沈雪建，李智廣，王海燕

（水利部水土保持監(jiān)測中心，100055，北京）

水利部在2019 年和2020 年連續(xù)實(shí)施水行政主管部門生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理履職督查工作， 通過逐級督查及責(zé)任追究， 強(qiáng)化從中央到地方落實(shí)監(jiān)督管理責(zé)任?；?020 年省級水行政主管部門監(jiān)督管理履職督查工作中抽查的市級和縣級水行政主管部門（以下簡稱“基層機(jī)構(gòu)”）督查資料， 對基層機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理履職現(xiàn)狀進(jìn)行分析，提出相關(guān)意見與建議，期望與同仁交流， 為推進(jìn)和提升基層監(jiān)督管理工作效能提供借鑒和參考。

一、數(shù)據(jù)來源與研究方法

1.數(shù)據(jù)來源

按照 《水利部辦公廳關(guān)于開展2020 年度生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理督查的通知》（辦水保函〔2020〕403號）要求，七大流域管理機(jī)構(gòu)分別在31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)共抽查64 個市級和縣級機(jī)構(gòu)（其中市級 35 個、縣級 29 個），采取現(xiàn)場查閱資料、座談交流和深入在建項(xiàng)目現(xiàn)場調(diào)查等方式，全面了解基層機(jī)構(gòu)履行生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理責(zé)任情況。督查內(nèi)容主要包括水土保持方案審查審批、在建項(xiàng)目監(jiān)督檢查、水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收管理、行政執(zhí)法及其他情況等5 個方面28 個指標(biāo)。

2.研究方法

（1）基層管理機(jī)構(gòu)得分統(tǒng)計特征數(shù)分析法

為研究全國基層機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理履職總體狀況， 以64 個被抽查的市縣為樣本，采用統(tǒng)計方法來分析和說明其集中性和分散性。 其中，集中性特征數(shù)主要為算術(shù)平均數(shù)和中值，分散性特征數(shù)主要為極差、 標(biāo)準(zhǔn)差、頻度和偏度系數(shù)。

（2）監(jiān)督管理指標(biāo)得分歸一化指數(shù)分析法

為比較基層機(jī)構(gòu)對生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督管理各方面履職情況， 提出“監(jiān)督管理履職指標(biāo)得分歸一化指數(shù)”， 以便既反映單個指標(biāo)的得分高低，表征基層機(jī)構(gòu)在某方面實(shí)施上的達(dá)標(biāo)程度，又比較不同指標(biāo)的得分差異，表明基層機(jī)構(gòu)在整個監(jiān)督管理工作中的優(yōu)劣長短。 其計算公式如下：

式中，Ii為監(jiān)管履職第i 個指標(biāo)的得分歸一化指數(shù)；aiq為第i 個指標(biāo)第q個得分值；fiq為第i 個指標(biāo)第q 個得分值的頻次；p為第i 個指標(biāo)各個得分的個數(shù)， 指標(biāo)i 有幾個不同的得分，p 就是幾（如：在表 2 中，對指標(biāo) 1，p=2；對指 標(biāo)為 第 i個指標(biāo)得分加權(quán)平均數(shù)， 其中64；Ai為第 i 個指標(biāo)的滿分值。

二、結(jié)果分析

1.基層機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理履職總體特征

2020 年基層機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理履職督查滿分值為100 分。 被抽查基層機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理履職督查得分的統(tǒng)計特征數(shù)如表1。

考慮到生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理履職督查工作僅僅實(shí)施了2年（2019 年、2020 年各 1 次），結(jié)合基層機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理履職存在的問題與各指標(biāo)不同得分出現(xiàn)的頻次， 可知：目前基層機(jī)構(gòu)積極履行各項(xiàng)監(jiān)督管理責(zé)任， 多數(shù)機(jī)構(gòu)履職態(tài)勢良好，總體向好的局面初步形成， 但仍不平衡、不充分，齊整程度有待提高。

表1 基層機(jī)構(gòu)2020 年監(jiān)督管理履職督查得分統(tǒng)計特征

①基層監(jiān)督管理工作已全面實(shí)施，總體態(tài)勢良好。 全部被抽查的基層機(jī)構(gòu)都開展了監(jiān)督管理工作，最高分達(dá)到97.3，平均成績?yōu)?81.12，且得分 在 70、80、90 分 以 上 機(jī) 構(gòu) 分 別 占84.4%、60.9%、29.7%。

②基層機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理履職不均衡，齊整程度較差，個別機(jī)構(gòu)嚴(yán)重拖后腿。 履職督查最高分和最低分差值達(dá)47.0，僅略微小于最低分，將近最高分的一半； 得分總體呈左偏態(tài)分布，略微偏向高分一側(cè)。

③多數(shù)基層機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理履職不充分，總體程度不高，部分機(jī)構(gòu)差距較大。 基層機(jī)構(gòu)中，督查得分小于平均值的達(dá)28 個、占43.6%；若把70分作為及格線， 就有10 個機(jī)構(gòu)不及格，占總數(shù)的15.6%；最低分只有50.3，僅是滿分的一半。

2.各指標(biāo)督查得分歸一化指數(shù)情況

基于基層機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理履職督查28 個指標(biāo)的不同得分及其頻數(shù)、存在問題機(jī)構(gòu)數(shù)量，計算各指標(biāo)督查得分歸一化指數(shù)，結(jié)果見表2。得分歸一化指數(shù)的統(tǒng)計特征數(shù)如表3。

表2 基層機(jī)構(gòu)2020 年監(jiān)督管理履職督查指標(biāo)及其Ii 值

表3 基層機(jī)構(gòu)2020 年監(jiān)督管理履職指標(biāo)Ii 值統(tǒng)計特征

綜合表2 和表3 可知：基層機(jī)構(gòu)全面實(shí)施了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理各項(xiàng)制度，水土保持方案審批執(zhí)行良好， 監(jiān)督檢查及其發(fā)現(xiàn)問題整改程度較高， 設(shè)施驗(yàn)收管理比較到位，但監(jiān)督執(zhí)法中較真碰硬、技術(shù)資料信息化管理及推動生產(chǎn)建設(shè)單位落實(shí)防治主體責(zé)任等方面仍存在問題。

監(jiān)督管理履職督查各指標(biāo)得分歸一化指數(shù)呈明顯左偏態(tài)分布，明顯偏向高值一側(cè)。 得分歸一化指數(shù)最大值為1.000、最小值為0.234，極差達(dá)到0.766、是最小值的3.3 倍；標(biāo)準(zhǔn)差達(dá)到0.204，幾乎與最小值相等。這表明：在監(jiān)督管理履職督查28 個指標(biāo)中，絕大多數(shù)指標(biāo)履行良好，只有個別指標(biāo)履行較差。

3.各項(xiàng)監(jiān)督管理責(zé)任履行情況

（1）制度得到全面實(shí)施且持續(xù)向好發(fā)展

①各項(xiàng)制度全面實(shí)施， 推進(jìn)實(shí)現(xiàn)事前事中事后全過程總體監(jiān)督管理

《水利部關(guān)于進(jìn)一步深化 “放管服” 改革 全面加強(qiáng)水土保持監(jiān)督管理的意見》（水保〔2019〕160 號）和《水利部辦公廳關(guān)于印發(fā)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理辦法的通知》（辦水保〔2019〕172 號）關(guān)于水行政主管部門監(jiān)督管理責(zé)任的規(guī)定在基層機(jī)構(gòu)得到全面實(shí)施，水土保持方案審批不斷優(yōu)化，跟蹤檢查和驗(yàn)收核查日益加強(qiáng)，監(jiān)測工作逐步實(shí)施，違法違規(guī)行為查處得以推動，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)了由注重事前審批向事前事中事后全過程和規(guī)范化監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，基本做到在建項(xiàng)目日常監(jiān)督檢查全覆蓋。

②公布生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目權(quán)責(zé)清單，推進(jìn)監(jiān)督管理責(zé)任落實(shí)落細(xì)落到單位

基層機(jī)構(gòu)全部向社會公布權(quán)責(zé)清單，既積極主動地履行各項(xiàng)監(jiān)督管理責(zé)任， 又全面接受相關(guān)方和全社會的監(jiān)督。 及時辦理水土保持方案審查審批、驗(yàn)收報備等事項(xiàng)， 積極開展跟蹤檢查、驗(yàn)收核查和責(zé)任追究，主動公開方案審批、驗(yàn)收報備和驗(yàn)收核查等信息，各權(quán)責(zé)事項(xiàng)及其履行更加明確、不斷優(yōu)化。

③嚴(yán)格責(zé)任追究與規(guī)范服務(wù)相結(jié)合，推進(jìn)水土保持監(jiān)督管理持續(xù)向好

被抽查基層機(jī)構(gòu)全面對2019 年遙感監(jiān)督管理發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)項(xiàng)目實(shí)施查處，跟蹤督查限期整改；市、縣兩級機(jī)構(gòu)分別對1 119 個和818 個項(xiàng)目采取責(zé)令停止違法行為、 限期整改等行政處理； 全面開展在建項(xiàng)目監(jiān)督檢查，現(xiàn)場檢查率基本達(dá)標(biāo)，督導(dǎo)生產(chǎn)建設(shè)單位限期整改； 嚴(yán)格把關(guān)自主驗(yàn)收報備，并及時公開報備材料。 同時，嚴(yán)格遵守限時辦結(jié)方案審批、 限時出具驗(yàn)收報備回執(zhí)， 開展監(jiān)督管理信息錄入，實(shí)行相關(guān)信息公開和應(yīng)用服務(wù)。

（2）尚存在普遍性問題和效能短板

督查發(fā)現(xiàn)，64 個基層機(jī)構(gòu)在28 個督查指標(biāo)上共出現(xiàn)問題413 次。 其中35 個市級機(jī)構(gòu)出現(xiàn)問題 216 次，29 個縣級機(jī)構(gòu)出現(xiàn)問題197 次。經(jīng)計算，各指標(biāo)得分歸一化指數(shù)最小值為0.234，只有最大值的1/4、平均值的1/3.6、極差的1/3； 小于平均值的指標(biāo)8 個，集中在督導(dǎo)生產(chǎn)建設(shè)單位落實(shí)水土保持主體責(zé)任方面。歸納分析這些問題，可知： 基層機(jī)構(gòu)在程序規(guī)范性上履職較好，但仍需在監(jiān)督管理效能上下功夫。

①履職保障條件不充分，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理不完善

基層機(jī)構(gòu)水土保持方案技術(shù)評審費(fèi)不落實(shí)成為規(guī)范事前監(jiān)督管理的限制性短板。 被抽查機(jī)構(gòu)中有24個未落實(shí)，占37.5%，其中市級和縣級占比分別為 28.6%和 48.3%。 水土保持方案信息和監(jiān)督檢查信息入庫率不高， 影響信息公開和社會監(jiān)督。被抽查機(jī)構(gòu)中分別有16 個方案和16 個監(jiān)督檢查信息錄入不齊全或有錯誤、占25.0%，其中市級和縣級的方案信息、監(jiān)督檢查信息錄入存在問題的占比分別為 20.0%、31.1%和25.7%、24.1%。 有 3 個市、3 個縣出現(xiàn)超過5 個方案信息未錄入，9 個市、6個縣出現(xiàn)超過4 次監(jiān)督檢查信息未錄入，3 個市、3 個縣未公開方案審批信息，5 個市、7 個縣未公開自主驗(yàn)收報備材料。

②推動生產(chǎn)建設(shè)單位落實(shí)水土流失防治主體責(zé)任問題普遍

生產(chǎn)建設(shè)單位水土流失防治主體責(zé)任落實(shí)存在的問題突出反映在水土保持監(jiān)測不落實(shí)、不規(guī)范，水土保持方案落實(shí)不全面、不及時等兩方面。抽查發(fā)現(xiàn)，有54 個基層機(jī)構(gòu)所轄的在建項(xiàng)目水土保持監(jiān)測工作出現(xiàn)問題， 市級和縣級的比例分別為94.3%和72.4%，有59 個基層機(jī)構(gòu)所轄的在建項(xiàng)目水土保持工作存在問題， 市級和縣級的比例分別為88.6%和96.6%.

生產(chǎn)建設(shè)單位水土流失防治主體責(zé)任不落實(shí)，反映出監(jiān)督管理的作用未傳導(dǎo)到位、成效不明顯，映射出監(jiān)督管理工作仍需下功夫、 動真格。抽查發(fā)現(xiàn)， 有39 個市縣對生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目責(zé)任追究滯后，占60.9%；有28個市縣實(shí)施自主驗(yàn)收報備項(xiàng)目核查比例不達(dá)標(biāo)、占43.8%，其中3 個市、3個縣未開展驗(yàn)收報備核查，1 個縣未啟動驗(yàn)收工作；有19 個和47 個基層機(jī)構(gòu)分別對違法違規(guī)項(xiàng)目采取行政處罰和行政強(qiáng)制措施不力，占比分別為29.7%、73.4%。

③監(jiān)督管理信息反饋和信息公開規(guī)范性有待提高，區(qū)域評估不及時

抽查發(fā)現(xiàn)有4 個市、4 個縣現(xiàn)場檢查的96 個項(xiàng)目當(dāng)中47 個未出具監(jiān)督檢查意見， 幾乎占了一半；4 個市、5 個縣監(jiān)督檢查對問題認(rèn)定、整改內(nèi)容及其時限要求不明；10 個市和10 個縣未開展水土保持區(qū)域評估，占比分別為28.6%和34.5%。

三、結(jié)論與對策

從監(jiān)督管理履職工作現(xiàn)狀及發(fā)展看，基層機(jī)構(gòu)履行生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理責(zé)任方面取得較大改善和進(jìn)展，全面公布生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目權(quán)責(zé)清單，推動實(shí)施各項(xiàng)制度，把嚴(yán)格責(zé)任追究與熱情服務(wù)相結(jié)合，推動實(shí)現(xiàn)了由事前審批向事前事中事后全過程的轉(zhuǎn)化，推進(jìn)形成了持續(xù)向好的態(tài)勢。 但總體發(fā)展仍不均衡、不充分，整齊程度不高，個別機(jī)構(gòu)差距較大，監(jiān)督管理數(shù)據(jù)管理和信息公開仍不完善，生產(chǎn)建設(shè)單位落實(shí)水土流失防治主體責(zé)任問題普遍，監(jiān)督管理履職保障條件尚不充分，監(jiān)督管理成效不顯著，與當(dāng)前水利行業(yè)依法依規(guī)全面推進(jìn)治理體系和治理能力建設(shè)的目標(biāo)及要求仍存在一定差距。

為精準(zhǔn)施策、靶向發(fā)力，進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范基層機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理工作與履職行為，基于上述分析切中的問題關(guān)鍵，應(yīng)竭力夯實(shí)基礎(chǔ)，盡快補(bǔ)齊短板，發(fā)揮作用，提高效能。

1.基層機(jī)構(gòu)應(yīng)做實(shí)真功夫，著力規(guī)范履職行為、提升監(jiān)管能力

對標(biāo)水利部水土保持有關(guān)文件要求，進(jìn)一步做好水土保持方案審批信息和自主驗(yàn)收報備材料公開，在規(guī)定時限內(nèi)辦結(jié)方案審批、出具自主驗(yàn)收報備材料回執(zhí)； 對各類開發(fā)區(qū)建設(shè)，推行水土保持區(qū)域評估，明確水土流失防治的任務(wù)和責(zé)任主體；全面開展在建項(xiàng)目日常監(jiān)督檢查和針對性抽查，保證現(xiàn)場檢查率大于10%并及時反饋規(guī)范監(jiān)督檢查意見，指明發(fā)現(xiàn)問題及其性質(zhì)、責(zé)任對象、整改時限與質(zhì)量要求；全面公開自主驗(yàn)收報備服務(wù)指南，按規(guī)定數(shù)量和時限實(shí)施驗(yàn)收報備項(xiàng)目核查，明確核查結(jié)論?；鶎訖C(jī)構(gòu)應(yīng)主動轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)， 堅決克服形式主義和官僚主義，積極學(xué)習(xí)、主動作為、熱情服務(wù)，加強(qiáng)和規(guī)范行政執(zhí)法，以扎實(shí)的業(yè)務(wù)能力、規(guī)范的監(jiān)督管理行為、 細(xì)致的履職作風(fēng)推進(jìn)新時代水土保持走實(shí)走穩(wěn)走出效能。

2.基層機(jī)構(gòu)應(yīng)動真格嚴(yán)執(zhí)法，推動生產(chǎn)建設(shè)單位履行好主體責(zé)任

基層機(jī)構(gòu)應(yīng)堅定執(zhí)法是水土保持監(jiān)督管理的職責(zé)，不嚴(yán)格執(zhí)法就是失職、瀆職和不作為，進(jìn)一步嚴(yán)格事前事中和事后各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理工作，推進(jìn)生產(chǎn)建設(shè)單位貫徹落實(shí)水土流失防治主體責(zé)任，體現(xiàn)對相對人的服務(wù)和愛護(hù)。 規(guī)范和嚴(yán)格水土保持方案審查審批，督導(dǎo)技術(shù)評審單位對技術(shù)評審意見、 專家對簽署意見負(fù)責(zé)， 對不符合水土保持法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求的方案一律不予許可，并嚴(yán)守生態(tài)紅線。 對監(jiān)督檢查和驗(yàn)收項(xiàng)目核查發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)對標(biāo)有關(guān)規(guī)定嚴(yán)格責(zé)任追究，并跟蹤督查問題整改進(jìn)展，保證問題清零銷號。 對在建項(xiàng)目落實(shí)監(jiān)測事項(xiàng)進(jìn)行全面排查，督促限期整改、開展監(jiān)測工作；對仍不積極實(shí)施監(jiān)測、 不按時報送監(jiān)測季報的，依法依規(guī)嚴(yán)格追究生產(chǎn)建設(shè)單位及相關(guān)人員的責(zé)任， 列入水土保持“重點(diǎn)關(guān)注名單”“黑名單”，納入水利建設(shè)市場監(jiān)督管理服務(wù)平臺及信用平臺。 對水利部和省（自治區(qū)、直轄市）水土保持遙感監(jiān)督管理認(rèn)定的違法違規(guī)項(xiàng)目，采取對應(yīng)的行政處理和行政處罰措施， 嚴(yán)肅實(shí)施查處和追責(zé)，確保“看住”人為水土流失，避免產(chǎn)生水土流失隱患及危害。

3.充分發(fā)揮新技術(shù)和技術(shù)機(jī)構(gòu)的支撐作用，著力提高監(jiān)督管理效率

按照屬地管理、 重心下移的原則，水土保持行政執(zhí)法主要由市縣兩級實(shí)施， 基層機(jī)構(gòu)的任務(wù)相當(dāng)繁重。鑒于當(dāng)前基層機(jī)構(gòu)人員及其技術(shù)素質(zhì)狀況，需要充分采用新技術(shù)，利用好掌握新技術(shù)、水土保持技術(shù)與政策的技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，保證從專業(yè)角度及時發(fā)現(xiàn)問題、準(zhǔn)確認(rèn)定問題，支撐違法違規(guī)項(xiàng)目查處。 這方面的工作主要包括： 方案信息和監(jiān)督檢查數(shù)據(jù)錄入，應(yīng)用信息系統(tǒng)實(shí)施臺賬式、清單式管理，在建項(xiàng)目現(xiàn)場檢查、驗(yàn)收報備項(xiàng)目核查，以及遙感發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)項(xiàng)目整改督查等。

4.相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)支持和協(xié)助基層機(jī)構(gòu)形成上下協(xié)同、部門聯(lián)動的監(jiān)督管理形勢

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理工作涉及水土保持技術(shù)、 法規(guī)制度、信息化及新技術(shù)應(yīng)用等許多的知識“點(diǎn)”、科技“點(diǎn)”和政策“點(diǎn)”，牽扯到基層政府及其有關(guān)部門，需要多部門、 相關(guān)方甚至全社會共同行動、協(xié)同發(fā)力。 基層人民政府應(yīng)加強(qiáng)水土保持監(jiān)督管理的組織領(lǐng)導(dǎo)，建立水利部門主管、 有關(guān)部門發(fā)揮職能作用、各行業(yè)協(xié)同的工作機(jī)制，并把工作績效納入各行業(yè)考核評估當(dāng)中；把水土保持方案評審費(fèi)納入財政預(yù)算，安排數(shù)據(jù)錄入、信息公開、現(xiàn)場檢查與核查的資金，督促稅務(wù)等有關(guān)部門和生產(chǎn)建設(shè)單位及時征收和繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)；加強(qiáng)水土保持法律法規(guī)和法律責(zé)任宣傳， 通過水土保持進(jìn)黨校、進(jìn)課堂對干部進(jìn)行培訓(xùn)，營造形成各部門、各行業(yè)、全社會共同抓好監(jiān)督管理的良好社會氛圍。