黃志兵

（四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，成都 610065）

黨的十八大提出以人為核心的新型城鎮(zhèn)化理念來拉動經(jīng)濟(jì)增長，《2014年國務(wù)院政府工作報告》提出“促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)”的目標(biāo)，城市戶口逐步向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口放開。2019年，中共中央和國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》，提出放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制條件。盡管中央政策已向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口放開大部分城市的城市居民戶口，但仍有大量生活在城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口未轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，2019年我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率比常住人口城鎮(zhèn)化率低16.22%，其中特大城市和超大城市未落戶人口的比例相對更高。2019年，北京和上海的常住外來人口占常住人口的比例均超過1/3，深圳市的常住非戶籍人口占常住人口比例高達(dá)63.2%。①促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量、推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要路徑，在當(dāng)前以及未來一段時間具有重要的研究意義。

學(xué)者們集中研究了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶的意愿及影響因素。其一，進(jìn)城落戶意愿存在較高和較低兩種不同判斷。如廖柳文等認(rèn)為有43.75%的外來務(wù)工人員愿意在當(dāng)?shù)爻鞘袘艏艑挼那闆r下遷移戶口；[1]張翼卻發(fā)現(xiàn)出生在1980年前和1980年后愿意轉(zhuǎn)為“非農(nóng)戶口”的農(nóng)民工比例分別為20.15%和24.66%，如果要交回承包地的話則僅為11%左右。[2]其二，進(jìn)城落戶意愿會發(fā)生變化。唐宗力通過分析2009年和2014年的安徽省農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，愿意在城鎮(zhèn)定居的農(nóng)戶比例從44%下降到24%。[3]其三，進(jìn)城落戶意愿具有區(qū)域差異和群體差異。歐陽慧等發(fā)現(xiàn)一線城市、跨省農(nóng)民工集聚區(qū)、省內(nèi)農(nóng)民工集聚區(qū)等不同區(qū)域以及新生代農(nóng)民工、長期進(jìn)城農(nóng)民工、舉家遷徙農(nóng)民工等不同類型的農(nóng)民工進(jìn)城落戶意愿均存在差異。[4]此外，城鄉(xiāng)二元社會保障、非農(nóng)就業(yè)、方言技能、土地權(quán)益、戶籍改革等因素對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶意愿具有重要影響。

學(xué)者們也分析了戶籍人口城鎮(zhèn)化率低于常住人口城鎮(zhèn)化率的原因。從直接原因出發(fā)，黃麗霞認(rèn)為政策供給不足是主要原因，戶籍管理制度背后的社會資源不均等限制了具有進(jìn)城意愿的農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?；[5]黃江泉和李曉敏認(rèn)為農(nóng)戶需求不足是主要原因，農(nóng)民工不愿進(jìn)城是比較農(nóng)村戶口與城鎮(zhèn)戶口兩者利益后的理性選擇，推進(jìn)農(nóng)戶進(jìn)城落戶關(guān)鍵在于提升農(nóng)民工的人力資本要素。[6]然而，政策執(zhí)行面臨的困境既可能有政策供給方面的原因，也可能有政策需求方面的原因，必須從供需兩側(cè)進(jìn)行統(tǒng)籌分析。從間接原因出發(fā)，郭芹和高興民認(rèn)為城鄉(xiāng)二元管理制度是農(nóng)民工半城鎮(zhèn)化的制度根源且土地財產(chǎn)功能、保障功能和財政功能有利于維持農(nóng)民工半城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀；[7]馬曉河和胡擁軍認(rèn)為成本分擔(dān)機(jī)制不完善、戶籍門檻與福利差距、等級制的城市行政體制、農(nóng)村土地制度改革滯后和不合理的財稅體制是農(nóng)民轉(zhuǎn)移人口市民化的主要難題。[8]

現(xiàn)有研究成果集中反映了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶政策實施的可行性和難點，但存在以下不足之處：其一，側(cè)重單一視角和宏觀視角的研究，從供需兩側(cè)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶政策執(zhí)行困境的系統(tǒng)研究存在不足；其二，側(cè)重以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口整體為研究對象，專門對跨省流動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口研究存在不足。據(jù)《2019年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》數(shù)據(jù)，2019年我國有7 508萬人跨省流動農(nóng)民工，占外出農(nóng)民工的43.09%。跨省流動的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量眾多，并且他們進(jìn)城落戶比省內(nèi)流動群體面臨更多獨特的困境。因此，本研究以跨省流動的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為研究對象，從央地關(guān)系和供需平衡視角分析落實農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶政策面臨的執(zhí)行困境。

一、政策執(zhí)行困境：一個理論解釋框架

中央政府主導(dǎo)的政策的執(zhí)行困境，既有央地之間利益不均衡導(dǎo)致政策供給不足的原因，也有政策供給與政策對象實際需求不匹配導(dǎo)致需求不足的原因。一方面，對于中央政府主導(dǎo)、自上而下擴(kuò)散的政策，盡管強(qiáng)制性命令可以讓政策擴(kuò)散至城市政府層面，但利益不均衡的情況下城市政府并不實際采納政策，不會迅速供給具有執(zhí)行效力的配套政策。另一方面，符合政策制定者利益訴求的政策并不一定符合政策對象的實際需求，且政策執(zhí)行過程中的路徑依賴也不一定得到政策對象的信賴，這可能帶來政策執(zhí)行延遲或無法落地的困境。

（一）利益不均衡下的中央主導(dǎo)政策擴(kuò)散失效

我國的公共政策擴(kuò)散模式，既有自上而下的層級擴(kuò)散模式，也有自下而上的政策采納和推廣模式、區(qū)域和部門之間擴(kuò)散模式、政策先進(jìn)地區(qū)向政策跟進(jìn)地區(qū)擴(kuò)散模式。[9]近些年，我國重大社會經(jīng)濟(jì)政策的擴(kuò)散，主要采用自上而下的中央政策導(dǎo)向或中央全局安排下的地方試驗?zāi)Ｊ?。[10]例如，我國常用的政策試點—推廣模式，一般遵循中央主動探索或地方自發(fā)探索的典型試驗，在取得一定效果后中央政府給予合法性認(rèn)可，并通過行政命令或規(guī)范化政策進(jìn)行組織化擴(kuò)散的線性邏輯。[11]在中央政策向下擴(kuò)散過程中，作為公共政策的具體執(zhí)行者，地方政府需要進(jìn)行可持續(xù)的政策創(chuàng)新才能實際解決公共問題或達(dá)到政策目標(biāo)。在這一過程中，城市政府既受到中央政府行政命令的直接影響，也受到省級政府中介傳導(dǎo)命令和其他城市政策采納情況的間接影響。[12]

然而中央主導(dǎo)政策在擴(kuò)散過程中可能面臨失效情況，使政策執(zhí)行陷入困境。其一，政策未向具有執(zhí)行力的層次擴(kuò)散與發(fā)展。一方面中央政府可能在未達(dá)到預(yù)期效果時便將有些政策向全國推廣，[13]這導(dǎo)致政策不適用于所有地區(qū)，出現(xiàn)“造點容易、推廣難”的現(xiàn)象。[14]另一方面在政治集權(quán)和經(jīng)濟(jì)分權(quán)的體制下，地方政府與中央政府進(jìn)行利益博弈，對于沒有很強(qiáng)政策執(zhí)行激勵的政策，如需要地方財政大量投入的政策和不具有政策收益且無法吸引政策注意力的政策，[15-16]只是象征性采納而不愿切實執(zhí)行，使這類政策表現(xiàn)出時間持續(xù)性較短、空間擴(kuò)散性不強(qiáng)的特征。[17]其二，具有執(zhí)行效力的政策出現(xiàn)偏差和延遲。由于政策參與者的內(nèi)生動力差異和財政能力、政策環(huán)境、技術(shù)條件等外部約束，公共政策擴(kuò)散過程中可能出現(xiàn)理念變異、內(nèi)容變異和效果變異等情況。[18]對于未上升至“法律”的柔性政策，地方政府還可能存在選擇性不規(guī)范操作的現(xiàn)象，繼而導(dǎo)致政策的實踐層面與制度層面出現(xiàn)錯位。[19]同時，在地方政府采納某項公共政策后，由于具有如何執(zhí)行政策的自由裁量權(quán)，可能出現(xiàn)政策文件出臺與政策實際執(zhí)行不同步現(xiàn)象。[20]

中央政府主導(dǎo)的政策在自上而下的政策擴(kuò)散過程中，必須與理性的地方政府之間的利益相協(xié)調(diào)。當(dāng)央地利益不一致時，盡管中央政府可以通過行政命令將政策擴(kuò)散至地方政府層級，但地方政府制定的政策質(zhì)量往往不高，且政策制定后也無法保證實際得以執(zhí)行。如果某項公共政策的事權(quán)應(yīng)為中央政府，那么將事權(quán)下放至地方政府時，中央政府需要配套財政轉(zhuǎn)移支付與政治激勵等多種激勵措施，以均衡地方政府的利益。

（二）需求不匹配下的政策對象參與不足

在服務(wù)型政府理念下，公共政策的執(zhí)行不僅與政府部門有關(guān)，還與政策對象密不可分。歷史經(jīng)驗表明，強(qiáng)制政策對象參與違背其意愿的某項公共政策，往往要付出巨大的代價。換言之，一項由政策對象自愿參與的政策能不能實際落地，取決于政策內(nèi)容與政策對象需求之間的匹配程度。當(dāng)政策供給與政策對象需求不匹配時，政策對象的低參與意愿將使政策執(zhí)行陷入困境。

政策對象尤其是農(nóng)戶在制定個人決策時，既是一個經(jīng)濟(jì)人也是一個社會人。[21]其一，作為一個理性經(jīng)濟(jì)人，政策對象在參與公共政策時，會對參與該項政策的收益與成本進(jìn)行均衡比較。若政策對象參與該項政策的直接成本和機(jī)會成本大于獲得的收益，那么他們顯然不會參與該項政策。其二，作為社會群體中的一分子，政策參與者有以自身為中心的社會網(wǎng)絡(luò)，不僅會考慮已有的社會資本，也會受到從眾心理、風(fēng)俗習(xí)慣等影響。若這些社交網(wǎng)絡(luò)和非正式規(guī)則與政策做法相左，也會抑制政策對象參與積極性。此外，如果某類政策一直未能匹配政策對象的需求，新政策短期內(nèi)也很難得到風(fēng)險厭惡的政策對象的信任。因此，政策對象也不一定會參與經(jīng)濟(jì)上合算的政策。對于一項新出臺的公共政策，政策對象的有限理性行為是阻礙政策執(zhí)行的重要影響因素。

二、跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的現(xiàn)實困境及原因

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶政策是一項中央主導(dǎo)的自上而下強(qiáng)制擴(kuò)散政策。中央政府在下達(dá)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶任務(wù)后，邊開展試點工作邊向全國普遍推廣，以政治壓力促進(jìn)政策的執(zhí)行。然而，這項政策實際的效果并不理想，例如山東省泰安市2018年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化任務(wù)的完成比例僅為57.87%，[22]武漢、杭州、成都等特大城市仍存在大量未落戶群體。

（一）跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的現(xiàn)實困境

跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在特大城市落戶面臨著政策供給和政策需求均不足的執(zhí)行困境。第一，跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口特大城市落戶政策供給不足。從2019年開始，中央要求全面取消城區(qū)常住人口300萬人以下城市的落戶限制，而跨省流動的這部分群體更愿意在常住人口大于300萬人的城市落戶。雖然常住人口大于300萬的城市也在不斷放開放寬外來人口落戶的條件，但政策并未重視普通的跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，如成都市對本科以上學(xué)歷或擁有技能證書的人才可直接入戶，而未達(dá)到上述條件的人群仍需積分滿100分。然而，根據(jù)《2019年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》數(shù)據(jù)，大專及以上文化程度的農(nóng)民工僅占外出農(nóng)民工的14.8%，即大多數(shù)跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口未能享受到進(jìn)城落戶激勵政策。第二，跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口特大城市落戶政策需求不足。目前跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶意愿較低的情況十分明顯。據(jù)歐陽慧等學(xué)者對全國12個省份的12 291個農(nóng)民工的調(diào)查，跨省農(nóng)民工集聚區(qū)愿意進(jìn)城落戶的比例僅為19.0%。[4]

（二）跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶政策供給不足的原因

第一，央地政府之間的責(zé)任分配不合理。中央政府未區(qū)分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的類型，將本來由中央政府承擔(dān)的跨省流動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶責(zé)任全部轉(zhuǎn)移至地方政府，導(dǎo)致特大城市政府的政策供給不足。其一，特大城市政府承擔(dān)過多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶責(zé)任。國辦發(fā)〔2011〕9號文件將國家基本戶籍管理制度明確界定為中央事權(quán)，但國發(fā)〔2016〕8號文件提出“非戶籍人口進(jìn)城落戶任務(wù)必須強(qiáng)化地方政府主體責(zé)任”，國辦發(fā)〔2016〕72號文件直接明確為“中央政府統(tǒng)籌、省級政府負(fù)總責(zé)”的責(zé)任分配體系，使得這項任務(wù)的事權(quán)從中央政府轉(zhuǎn)移至地方政府。積極性高的中央政府強(qiáng)制擴(kuò)散農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶政策，超出了特大城市政府解決跨省流動群體落戶問題的能力范圍。例如，在城鄉(xiāng)社會保障機(jī)制尚未在全國真正統(tǒng)一的情況下，輸入地的城市政府并不能很好地處理跨省流動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在家鄉(xiāng)購買的各項社會保障。其二，特大城市政府承擔(dān)過重的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶成本支出。發(fā)改規(guī)劃〔2014〕2960號文件中提出“建立健全由政府、企業(yè)、個人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制”，而根據(jù)事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的原則，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城市公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要由特大城市政府而不是中央政府供給。根據(jù)鐘曉敏等對浙江省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本分析，政府承擔(dān)的人均市民化成本約4.2萬元/年，占總成本的比重達(dá)到48.5%。[23]而在2015年“營改增”財政體制改革后，地方政府的財政收入增速下滑，使特大城市政府面臨很大的財政支出壓力。[24]農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶的責(zé)任分配不合理以及由此產(chǎn)生的財政壓力，使特大城市政府執(zhí)行性政策致力于爭奪高學(xué)歷和高技能人才，忽視一般的跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。

第二，中央政府的配套激勵措施不完善。為落實農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶的政策目標(biāo)，中央政府給予了地方政府考核壓力，并提出建立“人地錢”掛鉤機(jī)制，而這項激勵措施仍不完善，尤其是無法有效調(diào)動特大城市政府解決跨省流動群體落戶問題的積極性。其一，現(xiàn)行“人地錢”掛鉤政策缺乏詳細(xì)的操作辦法和細(xì)則。由于不同地區(qū)的市民化成本和土地資源緊張程度不同，政策未考慮時空差異而對財政轉(zhuǎn)移支付的獎勵資金數(shù)量等事項進(jìn)行具體安排。其二，財政轉(zhuǎn)移支付在跨省分配中有局限性。人口流出的部分中西部省份可獲得比東部地區(qū)相對更多的轉(zhuǎn)移支付，而這些地區(qū)人口轉(zhuǎn)出的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)無法平衡東部省份人口轉(zhuǎn)入的支出，[25]尤其是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本高的特大城市。其三，農(nóng)村土地在跨省域流動中的政策局限性。土地是“人地錢”掛鉤機(jī)制中的重要載體。[26]為了平衡項目資金運(yùn)作，特大城市政府不僅需要中央分配的新增建設(shè)用地指標(biāo)，還需要通過增減掛鉤政策盤活農(nóng)民進(jìn)城退出的大量宅基地。然而，只有少部分貧困農(nóng)戶退出的土地指標(biāo)才可以通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策跨省域交易，絕大多數(shù)跨省流動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地只能留在原戶口所在地。對于人口轉(zhuǎn)入地的特大城市政府而言，平衡基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給等支出資金的難度大，滿足跨省流動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶需求的政策激勵不足，使其不愿及時提供充足的政策供給。

（三）跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶政策需求不足的原因

第一，跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶的凈收益下降。隨著時代的變遷，跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶收益與成本之間的比例下降。其一，跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶的收益下降。一方面，在城市公共服務(wù)通過居住證向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口放開的情況下，通過轉(zhuǎn)變戶口帶來的子女入學(xué)、醫(yī)療等收益呈下降趨勢。另一方面，隨著農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)的普及和城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)向西部地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移，城鄉(xiāng)差距不斷縮小，積蓄一定資本的跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的相對收益提高。其二，跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶的成本增加。近些年特大城市房價不斷上漲，跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需要負(fù)擔(dān)的購房成本增加，進(jìn)而提高了他們進(jìn)城落戶成本。城鎮(zhèn)住房已經(jīng)成為阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口定居城市的最重要因素。[3]其三，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶需要放棄的機(jī)會成本增加。在中央政府放開農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶條件之前，他們已經(jīng)在農(nóng)村住房、養(yǎng)老保險等方面投入了巨大的成本，而這部分前期投資不能很好地轉(zhuǎn)為進(jìn)城資本，成了阻礙其進(jìn)城落戶的機(jī)會成本。同時，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施下，國家各項資源向農(nóng)村地區(qū)傾斜，跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不僅害怕失去政策補(bǔ)貼，也對農(nóng)村土地尤其是宅基地具有增值的預(yù)期。根據(jù)訪談了解，部分舉家遷徙的農(nóng)戶也傾向于只遷移小孩子和女性配偶的戶口，將家庭男性成員的戶口繼續(xù)留在農(nóng)村，以便繼續(xù)享受農(nóng)村戶口的相關(guān)福利。因此，在城市戶口和農(nóng)村戶口相對福利變動的情況下，理性的跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不愿轉(zhuǎn)變戶口或僅部分家庭成員轉(zhuǎn)變戶口。

第二，跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶的非理性決策。跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在計算進(jìn)城落戶凈收益后，仍可能做出非理性決策。其一，與農(nóng)村地區(qū)存在的社會聯(lián)系影響離農(nóng)決策?！?014年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》數(shù)據(jù)顯示，舉家外出農(nóng)民工占外出農(nóng)民工的比例僅為21.27%，大部分跨省流動農(nóng)民工有居住在農(nóng)村的家庭成員。即便核心家庭成員舉家外出，也未轉(zhuǎn)移以親戚為核心的農(nóng)村社會關(guān)系，而由此產(chǎn)生的農(nóng)民身份認(rèn)同有可能抑制其轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。其二，與城市戶籍人口的社會距離影響進(jìn)城決策?？缡∞r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城市戶籍人口之間存在居住隔離的普遍現(xiàn)象，[27]并可能存在方言、文化習(xí)俗等差異，與本地人的社會交往十分有限。根據(jù)《2019年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》數(shù)據(jù)，進(jìn)城農(nóng)民工參加過當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)活動的比例僅為27.6%，對居住城市有歸屬感的只有40%?？缡∞r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會融合不足可能抑制他們成為“新市民”的想法。其三，刻板印象等非理性因素影響風(fēng)險厭惡群體落戶決策。在城鄉(xiāng)二元體制長期影響下，部分跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口擔(dān)心現(xiàn)行政策再次損害農(nóng)民利益，尤其是戶口只能從農(nóng)村向城市單向流動，導(dǎo)致風(fēng)險厭惡的群體對進(jìn)城落戶政策持謹(jǐn)慎態(tài)度。因此，在農(nóng)村“拉力”和城市“推力”雙重影響下，即使進(jìn)城落戶收益明顯，跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口也可能選擇暫不落戶。

三、政策建議

為更好地實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶的政策目標(biāo)，應(yīng)關(guān)注特大城市數(shù)量眾多的跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的特殊性。為破解跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶政策執(zhí)行困境，既要協(xié)調(diào)央地利益，真正放開各種落戶限制條件，使其能平等地在城鎮(zhèn)地區(qū)落戶，又應(yīng)采取相應(yīng)的配套措施合理引導(dǎo)這部分群體的落戶需求，消除他們進(jìn)城落戶的后顧之憂。

（一）中央政府承擔(dān)跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶部分責(zé)任

為解決特大城市重視人才引進(jìn)而忽視絕大多數(shù)跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶需求的問題，中央政府應(yīng)關(guān)注這部分群體的特殊性，主動承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。一方面，中央政府應(yīng)完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶的權(quán)責(zé)分配機(jī)制，協(xié)同運(yùn)用政治激勵與經(jīng)濟(jì)激勵手段，促使特大城市政府增加跨省流動群體的政策供給。另一方面，中央政府除統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的各項工作外，還應(yīng)考慮省級政府缺乏協(xié)調(diào)全國資源的能力，主動解決跨省流動群體落戶中的問題。例如，中央政府應(yīng)做好政策的全局設(shè)計，加快推進(jìn)全國層面的城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)一工作，允許工作不具有穩(wěn)定性的跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在就業(yè)地或居住地異地繳納醫(yī)療保險，并推動養(yǎng)老保險異地轉(zhuǎn)接工作。

（二）繼續(xù)完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化“人地錢”掛鉤機(jī)制

中央政府除繼續(xù)將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶情況審計結(jié)果納入領(lǐng)導(dǎo)干部考核范圍外，還應(yīng)完善經(jīng)濟(jì)激勵措施，使央地利益保持動態(tài)均衡。首先，盡快出臺“人地錢”掛鉤機(jī)制的實施細(xì)則。中央政府可根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本、轉(zhuǎn)入地城市規(guī)模等情況，加快制定各級財政轉(zhuǎn)移支付和新增建設(shè)用地指標(biāo)差別化供給的具體操作方案，明確專項財政資金的使用范圍和土地資源的供給方位。其次，精準(zhǔn)供給財政轉(zhuǎn)移支付資金。中央政府應(yīng)加大中央財政轉(zhuǎn)移支付比例，并基于大數(shù)據(jù)等手段科學(xué)測算各地跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流動情況和進(jìn)城落戶情況，將資金精準(zhǔn)轉(zhuǎn)移給財政支付壓力大的城市。最后，加快落實“地隨人走”的土地政策。中央政府應(yīng)建立全國統(tǒng)一的農(nóng)村土地收儲利用平臺，給予跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口合理的資金補(bǔ)償，讓他們自愿退出的農(nóng)村土地能夠變現(xiàn)為進(jìn)城落戶的資本。同時，在這一過程中節(jié)約出來的建設(shè)用地指標(biāo)應(yīng)向人口遷入地分配適當(dāng)?shù)谋壤?/p>

（三）科學(xué)設(shè)定差異化的跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶目標(biāo)

從現(xiàn)實情況來看，在大城市與農(nóng)村之間流動的現(xiàn)有跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不可能全部都在大城市落戶。隨著家庭人口結(jié)構(gòu)和城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化，有部分人群會離開大城市，前往其他的中小城市或者是回到農(nóng)村。因此，針對跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大城市落戶難的現(xiàn)象，需要做好全國區(qū)域增長極的合理布局，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近就地城鎮(zhèn)化和在小城鎮(zhèn)地區(qū)落戶。一方面，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的思路下，要考慮農(nóng)戶在農(nóng)村已投入的成本，注重吸引跨省流動的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，鼓勵其在戶籍所在地的縣域落戶，但要規(guī)避地方政府只為消化縣城商品房庫存的不合理行為。[28]另一方面，在都市圈建設(shè)理念下，要推動基礎(chǔ)設(shè)施向中心城市周邊的城鎮(zhèn)延伸，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在特大城市新區(qū)和郊區(qū)落戶，使他們能夠負(fù)擔(dān)起個人應(yīng)承擔(dān)的進(jìn)城落戶成本。

（四）采取多種措施增加跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶需求

為增加跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶需求，各級政府應(yīng)采取多樣化的政策措施。第一，切實降低跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶成本。一方面，中央政府應(yīng)繼續(xù)堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”這一政策定位，抑制特大城市房價非理性上漲，使跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本維持在合理水平。另一方面，中央政府應(yīng)暢通農(nóng)村土地和房屋轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)的渠道，加快實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保障等前期投入隨農(nóng)戶城鄉(xiāng)流動和全國流動，降低跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的機(jī)會成本。同時，中央政府針對鄉(xiāng)村地區(qū)的各項補(bǔ)貼應(yīng)精準(zhǔn)流入在地農(nóng)民，并清查和逐步處理閑置浪費(fèi)土地資源的現(xiàn)象，抑制進(jìn)城農(nóng)戶空占鄉(xiāng)村資源的想法。例如，針對農(nóng)民的耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼等各項補(bǔ)貼，應(yīng)加快發(fā)放給實際經(jīng)營者，而不是發(fā)放給耕地承包戶。第二，提高落戶跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城市社會資本。對于在城鎮(zhèn)地區(qū)落戶的跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，應(yīng)通過設(shè)計混居的居住社區(qū)和開展豐富多樣的社區(qū)活動，促進(jìn)“新市民”與原住市民之間交流溝通，增強(qiáng)他們對落戶城鎮(zhèn)的歸屬感和幸福感。另外，對于來自同一地區(qū)的進(jìn)城落戶農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，可協(xié)助建立起暢通的社會交往渠道，提高其在城市地區(qū)的社會資本。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：根據(jù)北京市、上海市和深圳市2019年度的國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展統(tǒng)計公報計算得來。