王曉慧，向運(yùn)華

（武漢大學(xué) 社會(huì)保障研究中心，武漢430072）

一、引 言

健康權(quán)是老年人的一項(xiàng)基本人權(quán)，維護(hù)和促進(jìn)老年人的健康是社會(huì)和諧與穩(wěn)定的必然要求，對(duì)于減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)與家庭的照料負(fù)擔(dān)、增加銀發(fā)勞動(dòng)力供給、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)有著重要意義。老年人健康水平的提升已成為全球性的熱點(diǎn)話題，從20 世紀(jì)80 年代開(kāi)始圍繞老年人的健康狀況密集產(chǎn)生的成功老齡化、生產(chǎn)性老齡化、健康老齡化和積極老齡化等理念，各個(gè)國(guó)家均采取有力手段為老年人提供可用、可及、可接受的健康服務(wù)，不斷改善老年人的醫(yī)療衛(wèi)生環(huán)境，提升老年人的健康預(yù)期壽命和生活質(zhì)量。作為世界上老齡化速度最快、老齡人口規(guī)模最大的國(guó)家之一，截至2019年底我國(guó)大陸60 周歲及以上人口25388 萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?8.1%。與人口老齡化相關(guān)的主要問(wèn)題之一就是疾病負(fù)擔(dān)隨之增加，老齡形勢(shì)的復(fù)雜性使我國(guó)面臨的健康風(fēng)險(xiǎn)、挑戰(zhàn)更為嚴(yán)峻，亟須建立體系完備、科學(xué)合理、運(yùn)行有效的健康服務(wù)體系，開(kāi)拓一條中國(guó)特色健康老齡化路徑。新中國(guó)成立70 年以來(lái)，從中央到地方先后出臺(tái)了一系列政策法規(guī)，有效推動(dòng)了我國(guó)老年人健康事業(yè)的發(fā)展，近乎全體老年人享受基本醫(yī)療保險(xiǎn)，老年群體的生活水平和幸福指數(shù)顯著提升。

國(guó)內(nèi)學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)等不同視角，對(duì)老年健康保障問(wèn)題展開(kāi)了豐富的研究。其一，圍繞健康老齡化的內(nèi)涵、目標(biāo)、實(shí)施路徑，指出推進(jìn)健康老齡化應(yīng)堅(jiān)持維護(hù)健康公平和全生命周期兩大核心理念［1］，構(gòu)建“健康老齡化”社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系［2］，建立老年醫(yī)療衛(wèi)生綜合服務(wù)制度、長(zhǎng)期照護(hù)體系、關(guān)愛(ài)老年人的環(huán)境與老年人健康評(píng)估監(jiān)測(cè)系統(tǒng)［3］，加大社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)投入［4］，加強(qiáng)對(duì)慢性病和健康風(fēng)險(xiǎn)的防治［5］，增強(qiáng)老年人的健康資本［6］；其二，關(guān)注老年人的健康狀況與健康促進(jìn)問(wèn)題，研究發(fā)現(xiàn)性別［7］、教育程度［8］、社 會(huì) 經(jīng) 濟(jì) 地 位［9］、居 住 安 排 與 養(yǎng) 老 模式［10-11］等人口學(xué)因素以及社會(huì)保險(xiǎn)［12］、醫(yī)療服務(wù)［13］等社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征均會(huì)對(duì)老年人健康產(chǎn)生影響，指出體育鍛煉是促進(jìn)健康的重要途徑之一［14-15］，老年人應(yīng)適度參加有氧運(yùn)動(dòng)［16］，多措并舉解決我國(guó)老年健康支持體系存在的問(wèn)題［17］，從制度設(shè)計(jì)、社會(huì)協(xié)同以及精準(zhǔn)回應(yīng)等方面入手加強(qiáng)老年人健康促進(jìn)［18］，關(guān)注老年人的心理健康問(wèn)題［19］；其三，討論老年健康相關(guān)的養(yǎng)老與醫(yī)療政策、護(hù)理模式、醫(yī)療服務(wù)利用效率等，指出我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)重治療輕預(yù)防的價(jià)值取向造成了公共衛(wèi)生與醫(yī)療體系裂痕［20］，應(yīng)推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)模式［21］，完善長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度［22］，促進(jìn)智慧健康養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展［23-24］，構(gòu)建老年友好社區(qū)［25］，創(chuàng)新大健康產(chǎn)業(yè)與養(yǎng)老服務(wù)的耦合發(fā)展模式［26］。

然而，我國(guó)的健康服務(wù)體系建設(shè)總體上落后于人口老齡化的進(jìn)程，老年人健康狀況依然不容樂(lè)觀。近七成老年人患慢性病，超過(guò)一半的老年人聽(tīng)力狀況和牙齒狀況欠佳，失能、半失能老年人占老年人口的比例達(dá)到了18.3%，老年人的疾病負(fù)擔(dān)占總負(fù)擔(dān)的33%，人均疾病負(fù)擔(dān)也高于其他中低收入水平國(guó)家。這些現(xiàn)象直接反映出我國(guó)老年人健康水平依然偏低，老年群體健康領(lǐng)域存在的問(wèn)題仍然嚴(yán)峻。這究竟是由于政策設(shè)計(jì)本身的問(wèn)題導(dǎo)致，還是在政策執(zhí)行的環(huán)節(jié)出現(xiàn)了偏差？如何破解這些問(wèn)題以保障和改善老年人的健康狀況？研究這些問(wèn)題，對(duì)于準(zhǔn)確把握我國(guó)老年人健康政策的內(nèi)在邏輯，促進(jìn)健康保障制度更加公平可持續(xù)發(fā)展，提升老年人健康水平具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義和戰(zhàn)略價(jià)值，然而已有文獻(xiàn)在這方面尚有不足。2020 年是“十三五”老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的收官之年，本文通過(guò)梳理改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)務(wù)院和衛(wèi)生、民政、老齡委等相關(guān)部門(mén)出臺(tái)的健康服務(wù)政策文本，總結(jié)老年人健康政策發(fā)展的歷程和演化特點(diǎn)，以愛(ài)德華政策執(zhí)行模型為工具剖析與反思健康政策執(zhí)行過(guò)程存在的缺陷，理清發(fā)展思路，為老年人健康政策的完善和健康服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)提供新的思路。

二、老年健康政策的演進(jìn)歷程與特征

老年健康政策與養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生等密不可分又有所區(qū)別，是國(guó)家治理體系的重要組成部分，本文重點(diǎn)關(guān)注老年健康的維護(hù)與促進(jìn)政策。改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)政府對(duì)老年健康的注意力強(qiáng)度不斷上升，已出臺(tái)的老年健康政策既包括與健康服務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃等宏觀環(huán)境型政策，也有健康促進(jìn)內(nèi)容、健康服務(wù)人才等要素供給型政策，還有政府采購(gòu)、民營(yíng)資本介入等市場(chǎng)動(dòng)員型政策?；仡櫺轮袊?guó)成立以來(lái)的七十余年，我國(guó)老年健康服務(wù)體系建設(shè)大體經(jīng)歷了三個(gè)階段。

（一）老年健康政策開(kāi)始萌芽（1999 年以前）

增進(jìn)整個(gè)民族的健康和福利一直以來(lái)都是我國(guó)政府的重要職責(zé)之一。新中國(guó)成立以來(lái)，政府非常重視衛(wèi)生保健工作，并積極推進(jìn)醫(yī)療保障制度改革，連續(xù)多年的工作報(bào)告強(qiáng)調(diào)開(kāi)展全民健身活動(dòng)，增強(qiáng)人民體質(zhì)。然而20 世紀(jì)七八十年代我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有限、老年人口數(shù)并不多，較多關(guān)注青少年（學(xué)生）的身心健康狀況，例如1978 年教育部、國(guó)家體委和衛(wèi)生部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)學(xué)校體育衛(wèi)生工作的通知》，1979 年國(guó)家體委、教育部聯(lián)合下發(fā)《中小學(xué)體育工作暫行規(guī)定》《高等學(xué)校體育工作暫行規(guī)定》，均指出學(xué)校體育工作要立足于青年一代的身心健康。之后青少年的“體質(zhì)”“健康”出現(xiàn)在多項(xiàng)政策文件中，《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》的頒布，促使青年健康保護(hù)有法可依，相關(guān)規(guī)定也更加全面和具體。1989 年政府報(bào)告首次指出“人口老齡化越來(lái)越成為我國(guó)社會(huì)的重要問(wèn)題”，要求各地區(qū)、各部門(mén)關(guān)心老年工作。1994 年國(guó)家計(jì)委、民政部、勞動(dòng)部等十部委發(fā)布《中國(guó)老齡工作七年發(fā)展綱要（1994—2000）》，首次把老齡事業(yè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃，我國(guó)老齡工作開(kāi)始步入有計(jì)劃的發(fā)展軌道，“實(shí)現(xiàn)老有所醫(yī)，大力發(fā)展老年醫(yī)療保健康復(fù)事業(yè)”被列為十個(gè)任務(wù)目標(biāo)之一，指出要通過(guò)改革完善醫(yī)療保險(xiǎn)制度，開(kāi)展以老年自我保健、疾病防治知識(shí)為主的老年健康教育，組織廣大老年人參加各種形式的體育鍛煉、健身活動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)老年常見(jiàn)病、慢性病、多發(fā)病研究等多種途徑保障老年健康。緊接著，1995 年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《全民健身計(jì)劃綱要》，成為我國(guó)20 世紀(jì)末和21 世紀(jì)初發(fā)展全民健身事業(yè)的綱領(lǐng)性文件；1996 年《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》出臺(tái)，明確要“建立多種形式的醫(yī)療保險(xiǎn)制度，保障老年人的基本醫(yī)療需要”“開(kāi)展各種形式的健康教育，普及老年保健知識(shí)，增強(qiáng)老年人自我保健意識(shí)”“建設(shè)適合老年人生活和活動(dòng)的配套設(shè)施”等，首次在法律層面闡釋了促進(jìn)老年健康的行動(dòng)。

（二）老年健康政策初步發(fā)展（1999 年—2015 年）

1999 年，我國(guó)60 歲以上人口超過(guò)總?cè)丝诘?0%。與發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)入老齡化社會(huì)時(shí)的經(jīng)濟(jì)情況不同，我國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)時(shí)人均GDP 不到900 美元，老年人口貧困率遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家，應(yīng)對(duì)人口老齡化的頂層設(shè)計(jì)、養(yǎng)老、醫(yī)療保障政策和老齡事業(yè)明顯滯后［27］。進(jìn)入21 世紀(jì)，有關(guān)老齡事業(yè)的政策加速推進(jìn)。2000 年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》，強(qiáng)調(diào)充分認(rèn)識(shí)老齡工作的重大意義，大力發(fā)展老年服務(wù)業(yè)，要求各級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)大力開(kāi)展多種形式的老年醫(yī)療保健服務(wù)，健全老年醫(yī)療保健服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，增加社區(qū)老年醫(yī)療保健設(shè)施，采取定點(diǎn)、巡回、上門(mén)服務(wù)等多種形式為老年人提供預(yù)防、醫(yī)療、保健、護(hù)理、康復(fù)和心理咨詢等服務(wù)，積極開(kāi)展多種形式的健康教育，發(fā)展老年文化體育事業(yè)等。2001 年國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計(jì)劃綱要（2001—2005 年）》，明確要做好健康教育和預(yù)防保健工作，促進(jìn)城市健康教育普及率和農(nóng)村健康教育普及率分別達(dá)到80%和50%，老年人體育健身參與率達(dá)到40—50%，不斷提高老年人口健康水平。2005 年衛(wèi)生部印發(fā)《全國(guó)健康教育與健康促進(jìn)工作規(guī)劃》，指出建立和完善適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要的健康教育與健康促進(jìn)工作體系，要求針對(duì)重點(diǎn)人群，以社區(qū)為基礎(chǔ)開(kāi)展多種形式的健康教育與健康促進(jìn)活動(dòng)，以增強(qiáng)人們的健康意識(shí)和自我保健能力。2006 年全國(guó)老齡委印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)基層老齡工作的意見(jiàn)》要求基層為老年人提供醫(yī)療衛(wèi)生、生活照料等服務(wù)的同時(shí)，積極組織開(kāi)展老年文化、教育、體育活動(dòng)，引導(dǎo)廣大老年人選擇科學(xué)、文明、健康的生活方式。2006 年《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》與2011 年《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》均要求基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為轄區(qū)內(nèi)65 歲及以上老年人建立健康檔案、開(kāi)展健康管理服務(wù)，指出要推進(jìn)老年醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)和隊(duì)伍建設(shè)、開(kāi)展老年疾病預(yù)防工作、發(fā)展老年保健事業(yè)。2009 年《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見(jiàn)》要求建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共衛(wèi)生服務(wù)體系、醫(yī)療服務(wù)體系、醫(yī)療保障體系、藥品供應(yīng)保障體系；同年《全面健康條例》出臺(tái)，成為指導(dǎo)全民健康活動(dòng)開(kāi)展的法律條款。2011 年國(guó)務(wù)院印發(fā)《全民健身計(jì)劃（2011—2015）》，要求重視發(fā)展老年人體育，廣泛開(kāi)展經(jīng)常性的老年人體育健身活動(dòng)，不斷創(chuàng)新適合老年人特點(diǎn)的體育健身項(xiàng)目和方法，設(shè)置適合老年人體育活動(dòng)的設(shè)施；衛(wèi)生部印發(fā)《國(guó)家基本公共衛(wèi)生服務(wù)規(guī)范（2011 年版）》，指出每年要為65 歲及以上老年人提供1次包括生活方式和健康狀況評(píng)估、體格檢查、輔助檢查和健康指導(dǎo)的健康管理服務(wù)。

十八大報(bào)告指出健康是促進(jìn)人的全面發(fā)展的必然要求，指出要堅(jiān)持預(yù)防為主、以農(nóng)村為重點(diǎn)、中西醫(yī)并重，按照?；尽?qiáng)基層、建機(jī)制要求，推進(jìn)醫(yī)療保障、醫(yī)療服務(wù)、公共衛(wèi)生等綜合改革，逐步完善國(guó)民健康政策。黨的十八大以后，我國(guó)政府從健康影響因素的廣泛性、社會(huì)性、整體性出發(fā)，強(qiáng)調(diào)樹(shù)立“大衛(wèi)生、大健康”理念，努力全方位、全周期保障人民健康。2012年、2015 年《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》再次修訂，明確“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化是國(guó)家的一項(xiàng)長(zhǎng)期戰(zhàn)略任務(wù)”，對(duì)老年人社會(huì)服務(wù)、老年人參與社會(huì)發(fā)展等多項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行了法律規(guī)定，成為老年權(quán)益維護(hù)最重要、最有力的工具。2013 年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》《關(guān)于促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，明確“加快發(fā)展健康養(yǎng)老服務(wù)”，指出要發(fā)展社區(qū)健康養(yǎng)老服務(wù)，提高社區(qū)為老年人提供日常護(hù)理、慢性病管理等服務(wù)能力。2014 年9月，國(guó)家發(fā)展改革委、民政部、財(cái)政部等印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)健康與養(yǎng)老服務(wù)工程建設(shè)的通知》，要求并行發(fā)展健康、養(yǎng)老、體育健身等事業(yè)，加強(qiáng)健康服務(wù)體系建設(shè)。2015 年4 月，《中醫(yī)藥健康服務(wù)發(fā)展規(guī)劃（2015—2020 年）》指出要積極發(fā)展中醫(yī)藥健康養(yǎng)老服務(wù)，開(kāi)展中醫(yī)藥與養(yǎng)老服務(wù)結(jié)合試點(diǎn)，并鼓勵(lì)有條件的中醫(yī)醫(yī)院為老年人建立健康檔案，開(kāi)展上門(mén)診視、健康查體、保健咨詢等健康服務(wù)。同年11 月，《關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的指導(dǎo)意見(jiàn)》全面部署進(jìn)一步推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合工作，旨在提升老年人健康養(yǎng)老服務(wù)積極性，基本滿足老年人健康養(yǎng)老服務(wù)需求。這一階段政府開(kāi)始重視老年服務(wù)工作，開(kāi)始從宏觀角度規(guī)劃養(yǎng)老服務(wù)體系，并意識(shí)到維護(hù)與促進(jìn)老年健康的重要性，主張發(fā)展健康養(yǎng)老服務(wù)，這是老年健康體系建設(shè)邁出的重要一步。

（三）老年健康政策日益擴(kuò)展和深化（2016年至今）

2016 年是老年健康體系建設(shè)進(jìn)程中具有里程碑意義的一年，8 月習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)衛(wèi)生與健康大會(huì)上指出“加快推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)”“為老年人提供連續(xù)的健康管理服務(wù)和醫(yī)療服務(wù)”，10 月國(guó)務(wù)院印發(fā)《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》），新中國(guó)成立以來(lái)首次在國(guó)家層面提出健康領(lǐng)域中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃，《綱要》指出“全民健康是建設(shè)健康中國(guó)的根本目的”“立足全人群和全生命周期兩個(gè)著力點(diǎn)，提供公平可及、系統(tǒng)連續(xù)的健康服務(wù)”，并闡明了促進(jìn)健康老齡化的具體措施。之后老年健康政策的數(shù)量快速增長(zhǎng)，涉及內(nèi)容更加廣泛，各領(lǐng)域老年健康政策協(xié)同發(fā)展。

該階段老年健康政策具備四個(gè)特點(diǎn)：第一，更加注重宏觀規(guī)劃，有效引導(dǎo)、規(guī)范老年健康服務(wù)供給。2017 年十九大報(bào)告明確了實(shí)施健康中國(guó)戰(zhàn)略，指出“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會(huì)環(huán)境，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展”。2017 年《“十三五”深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革規(guī)劃》《“十三五”衛(wèi)生與健康規(guī)劃》《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》《中國(guó)防治慢性病中長(zhǎng)期規(guī)劃（2017—2025 年）》《“十三五”健康老齡化規(guī)劃》、2019 年《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施健康中國(guó)行動(dòng)的意見(jiàn)》《健康中國(guó)行動(dòng)（2019—2030）》《國(guó)家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長(zhǎng)期規(guī)劃》等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃相繼出臺(tái)實(shí)施，明確老年健康體系建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)和具體措施，不斷豐富老年健康服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式，規(guī)范老年健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展。第二，重視健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展，營(yíng)造良好的政策環(huán)境。2016 年《促進(jìn)民間投資健康發(fā)展若干政策措施》《關(guān)于全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見(jiàn)》《加快發(fā)展健身休閑產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》、2017 年《關(guān)于支持社會(huì)力量提供多層次多樣化醫(yī)療服務(wù)的意見(jiàn)》《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大和升級(jí)信息消費(fèi)持續(xù)釋放內(nèi)需潛力的指導(dǎo)意見(jiàn)》以及2019 年《促進(jìn)健康產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展行動(dòng)綱要（2019—2022 年》等文件鼓勵(lì)、引導(dǎo)社會(huì)力量投身醫(yī)療健康行業(yè)，促進(jìn)醫(yī)療與養(yǎng)老、旅游、體育等融合，加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，培育發(fā)展健康養(yǎng)老新業(yè)態(tài)，提高健康養(yǎng)老質(zhì)量。第三，關(guān)注教育促進(jìn)、宜居環(huán)境、生活方式等多方面，著手促進(jìn)老年健康。2016 年《關(guān)于開(kāi)展健康城市健康村鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于推進(jìn)老年宜居環(huán)境建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出要加強(qiáng)“住、行、醫(yī)、養(yǎng)”等設(shè)施的適老化改造，為廣大老年人提供支持性環(huán)境，構(gòu)建健康社會(huì)；2016 年《關(guān)于加強(qiáng)健康促進(jìn)與教育的指導(dǎo)意見(jiàn)》與2017 年《“十三五”全國(guó)健康促進(jìn)與教育工作規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)向社會(huì)宣傳倡導(dǎo)積極老齡化、健康老齡化的理念，為老年人及其家庭開(kāi)展符合其特點(diǎn)的健康素養(yǎng)促進(jìn)活動(dòng)，提高老年人群健康素養(yǎng)；2017 年《全民健康生活方式行動(dòng)方案（2017—2025 年）》《國(guó)民營(yíng)養(yǎng)計(jì)劃（2017—2030年）》明確開(kāi)展老年人群營(yíng)養(yǎng)狀況監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)，采取滿足不同老年人群需求的營(yíng)養(yǎng)改善措施，組織實(shí)施“三減三健”、適量運(yùn)動(dòng)、控?zé)熛蘧坪托睦斫】档葘?zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，建立老年人群營(yíng)養(yǎng)健康管理與照護(hù)制度等以促進(jìn)“健康老齡化”。第四，加強(qiáng)醫(yī)療大數(shù)據(jù)應(yīng)用，推進(jìn)智慧健康服務(wù)模式。2016年《關(guān)于促進(jìn)和規(guī)范健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》與2017 年《關(guān)于促進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療健康”發(fā)展的意見(jiàn)》要求加快構(gòu)建健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈，推進(jìn)健康醫(yī)療與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)協(xié)同發(fā)展，加強(qiáng)老年慢性病在線服務(wù)管理；2017 年《“十三五”健康產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》《智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2017—2020 年）》與2018 年《智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)品及服務(wù)推廣目錄（2018 年版）》，明確要充分發(fā)揮信息技術(shù)對(duì)智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的提質(zhì)增效支撐作用，加強(qiáng)老年人產(chǎn)品智能化和智能產(chǎn)品適老化，推進(jìn)智能健康管理，促進(jìn)現(xiàn)有醫(yī)療、健康、養(yǎng)老資源優(yōu)化配置和使用效率提升。

三、老年健康政策執(zhí)行效果分析

政策執(zhí)行是整個(gè)政策生命周期中非常重要的環(huán)節(jié)。伴隨著國(guó)家對(duì)老年健康的重視，我國(guó)老年人的健康水平總體上穩(wěn)步提升。第四次中國(guó)城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查顯示，我國(guó)城鄉(xiāng)享有醫(yī)療保障的老年人比例分別達(dá)到98.9%和98.6%，56.9%的老年人享受過(guò)免費(fèi)體檢，32.8%的老年人自評(píng)健康狀況“好”。然而，各種老年人健康問(wèn)題依然存在。除了老年人自身的生理特征，社會(huì)環(huán)境、生活方式的改變等原因之外，健康政策不完善和執(zhí)行不力也是導(dǎo)致老年人健康狀況不佳的重要原因。聚焦于政策執(zhí)行過(guò)程，學(xué)者們提出了眾多政策執(zhí)行模型來(lái)衡量政策效益，愛(ài)德華政策執(zhí)行模型是其中比較有代表性的一個(gè)。該模型認(rèn)為影響了政策的執(zhí)行效果的主要有四個(gè)因素，分別是交流與溝通（communica?tion）、資源（resources）、執(zhí)行者偏好（disposition）和官僚組織結(jié)構(gòu)（bureaucratic structure）［28］。其中，交流與溝通是指上下級(jí)政策執(zhí)行主體之間以及橫向各部門(mén)之間政策內(nèi)容與執(zhí)行方法能否清晰準(zhǔn)確地交換；資源政策有效執(zhí)行的基礎(chǔ)，包括政策執(zhí)行所需要的人力、物力、財(cái)力、組織權(quán)威和信息資源；執(zhí)行者偏好涉及政策執(zhí)行者對(duì)政策的態(tài)度、支持程度、選擇性解釋和自由裁量權(quán)的行使等內(nèi)容；官僚組織結(jié)構(gòu)是政策執(zhí)行的組織保障，分別從運(yùn)作程序和權(quán)責(zé)分工兩個(gè)方面影響政策執(zhí)行的效果。當(dāng)前我國(guó)對(duì)各類(lèi)老年健康政策落實(shí)與執(zhí)行情況的評(píng)價(jià)研究較為缺乏，本文通過(guò)愛(ài)德華政策執(zhí)行模型評(píng)析老年健康政策的執(zhí)行路徑與效果。

（一）政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)模糊，信息溝通機(jī)制不暢

當(dāng)前并沒(méi)有單獨(dú)專(zhuān)門(mén)針對(duì)老年人健康維護(hù)與促進(jìn)的政策，老年健康促進(jìn)作為老齡工作、醫(yī)療衛(wèi)生工作或健康中國(guó)行動(dòng)的一部分。老年健康政策落實(shí)主要通過(guò)行政手段，除了《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》一部法律外，政策往往以意見(jiàn)、通知的形式層層發(fā)布，而多數(shù)地方部門(mén)僅簡(jiǎn)單地將政策文本逐級(jí)轉(zhuǎn)發(fā)，政策執(zhí)行的強(qiáng)制性較弱。政策條款在語(yǔ)言表述上多使用“推動(dòng)”“研究”“逐步解決”“不斷完善”“普遍建立”等較為籠統(tǒng)的詞匯，缺乏具體的實(shí)施規(guī)范和技術(shù)手段。過(guò)于模糊的政策目標(biāo)和彈性過(guò)大的政策方案使政策執(zhí)行缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)和制度化的執(zhí)行程序，可操作性較差，政策執(zhí)行主體有很大的自由裁量權(quán)，政策執(zhí)行的效果勢(shì)必大打折扣。而且政策傳播機(jī)制不健全，相關(guān)政策和健康知識(shí)宣傳不到位，各地對(duì)老年健康工作認(rèn)知有限，政策認(rèn)同度較低，加上缺乏評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督機(jī)制、激勵(lì)和懲罰機(jī)制，難免出現(xiàn)敷衍執(zhí)行政策的現(xiàn)象。例如，雖然《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》明確規(guī)定要為65 周歲以上老年人普遍建立健康檔案，開(kāi)展健康管理服務(wù)，但由于上級(jí)行政部門(mén)獲取政策執(zhí)行信息渠道過(guò)分依賴于基礎(chǔ)單位的“自下而上”的工作匯報(bào)，缺乏多層次監(jiān)控機(jī)制與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，各地并沒(méi)有嚴(yán)格落實(shí)。

（二）政策執(zhí)行經(jīng)費(fèi)有限，相關(guān)資源投入不足

老年健康政策的落實(shí)離不開(kāi)財(cái)力、人力、物力和信息等資源的保障。然而，盡管近些年我國(guó)健康服務(wù)投入力度不斷加大，2008 年至2017 年全國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用從1.45 萬(wàn)億元增加到5.26 萬(wàn)億元，其中政府和社會(huì)的衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費(fèi)用的比重從59.58%提高至71.23%，人均衛(wèi)生費(fèi)用從1094.5 元提高到2017 年的人均3783.8 元，但長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)聚焦疾病治療，關(guān)注醫(yī)療保險(xiǎn)、長(zhǎng)期照護(hù)等事后干預(yù)體系建設(shè)，而老年健康維護(hù)與促進(jìn)方面嚴(yán)重缺位。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)一類(lèi)、二類(lèi)城市社區(qū)每年人均健康教育經(jīng)費(fèi)分別為0.086 元和0.009 元，僅占社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)的0.9%—1.7%［29］，三類(lèi)城市則根本沒(méi)有健康教育經(jīng)費(fèi)，而且未針對(duì)老年群體本身的特點(diǎn)，相較于全國(guó)已有98%的學(xué)校將健康教育納入教學(xué)計(jì)劃，老年健康教育則十分匱乏。即使在推進(jìn)健康宣傳和教育的社區(qū)，也多采用櫥窗掛圖、宣傳欄、廣播、講座等單一的方式，老年人尤其是慢性病患者的參與熱情不高，并未有效提高老年健康意識(shí)。與此同時(shí)，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心囿于人力資源配備不足、醫(yī)療技術(shù)水平有限等原因，缺少全科醫(yī)師和健康管理師，無(wú)暇也無(wú)力為老年人及其家庭提供健康服務(wù)，對(duì)慢性疾病的篩查、診斷和預(yù)防控制工作不足，尚未形成老年人健康管理長(zhǎng)效機(jī)制。各類(lèi)資源短缺成為制約我國(guó)老年健康政策落實(shí)的瓶頸。

（三）政策執(zhí)行主體認(rèn)同度低，執(zhí)行力度不足

隨著老齡化進(jìn)程的加快，我國(guó)政府越來(lái)越重視老齡工作，但重點(diǎn)關(guān)注養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，初步形成了“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”的養(yǎng)老服務(wù)體系，出現(xiàn)了“9073”“9064”等模式，積累了先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)。由于老年健康維護(hù)和促進(jìn)的效益往往具有滯后性、潛在性、隱蔽性，不能形成立竿見(jiàn)影的經(jīng)濟(jì)或社會(huì)效益，各級(jí)政府未深刻意識(shí)到健康對(duì)于個(gè)體和社會(huì)的重要意義，缺乏老年健康管理的理念與認(rèn)識(shí)，政策認(rèn)同度低，政策執(zhí)行的力度不足。長(zhǎng)期以來(lái)，城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、醫(yī)院等醫(yī)療機(jī)構(gòu)關(guān)注“把病治好”而非“預(yù)防疾病”，健康教育、慢性病患者管理、健康素養(yǎng)促進(jìn)、預(yù)防與保健等健康服務(wù)尚處于起步階段。老年健康政策能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)很大一部分取決于老年人個(gè)體的態(tài)度，但我國(guó)大部分老年人還抱有“生病后就醫(yī)”的傳統(tǒng)思想，對(duì)社區(qū)提供的疾病預(yù)防和健康體檢等的認(rèn)識(shí)不足，缺乏健康管理意識(shí)、健康知識(shí)和基礎(chǔ)的設(shè)備，飲食結(jié)構(gòu)不合理、不積極進(jìn)行日常鍛煉，不重視疾病的預(yù)防。2010 年慢性病危險(xiǎn)因素監(jiān)測(cè)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示我國(guó)約84%的老年人不經(jīng)常鍛煉，56.6%的老年人膳食纖維攝入不足，22.4%的老年人吸煙，22.4%的老年人飲酒，其中有害飲酒（已造成身體和精神損害的飲酒方式）率達(dá)11.4%，近30%的老年人體質(zhì)指數(shù)偏高。當(dāng)早期病癥出現(xiàn)時(shí)，很多老年人不及時(shí)就醫(yī)，而是自行購(gòu)買(mǎi)藥物并依賴于藥物，致使疾病癥狀持續(xù)惡化，從而導(dǎo)致健康政策執(zhí)行效果不佳。

（四）政策執(zhí)行部門(mén)多，聯(lián)動(dòng)機(jī)制不夠完善

健康工作事關(guān)社會(huì)全局，在我國(guó)政府系統(tǒng)內(nèi)部，與健康有關(guān)的公共事務(wù)治理權(quán)力分布多個(gè)政府部門(mén)，并且涉及省市縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）不同層面。根據(jù)公共選擇理論，各級(jí)政府以及部門(mén)之間的聯(lián)動(dòng)與配合狀況直接影響到老年健康政策的執(zhí)行效果。雖然2018 年整合了此前散落在人社、民政、衛(wèi)健委、發(fā)改委等多個(gè)部門(mén)的相關(guān)醫(yī)療職能，成立了國(guó)家醫(yī)療保障局，改變了健康領(lǐng)域“九龍治水”的管理局面，但從已有政策的印發(fā)主體可知，除衛(wèi)健委外，老年健康政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)仍然包括醫(yī)保局、人社部、發(fā)改委、老齡委、工信部、民政部、教育部等多個(gè)部門(mén)，以及老年大學(xué)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)和其他群團(tuán)組織。各級(jí)政府間、同一行政區(qū)內(nèi)各部門(mén)間缺乏有效銜接和功能整合，不同政策執(zhí)行主體的職能有限，利益也有所區(qū)別，缺乏有機(jī)聯(lián)系和協(xié)作，整個(gè)執(zhí)行組織機(jī)構(gòu)互動(dòng)不足。例如衛(wèi)健委擬訂的應(yīng)對(duì)人口老齡化、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策措施與醫(yī)保局的報(bào)銷(xiāo)政策尤其是慢性病支出、體檢費(fèi)用的報(bào)銷(xiāo)政策密切相關(guān)，體育部要求組織的提升老年體質(zhì)健康水平而舉辦的社會(huì)活動(dòng)與社區(qū)服務(wù)能力息息相關(guān)，然而當(dāng)前政府的科層結(jié)構(gòu)、部門(mén)壁壘與群眾訴求之間的矛盾依然突出，部門(mén)間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制不夠完善，部門(mén)之間還存在配合不完善甚至各自為政的問(wèn)題，進(jìn)而導(dǎo)致政策執(zhí)行成本的增加和目標(biāo)的偏離。

四、老年健康政策有效執(zhí)行的紓解路徑

（一）明確政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，健全信息溝通渠道

解決老年健康政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)與信息溝通過(guò)程中存在的問(wèn)題，亟需完善老年健康政策體系，加強(qiáng)相關(guān)政策配套。一方面，以健康中國(guó)行動(dòng)為契機(jī)，整合現(xiàn)有文件中老年健康政策，以衛(wèi)健委為主導(dǎo)，多部門(mén)、多領(lǐng)域聯(lián)合制定老年健康領(lǐng)域?qū)ｉT(mén)的政策或發(fā)展規(guī)劃，確立老年健康服務(wù)的總體要求、執(zhí)行原則、需求與供給分析、實(shí)施路徑設(shè)計(jì)等，形成一清二楚、有的放矢的指導(dǎo)性建議，從而建立起一套健全的老年政策體系。一要重點(diǎn)明確老年健康各項(xiàng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)推進(jìn)老年健康檔案的建立健全、家庭醫(yī)生簽約、健康體檢等工作，加強(qiáng)老年人飲食、運(yùn)動(dòng)等方面的健康指導(dǎo)和老年慢性病、心理疾病與其他常見(jiàn)病的綜合干預(yù)，二要加快老年健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展，明確老年健康產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等手段優(yōu)化社會(huì)運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)環(huán)境，增強(qiáng)民間投資動(dòng)力，推進(jìn)老年健康管理服務(wù)對(duì)象的擴(kuò)大?？紤]到我國(guó)地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，各級(jí)政策執(zhí)行部門(mén)應(yīng)因地制宜，在適當(dāng)范圍內(nèi)調(diào)整或細(xì)化老年健康政策的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，形成符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的、精細(xì)入微的實(shí)施方案。另一方面，完善老年健康政策執(zhí)行的保障措施。借助微博、微信等新媒體大力宣傳老年健康政策，擴(kuò)大信息傳播力度與廣度，激發(fā)社會(huì)各界共同關(guān)注老年健康的積極性。擴(kuò)寬上級(jí)部門(mén)獲取政策執(zhí)行信息的渠道，通過(guò)不定期巡視、調(diào)研等方式確保政策制定者及時(shí)獲取真實(shí)有效的政策落實(shí)情況。圍繞老年群體的健康狀況構(gòu)建科學(xué)的評(píng)價(jià)體系，定期向社會(huì)公布老年健康服務(wù)工作監(jiān)測(cè)結(jié)果。將老年健康政策的執(zhí)行情況納入社區(qū)、各級(jí)衛(wèi)生部門(mén)的考核指標(biāo)體系，建立相應(yīng)的行政問(wèn)責(zé)制度，并積極表彰老年健康政策執(zhí)行效果好的單位，建立內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制，提高社區(qū)、基層衛(wèi)生組織執(zhí)行老年健康政策的對(duì)政策的認(rèn)同度與政策執(zhí)行的積極性，增強(qiáng)老年健康政策執(zhí)行效果。

（二）優(yōu)化財(cái)政投入機(jī)制，豐富政策執(zhí)行資源

充分而有效的政策資源是政策有效執(zhí)行的基礎(chǔ)保障，老年健康政策的執(zhí)行應(yīng)注重整合與優(yōu)化財(cái)力、人力、物力等相關(guān)資源。首先，整合衛(wèi)生費(fèi)、體育事業(yè)經(jīng)費(fèi)和文化經(jīng)費(fèi)等各方資源，設(shè)立老年健康管理專(zhuān)項(xiàng)基金，適當(dāng)向經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后、健康教育資源相對(duì)匱乏的中西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)傾斜，逐步加大經(jīng)費(fèi)投入力度。同時(shí)，突破政府單一投入形式的制約，開(kāi)辟老年健康服務(wù)經(jīng)費(fèi)的多元投入途徑，進(jìn)一步推進(jìn)醫(yī)療資源的重心下移、資源下沉，著力摸索醫(yī)療保險(xiǎn)支付健康管理服務(wù)費(fèi)用的新模式，積極與健康保險(xiǎn)公司、健康管理公司、體育公司與各類(lèi)醫(yī)院開(kāi)展合作，逐步形成政府財(cái)政投入之外的多元化基層衛(wèi)生服務(wù)融資體系和管理機(jī)制。其次，在社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心引進(jìn)健康管理師，著力為老年人及其家庭提供健康服務(wù)，加強(qiáng)慢性疾病的篩查、診斷和預(yù)防控制工作。有計(jì)劃推進(jìn)老年人健康管理專(zhuān)業(yè)服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，著力增加我國(guó)健康管理專(zhuān)業(yè)人員的供給數(shù)量，提升健康服務(wù)能力。加強(qiáng)高校、企業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、健康管理機(jī)構(gòu)等合作育人的意識(shí)，發(fā)揮高校在理論研究基礎(chǔ)和師資團(tuán)隊(duì)的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)健康、醫(yī)學(xué)、社會(huì)保障等相關(guān)專(zhuān)業(yè)的交叉融合，形成復(fù)合專(zhuān)業(yè)培養(yǎng)模式，構(gòu)建老年健康管理隊(duì)伍建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制，從而提高執(zhí)行業(yè)務(wù)能力。最后，注重新技術(shù)在老年健康服務(wù)中的應(yīng)用。依托物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等信息技術(shù)的智慧健康管理，積極推廣健康管理可穿戴設(shè)備、智能健康檢測(cè)監(jiān)測(cè)設(shè)備、個(gè)人問(wèn)診導(dǎo)航及用藥咨詢助手等產(chǎn)品在老年群體中的應(yīng)用，形成智能化的老年人生活方式管理模式，隨時(shí)隨地監(jiān)測(cè)老年人的健康狀況、生活習(xí)慣，指導(dǎo)老年人服藥、日常飲食、運(yùn)動(dòng)、參加社會(huì)活動(dòng)等，為老年人提供個(gè)性化、科學(xué)化、精準(zhǔn)化的健康生活方案。

（三）提高各主體對(duì)政策的認(rèn)同度，拓寬政策執(zhí)行手段

優(yōu)化老年健康服務(wù)亟需政府、個(gè)人、企業(yè)、社會(huì)組織等多元主體共同努力。衛(wèi)健委應(yīng)及時(shí)在官方網(wǎng)站上公布指導(dǎo)性政策的使用手冊(cè)、宣傳視頻等具體可操作性的內(nèi)容，通過(guò)新型媒體等技術(shù)手段，加強(qiáng)政策內(nèi)容與執(zhí)行信息傳播力度，提高社會(huì)各界對(duì)老年健康維護(hù)與促進(jìn)的認(rèn)知，明確各部門(mén)的職責(zé)。第一，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)、新媒體作用，大力推進(jìn)健康宣傳和教育，采用多種方式大力宣傳老年健康生活常識(shí)和健康產(chǎn)品，提高老年人尤其是慢性病患者的參與熱情與互動(dòng)頻次，有效提高老年健康意識(shí)，形成社會(huì)、社區(qū)、家庭三位一體的老年健康促進(jìn)體系。第二，推動(dòng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的功能升級(jí)，在提供日常診療服務(wù)的同時(shí)，突出老年健康管理工作，加大健康宣傳與教育，為老年人建立健康檔案，根據(jù)1992 年世界衛(wèi)生組織提出的“合理膳食、適當(dāng)運(yùn)動(dòng)、戒煙限酒和心理平衡”，積極撰寫(xiě)并發(fā)布老年人健康生活指南，引導(dǎo)老年人健康飲食、不吸煙可適量飲酒、保證良好的睡眠，注重常規(guī)體檢、日常鍛煉，為老年人提供健康咨詢教育、定期體檢、預(yù)防與保健、慢性病患者管理和就醫(yī)指導(dǎo)服務(wù)，推進(jìn)健康養(yǎng)老。第三，各級(jí)文化行政部門(mén)要將老年健身設(shè)施納入公共服務(wù)體系，建立健全文化廣場(chǎng)、娛樂(lè)體育設(shè)施、圖書(shū)館等，創(chuàng)造有利于老年人日常鍛煉的生活環(huán)境，社區(qū)要積極開(kāi)展豐富多樣的、適合老年人參與的、老年人喜聞樂(lè)見(jiàn)的文化活動(dòng)、體育活動(dòng)，推廣健康的休閑方式，建立社區(qū)老年人健身服務(wù)體系。第四，大力發(fā)展健康產(chǎn)業(yè)，圍繞老年人健康的主要危險(xiǎn)因素，積極挖掘盈利點(diǎn)，對(duì)老年人生活方式進(jìn)行“全方位、全周期”的健康管理。第五，家庭也要樹(shù)立健康生活理念，老年人應(yīng)響應(yīng)政策號(hào)召，主動(dòng)轉(zhuǎn)變病后就醫(yī)的傳統(tǒng)理念，改變老年人不良的行為方式，合理調(diào)整膳食結(jié)構(gòu)和營(yíng)養(yǎng)搭配，積極參與體育鍛煉，培養(yǎng)健康的生活習(xí)慣，形成良好的生活方式，子女要發(fā)揮督促的作用。

（四）整合政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)組織體系，實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)同合作

老年健康政策執(zhí)行主體多元，執(zhí)行內(nèi)容也較為豐富，不同政府部門(mén)、社會(huì)組織的職責(zé)劃分與利益分配直接影響政策執(zhí)行的效果。因此，要對(duì)涉及老年健康服務(wù)工作的機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效整合和銜接，明確政策執(zhí)行各部門(mén)的職責(zé)、目標(biāo)與具體方案，并建立健全組織約束和協(xié)調(diào)機(jī)制，以多層次、跨領(lǐng)域的理念建立多部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，保證不同地區(qū)及主體在老年健康政策執(zhí)行中的高動(dòng)力，推進(jìn)多元主體協(xié)同治理模式，創(chuàng)新以老年人為中心的健康管理流程和處理系統(tǒng)。第一，建立政府部門(mén)、社區(qū)以及群團(tuán)組織等多個(gè)部門(mén)共同參與的聯(lián)席會(huì)議制度，將老年健康教育、衛(wèi)生保健、體育鍛煉、心理咨詢、營(yíng)養(yǎng)膳食等工作結(jié)合起來(lái)，通過(guò)多元主體共同參與的協(xié)同治理模式，有效整合、調(diào)用多方資源切實(shí)保障老年健康政策的落實(shí)，統(tǒng)籌解決老年健康政策執(zhí)行中遇到的各類(lèi)問(wèn)題。第二，統(tǒng)一各類(lèi)老年健康數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)。推進(jìn)信息技術(shù)基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、信息安全標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)用與管理標(biāo)準(zhǔn)等應(yīng)用規(guī)范體系建設(shè)，促進(jìn)健康數(shù)據(jù)一致的統(tǒng)計(jì)口徑、存儲(chǔ)的平臺(tái)與格式，促進(jìn)不同機(jī)構(gòu)、不同地區(qū)之間數(shù)據(jù)的無(wú)障礙流通，降低數(shù)據(jù)采集、匯聚成本。第三，推進(jìn)政策執(zhí)行平臺(tái)和流程更加完善。借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，組建統(tǒng)一的老年健康數(shù)據(jù)管理和服務(wù)中心。共建一個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)，共用一個(gè)信息平臺(tái)，共享一個(gè)信息入口，將所有老年人健康信息匯集成一個(gè)數(shù)據(jù)大腦，通過(guò)集約化交互平臺(tái)實(shí)現(xiàn)與老年人線上線下的即時(shí)交流與互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的完全開(kāi)放和共享，將有效提升健康管理的工作效率，提高健康管理的質(zhì)量。