栗志杰

他山之石，可以攻玉?；厮菸覈ぷx教育制度發(fā)展史，正是在學(xué)習(xí)借鑒蘇聯(lián)教育學(xué)家馬可連柯創(chuàng)辦高爾基工學(xué)團(tuán)和捷爾任斯基兒童勞動(dòng)社教育矯正流浪失管和違法少年兒童的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，于新中國成立初期創(chuàng)建工讀教育制度，奠定了我國預(yù)防未成年人犯罪法治的根基。我國正處在社會(huì)快速轉(zhuǎn)型期，未成年人犯罪易發(fā)多發(fā)、社會(huì)代價(jià)巨大，但通過加強(qiáng)對(duì)未成年人罪錯(cuò)行為①為了與傳統(tǒng)上過于責(zé)難和懲罰色彩刑事司法概念相區(qū)分，許多國家在其少年法中采用新的概念術(shù)語，“罪錯(cuò)行為”即是其中之一，但在不同語言中具體表述形式和包含內(nèi)容亦不完全相同。日本《少年法》中稱為“少年非行”，包括少年實(shí)施的需要承擔(dān)刑事責(zé)任的犯罪行為、不承擔(dān)刑事責(zé)任的觸犯刑事法令的行為、將來可能犯罪或觸犯刑事法令的反社會(huì)行為。美國的少年法中稱為“少年罪錯(cuò)行為”，包括犯罪行為、違法行為和違反社會(huì)規(guī)范行為。我國臺(tái)灣地區(qū)《少年事件處理法》第3條就少年法院受案范圍規(guī)定，包括：（1）少年有觸犯刑罰法律之行為者；（2）少年有下列行為之一：依其性格及環(huán)境，而有觸犯刑罰法律之虞者；經(jīng)常與犯罪習(xí)性之人交往者；經(jīng)常出入少年不當(dāng)進(jìn)入之場所者；經(jīng)常逃學(xué)或逃家者；參加不良組織者；無正當(dāng)理由經(jīng)常攜帶刀械者；吸食或施打煙毒或麻醉藥品以外之迷幻物品者；有預(yù)備犯罪或犯罪未遂而為法所不罰之行為者。長期以來，我國預(yù)防未成年人犯罪法制理論和實(shí)踐中，存在著偏差（越軌）行為、一般和嚴(yán)重不良行為、違法犯罪行為、罪錯(cuò)行為等概念混用現(xiàn)象。在2019年3月中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)專門學(xué)校建設(shè)和專門教育工作的意見》中，采用了“罪錯(cuò)行為”概念，本文完全贊同。基于體系化視角下預(yù)防和減少未成年人罪錯(cuò)行為的考慮，本文論述中的未成年人罪錯(cuò)行為包括未成年人的一般和嚴(yán)重不良行為、行政違法行為、違反刑事法律但依法不予追究刑事責(zé)任或免責(zé)免罰的行為，罪錯(cuò)未成年人亦指實(shí)施這三類行為的未成年人。的盡早干預(yù)和科學(xué)處遇，能夠有效預(yù)防和減少未成年人犯罪，然而受制于相應(yīng)法治建設(shè)滯后、體制機(jī)制不暢，實(shí)踐運(yùn)行日漸式微，已不能適應(yīng)平安中國、法治中國建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要。特別是近年來未成年人犯罪數(shù)量在連續(xù)多年下降趨于平穩(wěn)后有所回升②最高人民檢察院《未成年人檢察工作白皮書（2014—2019）》，載最高人民檢察院網(wǎng)站，http://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202006/t20200601_463698.shtml#2，最后訪問日期2021年1月25日。，震驚全國的未成年人嚴(yán)重違法犯罪案件不時(shí)發(fā)生并成為輿論焦點(diǎn)。進(jìn)入新時(shí)代，黨中央高度重視預(yù)防未成年人犯罪工作，2017年4月中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中長期青年發(fā)展規(guī)劃（2016－2025年）》，2019年3月中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)專門學(xué)校建設(shè)和專門教育工作的意見》，對(duì)相關(guān)制度改革作出部署要求。2019年10月中國人大網(wǎng)公布《預(yù)防未成年人犯罪法（修訂草案）》后，有關(guān)立法修改完善問題引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注，社會(huì)各界在對(duì)修訂草案一審稿中科學(xué)分級(jí)預(yù)防、干預(yù)、矯治機(jī)制表示贊許的同時(shí)，對(duì)專門學(xué)校入校程序機(jī)制、刪除收容教養(yǎng)規(guī)定的爭議頗大，亦引發(fā)了全國人大常委會(huì)組成人員熱議①《如何更好預(yù)防、矯治未成年人嚴(yán)重暴力犯罪？——全國人大常委會(huì)組成人員熱議預(yù)防未成年人犯罪法修訂草案》，載新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com//politics/2019-10/26/c_1125156910.htm；《“專門教育”能否完全替代“收容教養(yǎng)”》，載中國青年報(bào)，http://zqb.cyol.com/html/2020-08/10/nw.D110000zgqnb_20200810_2-04.htm，最后訪問日期2021年1月25日。和學(xué)界憂慮②劉仁文：《面對(duì)低齡犯罪如何寬而不縱——刑事責(zé)任年齡不宜降低 收容教養(yǎng)制度亟需完善》，載《南方周末》2019年11月28日；《專家熱議“未成年人兩法”修訂 吁將收容教養(yǎng)司法化》，載財(cái)新網(wǎng)，http://china.caixin.com/2019-11-25/101486993.html，最后訪問日期2021年1月25日。；2020年8月修訂草案二審稿回應(yīng)社會(huì)關(guān)切和吸收合理建議，預(yù)防犯罪措施體系化、機(jī)制科學(xué)化和條文邏輯嚴(yán)謹(jǐn)性進(jìn)一步完善，并于2020年12月審議通過了三審稿。在肯定其進(jìn)步的基礎(chǔ)上，也應(yīng)當(dāng)看到從遵循預(yù)防未成年人犯罪規(guī)律，貫徹預(yù)防未成年人犯罪的要保護(hù)性、合比例適用和管教結(jié)合、教養(yǎng)社會(huì)化的科學(xué)原則，構(gòu)建預(yù)防未成年人犯罪的全鏈條科學(xué)機(jī)制等方面，特別是就專門學(xué)校的管理教育運(yùn)行機(jī)制來看，仍有需要補(bǔ)足和完善之處。

立法實(shí)踐與法學(xué)研究彼此互促、相得益彰。此次修法前和修法過程中，國內(nèi)理論界確實(shí)掀起了較長時(shí)間和范圍的學(xué)術(shù)研究熱潮且成果豐碩，但是系統(tǒng)深入的比較研究相對(duì)薄弱。中俄兩國在預(yù)防未成年人犯罪領(lǐng)域有深厚的歷史淵源，在制度上亦有更多相近之處，但是中俄預(yù)防未成年人犯罪法律制度比較研究的成果卻鮮見諸端。事實(shí)上，選擇將俄羅斯預(yù)防未成年犯罪法制作為研究對(duì)象，具有更多的可比性和可借鑒性，特別是深入研究其封閉型專門教育等制度，對(duì)于我國《預(yù)防未成年人犯罪法》的立法完善和法治實(shí)踐具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

一、俄羅斯預(yù)防未成年人犯罪法制的發(fā)展脈絡(luò)

俄羅斯對(duì)失管和違法犯罪未成年人實(shí)施教育保護(hù)的政策和法制由來已久，具有鮮明的國情特色。早在蘇聯(lián)時(shí)期，享譽(yù)世界的教育改革實(shí)踐家馬卡連柯開創(chuàng)的高爾基工學(xué)團(tuán)和捷爾任斯基兒童勞動(dòng)社模式，就走出了一條工學(xué)結(jié)合、教育保護(hù)失管和違法未成年人的成功之路，產(chǎn)生了廣泛而深遠(yuǎn)的影響。蘇聯(lián)時(shí)期歷經(jīng)多次教育改革，其中1964年改革中決定設(shè)立針對(duì)失管和違法未成年人的專門學(xué)校，1967年頒布《未成年人事務(wù)及其權(quán)利保護(hù)委員會(huì)條例》，規(guī)定對(duì)實(shí)施社會(huì)危害性行為的未成年人在免除刑事責(zé)任或刑事處罰時(shí)，將其安置到教育行政機(jī)關(guān)的專門學(xué)校教養(yǎng)。

1991年蘇聯(lián)解體前后，國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)不斷惡化。曾經(jīng)發(fā)揮過巨大影響力的未成年人事務(wù)委員會(huì)、專門的教學(xué)教養(yǎng)機(jī)構(gòu)等，實(shí)際作用日漸削弱并一度停滯，相關(guān)參與支持的社會(huì)資源力量亦是如此。與此同時(shí)，社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型期包括家庭教養(yǎng)在內(nèi)的未成年人教養(yǎng)體系性問題導(dǎo)致未成年人失管和犯罪問題日益嚴(yán)峻。據(jù)1992年初的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，俄羅斯不足4000萬的未成年人中，孤兒和失管未成年人有4.14萬，有警方記錄的離家出走約5萬人次、被迫去“兒童之家”和寄宿學(xué)校的約2萬人、自殺的約2000人、實(shí)施危害社會(huì)的違法犯罪活動(dòng)的約9萬人。僅1988年至1993年14至15歲的犯罪未成年人就增加了55%。③鐘玫：《俄羅斯未成年人犯罪分析》，載《國際觀察》1995年第3期。

事實(shí)上，面對(duì)未成年人保護(hù)的巨大社會(huì)壓力和預(yù)防未成年人犯罪的嚴(yán)峻形勢(shì)，1992年成立的俄羅斯聯(lián)邦國家法制局、1994年成立的總統(tǒng)司法改革委員會(huì)一直致力于推動(dòng)立法和司法改革有序深入進(jìn)行。聯(lián)邦國家杜馬于1996年5月24日通過《俄羅斯聯(lián)邦刑法典》（以下簡稱俄羅斯《刑法》），第20/75/76/87/90/91/92條對(duì)刑事責(zé)任及免責(zé)免罰未成年人適用強(qiáng)制性教育感化措施予以規(guī)定；④黃道秀譯：《俄羅斯聯(lián)邦刑法典》，北京大學(xué)出版社2008年版，第30、38、39、40頁。1999年6月24日通過第120-ФЗ號(hào)法律——《俄羅斯聯(lián)邦預(yù)防未成年人失管和違法法》（以下簡稱《預(yù)防未成年人失管和違法法》），這是俄羅斯預(yù)防未成年人犯罪的專門法律，系統(tǒng)規(guī)定了俄羅斯預(yù)防未成年人犯罪的法治理念、適用對(duì)象、組織體制和工作機(jī)制、預(yù)防矯治內(nèi)容方式及檢察監(jiān)督等內(nèi)容，將蘇聯(lián)時(shí)期的《未成年人事務(wù)及其權(quán)利保護(hù)委員會(huì)條例》等預(yù)防未成年人失管和違法的相關(guān)法律規(guī)范予以系統(tǒng)整合吸收，同時(shí)注重將聯(lián)合國預(yù)防未成年人犯罪的相關(guān)國際規(guī)則納入國內(nèi)法，由此形成了俄羅斯預(yù)防未成年人犯罪法制的主體；2001年11月22日通過《俄羅斯聯(lián)邦刑事訴訟法典》，第24/27/28/427/431/432條對(duì)審前終止刑事責(zé)任追究和審中免除刑責(zé)而適用強(qiáng)制性教育感化措施、作出有罪免罰判決并安置到教育行政部門的封閉型專門教育機(jī)構(gòu)等程序性規(guī)范予以規(guī)定。①黃道秀譯：《俄羅斯聯(lián)邦刑事訴訟法典》中國人民公安大學(xué)大學(xué)出版社2006年版，第21、22、24、345、347、348頁。這些法律的陸續(xù)出臺(tái)，基本形成了以《俄羅斯聯(lián)邦預(yù)防未成年人失管和違法法》為中心，以其他刑事法律、教育法、兒童權(quán)利法等有關(guān)法律規(guī)范為補(bǔ)充的俄羅斯預(yù)防未成年人犯罪法制的主要部分。當(dāng)然，預(yù)防未成年人犯罪法制處于不斷發(fā)展完善之中。2009年4月29日，為進(jìn)一步加強(qiáng)兒童權(quán)利保護(hù)和預(yù)防減少未成年人違法犯罪，時(shí)任總統(tǒng)梅德韋杰夫簽署《俄羅斯聯(lián)邦保證國內(nèi)兒童權(quán)利法（修訂案）》，授權(quán)各聯(lián)邦主體可以制定措施，對(duì)未成年人在晚22時(shí)至早6時(shí)間實(shí)施宵禁。實(shí)踐中，這一較為完整、特色鮮明、強(qiáng)化個(gè)別預(yù)防、注重協(xié)作施行的預(yù)防未成年人犯罪法律制度有力地推動(dòng)了未成年人犯罪的預(yù)防、干預(yù)和矯治工作質(zhì)效提升。俄羅斯內(nèi)務(wù)部相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，未成年人犯罪案件從2000年的超過22萬起逐年下降到2010年的12.6萬起②Oльгa Бapcyкoвa. Пpaвoвыe acпeкты oтвeтcтвeннocти зa вpeд, пpичинeнный нecoвepшeннoлeтними и нeдeecпocoбными лицaми. M.: 2011. http://edutips.ru/referat/ed0026762366a006a32838a5261c1a53b. 轉(zhuǎn)引自郝立艷：《俄羅斯未成年人犯罪問題研究》，四川外語學(xué)院2012年碩士學(xué)位論文。，此后趨于穩(wěn)定。盡管俄羅斯未成年人犯罪形勢(shì)并未得到根本遏制，但這標(biāo)志著俄羅斯正在進(jìn)入預(yù)防未成年人犯罪法治化、科學(xué)化發(fā)展的新階段。

二、俄羅斯《預(yù)防未成年人失管和違法法》述評(píng)

（一）綜合防治的基本方針和個(gè)別化預(yù)防保護(hù)策略

該法深受犯罪社會(huì)學(xué)理論影響，采用了綜合防治的基本方針和策略。其總則中明確規(guī)定，預(yù)防未成年人失管和違法工作是通過社會(huì)、法律、教育等綜合措施，發(fā)現(xiàn)和消除未成年人失管、流浪、違法及其他反社會(huì)行為的原因和條件，對(duì)有社會(huì)危險(xiǎn)狀態(tài)的未成年人及其家庭采取個(gè)別預(yù)防和康復(fù)教育，從而維護(hù)保障未成年人合法權(quán)益的系統(tǒng)工程。因此，《預(yù)防未成年人失管和違法法》推動(dòng)俄羅斯預(yù)防未成年人犯罪對(duì)策從以司法機(jī)關(guān)為主加速轉(zhuǎn)向綜合性的社會(huì)防治，力圖消除有關(guān)未成年人在家庭教育、學(xué)校教育和社會(huì)教育領(lǐng)域存在的問題和缺陷，著力構(gòu)建督導(dǎo)強(qiáng)化監(jiān)護(hù)教養(yǎng)的溯源預(yù)防、積極推行開放型專門教育的臨界干預(yù)、堅(jiān)持實(shí)施封閉型專門教育的刑罰替代特殊教養(yǎng)措施，努力實(shí)現(xiàn)治標(biāo)和治本的有機(jī)結(jié)合、社會(huì)防衛(wèi)與人權(quán)保護(hù)的雙向平衡。

（二）寬口徑、全覆蓋的適用范圍和適用對(duì)象

根據(jù)未成年人失管和違法的實(shí)際，在充分實(shí)現(xiàn)法法銜接基礎(chǔ)上，該法力求綜合防治效果最大化，其適用范圍和適用對(duì)象呈現(xiàn)出寬口徑、全覆蓋的顯著特征。在適用范圍上，包含：（1）失管階段對(duì)監(jiān)護(hù)教養(yǎng)的溯源預(yù)防；（2）違法和犯罪臨界階段進(jìn)行多元主體及時(shí)干預(yù)；（3）刑事訴訟階段依法終止刑事責(zé)任追究或免責(zé)免罰時(shí)適用強(qiáng)制性教育感化、送交封閉型專門教育機(jī)構(gòu)；（4）刑事執(zhí)行階段對(duì)社區(qū)矯正和暫緩剝奪自由行刑及依法定罪但免除刑罰的未成年罪犯的專門教育矯治；（5）對(duì)刑滿釋放、終止封閉型專門教育后仍有社會(huì)危險(xiǎn)性或需回歸幫助的予以適當(dāng)安置幫教。

該法明確規(guī)定，其適用對(duì)象包括以下14類未成年人：（1）失管或離家出走的；（2）流浪乞討的；（3）未成年人社會(huì)康復(fù)中心和福利院以及未成年人康復(fù)教育機(jī)構(gòu)收容的；（4）無醫(yī)囑而濫用麻醉品或精神類藥物、服用迷幻藥物或酒精類飲料的；（5）已達(dá)到承擔(dān)行政責(zé)任能力年齡、但免責(zé)免罰的；（6）受到行政處罰的；（7）因赦免、依案情實(shí)際或認(rèn)為通過個(gè)別教育措施也可達(dá)到矯正目的而免除刑事責(zé)任的；（8）實(shí)施了危害社會(huì)的行為，但因未達(dá)到負(fù)刑事責(zé)任的年齡，或因心智發(fā)育遲緩且又不屬于精神病類而終止追究刑事責(zé)任的；（9）實(shí)施了違法行為，但未被采取監(jiān)禁性質(zhì)強(qiáng)制措施的未成年犯罪嫌疑人或被告人；（10）假釋或因赦免、減刑而免于服刑的；（11）依法判決延期服刑或延期執(zhí)行的；（12）從刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)釋放和終止封閉型專門教育機(jī)構(gòu)教養(yǎng)的未成年人，如果其在上述單位違反過監(jiān)管制度或者是釋放、解教后又實(shí)施了危害社會(huì)行為，且仍處于社會(huì)危險(xiǎn)狀態(tài)或者需要社會(huì)幫助康復(fù)者；（13）實(shí)施了輕度或者中等程度的犯罪，且法院免除刑罰代之以強(qiáng)制性教育感化措施的未成年罪犯；（14）被判處緩刑、強(qiáng)制勞動(dòng)刑、矯正勞動(dòng)刑及其他非監(jiān)禁刑的未成年罪犯。與此同時(shí)，規(guī)定各類預(yù)防未成年人失管和違法工作機(jī)構(gòu)也要負(fù)責(zé)對(duì)未盡監(jiān)護(hù)教養(yǎng)義務(wù)、甚或遺棄虐待未成年人的父母或監(jiān)護(hù)人開展必要期限的個(gè)別預(yù)防工作，直至未成年人失管或反社會(huì)行為誘因消除或年滿18歲。

（三）依法保障預(yù)防保護(hù)對(duì)象及其監(jiān)護(hù)人的權(quán)利

該法明確規(guī)定，處于預(yù)防未成年人失管和違法系統(tǒng)機(jī)構(gòu)（以下簡稱預(yù)防保護(hù)機(jī)構(gòu)）的未成年人及其監(jiān)護(hù)人依法享有以下權(quán)利：（1）未成年人有權(quán)要求執(zhí)行機(jī)構(gòu)通知其父母或者監(jiān)護(hù)人。在知道生活地或者居住地的情況下，應(yīng)在預(yù)防保護(hù)措施采取后的12小時(shí)內(nèi)告知；住址情況不明的，執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)在3日內(nèi)通知其近期居住地的未成年人監(jiān)護(hù)機(jī)關(guān)。（2）有權(quán)知悉有關(guān)自己被預(yù)防保護(hù)的目的、權(quán)利和義務(wù)以及該機(jī)構(gòu)內(nèi)部規(guī)章制度的情況。（3）有權(quán)就執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其部門所做出的決定向其上級(jí)機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和法院提起申訴。（4）享有人道和尊嚴(yán)處遇的權(quán)利。（5）享有通過電話和不受次數(shù)限制的探視與家庭保持聯(lián)系的權(quán)利。（6）享有接收包裹、郵件、轉(zhuǎn)交物品和不受限制的收發(fā)信件和電報(bào)的權(quán)利。（7）有權(quán)無償按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)獲得食物、衣物及其他日用必需品。（8）有權(quán)獲得由律師及其他有資格給予法律援助的人士提供的無償法律援助。同時(shí)規(guī)定，預(yù)防保護(hù)機(jī)構(gòu)必須保障未成年人的合法權(quán)益，保護(hù)他們免受歧視、侮辱、粗暴態(tài)度和性侵犯等任何形式的身體和精神暴力。

（四）明確預(yù)防保護(hù)機(jī)構(gòu)的執(zhí)法依據(jù)和主要職責(zé)

1.預(yù)防保護(hù)機(jī)構(gòu)

按照綜合防治的方針，俄羅斯依法擔(dān)當(dāng)預(yù)防保護(hù)職責(zé)的政府部門和組織機(jī)構(gòu)包括，未成年人事務(wù)及其權(quán)利保護(hù)委員會(huì)、教育行政部門及專門教育機(jī)構(gòu)、內(nèi)務(wù)機(jī)關(guān)、未成年人監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)、青年事務(wù)機(jī)構(gòu)以及居民社保管理部門、衛(wèi)生管理部門、就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)等。根據(jù)法律授權(quán)規(guī)定，在上述機(jī)構(gòu)當(dāng)中，可以設(shè)立預(yù)防未成年人失管和違法工作的專項(xiàng)職能部門。此外，俄羅斯總統(tǒng)兒童權(quán)利特別代表以及各聯(lián)邦主體兒童權(quán)利特別代表在自己職權(quán)范圍內(nèi)依法參與預(yù)防未成年人失管和違法工作。

2.執(zhí)法依據(jù)

（1）未成年人本人及其父母或其他監(jiān)護(hù)人屬于預(yù)防保護(hù)機(jī)構(gòu)職權(quán)范圍內(nèi)的問題提出的幫助申請(qǐng)；（2）法院的判決書、決定書和命令書；（3）未成年人事務(wù)及其權(quán)利保護(hù)委員會(huì)、檢察機(jī)關(guān)、偵查機(jī)關(guān)、監(jiān)護(hù)機(jī)關(guān)或者內(nèi)務(wù)機(jī)關(guān)首長的命令；（4）有關(guān)法律所規(guī)定的應(yīng)當(dāng)由預(yù)防保護(hù)機(jī)構(gòu)接受管教未成年人的相關(guān)規(guī)定；（5）預(yù)防保護(hù)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)通過對(duì)申訴、申請(qǐng)及其他情況進(jìn)行審查而做出的決定。

3.預(yù)防機(jī)構(gòu)的職責(zé)與任務(wù)

盡管預(yù)防保護(hù)機(jī)構(gòu)眾多，但法定職責(zé)明晰。這里限于篇幅，以下僅簡述三個(gè)主要預(yù)防保護(hù)機(jī)構(gòu)的職責(zé)與任務(wù)：

（1）未成年人事務(wù)及其權(quán)利保護(hù)委員會(huì)的職責(zé)。該委員會(huì)是各級(jí)政府依法成立的專門委員會(huì)，是全國和地方預(yù)防未成年人失管和違法工作的中樞機(jī)構(gòu)。其法定職責(zé)主要包括：采取措施保護(hù)和恢復(fù)未成年人的合法權(quán)益，發(fā)現(xiàn)和消除造成未成年人失管、流浪、違法及其他反社會(huì)行為的原因和條件；采取俄羅斯聯(lián)邦法律和俄羅斯聯(lián)邦主體法律所規(guī)定的措施，協(xié)調(diào)解決涉及未成年人教育、教養(yǎng)和撫養(yǎng)條件以及預(yù)防未成年人失管和違法系統(tǒng)執(zhí)行機(jī)關(guān)內(nèi)未成年人處遇等方面出現(xiàn)的問題；采取俄羅斯聯(lián)邦法律和各聯(lián)邦主體法律所規(guī)定的措施，協(xié)調(diào)預(yù)防未成年人失管和違法系統(tǒng)各機(jī)關(guān)的工作；就封閉型專門教育機(jī)構(gòu)接收未成年人事項(xiàng)與有關(guān)部門共同準(zhǔn)備向法院提交的材料；對(duì)教育行政部門提交的開除未完成基本教育未成年人的學(xué)校報(bào)告以及其他未成年人教育問題予以研究答復(fù)；督導(dǎo)對(duì)監(jiān)禁行刑機(jī)構(gòu)依法釋放或終止在封閉型專門教育教養(yǎng)的未成年人予以安置幫教、促進(jìn)回歸康復(fù)；依法決定對(duì)未成年人及其父母或其他監(jiān)護(hù)人采取個(gè)別化預(yù)防保護(hù)措施。

（2）專門教育機(jī)構(gòu)的職責(zé)和任務(wù)。專門教育機(jī)構(gòu)分為開放型和封閉型。開放型專門教育機(jī)構(gòu)包括普通教育、職業(yè)教育兩種專門學(xué)校和其中設(shè)置的專門班級(jí)或班組。其主要職責(zé)是根據(jù)未成年人事務(wù)及其權(quán)利保護(hù)委員會(huì)的決定和教育行政部門心理醫(yī)學(xué)教育委員會(huì)的鑒定，接收8至18歲需要專門學(xué)校進(jìn)行特別教育的未成年人并予以個(gè)別化的教養(yǎng)，其中由開放型職教專門學(xué)校接收的14歲以上未成年人須經(jīng)其本人和監(jiān)護(hù)人同意。封閉型專門教育機(jī)構(gòu)隸屬教育行政機(jī)關(guān)，屬于國家對(duì)未成年人實(shí)施強(qiáng)制性特殊教養(yǎng)的場所。其包含封閉型普教專門學(xué)校、職教專門學(xué)校和特教專門機(jī)構(gòu)三種類型，而封閉型特教專門機(jī)構(gòu)一般是指為了更好地實(shí)現(xiàn)個(gè)別預(yù)防目的，由封閉型普教、職教專門教育學(xué)校依法在其內(nèi)部設(shè)立特殊教育矯正性質(zhì)的封閉型特教班級(jí)或班組。其適用對(duì)象是11至18歲實(shí)施了刑事違法行為但依法終止追究刑事責(zé)任或免責(zé)免罰、需要在強(qiáng)制性專門教育環(huán)境下予以特殊教養(yǎng)的未成年人。其中14歲以下的一般安置在封閉型普教專門學(xué)校，14歲及以上的一般安置在封閉型職教專門學(xué)校，但因現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)性較大而直接安置到或由于嚴(yán)重違反封閉型專門學(xué)校教養(yǎng)管理規(guī)定則可批準(zhǔn)轉(zhuǎn)至校內(nèi)的專門特教班級(jí)或班組。封閉型專門教育機(jī)構(gòu)堅(jiān)持保障權(quán)益與嚴(yán)明紀(jì)律、集體教育與個(gè)別教育、文化教育與勞動(dòng)習(xí)藝相結(jié)合的管理和教育工作原則，合理安排未成年人的生活?yuàn)蕵贰W(xué)習(xí)教導(dǎo)、勞動(dòng)習(xí)藝，積極培養(yǎng)親社會(huì)觀念、平等人道的相處能力、積極向上的興趣愛好、嚴(yán)于律己的紀(jì)律意識(shí)，并積極推行學(xué)校和班級(jí)的未成年人自我管理機(jī)制。封閉型專門學(xué)校作為強(qiáng)制性特殊教養(yǎng)機(jī)構(gòu)，不同于一般教育機(jī)構(gòu)，也要比開放型專門學(xué)校的管理教養(yǎng)制度更加嚴(yán)格，以保證專門教育正常運(yùn)行、教養(yǎng)目的有效實(shí)現(xiàn)。因此，法律授予封閉型特殊教養(yǎng)學(xué)校及其公職人員相應(yīng)職權(quán)，包括依法保障學(xué)校的日常警戒、實(shí)施晝夜監(jiān)督和管理、進(jìn)行人身物品和信件包裹檢查、沒收違禁品、緊急情形下采取人力強(qiáng)制措施以及給予相應(yīng)處分等強(qiáng)制教育管理權(quán)，但是又通過嚴(yán)密的制度設(shè)計(jì)對(duì)其強(qiáng)制性職權(quán)予以法律規(guī)制并要接受檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督。為了保障未成年人的身心健康和成長，根據(jù)教育行政部門心理醫(yī)學(xué)教育委員會(huì)出具關(guān)于未成年人不需繼續(xù)采取教養(yǎng)措施的證明，或者出現(xiàn)該未成年人患有不適于在學(xué)校接受特殊教養(yǎng)的疾病證明、因其年齡和健康狀況以及為了創(chuàng)造更為有利的康復(fù)條件而需要轉(zhuǎn)移到其他封閉型教育機(jī)構(gòu)的情形下，法院可根據(jù)學(xué)校和未成年人事務(wù)及其權(quán)利保護(hù)委員會(huì)所做出的理由充分的報(bào)告、根據(jù)未成年人本人及其父母或其他監(jiān)護(hù)人的申請(qǐng)、學(xué)校和當(dāng)?shù)匚闯赡耆耸聞?wù)及其權(quán)利保護(hù)委員會(huì)所出具的鑒定，依法作出相應(yīng)的提前終止或批準(zhǔn)轉(zhuǎn)送決定。

必須闡明的是，開放型專門教育的適用對(duì)象主要是行為偏差需要專門學(xué)校予以特殊教育的未成年人，封閉型專門教育的適用對(duì)象則是實(shí)施了刑事違法行為但依法終止追究刑事責(zé)任或免責(zé)免罰的未成年人，兩者之間并無相應(yīng)轉(zhuǎn)處機(jī)制，但開放型和封閉型專門學(xué)校學(xué)員依法終止專門教育后，轉(zhuǎn)至一般普教和職教學(xué)校就讀。

（3）內(nèi)務(wù)機(jī)關(guān)所屬專門機(jī)構(gòu)的職責(zé)。俄羅斯內(nèi)務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)未成年人事務(wù)的部門主要是未成年人工作部和未成年人違法臨時(shí)收容中心，其主要職責(zé)一是將正在實(shí)施違法或反社會(huì)行為的未成年人，以及失管和流浪的未成年人安置在臨時(shí)收容中心并及時(shí)處理，失管和流浪未成年人臨時(shí)收容時(shí)間不得超過3小時(shí)，違法未成年人臨時(shí)收容不得超過48小時(shí)，每次必須登記在案；二是對(duì)違法或者危害社會(huì)行為的未成年人，對(duì)其父母或其他監(jiān)護(hù)人在教育、培養(yǎng)和撫養(yǎng)方面未盡職責(zé)或盡職不到位的、對(duì)未成年人的行為具有消極影響、對(duì)之虐待的，依法向有關(guān)部門和單位建議采取法定教育措施；三是就如何消除造成未成年人違法及其他反社會(huì)行為的原因和條件向有關(guān)單位和部門提出建議，有關(guān)單位和部門必須根據(jù)建議所采取的措施在收到上述建議之日起1個(gè)月內(nèi)應(yīng)予回復(fù)；四是參與審定的有關(guān)單位和部門提出的未成年人及其父母或其他監(jiān)護(hù)人的違法及其他反社會(huì)行為的事實(shí)材料和法律文書；五是對(duì)未成年人的違法及其他反社會(huì)行為，對(duì)未履行教育、培養(yǎng)和撫養(yǎng)義務(wù)的或者對(duì)未成年人行為產(chǎn)生消極影響或加以虐待的父母或其他監(jiān)護(hù)人進(jìn)行登記，做好信息的收集、使用和通報(bào)等工作。

（五）嚴(yán)格規(guī)范處分措施適用以保證其教育性和保護(hù)性

所有預(yù)防保護(hù)機(jī)構(gòu)皆可適用警告、斥責(zé)、嚴(yán)厲斥責(zé)三種處分措施。教育行政部門所屬的開放型和封閉型專門教育機(jī)構(gòu)還可適用的處分措施有：一是向被收容者的父母或者其他監(jiān)護(hù)人進(jìn)行通報(bào)；二是根據(jù)所在地未成年人事務(wù)及其權(quán)利保護(hù)委員會(huì)的決定，專門教育機(jī)構(gòu)可以對(duì)未成年人予以開除（進(jìn)而依法追究其刑事責(zé)任或執(zhí)行原判刑罰，亦可依法移送特教類型專門教育機(jī)構(gòu)）。與此同時(shí)，明確規(guī)定禁止采取損害身心的暴力措施、違反未成年人教育特性和有損人格尊嚴(yán)的措施、限制或者剝奪未成年人與其父母或其他監(jiān)護(hù)人的接觸的措施以及禁止克扣伙食、剝奪放風(fēng)權(quán)。

此外，該法還明確規(guī)定，構(gòu)建以地方財(cái)政保障為主、聯(lián)邦專項(xiàng)補(bǔ)助基金為輔，可接受慈善募捐、自愿無償捐款及其他凡法律不禁止的經(jīng)費(fèi)來源的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制；構(gòu)建包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督、檢察機(jī)關(guān)專門監(jiān)督的監(jiān)督機(jī)制，并授權(quán)下位立法。

三、對(duì)我國《預(yù)防未成年人犯罪法》修訂和實(shí)施的啟示

（一）科學(xué)設(shè)定罪錯(cuò)行為分級(jí)預(yù)防范疇，構(gòu)建全鏈條預(yù)防機(jī)制

俄羅斯預(yù)防未成年人犯罪法制中寬口徑、全覆蓋的適用范圍和適用對(duì)象的做法，符合預(yù)防未成年人犯罪的規(guī)律，有利于構(gòu)建嚴(yán)密的預(yù)防機(jī)制。作為少年司法制度濫觴標(biāo)志的美國伊利諾伊州《少年法院法》，其全稱是《規(guī)范無人撫養(yǎng)、被遺棄和罪錯(cuò)少年的處遇和控制》，亦對(duì)未成年人罪錯(cuò)行為進(jìn)行全面干預(yù)。實(shí)踐證明，未成年人犯罪行為的產(chǎn)生往往經(jīng)歷了由失管或管教不力而產(chǎn)生一般不良行為、嚴(yán)重不良行為最終走向犯罪的過程。研究亦表明，一個(gè)人的犯罪生涯開始的越早，成為習(xí)慣性犯罪人的可能性就越大。①王牧主編：《新犯罪學(xué)》，高等教育出版社2005年版，第403頁。因此，預(yù)防未成年人犯罪應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持防早防小、適當(dāng)介入、系統(tǒng)干預(yù)矯治，實(shí)現(xiàn)全鏈條覆蓋、應(yīng)防盡防的基本要求。遺憾的是，當(dāng)前通過的《預(yù)防未成年人犯罪法》修訂案，雖然對(duì)不良行為和嚴(yán)重不良行為范疇進(jìn)行了更科學(xué)的范疇分類，但是其分級(jí)預(yù)防層級(jí)體系中并無未成年人觸法涉罪行為的預(yù)防。

對(duì)此，國內(nèi)有學(xué)者提出，應(yīng)當(dāng)將一般預(yù)防移入《未成年人保護(hù)法》，構(gòu)建不良行為的預(yù)防、嚴(yán)重不良行為的干預(yù)、觸法行為的處分、犯罪行為的矯治共四個(gè)預(yù)防層級(jí)機(jī)制。②姚建龍：《〈中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法〉修訂專家建議稿》，載《青少年犯罪問題》2020年第2期。若從充分考慮《未成年人保護(hù)法》與《預(yù)防未成年人犯罪法》的有機(jī)關(guān)系角度出發(fā)，有其觀點(diǎn)具有一定合理性。但是，從遵循預(yù)防未成年人犯罪規(guī)律、構(gòu)建預(yù)防未成年人犯罪全鏈條機(jī)制來看，《預(yù)防未成年人犯罪法》應(yīng)當(dāng)建立監(jiān)護(hù)教養(yǎng)的嚴(yán)密督導(dǎo)、對(duì)不良行為的及時(shí)干預(yù)、對(duì)嚴(yán)重不良行為的專門教育、對(duì)涉罪行為的個(gè)別矯治、回歸社會(huì)的安置幫教共五級(jí)預(yù)防機(jī)制。

（二）堅(jiān)持問題導(dǎo)向，積極推進(jìn)專業(yè)干預(yù)的保護(hù)性懲戒措施改革創(chuàng)新

預(yù)防未成年人犯罪要堅(jiān)持教育、感化、挽救的方針，但是亦要遵循“教育為主、必要懲戒”的規(guī)律和原則。從總體來看，我國預(yù)防未成年人犯罪措施存在寬嚴(yán)失度問題，對(duì)程度較輕罪錯(cuò)行為的預(yù)防措施過于寬宥、干預(yù)不力，有放縱之嫌；對(duì)程度較重罪錯(cuò)行為的預(yù)防措施過于苛厲、方式方法不當(dāng)，有懲戒異化刑罰之憂。具體來看，在我國現(xiàn)行的法律制度中，可以對(duì)罪錯(cuò)未成年人適用的懲戒措施包括：針對(duì)治安違法行為人的警告、罰款、行政拘留；針對(duì)吸毒人員的社區(qū)戒毒和強(qiáng)制戒毒措施；針對(duì)嚴(yán)重不良行為的矯治教育；針對(duì)由于未達(dá)到刑事責(zé)任年齡而不予追究刑事責(zé)任的未成年人適用責(zé)令嚴(yán)加管教、必要時(shí)專門教育的轉(zhuǎn)處制度；針對(duì)犯罪情節(jié)輕微、社會(huì)危害性較小的犯罪人適用訓(xùn)誡、責(zé)令具結(jié)悔過、賠禮道歉、賠償損失等非刑罰方法，共5類12種。其中專門針對(duì)罪錯(cuò)未成年人的懲戒措施僅為責(zé)令嚴(yán)加管教、矯治教育和專門教育三種，而且實(shí)踐狀況堪憂。首先，責(zé)令嚴(yán)加管教虛化，主要表現(xiàn)為制度設(shè)計(jì)粗放、監(jiān)督檢查缺位、轉(zhuǎn)處機(jī)制缺乏等明顯缺陷，導(dǎo)致管與不管、嚴(yán)與不嚴(yán)、有效與否事實(shí)上無人問津。其次，專門教育的前身——工讀教育的弱化，特別是1999年《預(yù)防未成年人犯罪法》規(guī)定由強(qiáng)制入學(xué)改為自愿入學(xué)以后，工讀教育在全國大多數(shù)省市區(qū)走向了衰落。盡管截至2018年年底，國內(nèi)工讀學(xué)校數(shù)量小幅回升至92所，但地區(qū)分布明顯失衡，貴州、上海、遼寧和四川等少數(shù)省市有10所及以上，而近10個(gè)省份未建立工讀學(xué)校，與此同時(shí)，招生數(shù)和在校生人數(shù)卻在逐年減少。①蘇明月、陳新蕊：《中國專門學(xué)校教育制度的重構(gòu)與推進(jìn)——以未成年人專門立法修訂為視角》，載《中華女子學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第3期。專門懲戒措施的乏力缺位無疑正是當(dāng)前預(yù)防未成年人犯罪工作中教育措施事倍功半的注解。因此，此次《預(yù)防未成年人犯罪法》對(duì)專門教育的改革也應(yīng)當(dāng)關(guān)注到這些現(xiàn)實(shí)問題，要配套制定更詳細(xì)的實(shí)施辦法，避免專門教育進(jìn)入類似困境。

俄羅斯承襲工讀教育傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，以開放型和封閉型專門學(xué)校教育為主的專業(yè)干預(yù)懲戒措施，對(duì)我國具有較大的可借鑒性。當(dāng)前，未成年人犯罪仍是我國現(xiàn)階段的突出社會(huì)問題，其社會(huì)深層根源在于社會(huì)快速轉(zhuǎn)型過程中所引起的未成年人的群體性失范，②張旭：《中國的少年犯罪立法述評(píng)》，載中國犯罪學(xué)學(xué)會(huì)網(wǎng)站，http://www.zgfzxxh.com/xhlw/201007/t20100729_392838.shtml，最后訪問日期2021年1月25日。其中我國現(xiàn)行未成年人社會(huì)支持體系缺損和教養(yǎng)體系出現(xiàn)的偏差是誘發(fā)未成年人罪錯(cuò)行為的根本因素。因此，體系性應(yīng)當(dāng)成為整個(gè)預(yù)防未成年人犯罪制度建構(gòu)的基點(diǎn)，形成以教育性預(yù)防和保護(hù)性懲戒相結(jié)合的一體化預(yù)防思路，將親權(quán)管教與社區(qū)管教、普通學(xué)校教育與專門學(xué)校教育有機(jī)結(jié)合，形成有效的預(yù)防和減少未成年人罪錯(cuò)行為發(fā)生的預(yù)防措施體系。

就具體的改革目標(biāo)而言，我國應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持立足國情、實(shí)用可行原則，在對(duì)現(xiàn)有預(yù)防未成年人犯罪措施中責(zé)令嚴(yán)加管教、矯治教育和專門教育三類懲戒措施進(jìn)行優(yōu)化整合基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)專門懲戒措施的改革創(chuàng)新，建立以社區(qū)內(nèi)管教措施為主、開放型專門學(xué)校教育干預(yù)為補(bǔ)充、封閉型專門學(xué)校教養(yǎng)矯正為例外的預(yù)防未成年人犯罪的懲戒措施體系，其中社區(qū)內(nèi)管教措施一般為3個(gè)月以上、2年以下，開放型和封閉型專門教育期限為1—3年，但均不得超過18歲。一是實(shí)化、制度化責(zé)令嚴(yán)加管教，創(chuàng)新為社區(qū)管教措施。就實(shí)踐中原責(zé)令嚴(yán)加管教適用的反復(fù)實(shí)施一般不良行為、初次實(shí)施嚴(yán)重不良行為且家庭、普通學(xué)校管教較為困難的未成年人，經(jīng)過法定程序鑒別，在不離開家庭和就讀學(xué)校的情況下，依法適用社區(qū)內(nèi)管教的具體適當(dāng)項(xiàng)目，如宵禁、社會(huì)觀護(hù)、進(jìn)入未成年人教養(yǎng)家庭（中心）、社區(qū)戒除網(wǎng)癮或戒毒等，實(shí)現(xiàn)早期保護(hù)性干預(yù)目的。二是改良發(fā)展專門教育制度，定位為開放型專門教育措施為主，封閉型專門教育措施為補(bǔ)充的專門教育制度。俄羅斯開放型專門教育適用對(duì)象年齡為8—18歲，但是根據(jù)我國工讀教育實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)調(diào)查研究，未成年人各種不良行為自10歲起突然開始成倍增長，危險(xiǎn)年齡段是13—15歲，14歲是高發(fā)期。③關(guān)穎、鞠青主編：《全國未成年犯抽樣調(diào)查分析報(bào)告》，群眾出版2005年版，第7頁?；诒M早干預(yù)的預(yù)防未成年人犯罪觀念，開放型專門教育的適用對(duì)象應(yīng)是年齡在10—18歲，反復(fù)實(shí)施嚴(yán)重不良行為而無法適應(yīng)普通學(xué)校教育的或社區(qū)內(nèi)管教失敗、封閉性專門教育良好而依法評(píng)估轉(zhuǎn)向的罪錯(cuò)未成年人，依法判處管制、宣告緩刑或裁定假釋的未成年社區(qū)矯正對(duì)象。同時(shí)，吸收上海等地工讀學(xué)校改革創(chuàng)新的良好經(jīng)驗(yàn)，大力拓展開放型專門教育的開放辦學(xué)職能，設(shè)立面向普通教育的學(xué)生心理咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)和法治教育培訓(xùn)基地、教導(dǎo)崗位教師培訓(xùn)中心、罪錯(cuò)未成年人家長學(xué)校、假日教導(dǎo)項(xiàng)目或營地活動(dòng)等，服務(wù)普通教育師生和家長。探索創(chuàng)建封閉型專門教育措施。按照2019年3月中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)專門學(xué)校建設(shè)和專門教育工作的意見》明確提出的“推動(dòng)專門教育與治安管理處罰法、收容教養(yǎng)、刑事處罰等配套銜接，建立科學(xué)的未成年人罪錯(cuò)行為預(yù)防矯治體系”的要求，提出這一改革舉措?？紤]到不滿12周歲的未成年人尚未進(jìn)入青春期，對(duì)家庭的人身依附性很強(qiáng)，原則上不應(yīng)當(dāng)脫離家庭環(huán)境，而是在家庭的配合下接受適當(dāng)干預(yù)。①宋英輝、苑寧寧：《未成年人罪錯(cuò)行為處置規(guī)律研究》，載《中國應(yīng)用法學(xué)》2019 年第2期。因此，封閉型專門教育措施針對(duì)12—18歲的不予追究刑事責(zé)任或免予刑事處罰的未成年人以及開放型專門學(xué)校教育干預(yù)失敗的未成年人，經(jīng)過法定程序評(píng)估鑒別，離開家庭并離開原就讀學(xué)校，依法強(qiáng)制適用適當(dāng)期限的日常住宿、假日歸家、夜間宵禁、嚴(yán)格管教的封閉型專門教育措施，從而實(shí)現(xiàn)在改革基礎(chǔ)上創(chuàng)建封閉型專門教育措施的目標(biāo)。另外，基于適應(yīng)和促進(jìn)當(dāng)前未成年人司法改革的需要，對(duì)于尚處刑事訴訟程序之中、不必審前羈押的未成年犯罪嫌疑人、被告人和未成年社區(qū)矯正人員，經(jīng)過法定程序評(píng)估鑒別，可以由檢察機(jī)關(guān)決定適用以上三類重點(diǎn)適當(dāng)保護(hù)性懲戒措施，以更好地實(shí)現(xiàn)雙向保護(hù)的目標(biāo)。

（三）實(shí)現(xiàn)組織機(jī)構(gòu)專門化、專業(yè)化和系統(tǒng)化，推進(jìn)治理體系建設(shè)

徒善不足以為政，徒法不能以自行。事實(shí)上，任何國家法制和政策都與權(quán)力密切聯(lián)系，都依賴于其背后組織化、合法化、強(qiáng)大的國家權(quán)力系統(tǒng)支持。②曲新久：《刑事政策的權(quán)力分析》，中國政法大學(xué)2001年博士學(xué)位論文。俄羅斯預(yù)防未成年人失管和違法系統(tǒng)中專門機(jī)關(guān)起著不可替代的關(guān)鍵職能作用，讓人印象深刻。我國學(xué)者對(duì)建立預(yù)防未成年人犯罪專門組織機(jī)構(gòu)的呼聲不絕于耳。有學(xué)者就提出，“正如兵法所言，兵馬未動(dòng)、糧草先行。在《預(yù)防未成年人犯罪法》諸多條文中，最需要增補(bǔ)的尤以設(shè)立政府專門機(jī)構(gòu)頗為急切?！雹蹚堷櫸。骸斗⒂谏蟿t俗成于下——寫在《預(yù)防未成年人犯罪法》修訂前》，載《預(yù)防青少年犯罪研究》2013年第4期。我國預(yù)防未成年人犯罪法在預(yù)防未成年人犯罪工作的組織體系構(gòu)建中，應(yīng)堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)性、現(xiàn)實(shí)可行性原則，充分挖掘現(xiàn)有組織機(jī)構(gòu)資源，進(jìn)行科學(xué)整合，實(shí)現(xiàn)組織體系專門化、專業(yè)化和系統(tǒng)化的優(yōu)化配置。

1.政府設(shè)立未成年人保護(hù)和預(yù)防犯罪工作委員會(huì)，并下設(shè)專門的未成年人保護(hù)和預(yù)防犯罪局

政府要加強(qiáng)我國未成年人權(quán)益社會(huì)保障和預(yù)防未成年人犯罪工作，將我國現(xiàn)有的各級(jí)社會(huì)綜合治理委員會(huì)預(yù)防青少年違法犯罪領(lǐng)導(dǎo)小組和關(guān)心下一代工作委員會(huì)的職能合并，改革為更具實(shí)際功能和職責(zé)的未成年人保護(hù)和預(yù)防犯罪工作委員會(huì)，作為領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)，由地方政府主管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任委員會(huì)主任，教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任常務(wù)副主任。委員會(huì)成員應(yīng)由教育、法院、檢察、公安、司法行政、共青團(tuán)的未成年人工作部門負(fù)責(zé)人和5—7名熟諳未成年人身心特點(diǎn)、成長規(guī)律的心理學(xué)、教育學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)或其他專業(yè)人員共同組成。其主要職責(zé)是督導(dǎo)協(xié)調(diào)預(yù)防未成年人犯罪政策法律的落實(shí)、研究制定本地區(qū)的專項(xiàng)工作計(jì)劃和實(shí)施方案、領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)各類預(yù)防措施執(zhí)行機(jī)構(gòu)、審查批準(zhǔn)普通教育學(xué)校的開除學(xué)生報(bào)告和送交開放型專門學(xué)校的報(bào)告、向檢察機(jī)關(guān)未檢部門和法院未成年人法庭提交封閉型專門教育和依法強(qiáng)制罪錯(cuò)未成年人監(jiān)護(hù)人集中學(xué)習(xí)或解除監(jiān)護(hù)權(quán)的報(bào)告等。在委員會(huì)下設(shè)未成年人保護(hù)和預(yù)防犯罪局，具體承擔(dān)組織實(shí)施、落實(shí)督導(dǎo)、運(yùn)行保障等日常業(yè)務(wù)工作，機(jī)構(gòu)編制在同級(jí)教育行政部門內(nèi)單列，并建立相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障機(jī)制，同時(shí)接受社會(huì)捐贈(zèng)。該局工作人員也應(yīng)當(dāng)具備心理學(xué)、教育學(xué)、社會(huì)學(xué)、少年法學(xué)等預(yù)防未成年人犯罪工作的知識(shí)和能力。

2.配套設(shè)置專業(yè)懲戒措施執(zhí)行機(jī)構(gòu)。主要包括社區(qū)內(nèi)管教組織、開放型專門學(xué)校和封閉型專門學(xué)校

社區(qū)內(nèi)管教組織應(yīng)當(dāng)以具體化、細(xì)化社會(huì)幫教組織責(zé)任分工實(shí)現(xiàn)其功效強(qiáng)化為主，即在未成年人保護(hù)和預(yù)防犯罪局的指導(dǎo)、監(jiān)督下，由開放型專門教育機(jī)構(gòu)的專業(yè)人員負(fù)責(zé)牽頭，與家長、學(xué)校老師（或工作單位直接領(lǐng)導(dǎo)）和社區(qū)志愿者組成負(fù)責(zé)管束監(jiān)督的社區(qū)幫教小組，并由政府相關(guān)部門協(xié)力保障社區(qū)幫教小組的組織建設(shè)和其工作經(jīng)費(fèi)，同時(shí)政府部門要鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)福利基金、慈善企業(yè)人士出資興辦專門社會(huì)公益組織機(jī)構(gòu)或政府出資購買社會(huì)組織提供的專業(yè)服務(wù)等形式，逐漸形成政府引導(dǎo)、社會(huì)參與，以多元化運(yùn)作、協(xié)同發(fā)展為特征的社區(qū)內(nèi)保護(hù)性管教服務(wù)組織機(jī)構(gòu)模式。一般情況下，地級(jí)市應(yīng)當(dāng)在城市市區(qū)內(nèi)設(shè)立1—2所開放型專門學(xué)校，縣級(jí)應(yīng)當(dāng)在城區(qū)單獨(dú)設(shè)立或在適當(dāng)?shù)钠胀ㄖ行W(xué)場地內(nèi)設(shè)立嚴(yán)格分開管教的開放型專門教育學(xué)?；虬嗉?jí)。封閉型專門教育機(jī)構(gòu)應(yīng)包括義務(wù)教育學(xué)校（班級(jí)）和職業(yè)技術(shù)教育學(xué)校（班級(jí)）以及校內(nèi)嚴(yán)格管教的特教班級(jí)三種類型。其管理體制則與開放式專門教育學(xué)校統(tǒng)一交由地市級(jí)教育行政機(jī)關(guān)管理、便于協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)處，并由公安機(jī)關(guān)未成年人警務(wù)機(jī)構(gòu)駐警負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)安全保衛(wèi)事務(wù)，其他國家機(jī)關(guān)和社會(huì)機(jī)構(gòu)予以協(xié)助，保障正常有效運(yùn)作。同時(shí)，利于未成年人與家庭社會(huì)保持親密聯(lián)系，易于社會(huì)公眾的了解和接納，便于社會(huì)幫教力量的支持幫教。一般情況下，可以考慮地市一級(jí)行政區(qū)域范圍內(nèi)設(shè)立1—2所封閉型專門學(xué)校為宜，選址應(yīng)在城市市區(qū)或交通便利的近郊。根據(jù)實(shí)際情況，特別是在西部地廣人稀的省或自治區(qū)，各地市州也可通過在開放型專門教育學(xué)校場地內(nèi)設(shè)立嚴(yán)格分開管教封閉型專門教育學(xué)校（班級(jí)）。此外，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)人民法院的未成年人法院（法庭）、檢察機(jī)關(guān)的未成年人檢察部門建設(shè)，加快建立健全各級(jí)公安機(jī)關(guān)未成年人警務(wù)機(jī)構(gòu)、司法行政機(jī)關(guān)未成年人法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，為推動(dòng)預(yù)防未成年人犯罪工作提供強(qiáng)有力的專門法治機(jī)構(gòu)體系保障。

（四）健全完善預(yù)防措施適用機(jī)制，提升治理效能

程序正義是實(shí)體正義的保障。程序機(jī)制的科學(xué)設(shè)計(jì)是保障預(yù)防未成年人犯罪法治正當(dāng)性和實(shí)效性的必要基礎(chǔ)和前提。俄羅斯預(yù)防未成年人犯罪法制體系的程序規(guī)范較為細(xì)密、可操作性強(qiáng)，這符合現(xiàn)代法治原則，有利于保證雙向保護(hù)的法治目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。反觀當(dāng)前我國預(yù)防未成年人犯罪法治中程序性規(guī)范明顯較少，且內(nèi)容過于簡單、籠統(tǒng)，導(dǎo)致法網(wǎng)不嚴(yán)問題較為突出。當(dāng)然，“鞋合不合適腳知道”，立足我國國情、遵循預(yù)防未成年人犯罪的客觀規(guī)律是健全完善預(yù)防措施適用機(jī)制的根本要求。在程序機(jī)制的設(shè)計(jì)中應(yīng)當(dāng)注意堅(jiān)持我國長期以來形成的司法干預(yù)最小化、減少標(biāo)簽化的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，又應(yīng)堅(jiān)持法治原則對(duì)涉及未成人人身自由的封閉型專門教育措施的適用決定機(jī)制進(jìn)行司法化改造，以保障實(shí)現(xiàn)雙向保護(hù)目的的程序正義。

1.完善未成年人罪錯(cuò)行為日常監(jiān)督和早期干預(yù)機(jī)制

雷潔瓊在《兒童福利問題》一文中強(qiáng)調(diào)：“兒童的福利得保護(hù)否，影響國家前途甚大，所以兒童的教養(yǎng)從前是個(gè)人的或家庭的任務(wù)，現(xiàn)代兒童的教養(yǎng)卻是社會(huì)和國家的責(zé)任?！雹倮诐嵀偅骸独诐嵀偽募?，開明出版社1994年版，第16頁。國家親權(quán)要實(shí)現(xiàn)對(duì)于未成年人罪錯(cuò)行為及時(shí)、盡早的干預(yù)和矯治，必須加強(qiáng)能夠發(fā)現(xiàn)未成年人不良行為的日常社會(huì)監(jiān)督和干預(yù)機(jī)制。具體來講，一是確立責(zé)任主體，將父母或其他監(jiān)護(hù)人、學(xué)校老師和法治副校長、公安機(jī)關(guān)治安和社區(qū)民警均作為發(fā)現(xiàn)不良行為的有責(zé)主體；二是有責(zé)主體發(fā)現(xiàn)后應(yīng)嚴(yán)加管教、訓(xùn)導(dǎo)教育，若不良行為屢教不改則報(bào)告未成年人保護(hù)和預(yù)防犯罪局依法適當(dāng)處置，若出現(xiàn)違法涉罪行為應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告公安機(jī)關(guān)未成年人警務(wù)機(jī)構(gòu)依法進(jìn)行處置；三是嚴(yán)格執(zhí)行處遇記錄保密和消滅制度，前述處遇的記錄僅僅作為有責(zé)單位的內(nèi)部工作記錄、并非案底，非法定事由并經(jīng)法定程序不得泄露。其中，需要特別注意的是，對(duì)未成年人罪錯(cuò)行為的早期發(fā)現(xiàn)和干預(yù)工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持實(shí)行屬地管理為主的基本原則，即以居住地和行為發(fā)生地管理為主，從而避免由于非本地戶籍罪錯(cuò)未成年人漏管，實(shí)現(xiàn)“法網(wǎng)周密”。

2.建立罪錯(cuò)行為未成年人人格調(diào)查與鑒別分類評(píng)估機(jī)制

預(yù)防未成年人犯罪法治“不應(yīng)是以社會(huì)危害性為基礎(chǔ)，而是以保護(hù)的必要性，即‘要保護(hù)性’為基礎(chǔ)的制度”②［日］大谷實(shí)：《刑事政策學(xué)》，黎宏譯，法律出版社2000年版，第98頁。，即從保護(hù)未成年人的角度出發(fā)，以清除其不良人格為直接目的，并以最終保障和促進(jìn)罪錯(cuò)行為未成年人健康成長為終極目標(biāo)。因此，加快推動(dòng)罪錯(cuò)未成年人人格調(diào)查和“要保護(hù)性”狀況量表的研發(fā)，積極構(gòu)建罪錯(cuò)行為未成年人人格調(diào)查與鑒別分類評(píng)估制度，實(shí)現(xiàn)預(yù)防保護(hù)措施類別與其“要保護(hù)性”程度相適應(yīng)非常必要。當(dāng)然，這一工作應(yīng)當(dāng)由專門機(jī)構(gòu)和專門人員來完成，具體由前述未成年人保護(hù)和預(yù)防犯罪局來承擔(dān)。調(diào)查結(jié)果將直接成為對(duì)罪錯(cuò)行為未成年人采取何種適當(dāng)處遇措施的重要依據(jù)，并將最終影響預(yù)防措施的實(shí)效。

3.建立與受害人和解的機(jī)制

和解機(jī)制是恢復(fù)性司法的基礎(chǔ)，其在于提高被害人在未成年人罪錯(cuò)行為案件中的地位，強(qiáng)調(diào)修復(fù)和整合因未成年人違法犯罪造成的社會(huì)關(guān)系的破壞，通過和解制度的廣泛運(yùn)用達(dá)到消除仇恨、化解矛盾，從而恢復(fù)原有的和諧的社會(huì)關(guān)系和秩序，使當(dāng)事各方都能夠不因犯罪和被害而影響融入社會(huì)重新生活和工作。建立與受害人之間的和解機(jī)制不僅體現(xiàn)在要對(duì)給受害人造成的物質(zhì)損失予以賠償，而且還要求其取得受害人內(nèi)心或感情上的諒解，最終的和解結(jié)果將是罪錯(cuò)未成年人適用相應(yīng)預(yù)防措施的重要參考。司法行政機(jī)關(guān)未成年人法律服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提供法律援助等服務(wù)，保障和促進(jìn)案件雙方和解的實(shí)現(xiàn)。

4.改革專門懲戒措施的適用決定和轉(zhuǎn)處機(jī)制

預(yù)防未成年人犯罪的法治實(shí)踐是具體而動(dòng)態(tài)的過程，要實(shí)現(xiàn)其實(shí)質(zhì)正義，應(yīng)在堅(jiān)持“要保護(hù)性”的必要原則同時(shí)，堅(jiān)持合比例性的適當(dāng)原則。（1）適用社區(qū)內(nèi)管教和開放型專門教育措施的決定機(jī)制應(yīng)堅(jiān)持行政化設(shè)計(jì)。對(duì)評(píng)估認(rèn)為有較輕的人格不良傾向并正在惡化、需要進(jìn)行保護(hù)和有較為嚴(yán)重的人格不良傾向并有惡化危險(xiǎn)、需要及時(shí)、盡早干預(yù)的罪錯(cuò)未成年人。同時(shí)，將當(dāng)前司法改革實(shí)踐的有益經(jīng)驗(yàn)立法化，賦予檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)不予逮捕、不起訴和緩訴的罪錯(cuò)未成年人適用社區(qū)內(nèi)管教或開放型專門教育措施的決定權(quán)。（2）適用封閉型專門教育措施的決定機(jī)制應(yīng)進(jìn)行司法化設(shè)計(jì)。對(duì)實(shí)施了刑事違法行為的未成年人，公安機(jī)關(guān)未成年人警務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)交由未成年人保護(hù)和預(yù)防犯罪局予以評(píng)估，經(jīng)評(píng)估認(rèn)為明顯具有反社會(huì)人格、必須立即矯治的罪錯(cuò)未成年人，由未成年人保護(hù)和預(yù)防犯罪委員會(huì)研究同意并提交未成年人檢察機(jī)構(gòu)審查決定，最終由未成年人法庭對(duì)是否適用封閉型專門學(xué)校教養(yǎng)矯正這一限制人身自由的預(yù)防措施進(jìn)行法官獨(dú)任審理，當(dāng)庭聽取各方意見并作出裁決。如果未成年人法庭裁決不適用強(qiáng)制性專門教育措施時(shí)，將“逆送”至未成年人保護(hù)和預(yù)防犯罪局決定適用社區(qū)內(nèi)管教或開放型專門教育措施。未成年人法庭對(duì)未成年人保護(hù)和預(yù)防犯罪局提出的提前終止封閉型專門教育依法作出決定。

5.健全監(jiān)督制約和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制

罪錯(cuò)未成年人處于身心不成熟這一天然弱勢(shì)和因罪錯(cuò)行為必須面對(duì)強(qiáng)大的國家權(quán)力的雙重不利地位，更需要權(quán)利抗衡和救濟(jì)的力量，使國家親權(quán)保持為愛的力量而不發(fā)生異化。①郝銀鐘、盛長富：《未成年人司法的國家親權(quán)悖論與修正》，載《法律適用》2012年第3期。一方面，應(yīng)建立健全監(jiān)督機(jī)制。預(yù)防未成年人犯罪工作，特別是未成年人保護(hù)和預(yù)防犯罪委員會(huì)及其下設(shè)機(jī)構(gòu)和其他專門懲戒執(zhí)行機(jī)構(gòu)，必須接受檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，同時(shí)接受人大、公眾和媒體的監(jiān)督。另一方面，權(quán)利救濟(jì)機(jī)制的健全是罪錯(cuò)未成年人合法權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的重要保障。實(shí)踐中通過對(duì)罪錯(cuò)未成年人管教權(quán)力進(jìn)行合理分配和重置進(jìn)而實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡，通過健全權(quán)力制約機(jī)制，盡量防止發(fā)生損害罪錯(cuò)未成年人合法權(quán)利的情形發(fā)生，《預(yù)防未成年人犯罪法》中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定罪錯(cuò)未成年人及其監(jiān)護(hù)人的法定救濟(jì)權(quán)利，如獲得律師幫助、申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟、申訴、控告權(quán)利等。

（五）深化法法銜接的內(nèi)外協(xié)調(diào)，完善《預(yù)防未成年人犯罪法》配套立法

作為中國特色社會(huì)主義法律體系和社會(huì)綜合治理體系的組成部分，《預(yù)防未成年人犯罪法》與刑事法、相關(guān)行政法等存在著緊密聯(lián)系，因此，其修訂必須“瞻前顧后”“左顧右盼”，妥善處理法法銜接的內(nèi)外關(guān)系。

1.與刑事法治完善的良性互動(dòng)

我國法治實(shí)踐中，預(yù)防未成年人犯罪法治與刑事法治的良性互動(dòng)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是廣泛而深入的。就刑事實(shí)體法而言，《刑法修正案（十一）》與新修訂的《預(yù)防未成年人犯罪法》已經(jīng)同步將“收容教養(yǎng)”改為“專門矯治教育”，但仍應(yīng)就適用情形和評(píng)估辦法作進(jìn)一步的詳細(xì)規(guī)定，《刑法修正案（十一）》第17條“在必要的時(shí)候”應(yīng)當(dāng)理解為依《預(yù)防未成年人犯罪法》規(guī)定或依今后出臺(tái)的實(shí)施辦法。就刑事程序法而言，應(yīng)當(dāng)通過完善現(xiàn)有未成年人刑事訴訟程序中偵查、起訴、審判環(huán)節(jié)，對(duì)不予追究刑事責(zé)任或免責(zé)免罰情形下適用預(yù)防未成年人犯罪措施的程序予以明確規(guī)范，從而為公檢法機(jī)關(guān)依法履職、強(qiáng)化雙向保護(hù)目的的創(chuàng)新舉措提供法律支撐。就刑事執(zhí)行法而言，兩者并非鴻溝難越、完全分隔運(yùn)行，對(duì)未成年社區(qū)矯正對(duì)象可以同時(shí)適用適當(dāng)?shù)纳鐓^(qū)內(nèi)管教措施和專門教育措施，從而更有利于其順利地成長為合格的社會(huì)公民。

2.與其他行政法治發(fā)展的良性互動(dòng)

預(yù)防未成年人犯罪法治屬于宏觀的行政法治范疇，其所調(diào)整的行政法律關(guān)系事實(shí)上屬于特別權(quán)力關(guān)系。預(yù)防未成年人犯罪與教育法、未成年人福利法（以《未成年人保護(hù)法》為主）、治安管理處罰法等行政法治關(guān)系密切，實(shí)現(xiàn)其間關(guān)系的良性互動(dòng)是堅(jiān)持綜合治理下保證預(yù)防未成年人犯罪工作科學(xué)高效運(yùn)行的必然需求。就教育法而言，應(yīng)當(dāng)對(duì)罪錯(cuò)未成年人的義務(wù)教育、專門學(xué)校教育予以明確規(guī)定，形成一般學(xué)校教育為主、開放型專門教育為補(bǔ)充、封閉型專門教育為例外的未成年人教育格局。就未成年人福利法而言，應(yīng)當(dāng)就關(guān)涉罪錯(cuò)未成年人的權(quán)利及其保障，包括未成年人的生存和發(fā)展權(quán)利保障中涉及的困境未成年人父母親權(quán)及其監(jiān)督機(jī)制、社會(huì)保護(hù)和救助機(jī)制、就業(yè)服務(wù)等內(nèi)容予以明確規(guī)定，并通過健全完善相關(guān)未成年人福利機(jī)構(gòu)，提升社會(huì)福利保障力度。就治安管理處罰法而言，主要是建立健全罪錯(cuò)未成年人發(fā)現(xiàn)或接收及內(nèi)部記錄信息共享與消除、警誡教育、轉(zhuǎn)介處理機(jī)制，形成對(duì)未成年人罪錯(cuò)行為的早期發(fā)現(xiàn)干預(yù)機(jī)制，進(jìn)一步嚴(yán)密法網(wǎng)，提升預(yù)防和減少未成年人違法犯罪工作實(shí)效。

3.配套行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章的合理補(bǔ)充

按照我國《憲法》對(duì)法律體系的界定和《立法法》對(duì)法律體系的架構(gòu)、位階的規(guī)定，預(yù)防未成年人犯罪法治體系應(yīng)是以《預(yù)防未成年人犯罪法》及刑事法律、行政法律中相關(guān)法律規(guī)范為基本和主導(dǎo)，以國務(wù)院發(fā)布的相應(yīng)行政法規(guī)、因地制宜的地方性法規(guī)以及國務(wù)院相關(guān)部門和地方政府制定的更具操作性的行政規(guī)章作為有益補(bǔ)充，形成效力等級(jí)高低有序、規(guī)范內(nèi)容協(xié)調(diào)統(tǒng)一、功用發(fā)揮有機(jī)互補(bǔ)的完整法制體系。反觀當(dāng)前預(yù)防未成年人犯罪法治體系，其主要問題是在《預(yù)防未成年人犯罪法》等法律規(guī)定相對(duì)原則、《〈預(yù)防未成年人犯罪法〉實(shí)施條例》等行政法規(guī)缺位、專門地方性法規(guī)數(shù)量少①經(jīng)統(tǒng)計(jì)，1999年《預(yù)防未成年人犯罪法》頒行至2009年底的10年間先后有湖南、陜西、甘肅、安徽、廣東、寧夏，2010年后有云南、天津、湖北、山東、新疆、江蘇，共計(jì)12個(gè)省市自治區(qū)人大常委會(huì)通過了專門的地方性法規(guī)。且針對(duì)性不足的同時(shí)，部分行政規(guī)章上位法依據(jù)不足并與大量規(guī)范性文件在預(yù)防未成年人犯罪工作中實(shí)際發(fā)揮主導(dǎo)性作用，導(dǎo)致其法治化程度和治理效能不高。針對(duì)以上問題，應(yīng)當(dāng)以此次修訂《預(yù)防未成年人犯罪法》的重要契機(jī)，在推動(dòng)相關(guān)刑事法和行政法協(xié)同修訂的同時(shí)，及時(shí)配套出臺(tái)其實(shí)施條例，從而讓相關(guān)法律在預(yù)防未成年人犯罪工作中發(fā)揮主導(dǎo)性作用，提升本領(lǐng)域國家治理的法治化、現(xiàn)代化水平。與此同時(shí)，鼓勵(lì)各地將《預(yù)防未成年人犯罪法》與地方實(shí)際有機(jī)結(jié)合、出臺(tái)富有針對(duì)性和實(shí)效性的地方性立法，及時(shí)展開相關(guān)部門規(guī)章和地方政府規(guī)章以及規(guī)范性文件的清理編纂工作、盡快出臺(tái)《罪錯(cuò)未成年人社區(qū)管教工作規(guī)則》《專門教育工作規(guī)則》等規(guī)章，讓這些法規(guī)在其應(yīng)有的場域中發(fā)揮作用。這里還需要特別指出，黨和國家的政策是中國特色規(guī)范體系的重要組成部分，②劉作翔：《當(dāng)代中國的規(guī)范體系：理論與制度結(jié)構(gòu)》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2019年第7期?！皥?jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一”是中國特色社會(huì)主義法治工作基本原則，因此，預(yù)防未成年人犯罪法制體系的完善應(yīng)當(dāng)將中共中央、國務(wù)院以及中央綜治委關(guān)于預(yù)防未成年人犯罪的政策性文件提出的路線方針政策要求在立法中予以貫徹。