張國斌，張曉雯

（永定河流域投資有限公司大同分公司，037000，大同）

2019年3月，永定河流域投資有限公司（以下簡稱永定河投資公司）與山西省大同市人民政府簽訂了《大同市永定河流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)合作框架協(xié)議》，通過政府、市場兩手發(fā)力，以投資主體一體化帶動(dòng)流域治理一體化的投融資建管改革在大同市全面啟動(dòng)。經(jīng)過近兩年的運(yùn)營實(shí)踐，永定河流域投資有限公司大同分公司（以下簡稱大同分公司）在有序推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)的同時(shí)，積極開拓市場優(yōu)質(zhì)資源，多方面尋找資金平衡點(diǎn)，取得了突破性進(jìn)展，但同時(shí)也面臨著諸多的困難和挑戰(zhàn)，需要在今后的實(shí)踐中不斷探索創(chuàng)新。

一、大同市水系及水生態(tài)修復(fù)情況

大同市是山西省第二大城市,區(qū)域面積14 112 km2，地跨海河、黃河兩大流域，其中海河流域面積約占全市總面積的99.43%。全市流域面積50 km2以上的河流有106條，其中流域面積1 000 km2以上的河流有7條。全市河流，除東南部唐河、壺流河等少數(shù)河流有基流以外，大部分河流屬于季節(jié)河，汛期洪水暴漲暴落，枯水期河水銳減直至斷流。

桑干河是永定河水系一級(jí)支流，在山西省境內(nèi)涉及3個(gè)市20個(gè)縣區(qū)，其中大同市10個(gè)縣區(qū)，流域面積8 403 km2，干流長度76 km。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展，桑干河流域生態(tài)系統(tǒng)退化、水資源過度開發(fā)、水質(zhì)污染、河道干涸斷流等問題突出。

近年來，大同市深入貫徹山西省“兩山七河一流域”生態(tài)修復(fù)治理決策部署，聯(lián)合其他市或單獨(dú)編制了《桑干河流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)規(guī)劃》《大清河流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)規(guī)劃》，并于2017年獲得了山西省政府批復(fù)。其中涉及大同的項(xiàng)目有7大類291項(xiàng)，總投資313.24億元。2017年以來，大同市實(shí)施了一批流域綜合治理項(xiàng)目，并積極推進(jìn)京津風(fēng)沙源水利水保、坡耕地水土流失綜合治理、小流域治理等項(xiàng)目建設(shè)，流域生態(tài)退化趨勢得到了一定程度的緩解，但由于資金缺口較大，流域生態(tài)修復(fù)的力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

二、永定河流域治理新機(jī)制推行中的困難和問題

大同分公司積極踐行永定河綜合治理投融資建管體制改革，加強(qiáng)政企合作，致力于打造生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)文明建設(shè)的“大同模式”。同時(shí)，根據(jù)海委永定河生態(tài)水量調(diào)度方案要求，積極配合生態(tài)補(bǔ)水工作。截至2020年6月8日，冊田水庫累計(jì)放水達(dá)9 018萬m3，沿線機(jī)井靜水位、動(dòng)水位持續(xù)回升明顯。經(jīng)過近兩年的治理，永定河流域大同段實(shí)現(xiàn)了河道水不斷流，河流水生態(tài)環(huán)境明顯改善，通水河段水質(zhì)顯著提高，流域范圍內(nèi)濕地面積增加，地下水水位止跌回升，基本實(shí)現(xiàn)了“流動(dòng)的河”的階段性目標(biāo)。但距離實(shí)現(xiàn)“綠色的河、清潔的河、安全的河”的治理目標(biāo)仍有差距，仍需圍繞這一目標(biāo)優(yōu)化實(shí)施方案，調(diào)減治理目標(biāo)績效不高的項(xiàng)目，調(diào)增治理目標(biāo)相近的項(xiàng)目，在國家和地方政府的支持下做進(jìn)一步的探索實(shí)踐。面臨的主要問題有：

1.部分項(xiàng)目推進(jìn)緩慢

大同分公司已全面承接了大同市納入永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)2018—2020年三年滾動(dòng)任務(wù)和項(xiàng)目清單的20個(gè)項(xiàng)目，其中2018年開工的大同御河孤山水庫—得大高速橋段綜合整治工程是首個(gè)以流域公司為實(shí)施主體開工建設(shè)的項(xiàng)目，標(biāo)志著永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)進(jìn)入了全面實(shí)施建設(shè)階段。目前大同區(qū)域共有10個(gè)項(xiàng)目正在緊張施工當(dāng)中，但項(xiàng)目開工率及建設(shè)進(jìn)度與地方期望仍有差距。

究其原因：一是流域治理項(xiàng)目碎片化。目前流域治理以工程建設(shè)為主，各地分散的項(xiàng)目模式導(dǎo)致的信息割裂、項(xiàng)目治理偏重的局部效果都存在脫離流域整體治理目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)，增加了一體化治理難度。二是項(xiàng)目設(shè)計(jì)有待優(yōu)化。由于項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)完成時(shí)間較早，部分設(shè)計(jì)內(nèi)容已不符合當(dāng)前的新要求，個(gè)別項(xiàng)目設(shè)計(jì)與流域公司治理理念有沖突，工程投資概算也普遍偏低，流域公司承接的項(xiàng)目需要逐一審核，針對發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)一步優(yōu)化設(shè)計(jì)方案，并重新審批。三是征地拆遷難度較大。大同市人民政府確定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與山西省政府文件確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差距較大，地方政府配套的拆遷資金無法及時(shí)足額到位，影響施工進(jìn)度。

2.項(xiàng)目融資難以落實(shí)

永定河流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目初步測算項(xiàng)目資本金比例約20%，其中中央資金總體補(bǔ)助20%，剩余60%資金由永定河投資公司籌措解決。永定河投資公司通過采用“一地一策”資金平衡模式，在國家開發(fā)銀行等金融機(jī)構(gòu)支持下，在流域治理過程中逐漸形成了“區(qū)域經(jīng)營性資產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目收益平衡永定河治理項(xiàng)目建設(shè)資金投入”的融資模式。但在實(shí)際融資過程中，由于一些流域綜合治理項(xiàng)目公益屬性強(qiáng)，市場運(yùn)作基礎(chǔ)較弱，對社會(huì)資本吸引力不強(qiáng)，加上流域治理主體承接的水庫等水利工程以及使用的土地、設(shè)備等主要為公益性資產(chǎn)，無法直接用于抵押擔(dān)保。經(jīng)營性資產(chǎn)的缺乏使得流域綜合治理項(xiàng)目的信用支持結(jié)構(gòu)亟待完善，需要采取必要的增信措施。

3.資金平衡困難重重

考慮到《永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)總體方案》中多數(shù)項(xiàng)目的公益性特點(diǎn)，項(xiàng)目沒有或僅有極少的現(xiàn)金流，難以實(shí)現(xiàn)自身的投資平衡，流域公司在流域治理過程中采用“一地一策”的資金平衡模式，以其他經(jīng)營性資源進(jìn)行反哺以實(shí)現(xiàn)整體投資平衡。

目前，流域公司已與大同市人民政府就大同供水公司混改項(xiàng)目達(dá)成深度合作意向，流域公司通過收購該公司70%的股權(quán)獲取供水收益分紅作為大同市永定河綜合治理項(xiàng)目的主要資金來源。在大同有機(jī)旱作雜糧科研試驗(yàn)基地項(xiàng)目中，通過配套實(shí)施農(nóng)業(yè)高效節(jié)水工程，引進(jìn)先進(jìn)的農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)水技術(shù)，既節(jié)約水資源又增產(chǎn)增收。但在資金平衡路徑實(shí)現(xiàn)上仍存在一些問題：一是供水、林業(yè)等可利用經(jīng)營性資源較少。大同市水資源匱乏，大部分河流常年干涸，難以梳理出足夠規(guī)模和體量的經(jīng)營性資源。二是土地資源開發(fā)缺乏有力的政策支持。盡管有上級(jí)文件規(guī)定，但土地整治收益、土地指標(biāo)交易等還不具備成熟的落實(shí)條件，而通過土地一級(jí)開發(fā)運(yùn)營和通過土地出讓方式獲取收益，在實(shí)施主體及資金流轉(zhuǎn)的合法性方面缺乏明確的政策支持。三是政府購買生態(tài)服務(wù)存在不確定性。盡管大同市人民政府與流域公司在合作協(xié)議中明確了“大同市遵循市場規(guī)律，按照國家和山西省的政府購買服務(wù)有關(guān)政策，購買永定河投資公司提供的流域生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)”，但在實(shí)際施行過程中，針對運(yùn)營維護(hù)等生態(tài)服務(wù)方面的費(fèi)用，有的由于沒有列入政府預(yù)算，隨機(jī)性較大，而列入預(yù)算的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)較低，因此作為資金平衡的路徑之一存在不確定性。

4.產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目存在程度不同的堵點(diǎn)問題

大同分公司產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目開發(fā)已逐步由市級(jí)層面向縣區(qū)延伸，與多個(gè)縣區(qū)簽訂了合作意向書，并成立了多家合資公司和子公司，積極開展資產(chǎn)運(yùn)營。但在具體工作中面臨著各種困難和問題，突出表現(xiàn)為地方多要素需求與流域公司發(fā)展思路不匹配，雙方分歧較大。且大同區(qū)域資源項(xiàng)目普遍具有投資回收期長、運(yùn)營專業(yè)程度要求高、盈利能力不足等特點(diǎn)，難以在短期內(nèi)及時(shí)反哺流域綜合治理項(xiàng)目。

三、意見與建議

1.進(jìn)一步明確政府與公司間清晰的權(quán)利義務(wù)關(guān)系

盡管《永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)總體方案》等文件已經(jīng)明確了永定河流域治理工作機(jī)制，但由于缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，地方在認(rèn)識(shí)和執(zhí)行當(dāng)中難免存在偏差。流域公司與地方政府在協(xié)作配合方面時(shí)常出現(xiàn)摩擦和分歧，協(xié)調(diào)難度大，工作推進(jìn)慢。流域治理主體雖然融入了相關(guān)政府為股東，但在治理項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目層面，需要與項(xiàng)目所在地政府構(gòu)建清晰的權(quán)責(zé)關(guān)系，通過必要的程序和合同明確政府針對治理項(xiàng)目開展購買服務(wù)及實(shí)施補(bǔ)貼的責(zé)任，也明確政府對于特定資源項(xiàng)目的開發(fā)授權(quán)、支持優(yōu)惠政策、配套措施等，為公司順利融資提供保障。

建議國家有關(guān)部委就相關(guān)政策的落實(shí)情況，協(xié)調(diào)相關(guān)省市加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，進(jìn)一步厘清政府和公司的權(quán)責(zé)利，統(tǒng)一思想，規(guī)范做法，確保各地在流域治理新機(jī)制推行過程中不跑偏、不走樣。

2.進(jìn)一步完善流域治理項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)

流域治理項(xiàng)目規(guī)劃應(yīng)與大同省域副中心城市建設(shè)規(guī)劃深度嵌合，按照治山、治水、治氣、治城一體推進(jìn)的原則，從防洪、治澇、灌溉、供水、水生態(tài)修復(fù)、水土保持、節(jié)約用水、污染防治、文旅開發(fā)、養(yǎng)老地產(chǎn)等項(xiàng)目進(jìn)行綜合設(shè)計(jì)、施工及后運(yùn)營，項(xiàng)目整體性要統(tǒng)籌兼顧。

流域治理的行業(yè)跨度大、邊界條件復(fù)雜，容易出現(xiàn)“情況變更多”的現(xiàn)象，應(yīng)協(xié)調(diào)政府要求各相關(guān)部門多方參與，進(jìn)行系統(tǒng)思考、綜合設(shè)計(jì)，使得前期的可研設(shè)計(jì)盡可能貼近工程的實(shí)際，避免后期出現(xiàn)問題再進(jìn)行方案變更。要通盤考慮項(xiàng)目的收益方式，科學(xué)設(shè)計(jì)項(xiàng)目的可融資性，思考政府付費(fèi)的信用，以及績效考核的科學(xué)性，項(xiàng)目整體設(shè)計(jì)過程中，要避免盲目做大投資，堆砌工程關(guān)聯(lián)度差的項(xiàng)目，導(dǎo)致邊界不清晰、社會(huì)資本權(quán)責(zé)利不對等，給后期運(yùn)營管理留下隱患。

3.進(jìn)一步探索靈活多樣的流域治理企業(yè)法人模式

流域公司可在利用自有資金的同時(shí)，探索與其他相關(guān)社會(huì)資本合資設(shè)立大同本地的流域治理企業(yè)法人實(shí)體，政府出資方面可根據(jù)本市、縣治理任務(wù)及對應(yīng)投資體量設(shè)定出資比例。社會(huì)資本既可引入具備強(qiáng)大施工能力和資金實(shí)力的本地建筑類企業(yè)，也可引入在環(huán)境治理運(yùn)營方面專業(yè)性較強(qiáng)的民營資本，還可通過股權(quán)投資基金形式引入某些領(lǐng)域的專業(yè)資本。流域公司不必硬性堅(jiān)持“以我為主”的合資模式，可先嘗試多方延伸觸角、多領(lǐng)域參與市場開發(fā)，逐步做強(qiáng)做大。

新的股份制企業(yè)成立后，可充分利用專業(yè)社會(huì)資本對優(yōu)質(zhì)資源的識(shí)別能力，引入更多市場化資源包裝全域旅游、康養(yǎng)、生態(tài)觀光、休閑農(nóng)業(yè)等復(fù)合型項(xiàng)目，通過投資與流域治理內(nèi)容相關(guān)聯(lián)的優(yōu)質(zhì)資源項(xiàng)目，基于市場化運(yùn)作獲得投資收益，以資源項(xiàng)目子公司向?qū)嵤┲黧w的股利分配、向其他社會(huì)資本溢價(jià)轉(zhuǎn)讓資源項(xiàng)目股權(quán)、通過資源項(xiàng)目到期清算實(shí)現(xiàn)投資回收及收益等形式反哺流域綜合治理項(xiàng)目，最大程度地實(shí)現(xiàn)治理項(xiàng)目從建設(shè)期到運(yùn)營期總體、動(dòng)態(tài)、持續(xù)的資金平衡。

4.進(jìn)一步統(tǒng)籌整合不同部門、行業(yè)之間涉流域綜合治理資金

流域綜合治理是涵蓋公益性、經(jīng)營性治理項(xiàng)目的復(fù)雜系統(tǒng)工程，投資主體一體化帶動(dòng)流域治理一體化改革的目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益最優(yōu)化、最大化，從而提供數(shù)量更多、品質(zhì)更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)。流域公司承接應(yīng)由政府承擔(dān)的流域治理職能，政府給予公司治理權(quán)和相關(guān)資源經(jīng)營權(quán)，公司利用平臺(tái)優(yōu)勢自主籌集資金(包括政府財(cái)政資金)，并通過治理工程實(shí)施、相關(guān)資源資產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營回收資金，實(shí)現(xiàn)資金閉環(huán)。對于處于起步成長階段的流域公司，應(yīng)積極爭取當(dāng)?shù)厥?、縣政府在政策、資金和項(xiàng)目層面全方位的支持，尤其是頂層設(shè)計(jì)上推動(dòng)部門內(nèi)部、行業(yè)之間涉及流域治理項(xiàng)目資金的統(tǒng)籌整合使用，解決流域治理碎片化以及資金短缺、融資難等問題，更好地發(fā)揮好流域一體化治理改革試點(diǎn)和探索的示范、突破、帶動(dòng)作用。