)賦權(quán)，在社區(qū)內(nèi)調(diào)動保護(hù)健康和疾病預(yù)防的集體資源，如個人的知識、技能與承諾，志愿服務(wù)，社會網(wǎng)絡(luò)，環(huán)境資源等。具體包括4個方面：社區(qū)能力建設(shè)，就健康及其影響因素采取行動，如衛(wèi)生教育、行為倡導(dǎo)等；志愿服務(wù)，圍繞健康提供咨詢、信息、支持或開展活動；建立伙伴關(guān)系，社區(qū)與其他組織或團(tuán)體就公共衛(wèi)生政策咨詢、服務(wù)等開展合作；獲取社區(qū)資源，將居民與社區(qū)公共衛(wèi)生資源、信息、活動等聯(lián)系起來[16]。