古琳鈺，葉鴻蔚

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 211100）

農(nóng)村環(huán)境治理是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，是構(gòu)建文明美麗新農(nóng)村的重要舉措。農(nóng)村人居環(huán)境的改善與優(yōu)化不僅事關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常運行，更牽涉廣大人民的生活健康。目前，中國農(nóng)村環(huán)境污染不僅包括農(nóng)藥化肥、生活垃圾、生活污水和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物等內(nèi)源性污染，還包括來自城市和工業(yè)的外部性污染，直接導(dǎo)致了環(huán)境問題的復(fù)雜性，加劇了農(nóng)村環(huán)境治理任務(wù)的嚴(yán)峻性。僅依賴政府這一單一主體治理環(huán)境的效果有限，迫切需要企業(yè)、社會組織和村民等多元主體協(xié)同治理，其中社會組織在農(nóng)村環(huán)境治理中起著紐帶作用，連接政府、企業(yè)和村民。

近年來，關(guān)于社會組織參與農(nóng)村社區(qū)治理的研究普遍集中在探討其必要性、迫切性、優(yōu)勢與困境的宏觀層面，以及鄉(xiāng)村振興、精準(zhǔn)扶貧、養(yǎng)老服務(wù)和留守兒童、婦女等微觀層面，而對社會組織參與農(nóng)村環(huán)境治理的研究較少。其次，關(guān)于社會組織參與農(nóng)村環(huán)境治理的研究大多是從協(xié)同治理的角度提出多元主體參與農(nóng)村環(huán)境治理的路徑，并沒有分析社會組織這一單一主體介入農(nóng)村環(huán)境治理的現(xiàn)狀和困境，從而有針對性地提出建議對策。此外，社會組織扮演著一種“嵌入”的角色，它將制度、服務(wù)、項目層面嵌入原有的公共管理和服務(wù)體系之中，從而開展專業(yè)服務(wù)，并獲得雙向嵌入性發(fā)展［1］。社會組織作為外界力量，參與農(nóng)村環(huán)境治理實質(zhì)上就是一個嵌入的過程。社會組織以專業(yè)化的服務(wù)嵌入農(nóng)村環(huán)境治理，既滿足了自身發(fā)展的要求，又加速了農(nóng)村環(huán)境治理的進程。本研究以嵌入性理論為視角，基于對某一社會組織（和潤社會工作服務(wù)中心）參與南京市親見村環(huán)境治理的實地調(diào)研，研究社會組織參與農(nóng)村環(huán)境治理的實踐模式，分析嵌入的現(xiàn)實困境，并提出優(yōu)化路徑。

1 多維嵌入：社會組織參與農(nóng)村環(huán)境治理的實踐模式

1.1 南京市親見村概況

親見村位于南京市西南部，轄區(qū)面積9.6 km2，耕地面積253 hm2，有19 個村組，居住人口2 617 人。在鄉(xiāng)村振興背景下，親見村以農(nóng)業(yè)主導(dǎo)型的發(fā)展定位向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游轉(zhuǎn)變。近年來，該村引進了集團企業(yè)，打造云水澗休閑旅游項目和金谷田園綜合體。同時，新中醫(yī)學(xué)研究院搬遷至此，與親見村協(xié)力建設(shè)新中醫(yī)康養(yǎng)谷。此外，親見村還有不少工廠和企業(yè)，包括建材廠、材料廠、汽車零部件生產(chǎn)廠和再生資源公司等。

目前親見村存在的環(huán)境問題主要有4 個方面：一是生活垃圾分類處理方面。首先，親見村雖設(shè)立了垃圾集中處理點和分類垃圾箱，但村民環(huán)保意識不夠，仍將垃圾混合投放；其次，由于親見村人口的分散性和垃圾分類亭設(shè)置的有限性，村民對垃圾分類亭的利用率較低；二是生活污水治理方面。仍有村民不恰當(dāng)?shù)厥褂棉r(nóng)藥化肥，將家禽糞便倒入河中，導(dǎo)致部分河流水體富營養(yǎng)化。親見村的多條河道在前期已進行過清理與整改，但由于后期疏于管制與維護，水上仍有一些漂浮物及水下惡性水生植物。三是農(nóng)村廁所改造方面。親見村雖建立了農(nóng)村公共廁所，但只是流于形式，注重前期建設(shè)，后期未安排專人打掃和定期管理，臟亂差、惡臭異味問題嚴(yán)重影響村容村貌。四是鄉(xiāng)村旅游項目方面。親見村的云水澗休閑旅游項目和金谷田園綜合體吸引了不少游客，帶動了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，但隨之也帶來了固體廢棄物污染和水源污染的問題。

1.2 和潤社會工作服務(wù)中心簡介

南京市和潤社會工作服務(wù)中心于2016 年3 月成立，是由南京市江寧區(qū)民政局主管的專業(yè)社會工作機構(gòu)。機構(gòu)團隊包括1 名理事長、1 名項目主管、2 名項目督導(dǎo)、6 名一線社工、2 名兼職實習(xí)生。中心主要通過政府招標(biāo)、機構(gòu)應(yīng)標(biāo)的方式承接政府服務(wù)項目，累積服務(wù)社區(qū)已達27 個。該中心服務(wù)對象廣泛，包括兒童、婦女、青年和老人等；服務(wù)項目多樣，包括親子關(guān)系、家庭教育、養(yǎng)老服務(wù)、心理健康、環(huán)境保護和社區(qū)治理等。因此，和潤社會工作服務(wù)中心社會服務(wù)經(jīng)驗相對豐富，機構(gòu)相對成熟。

1.3 和潤社會工作服務(wù)中心參與親見村環(huán)境治理的多維嵌入模式

和潤社會工作服務(wù)中心于2019 年1 月承接了親見村環(huán)境治理項目，并于2020 年1 月結(jié)束該項目。在此期間，和潤社會工作服務(wù)中心開展了一系列環(huán)?；顒?，分為3 個方面，即環(huán)保理念的宣傳、環(huán)保行動的執(zhí)行和農(nóng)村環(huán)保組織的建立。從嵌入性視角出發(fā)，實際上體現(xiàn)了理念、活動和關(guān)系嵌入的多維嵌入模式。和潤社會工作服務(wù)中心參與親見村環(huán)境治理的詳細活動如表1 所示。

初期的理念嵌入、中期的活動嵌入和后期的關(guān)系嵌入實質(zhì)是一個意識導(dǎo)入、行動落實和集體倡議的過程。理論上是一種符合基本邏輯且可行性強的嵌入模式，但在實際運用過程中，嵌入主體的能力、嵌入對象的特質(zhì)、嵌入程度和嵌入效應(yīng)都有待考量。和潤社會工作服務(wù)中心將這一模式運用到農(nóng)村環(huán)境治理空間，取得了一定的成果，包括村民環(huán)保意識邊緣化的初步改善、環(huán)保行動形式化現(xiàn)象的緩解、環(huán)保組織專職化浮現(xiàn)，但成效甚微，浮于表面，呈現(xiàn)“煙花效應(yīng)”。環(huán)保理念仍淺層嵌入村民意識形態(tài)，環(huán)保行動的自主性還在初步階段，村民自發(fā)組建的環(huán)保志愿者團隊尚未成立。強制性法律制度的缺乏，明確的獎勵機制和政策條例的缺失，社會組織專業(yè)能力的評估機制的不健全以及社會組織與政府、村民的模糊性關(guān)系使社會組織在嵌入農(nóng)村環(huán)境治理時陷入了困境。

表1 和潤社會工作服務(wù)中心參與親見村環(huán)境治理的詳細活動

2 內(nèi)外脫嵌：社會組織參與農(nóng)村環(huán)境治理的現(xiàn)實困境

脫嵌的概念與嵌入相反，是指脫離政治經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、制度體系、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、文化認(rèn)知等社會運轉(zhuǎn)的狀態(tài)［2］。社會組織在參與農(nóng)村環(huán)境治理時陷入了內(nèi)外脫嵌的困境，包括法律制度缺位于公眾和社會組織的制度脫嵌、社會組織專業(yè)能力滯后于農(nóng)村環(huán)境治理的能力脫嵌以及社會組織脫節(jié)于政府、村民和其他社會組織的合作脫嵌。多重脫嵌嚴(yán)重制約了社會組織介入農(nóng)村環(huán)境治理的效能提升，阻礙了美麗宜居鄉(xiāng)村的建設(shè)進度。

2.1 制度脫嵌：法律制度缺位于公眾和社會組織

制度嵌入是指為解決社會組織參與社會治理存在的法律保障不足問題而進行法律法規(guī)、配套政策與規(guī)章等方面的嵌入［3］。而制度脫嵌意味著法律保障的缺失，社會組織參與社區(qū)治理缺少規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。在社會組織參與農(nóng)村環(huán)境治理方面，制度脫嵌包括2 種層次的脫嵌。一是社會組織法律保障制度脫嵌。一方面，最高法律制度缺位，至今尚無頂層社會組織法引領(lǐng)、協(xié)調(diào)兼顧其他與社會組織相關(guān)的法律、法規(guī)和政策，以及統(tǒng)一規(guī)定社會組織的地位、工作屬性與邊界、職能定位和權(quán)力與義務(wù)等。另一方面，實體性規(guī)范不足，關(guān)于社會組織登記注冊，只提供了程序性、形式性的流程步驟，并未對社會組織的專業(yè)服務(wù)能力進行前期預(yù)估和實時監(jiān)管。法律制度的缺位和實體性規(guī)范的不完善，既影響了社會組織在進行社會服務(wù)時的權(quán)限與效能，也阻礙了社會組織認(rèn)可度和公信力的提升。二是公眾參與環(huán)境保護法律制度脫嵌。截至2020 年底，中國還沒有明確的法律法規(guī)強制要求公眾參與環(huán)境保護。2015 年環(huán)境保護部頒布實施的《環(huán)境保護公眾參與辦法》提出公眾參與環(huán)保遵循自愿、便利原則，規(guī)定公眾參與環(huán)境治理的條例呈現(xiàn)抽象化與模糊化。其中對公眾參與環(huán)境治理的內(nèi)容和方式的表述，大多采用征求意見、相關(guān)部門以及利于公眾獲知的方式等抽象詞匯［4］。公眾參與環(huán)境治理的機制匱乏，自愿保護環(huán)境的理念較難扎根于公眾意識，環(huán)保行動流于形式的現(xiàn)象頻繁發(fā)生。農(nóng)村環(huán)保法律制度的不健全，一定程度上阻礙了環(huán)保執(zhí)法的有效開展［5］。

2.2 能力脫嵌：社會組織專業(yè)能力滯后于農(nóng)村環(huán)境治理

社會組織在參與農(nóng)村環(huán)境治理的困境，不僅有外部法律制度的脫嵌，還包括嵌入主體自身能力不足的脫嵌。首先是專業(yè)能力欠佳，即專業(yè)人員數(shù)量不足與資歷尚淺。和潤社會工作服務(wù)中心擁有6 名一線社工，但只有3 名具有初級社工證，其他3 名皆非社工或環(huán)境相關(guān)專業(yè)，2 名兼職實習(xí)生來自高校且都為在讀學(xué)生，缺乏經(jīng)驗，動員和組織能力相對較弱。此外，社工流失現(xiàn)象較普遍，大多數(shù)社會組織提供的薪酬過低，缺乏相應(yīng)的福利和社會保障待遇［6］，資金限制了人才的招納。同時以老帶新和短期工作交接的情形層出不窮，無法保障長期服務(wù)。其次是組織管理失調(diào)。一方面，組織雖設(shè)立了章程制度和行為規(guī)范，但很少落到實處，自律監(jiān)督缺位。另一方面，組織內(nèi)部職能角色移位，人員分工不合理，往往策劃、組織、執(zhí)行與監(jiān)督等行動由一人攬下、全權(quán)負責(zé)，未做到一人一崗一職。據(jù)調(diào)查，和潤社會工作服務(wù)中心將親見村環(huán)保的大部分工作派給一位駐點社工去負責(zé)、統(tǒng)籌規(guī)劃與執(zhí)行，項目督導(dǎo)未全程參與和引領(lǐng)，既加大了社工的工作量，又削弱了嵌入效應(yīng)。

2.3 合作脫嵌：社會組織脫節(jié)于政府、村民和其他社會組織

農(nóng)村環(huán)境治理需要多元主體的參與和合作。和潤社會工作服務(wù)中心在參與農(nóng)村環(huán)境治理時，與其他主體存在不同程度的脫嵌。一是社會組織與政府的合作脫嵌。和潤社會工作服務(wù)中心的項目資金主要來源于政府撥款，對政府具有高度依賴性，屬于依附式發(fā)展。其參與農(nóng)村環(huán)境治理的運作機制實質(zhì)上是政府主導(dǎo)的弱自主嵌入。社會組織參與社會治理是以政府職能轉(zhuǎn)移，政府權(quán)力向社會回歸為基本前提［7］。政府職能轉(zhuǎn)移不到位與職權(quán)不下放，促使政府和社會組織之間處于不對等的合作關(guān)系，直接導(dǎo)致了社會組織由伙伴角色變成伙計角色。二是社會組織與村民的合作脫嵌。與村民建立信任關(guān)系是社會組織參與農(nóng)村環(huán)境治理的前提條件。村委會和社區(qū)工作人員成為連接村民和社會組織關(guān)系的紐帶。截至2019 年底，大部分村民對環(huán)境污染問題和環(huán)境保護相關(guān)法律了解甚微，對環(huán)保的緊迫觀念還不夠強烈［8］。村民對社會組織了解匱乏和環(huán)境保護的公共意識薄弱，參與活動的主動性和積極性不高。和潤社會工作服務(wù)中心的活動開展依賴于村委會和工作人員的動員和組織，社會組織與村民之間缺乏直接聯(lián)系。同時，村委會和工作人員為了方便快捷，利用熟人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)拉動村民參與活動，導(dǎo)致服務(wù)人員相對固定，服務(wù)受眾面和影響面狹窄。三是社會組織之間的合作脫嵌。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，親見村不僅有和潤社會工作服務(wù)中心，還有1 家以打造特色鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親文化為項目主旨的S 社會組織。但和潤社會工作服務(wù)中心在項目執(zhí)行中未與S 社會組織交流合作、學(xué)習(xí)采納優(yōu)秀先進的經(jīng)驗，也未充分利用與銜接S 社會組織的社會資源。

3 再嵌融合：社會組織參與農(nóng)村環(huán)境治理的優(yōu)化路徑

3.1 外部支持：頂層法律制度構(gòu)建與相關(guān)政策法規(guī)配套

設(shè)計制定有關(guān)社會組織的法律是社會組織參與社區(qū)治理的制度保障。頂層社會組織法有著最高話語權(quán)和絕對權(quán)威，其建立既是對其他相關(guān)法律體系的銜接與統(tǒng)領(lǐng)，又是對社會組織行為規(guī)范的制度約束。頂層社會組織法在兼顧現(xiàn)有與社會組織相關(guān)法律制度的基礎(chǔ)上，還應(yīng)與憲法建立聯(lián)系，明確規(guī)定社會組織的地位、工作邊界、職能定位、產(chǎn)權(quán)屬性和權(quán)力與義務(wù)等，統(tǒng)籌兼顧社會組織登記注冊的程序性和實體運行的規(guī)范性，指明監(jiān)管機構(gòu)，制定監(jiān)督體系以及與行為規(guī)范相對應(yīng)的法律責(zé)任，且相關(guān)政策法規(guī)的配套也不可或缺，如制定考核評估制度、多元評價體系和獎懲機制等。中央和地方政府相關(guān)政策的出臺與落實，也可為社會組織提供良好的導(dǎo)向，使社會組織參與社區(qū)治理有制可循。

在社會組織介入農(nóng)村環(huán)境治理的實際情景中，除了構(gòu)建頂層社會組織法之外，還應(yīng)建立公眾參與環(huán)境治理的機制。2015 年的《環(huán)境保護公眾參與辦法》實質(zhì)上是勸說鼓勵型的文件，不具有強制性與控制性，并未對城市與農(nóng)村環(huán)境保護參與辦法進行細分。該辦法應(yīng)將城鄉(xiāng)環(huán)保公眾參與辦法加以區(qū)分細化，根據(jù)地域差異、地理形勢和污染類別，將強制型和激勵型的參與原則并存，如對農(nóng)業(yè)、企業(yè)生產(chǎn)排放污染等重大污染可采用強制型規(guī)定；對主動開展環(huán)保行動的公眾給予正激勵（包括物質(zhì)和精神激勵），而對肆意污染環(huán)境的公眾給予負激勵（包括警告、罰款等）。

3.2 內(nèi)部再造：嵌入主體的自我提升與嵌入對象的賦權(quán)增能

外部宏觀法律政策的嵌入將為社會組織參與農(nóng)村環(huán)境治理營造良好的制度空間，而內(nèi)部再造將進一步提升社會組織參與農(nóng)村環(huán)境治理的嵌入效應(yīng)。內(nèi)部再造涉及嵌入主體和嵌入對象的再造，一是社會組織的自我提升。包括培育組織內(nèi)部的特色文化，強化服務(wù)理念與宗旨；引入專業(yè)化的工作團隊，提升員工薪資待遇和保障員工社會福利，培養(yǎng)員工愛崗敬業(yè)和利他主義的精神；提高組織管理結(jié)構(gòu)系統(tǒng)化與規(guī)范化，明確策劃、聯(lián)絡(luò)、執(zhí)行和監(jiān)管的分工，完善勞務(wù)用工、財務(wù)、內(nèi)部管理等制度，細化與落實組織章程；拓寬關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，連接多方面資源；維護組織良好形象，多方位增強公信力、持續(xù)力和影響力。二是村民的賦權(quán)增能。公眾參與環(huán)境保護的重要前提是擁有足夠的環(huán)境知情權(quán)［9］。社會組織應(yīng)建立線上與線下相結(jié)合的環(huán)保信息平臺，政府應(yīng)公開環(huán)境治理信息，明示舉報、投訴電話與信箱，賦予村民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和話語權(quán)；提升村民的公共精神，強化村民的主體性地位，竭力將政府、社會組織對村民環(huán)保意識的外部嵌入傳播轉(zhuǎn)向村民間環(huán)保理念的內(nèi)部主動傳播；增強村民的參與力量，激發(fā)源生動力，成立環(huán)保志愿者團隊。

3.3 協(xié)同再嵌：弱自主淺度嵌入向強合作深度嵌入的轉(zhuǎn)變

政府和社會組織的合同契約關(guān)系，致使政府與社會組織的淺層合作、社會組織與農(nóng)村環(huán)境治理的機械嵌入，協(xié)同治理的社會格局尚未形成，故有必要轉(zhuǎn)變政府與社會組織之間的關(guān)系。這就需要政府職能不越位，權(quán)力下放到位，社會組織擁有清晰的職能定位與操作實權(quán)，做到“兩不過度”，即政府不過度干預(yù)，社會組織不過度依賴；構(gòu)建政府與社會組織常態(tài)化互動交流、相互促進機制，完善與優(yōu)化三級平臺建設(shè)；加強政府與社會組織協(xié)商治理的民主化、政府監(jiān)督與社會組織服務(wù)的透明化。此外，社會組織與村民之間的合作也至關(guān)重要。社會組織應(yīng)擺脫村委會和社區(qū)工作人員的“牽線搭橋”，建立與廣大村民直接與長期的聯(lián)系；發(fā)揮駐點社工的優(yōu)勢，深度融入村民生活，建立長效信任機制，打造和諧關(guān)系網(wǎng)絡(luò)；通過實地調(diào)研、走訪村戶全方位收集農(nóng)村環(huán)境污染信息，注重聽取村民的評價與建議，制定有針對性的環(huán)保服務(wù)；采取正反激勵措施，評選和表彰優(yōu)秀環(huán)保村民或家庭，協(xié)助懲治環(huán)境污染行為；激發(fā)源生動力，幫助培育環(huán)保志愿者。最后，社會組織之間的合作也必不可少。社會組織之間應(yīng)增強合作共享意識，分享學(xué)習(xí)對方的良好經(jīng)驗，建立資源交換與互通機制，并制定同行評議體系。

4 結(jié)語

農(nóng)村環(huán)境治理不僅是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，也是建設(shè)美麗中國的內(nèi)在要求。由于農(nóng)村環(huán)境污染點多面廣，現(xiàn)有的政府一元治理模式已無法有效解決農(nóng)村環(huán)境污染問題，需構(gòu)建新的農(nóng)村環(huán)境治理體系［10］。十九大報告中提出構(gòu)建政府、企業(yè)、社會組織與公眾共同參與的多元協(xié)同環(huán)境治理體系。社會組織是加速農(nóng)村環(huán)境治理進度和提升村容村貌的重要參與主體，在傳達公眾訴求、提升村民參與度、提供專業(yè)化環(huán)保服務(wù)、連接與整合多方資源和推進相關(guān)環(huán)保政策落實等方面發(fā)揮著不可替代的作用。本研究通過實際參與和走訪調(diào)查，并以嵌入性理論為視角，發(fā)現(xiàn)和潤社會工作服務(wù)中心參與南京市親見村環(huán)境治理的實踐體現(xiàn)了理念、活動和關(guān)系嵌入的多維嵌入模式，但與此同時也陷入了法律法規(guī)缺位于公眾和社會組織的制度脫嵌、社會組織專業(yè)能力滯后于農(nóng)村環(huán)境治理的能力脫嵌和社會組織脫節(jié)于政府、村民和其他社會組織的合作脫嵌的困境。為解決這一困境及進一步增強社會組織參與農(nóng)村環(huán)境治理的嵌入效應(yīng)，推動美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，急需設(shè)計制定有關(guān)社會組織的法律、完善公眾參與環(huán)境治理的機制、提升社會組織服務(wù)水平和參與農(nóng)村環(huán)境治理的能力、強化村民主體地位以及加強政府、村民與社會組織的合作關(guān)系。