汪 強(qiáng)，李 寧

（南水北調(diào)中線干線工程建設(shè)管理局，100038，北京）

黨的十九大提出加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督， 構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、 權(quán)威高效的監(jiān)督體系，審計(jì)監(jiān)督作為黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分， 職能與作用進(jìn)一步加強(qiáng)。 2018 年中央成立審計(jì)委員會(huì)，進(jìn)一步加強(qiáng)了黨對(duì)審計(jì)工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。 南水北調(diào)中線干線工程建設(shè)管理局（以下簡(jiǎn)稱中線建管局）按照“高效干事不出事，逢事必審”要求，建立和完善內(nèi)部審計(jì)全覆蓋體系， 逐年加大內(nèi)部審計(jì)力度，基本實(shí)現(xiàn)審計(jì)對(duì)象、審計(jì)內(nèi)容、 審計(jì)時(shí)點(diǎn)全覆蓋和主要經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)活動(dòng)事前、 事中、 事后監(jiān)督全覆蓋，常態(tài)化審計(jì)監(jiān)督態(tài)勢(shì)初步形成。

一、審計(jì)對(duì)象

中線建管局是水利部直屬的大型國(guó)有企業(yè)，負(fù)責(zé)南水北調(diào)中線干線工程 （以下簡(jiǎn)稱南水北調(diào)中線工程）的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理， 總資產(chǎn)約1 500億元。 中線建管局總部位于北京，分別在河南南陽(yáng)、河南鄭州、河北石家莊、天津、北京等5 個(gè)城市設(shè)立了渠首分局、河南分局、河北分局、天津分局、北京分局，各分局下屬現(xiàn)地管理處共44 個(gè)， 分布于南水北調(diào)中線工程沿線。中線建管局另設(shè)有保安公司、信息科技公司、 實(shí)業(yè)發(fā)展公司等3 個(gè)全資子公司， 負(fù)責(zé)南水北調(diào)中線工程的安全保衛(wèi)、工程巡查、信息機(jī)電設(shè)備維修養(yǎng)護(hù)和后續(xù)工程建設(shè)等業(yè)務(wù)。

按照審計(jì)對(duì)象全覆蓋原則，內(nèi)部審計(jì)對(duì)象覆蓋中線建管局局機(jī)關(guān)、各分局及其現(xiàn)地管理處和直屬公司。

二、審計(jì)內(nèi)容

2016 年 12 月， 中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十次會(huì)議審議通過《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資本審計(jì)監(jiān)督的若干意見》， 要求創(chuàng)新審計(jì)理念，完善審計(jì)監(jiān)督體制機(jī)制，做到應(yīng)審盡審、有審必嚴(yán)，做到國(guó)有企業(yè)、國(guó)有資本走到哪里， 審計(jì)就跟進(jìn)到哪里，不留死角。 按照上述要求，中線建管局黨組提出了內(nèi)部審計(jì) “逢事必審”原則。 “逢事必審”主要有兩方面內(nèi)涵：一是從審計(jì)廣度看，資金流到哪里，審計(jì)就跟進(jìn)到哪里，所有經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)活動(dòng)及經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)活動(dòng)的各流程環(huán)節(jié)都要審計(jì)；二是從審計(jì)深度看，資金使用的合法性、 合規(guī)性要審計(jì)， 必要性、合理性和經(jīng)濟(jì)效益性也要審計(jì)。

按照“逢事必審”原則，審計(jì)部門對(duì)各單位主要經(jīng)營(yíng)管理業(yè)務(wù)和全面預(yù)算資金科目進(jìn)行了梳理分析，制定了審計(jì)內(nèi)容清單。 本著以問題為導(dǎo)向原則，針對(duì)審計(jì)內(nèi)容清單，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)、部門規(guī)章和本單位內(nèi)部管理制度，逐條梳理歸納出審計(jì)可能發(fā)現(xiàn)的常見問題清單。

審計(jì)內(nèi)容清單和常見問題清單包括內(nèi)部控制、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、預(yù)算管理、采購(gòu)管理、合同管理、項(xiàng)目實(shí)施、資產(chǎn)管理、管理性費(fèi)用、檔案管理等模塊，基本覆蓋了中線建管局的主要經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)活動(dòng)，有效確保了審計(jì)內(nèi)容全覆蓋。

三、審計(jì)形式

審計(jì)部門主要采取了六種審計(jì)監(jiān)督形式，分別是年度審計(jì)、巡查審計(jì)、跟蹤審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和采購(gòu)監(jiān)督、合同會(huì)簽等日常經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控措施。 六種審計(jì)監(jiān)督形式基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)審計(jì)對(duì)象、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)時(shí)點(diǎn)的全覆蓋， 以及對(duì)主要經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)活動(dòng)事前、事中、事后監(jiān)督的全覆蓋，從而實(shí)現(xiàn)了“逢事必審”。

年度審計(jì)每年實(shí)施一次，對(duì)局機(jī)關(guān)、各分局、直屬公司等被審計(jì)單位上一年度的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)和資金使用情況進(jìn)行全面審計(jì)。 年度審計(jì)是典型的事后審計(jì)，有利于系統(tǒng)性地發(fā)現(xiàn)問題和風(fēng)險(xiǎn)隱患，全面、客觀地對(duì)被審計(jì)單位的經(jīng)營(yíng)管理工作進(jìn)行評(píng)價(jià)并提出改進(jìn)建議。 但事后審計(jì)重在 “治已病”，難以“防未病”，常被形容為“秋后算賬”，無法實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)活動(dòng)實(shí)施過程進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督和指導(dǎo)。

為彌補(bǔ)事后審計(jì)的不足，在每年開展年度審計(jì)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新地開展巡查審計(jì)和重點(diǎn)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)。 巡查審計(jì)即派遣若干審計(jì)組，以巡視檢查的方式進(jìn)行常態(tài)化的巡回抽查審計(jì)，發(fā)現(xiàn)問題現(xiàn)場(chǎng)快速認(rèn)定、快速下發(fā)審計(jì)整改通知。 跟蹤審計(jì)即選取投資規(guī)模大、實(shí)施內(nèi)容具有代表性的重要工程項(xiàng)目， 分階段適時(shí)跟進(jìn)項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算、采購(gòu)、合同簽訂、現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施、驗(yàn)收及結(jié)算支付等工作，實(shí)行階段性審計(jì)。 巡查審計(jì)和跟蹤審計(jì)在發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用的同時(shí)，可充分發(fā)揮對(duì)被審計(jì)單位的服務(wù)指導(dǎo)作用， 審計(jì)過程中可及時(shí)發(fā)現(xiàn)傾向性、苗頭性風(fēng)險(xiǎn)隱患，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)警示，提出管理性建議，最大限度地防止風(fēng)險(xiǎn)隱患演化為實(shí)質(zhì)問題和損失，起到“防未病”作用。

專項(xiàng)審計(jì)即根據(jù)運(yùn)行管理工作需要， 并結(jié)合審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題情況，對(duì)問題多、風(fēng)險(xiǎn)大的專項(xiàng)工作進(jìn)行專題審計(jì)，如采購(gòu)專項(xiàng)審計(jì)、預(yù)算執(zhí)行專項(xiàng)審計(jì)、防汛物資專項(xiàng)審計(jì)、拆舊物資和固定資產(chǎn)報(bào)廢專項(xiàng)審計(jì)等。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)即依據(jù)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》， 對(duì)分局局長(zhǎng)和直屬公司總經(jīng)理等直屬單位主要負(fù)責(zé)人實(shí)施的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。 經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)可以在領(lǐng)導(dǎo)人員任職期間進(jìn)行，也可以在領(lǐng)導(dǎo)人員離任后進(jìn)行，以任職期間審計(jì)為主。 領(lǐng)導(dǎo)人員任期每滿3 年，原則上應(yīng)進(jìn)行任職期間的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)；任期滿1 年的領(lǐng)導(dǎo)人員，原則上應(yīng)在離任后3 個(gè)月內(nèi)進(jìn)行離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。

日常經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控主要體現(xiàn)在審計(jì)部門實(shí)施采購(gòu)監(jiān)督，參與合同會(huì)簽，對(duì)重要決策事項(xiàng)提供審計(jì)咨詢等方面。

四、審計(jì)協(xié)同

為壓實(shí)各方責(zé)任、 理順工作機(jī)制，保障內(nèi)部審計(jì)順利開展、審計(jì)成果充分應(yīng)用并取得良好成效，圍繞審計(jì)實(shí)施、審計(jì)整改、審計(jì)成果綜合應(yīng)用等建立了五方面協(xié)同機(jī)制。

一是局領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)聯(lián)席會(huì)機(jī)制。 由局主要負(fù)責(zé)人召集其他局領(lǐng)導(dǎo)和各職能部門主要負(fù)責(zé)人召開聯(lián)席會(huì)議，研究確定年度審計(jì)工作要點(diǎn)和計(jì)劃，聽取審計(jì)結(jié)果報(bào)告，議定審計(jì)整改方案，研究解決有關(guān)審計(jì)的重大問題。

二是總審計(jì)師協(xié)調(diào)會(huì)機(jī)制。 對(duì)審計(jì)過程中存在爭(zhēng)議的重大問題，由總審計(jì)師召集審計(jì)部門、 審計(jì)中介機(jī)構(gòu)、被審計(jì)單位、局機(jī)關(guān)職能部門共同研討。

三是審計(jì)配合協(xié)同機(jī)制。 合理明確被審計(jì)單位內(nèi)部審計(jì)配合牽頭部門和其他職能部門的職責(zé)分工，依據(jù)部門職能壓實(shí)審計(jì)配合責(zé)任， 各職能部門及其分管領(lǐng)導(dǎo)直接對(duì)接本專業(yè)的審計(jì)配合工作。

四是審計(jì)整改協(xié)同機(jī)制。 明確被審計(jì)單位內(nèi)部審計(jì)整改牽頭部門和其他職能部門的職責(zé)分工，依據(jù)部門職能壓實(shí)審計(jì)整改責(zé)任， 各職能部門及其分管領(lǐng)導(dǎo)分別負(fù)責(zé)本專業(yè)的審計(jì)整改工作。 按照“審計(jì)部門組織，被審計(jì)單位為主，局機(jī)關(guān)職能部門協(xié)同”的原則，上下聯(lián)動(dòng)，系統(tǒng)整改問題。

五是內(nèi)部監(jiān)督協(xié)同機(jī)制。 審計(jì)部門會(huì)同具有內(nèi)部監(jiān)督職能的綜合部、人力資源部、紀(jì)檢監(jiān)察部、稽查大隊(duì)等其他部門， 實(shí)現(xiàn)監(jiān)督信息共享、結(jié)果共用、重要事項(xiàng)共同實(shí)施、問題整改問責(zé)共同落實(shí)等，如綜合部將審計(jì)整改納入督辦事項(xiàng)，人力資源部將審計(jì)結(jié)果及整改情況納入績(jī)效考核并與薪酬掛鉤， 紀(jì)檢監(jiān)察部將有關(guān)審計(jì)結(jié)果及整改情況納入黨風(fēng)廉政考核等。

五、審計(jì)整改

在按照審計(jì)整改協(xié)同機(jī)制壓實(shí)整改責(zé)任基礎(chǔ)上，抓實(shí)抓細(xì)整改措施及要求。 被審計(jì)單位組織有關(guān)職能部門對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題逐一分析研判，做到“四明確”，即明確原因，明確責(zé)任，明確整改措施，明確整改計(jì)劃和時(shí)限。 在整改具體問題時(shí)舉一反三，深入分析問題背后的深層次管理性原因，從內(nèi)控制度和工作機(jī)制入手徹底整改，防止問題重復(fù)發(fā)生。 對(duì)下屬各單位的共性、普遍性問題，局機(jī)關(guān)職能部門負(fù)責(zé)從全局層面組織整改。

整改實(shí)行銷號(hào)制度，當(dāng)年審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題一般在當(dāng)年整改完成，并由審計(jì)部門組織復(fù)核審計(jì)，經(jīng)復(fù)核整改不到位的持續(xù)跟蹤，直至全部銷號(hào)。

六、審計(jì)責(zé)任追究

為促進(jìn)各級(jí)單位和人員落實(shí)管理責(zé)任，主動(dòng)規(guī)范和提升管理，從源頭上減少和避免問題，在做好審計(jì)整改工作的同時(shí)，對(duì)導(dǎo)致問題發(fā)生的責(zé)任單位和責(zé)任人實(shí)施責(zé)任追究。 責(zé)任追究辦法在建立審計(jì)發(fā)現(xiàn)的常見問題清單的基礎(chǔ)上， 將問題分為一般、較重、嚴(yán)重三個(gè)等級(jí)，根據(jù)問題等級(jí)和數(shù)量，按照定性和定量相結(jié)合的原則制定責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)，分別對(duì)直接責(zé)任單位、直接責(zé)任人、主管責(zé)任單位、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人等實(shí)施責(zé)任追究。

七、審計(jì)保障工作

1.制度保障

依據(jù)有關(guān)審計(jì)法律法規(guī)、 規(guī)章和規(guī)范性文件等，制定了《南水北調(diào)中線干線工程建設(shè)管理局內(nèi)部審計(jì)規(guī)定》《南水北調(diào)中線干線工程建設(shè)管理局直屬單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》《南水北調(diào)中線干線工程建設(shè)管理局內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制規(guī)范》《南水北調(diào)中線干線工程建設(shè)管理局內(nèi)部審計(jì)和造價(jià)咨詢社會(huì)中介機(jī)構(gòu)備選庫(kù)使用管理辦法（試行）》《南水北調(diào)中線干線工程建設(shè)管理局采購(gòu)監(jiān)督管理辦法（試行）》 等規(guī)章制度， 正在研究制訂《南水北調(diào)中線干線工程建設(shè)管理局審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題責(zé)任追究辦法（試行）》。

2.組織保障

中線建管局配備了總審計(jì)師，為局黨組成員，協(xié)助局黨組和局主要負(fù)責(zé)人管理審計(jì)工作。 中線建管局自2004 年組建以來一直設(shè)有獨(dú)立的審計(jì)部門，2018 年為適應(yīng)審計(jì)工作的新形勢(shì)、新任務(wù)，經(jīng)水利部批準(zhǔn)，審計(jì)部門力量進(jìn)一步加強(qiáng)，內(nèi)設(shè)處室由1 個(gè)增加為2 個(gè)，人員編制由5 人增加為11 人，人員及專業(yè)逐步配齊配強(qiáng)。 為加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)專業(yè)力量，以公開招標(biāo)方式組建了內(nèi)部審計(jì)和造價(jià)咨詢社會(huì)中介機(jī)構(gòu)備選庫(kù)。

3.質(zhì)量保障

審計(jì)部門圍繞內(nèi)部審計(jì) “審什么、怎么審”制定標(biāo)準(zhǔn)，以“一手冊(cè)兩清單”為核心開展內(nèi)部審計(jì)規(guī)范化建設(shè)，提升審計(jì)質(zhì)量和效率。

“一手冊(cè)兩清單”即內(nèi)部審計(jì)工作手冊(cè)、 審計(jì)內(nèi)容清單和審計(jì)發(fā)現(xiàn)的常見問題清單，主要有三方面作用：一是指導(dǎo)審計(jì)人員實(shí)施審計(jì)， 確保不同審計(jì)組對(duì)同類審計(jì)對(duì)象、 同一審計(jì)事項(xiàng)的審計(jì)深度和廣度基本一致， 避免因?qū)徲?jì)人員的業(yè)務(wù)能力、 經(jīng)驗(yàn)等原因?qū)е聦徲?jì)內(nèi)容、審計(jì)方法、審計(jì)結(jié)果的明顯差異；二是指導(dǎo)被審計(jì)單位對(duì)照“兩清單”自查自糾，將問題和風(fēng)險(xiǎn)隱患解決在日常工作中， 從源頭上減少或避免風(fēng)險(xiǎn)隱患；三是為審計(jì)報(bào)告編制、審計(jì)責(zé)任追究、 審計(jì)考核等提供統(tǒng)一的文書格式和標(biāo)準(zhǔn)化的問題描述方式。

審計(jì)部門加強(qiáng)對(duì)審計(jì)過程的質(zhì)量監(jiān)控，嚴(yán)把審計(jì)取證單、審計(jì)底稿、審計(jì)報(bào)告質(zhì)量，對(duì)審計(jì)中介機(jī)構(gòu)實(shí)施考核獎(jiǎng)罰。

八、審計(jì)成效

1.形成審計(jì)監(jiān)督的持續(xù)震懾效應(yīng)

中線建管局自2017 年提出 “高效干事不出事，逢事必審”要求以來，逐年加大內(nèi)部審計(jì)力度，2019 年開始基本實(shí)現(xiàn)審計(jì)對(duì)象、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)時(shí)點(diǎn)全覆蓋和主要經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)活動(dòng)事前、事中、事后監(jiān)督全覆蓋，構(gòu)建起“逢事必審”監(jiān)督體系，與紀(jì)檢監(jiān)察、安全稽查并稱內(nèi)部監(jiān)督“三駕馬車”，常態(tài)化審計(jì)監(jiān)督態(tài)勢(shì)已經(jīng)初步形成。

2.提升了各級(jí)單位和人員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、制度意識(shí)和合同意識(shí)

各級(jí)單位和人員以審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題為導(dǎo)向， 不斷提升風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，凡事統(tǒng)籌謀劃、周密部署，事前評(píng)估、事后總結(jié)，避免因事項(xiàng)緊急而違規(guī)辦事，對(duì)急事、難事、特殊事敢擔(dān)當(dāng)善作為，做到胸中有數(shù)、應(yīng)對(duì)有策。 強(qiáng)化法律法規(guī)和規(guī)章制度的剛性意識(shí)，不斷改進(jìn)和提升管理水平，確保管理行為合法合規(guī)，系統(tǒng)性地減少問題和風(fēng)險(xiǎn)。 提高合同意識(shí)，科學(xué)、合規(guī)地編制合同文件，以合同為依據(jù)督促供應(yīng)商嚴(yán)格履行合同約定， 確保項(xiàng)目投資、進(jìn)度、質(zhì)量、安全等全面受控。

3.促進(jìn)了有關(guān)專業(yè)領(lǐng)域持續(xù)規(guī)范和加強(qiáng)管理

通過審計(jì)整改，累計(jì)新建管理制度（含管理性文件）24 個(gè)，修訂完善制度28 個(gè)，優(yōu)化完善業(yè)務(wù)流程239 個(gè)。預(yù)算管理方面，提升了預(yù)算編制精準(zhǔn)度，強(qiáng)化了預(yù)算執(zhí)行剛性約束；采購(gòu)管理方面，提升了采購(gòu)控制價(jià)編制的規(guī)范性和評(píng)標(biāo)方法措施的有效性；合同管理方面，提升了合同文本編制的專業(yè)性和合同執(zhí)行的嚴(yán)謹(jǐn)性；財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)方面，提升了會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作、會(huì)計(jì)科目使用和費(fèi)用報(bào)銷的規(guī)范性； 資產(chǎn)管理方面，提升了驗(yàn)收入庫(kù)、庫(kù)管、出庫(kù)、清查盤點(diǎn)等日常管理工作的規(guī)范性等。

4.避免和挽回了經(jīng)濟(jì)損失

對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的結(jié)算支付不合規(guī)、變更定價(jià)不合理、變更依據(jù)不充分、費(fèi)用開支范圍和標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范、 工程質(zhì)量缺陷、工程量計(jì)量不準(zhǔn)確等問題，審減扣回有關(guān)費(fèi)用或督促工程返工， 累計(jì)避免和挽回經(jīng)濟(jì)損失2 111 萬元。